עתירה מנהלית לאשר תכנית בינוי בהתאם לתוכנית מתאר

עתירה מנהלית לאשר תכנית בינוי בהתאם לתוכנית מתאר

הצדדים לעתירה


העותרות, זכו בחודש אפריל שנת 2004 במכרז ציבורי של מינהל מקרקעי ישראל מס' מר / 294 / 2003 שפורסם בחודש דצמבר 2003 להקמתו של כפר נופש בכפר פלמחים (להלן: "המכרז") במקרקעין בשטח של כ – 74 דונם הידועים כחלקות 11, 12, 14, 17 ו – 19 בגוש 5272 וחלקות 6 – 8 בגוש 5276 בחוף פלמחים (להלן: "המקרקעין").
המשיבה 1 היא הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה – מחוז מרכז (להלן: "הוועדה המחוזית").
המשיבה 2 (להלן: "רט"ג") היא תאגיד סטטוטורי שהוקם בחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח – 1998 (להלן: "חוק גנים לאומיים") והיא מופקדת מכוח חוק זה על ניהולם והחזקתם של שמורות הטבע והגנים הלאומיים ועל הגנת ערכי הטבע והמורשת.
המשיב 3 הוא מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל").
המשיבה 4 היא הוועדה המקומית לתכנון ולבניה "שורקות" (להלן: "הוועדה המקומית").
המשיבה 5 היא המועצה האזורית גן רווה (להלן: "המועצה האזורית").
המשיבה 6 הינה עמותה רשומה אשר נוסדה במטרה לקדם את איכות הסביבה בישראל תוך שמירה על השטחים הפתוחים, שמירה על חופי המדינה, מניעת מפגעים הנגרמים למשאבי הטבע הציבוריים, לבריאות הציבור ולרווחתו כתוצאה מבניה נרחבת שלא עולה בקנה אחד עם דיני התכנון והבניה(להלן: "אדם טבע ודין").


רקע


רצועת חוף פלמחים, שאורכה כ – 8.8 ק"מ, משתרעת משפך נחל שׂורק בצפון ועד חולות אשדוד בדרום. השטח בדרומה ובמזרחה של רצועת החוף הוא שטח צבאי סגור. רצועת חוף פלמחים נמצאת בתחום מרחב התכנון המקומי "שורקות" בשטח השיפוט של המועצה האזורית ובניהולו של המינהל.
עד לסוף שנת 2000 חלו על המקרקעין הוראות של מספר תוכניות מתאר ארציות, כדלקמן; תמ"א 13 – תוכנית מתאר ארצית חלקית לחופים, חוף הים התיכון – אושרה בשנת 1983 ומטרתה לקבוע את ייעודי הקרקע בחוף הים לצורך ניהול המשאבים הטבעיים, שימורם, פיתוחם וניצולם לשימושים ציבוריים שונים וכן שימור מרבי של חוף הים על ידי מניעת כל שימוש שאינו דורש את קרבת החוף. הוראות תוכנית זו אוסרות על בנייה בתחום ה – 100 מטר מקו המים והמתחם הספציפי שבאזור חוף פלמחים מיועד לתיירות ולנופש.


תמ"א 8 – תוכנית מתאר ארצית לגנים לאומיים, לשמורות טבע ולשמורות נוף – אושרה בשנת 1981 ומייעדת שטחים בחוף פלמחים להקמת גן לאומי.

תמ"א 12 – תוכנית מתאר ארצית למפעלי תיירות ונופש – אושרה בשנת 1983.
בחודש אוגוסט 2010 התקבל תיקון לתמ"א 12 ובו נקבע, בין היתר, כי תכנית המצמצמת או מבטלת את ייעודו של שטח למלונאות תופקד רק אם כללה בתוכה שטח חלופי שווה ערך למלונאות על פי פרמטרים מחייבים (סעיף 7.2 לתיקון).
תמ"מ 21/3 – תוכנית מתאר מחוזית מחוז מרכז – נכנסה לתוקף בנובמבר 2003 והיא מייעדת את המתחם הספציפי במקרקעין למלונאות ותיירות.

בר/236 - במהלך שנות השמונים של המאה הקודמת, יזמה המועצה האזורית שבתחום שיפוטה נמצא חוף פלמחים, הליך תכנוני – במסגרת תוכנית בר/175 - אשר נועד מחד, למטרת שמירה על ערכי הטבע שבחוף פלמחים ומאידך, לאפשר הקמת כפר נופש בחלק מהחוף.
תוכנית בר/175 בוטלה בחודש דצמבר 1994 על ידי הוועדה המחוזית לנוכח דרישתה כי לתוכנית יצורף תסקיר השפעה על הסביבה.
בהתאם, בשנת 1995, הגישה המועצה האזורית את תוכנית בר/236 לוועדה המחוזית בצירוף תסקיר השפעה על הסביבה (להלן גם: "התוכנית המפורטת").
תוכנית בר/236, נועדה להסדיר את שימושי המקרקעין מדרום לקיבוץ פלמחים עד למבצר יבנה ים והיא משלבת את פיתוח השטח לשימושי תיירות ונופש עם שימור השטח כאתר עתיקות וגן לאומי.
תוכנית זו הופקדה בשנת 1996 בתנאים. בשנים 1997 – 1999 התקבלו התייחסויות הגורמים הרלבנטיים והערותיהם הוטמעו בתוכנית. בחודש ספטמבר 1999 אושרה התוכנית על ידי רט"ג. התוכנית נדונה בפני מוסדות התכנון והובאה בפני הועדה לעניינים תכנוניים של המועצה הארצית ופורסמה למתן תוקף ברשומות ביום 23.11.2000 (י"פ 4935, עמ' 453).
תוכנית בר/236 משתרעת על שטח של 414 דונם ברצועת חוף הים מדרום לקיבוץ פלמחים והיא נועדה להסדיר פיתוח של תיירות ונופש בצד שמירה על ערכי טבע ונוף. שטחים נרחבים מתחום התוכנית יועדו כגן לאומי, חוף רחצה מוסדר, פארק מים ושטח לשימור נופי. שטח של 74 דונם בתחום הכתם אשר נקבע בתמ"מ/ 3 / 21 כמיועד למלונאות ונופש – יועד בתוכנית בר/236 להקמת 350 יחידות אכסון מלונאיות (להלן: "כפר הנופש").
בתוכנית נקבעו, בין היתר, הוראות בדבר: איסור על בניית כפר הנופש בתחום 100 מטר מקו החוף; שמירתו של חוף הים כחוף ציבורי פתוח לקהל הרחב; הנגשת חוף הים לציבור המתרחצים על ידי הקמת חניה, סלילת כביש גישה ושביל הליכה.
במסגרת אישור תוכנית בר/236 אישרה הוועדה המחוזית תוכנית בינוי עקרונית לתחום שעליו היא חלה. בתוכנית זו נקבע (סעיף 10(ב)(2) לתקנון) כי מתן היתר בנייה על פיה יותנה בהכנת תוכנית בינוי ופיתוח מפורטת באישור הוועדה המחוזית ובהתייעצות עם משרד הביטחון ויבטיחו כי הבנייה אכן תשמש לאכסון מלונאי.


בשנת 2004 התקבל חוק שמירת הסביבה החופית, תשס"ד – 1984 (להלן: "חוק החופים"). מטרות חוק זה (בסעיף 1 לחוק) הן:(1) להגן על הסביבה החופית ואוצרות הטבע והמורשת שבה, לשקמם ולשמרם כמשאב בעל ערכים ייחודיים וכן למנוע ולצמצם במידת האפשר פגיעה בהם;(2) לשמור את הסביבה החופית והחול החופי לתועלת ולהנאת הציבור, ולדורות הבאים; (3)לקבוע עקרונות והגבלות לניהול, לפיתוח ולשימוש בני קיימא של הסביבה החופית. חוק החופים מגדיר 100 מטר מקו החוף כ"תחום חוף הים" וקובע כ"סביבה חופית" תחום של 300 מטר שיימדד מקו החוף של הים התיכון לכיוון היבשה. בעקבות חקיקת חוק החופים, הוסף בשנת 2004 תיקון עקיף לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה") לפיו הפקדה ואישור של תוכנית החלה על תחום הסביבה החופית כפופים לאישור הועדה לשמירה על הסביבה החופית (להלן: "הוולחו"ף"). בסעיף 20 לחוק החופים נקבעו הוראות מעבר לתחולת החוק.
בשנת 2005 אושרה תמ"א 35 שהיא תוכנית מתאר ארצית לבנייה, לפיתוח ולשימור המגדירה את תחום חוף פלמחים כמרקם חופי וכשטח ב"רגישות נופית סביבתית גבוהה".
לאחר זכיית העותרות במכרז, נחתם חוזה פיתוח בינן לבין המינהל (להלן: "חוזה הפיתוח") לתקופה בת 36 חודשים, עד ליום 21.4.2007. בחוזה זה הוסכם כי לאחר השלמת פיתוחו של כפר הנופש במתחם, יוחכר המתחם לעותרות לתקופה בת 49 שנים. ביום 27.8.2007 נחתמה תוספת להסכם הפיתוח, במסגרתה הוסכם על הארכת תקופת הפיתוח ב – 24 חודשים נוספים, עד ליום 21.4.2009. העותרות שילמו את התמורה הנקובה בחוזה הפיתוח בסך של 8 מיליון ₪.
לאחר זכיית העותרות במכרז כאמור, הן הכינו תוכנית בינוי כנדרש בתוכנית בר/236 וזו סומנה בר/ש/450 (להלן: "תוכנית הבינוי"). הוולחו"ף הודיעה ביום 17.1.2006 כי תוכנית הבינוי אינה מחייבת את אישורה, לנוכח הוראת המעבר בתיקון לחוק התכנון והבניה שבוצע במסגרת חקיקת חוק החופים. ביום 10.9.2007 אושרה עקרונית תוכנית הבינוי על ידי הוועדה המחוזית, בכפוף ובתנאים שונים ובכללם התנאי לפי הוועדה לא מאשרת כל בנייה, גידור או פיתוח בתחום ה – 100 מטרים בקו החוף. על תנאי זה הגישה מ.א. פלמחים כפר נופש שותפות מוגבלת עתירה לבית המשפט המחוזי בת"א (עת"מ 1722/08) שנדחתה בפסק דין מיום 7.4.2009.
בסמוך למועד אישור תוכנית הבינוי, פנו העותרות לקבלת אישור לגידור השטח המיועד לבניה ולאחר שניתן האישור בחודש אוגוסט 2007, התעורר דיון ציבורי מחודש בסוגיה האם נכון להקים כפר נופש בחוף פלמחים. מרגע זה החליטה הוועדה המחוזית להקפיא כל טיפול באישור תוכנית הבינוי.
בעקבות פנייה של ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת בדק משרד מבקר המדינה את הליכי אישור תוכנית בר/236 ואת שיווק המקרקעין במכרז. ביום 18.11.2009 פורסם דו"ח ביקורת של מבקר המדינה בעניין "הקמת כפר נופש בחוף פלמחים" (להלן: "דו"ח הביקורת"). המבקר הורה להעביר את דו"ח הביקורת לבדיקתו של היועץ המשפטי לממשלה וציין בדו"ח, כי ראוי לטעמו כי מוסדות התכנון יבחנו מחדש את תוכנית בר/236 בהתחשב בשינויים שחלו בעקבות חוק החופים ואישור תמ"א 35.
ביום 16.6.2010, לאחר בחינת דו"ח הביקורת, פרסמה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (עו"ד שרית דנה), את ממצאיה ומסקנותיה (להלן: "חוות דעת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה") וקבעה, בין היתר, כי: "הליכי אישור התכנית והתאמתה לתכניות הגבוהות ממנה בהיררכיה התכנונית נבדקו על ידנו, ולאחר בחינת הדברים לא מצאנו כי נפלו בהליכי אישורה של התכנית פגמים היורדים לשורשו של עניין שיש בהם כדי להביא לבטלות התכנית. הוראות תכנית בר/236 התכנית נשוא דו"ח מבקר המדינה תואמות את הוראות תמ"א 13... לא מצאנו שבהחלטה של הועדה המחוזית בעניין זה נפל פגם, וודאי לא פגם מהותי." בנוסף, הנחתה המשנה את הוועדה המחוזית לקיים דיון חוזר באישור תוכנית הבינוי תוך הקפדה על היבטים בתוכנית הבינוי שמטרתם למנוע הפיכת מתחם מלונאי למתחם למגורים.
ביום 11.7.2010 קיבלה ממשלת ישראל החלטה (מס' 1954) שכותרתה: "בחינת שינוי התכנית להקמת כפר הנופש בחוף פלמחים" בה נקבע כי: "1. בעקבות דו"ח מבקר המדינה... והמלצות המבקר הממשלה מבקשת כי מוסדות התכנון ובראשם הועדה המחוזית והועדה לשמירת הסביבה החופית, יבחנו מחדש תכנית בר/236 וישקלו אם יש מקום לשנות ההחלטות שהתקבלו בנושא. זאת, בין היתר, נוכח הזמן הרב שעבר מאז אושרה התכנית, והשינוי שחל מאותה העת בחוק, ומאחר שהתכנית היא מסוג המקרים כבדי המשקל בהם האינטרס הציבורי מחייב עיון נוסף בהחלטות שקיבלו מוסדות התכנון.2. ככל שתמצא הועדה המחוזית שיש מקום לשינוי התכנית בשטח כאמור, להנחות את המשרדים המתאימים להגיש תכנית כנדרש." (להלן: "החלטת הממשלה").
ביום 8.11.2010 החליטה הוועדה המחוזית לפרסם הודעה לפי סעיף 78 לחוק התכנון והבניה לשנתיים או עד הפקדת תכנית מתקנת, לפי המוקדם, לפיה לא יינתנו היתרי בניה בתחום התוכנית בשטחים שאינם מיועדים לגן לאומי. הוועדה הנחתה את עורכי התוכנית החדשה לבחון חלופות לבחינת מיקום חלופי ראוי של כפר נופש. עוד נקבע באותה החלטה, כי ככל שלא תאושר תוכנית מתקנת יהא על הוועדה להדרש לתוכנית הבינוי ולהנחיית המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. בהתאם להחלטה האמורה, התקיימו דיונים בלשכת התכנון בתוכנית החלופית (ביום 23.12.2010 וביום 5.8.2012) במסגרתם הוחלט על קביעת ועדת היגוי להצגת בחינת החלופות. ביום 21.11.2012 התקיימה ישיבת ועדת היגוי במסגרתה הוצגו החלופות להעתקת כפר הנופש שנבחנו על ידי רט"ג וביום 2.1.2013, לאחר הגשת העתירה שבפניי, התקיימה ישיבה נוספת.
במהלך השנתיים שחלפו ממועד החלטת הוועדה המחוזית מיום 8.11.2010 ועד למועד הגשת העתירה לא פורסמו הודעות לפי סעיפים 77 ו – 78 לחוק, לא הופקדה תוכנית מתקנת והוועדה המחוזית לא קיבלה כל החלטה בדבר הארכת המועד ל"הקפאת" הדיון בתוכנית הבינוי.
במהלך חודש נובמבר 2010 הגישה רט"ג לוועדה המחוזית תוכנית חלופית - מח/297 המבטלת את קיומו של כפר הנופש בחוף פלמחים (משמע, ביטול הייעוד של השטח, בתוכנית בר/236 ל"כפר נופש" – ל"גן לאומי") (להלן: "התוכנית החלופית"). הוועדה המקומית והמועצה האזורית התנגדו לתוכנית החלופית המוצעת בישיבה מיום 30.1.2011 והמליצו לוועדה המחוזית לדחות את התוכנית על הסף.
בדיון שנערך בלשכת התכנון המחוזית ביום 21.12.2010 סוכם, בין היתר, כי:"רט"ג מתבקשת לפעול בהתאם להחלטת הועדה ולפרסם את ההודעה על הכנת התכנית ולבחון המיקום לכפר נופש בתחום התכנית, בתאום עם משרד הבטחון ומשרד התיירות ובהתאם להנחיית הועדה.". עד למועד הגשת העתירה, רט"ג לא פרסמה הודעה ברשומות על כוונה להפקיד תכנית חלופית בהתאם לסעיף 77 לחוק התכנון והבניה וביום 20.7.2011 הודיעה רט"ג לוועדה המחוזית כי לא הצליחה למצוא כל חלופה מתאימה למיקום כפר הנופש.
העותרות פנו לוועדה המחוזית ביום 20.6.2012 וביום 4.7.2012 בבקשות בכתב לאשר את תוכנית הבינוי או לכל הפחות לקיים בה דיון דחוף.

אירועים שארעו לאחר הגשת העתירה (6.11.12)


ביום 11.2.2013, קיימה הוועדה המחוזית דיון בבקשה להפקדת התוכנית החלופית- מח/297.
ביום 18.2.2013 קיימה הוועדה המחוזית דיון פנימי במטרה לקבל החלטה האם לדחות את התכנית החלופית או להורות על הפקדתה. במסגרת החלטתה (שאושרה בדיון מיום 4.3.2013) קבעה הוועדה המחוזית: "הוועדה שוקלת את האפשרות לקדם את התוכנית ומבקשת לקבל את התייחסות המועצה הארצית להתאמת התוכנית לתמ"א 13 ותמ"א 12 / 1 ואת ההליך הנדרש לשינוי התוכניות ו/או קבלת הקלה בגינן. בנוסף נדרשת הוועדה לקבל התייחסות משרד התיירות תוך 21 יום, בהתאם לתמ"א 12 / 1, בדבר השאלה האם ניתן לספק את צרכי האכסון המלונאי או לצמצם את שטח כפר הנופש. פנייה למשרד התיירות בנדון נשלחה בתאריך 17.2.13. הועדה מורה על פרסום מיידי של הודעה להכנת תכנית לפי סעיף 77 ועל החלטתה בדבר הארכת התנאים לפי סעיף 78, אשר נקבעו בהחלטתה מיום 8.11.10, פרסום התנאים לפי סעיף 78, יהיה לשנה בלבד או עד קיום הדיון בתוכנית, לפי המוקדם."
ביום 2.4.2013 ניתנה חוות דעת מטעם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה בנוגע לבדיקת חוקיות החלטת הוועדה המחוזית מיום 4.3.2013 להימנע מהצבעה על אישור התוכנית להפקדה בתנאים ולהעבירה להתייחסות המועצה הארצית. בחוות הדעת צוין, כי החלטת הוועדה המחוזית האמורה, לוקה בפגמים מהותיים וההחלטה שלא לקבל החלטה בתוכנית עד קבלת עמדת המועצה הארצית מהווה התפרקות אסורה מסמכויות הוועדה. בהתאם לכך, בהחלטת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה מיום 3.4.2013, הורתה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לוועדה המחוזית לפעול לפי חוות דעתה מיום 2.4.2013: "ולקבל החלטה בעניינה של התכנית". ביום 24.6.2013 התקיים דיון בוועדה המחוזית בעקבות הנחיית המשנה ליועץ המשפטי לממשלה.
ביום 20.6.2013 פרסמה הוועדה המחוזית הודעה בדבר הכנת תוכנית חלופית לשטח נשוא העתירה מס': מח / 297 /77 בהתאם לסעיף 77 לחוק התכנון והבנייה והודעה בדבר היתרים וחלוקה בתקופת ביניים בתחום תכנית מס' מח / 297 /77 בהתאם לסעיף 78 לחוק התכנון והבנייה (י"פ 6611, 20.6.2013, עמ' 5412 – 5413).


תמצית טענות העותרות


התנהגות הוועדה המחוזית היא בבחינת שיא חדש במסכת ההתעמרות המתמשכת שחווֹת העותרות מזה תקופה ארוכה על לא עוול בכפן, כאשר כל חטאן הוא רצונן להגשים ולהוציא אל הפועל את זכייתן כדין במכרז להקמתו של כפר נופש בחוף פלמחים. גורמים פוליטיים ובפרט המשרד להגנת הסביבה ומי שעמד בראשו – כבוד השר גלעד ארדן, שמו להם למטרה לסכל את הקמתו של הפרויקט ועל ידי כך לצבור הון פוליטי על גבי מאבק מדומה של גורמים אינטרסנטיים שונים.
הוועדה המחוזית לא מגיבה כלל לפניות העותרות (מהימים 9.8.2011, 20.6.2012 ו – 4.7.2012) לאשר את תוכנית הבינוי וכל יום המתנה נוסף מיותר ומעצים את הנזקים הכבדים ההולכים וגדלים הנגרמים לעותרות. המתחם שגודר על ידי העותרות נפרץ על ידי פורעי חוק, אשר לא בחלו גם בהריסת כל העתיקות שנמצאו באזור, בלכלוך וזיהום של המתחם והחוף ובהרס הצמחייה והנוף, בין השאר על ידי רכבי שטח וטרקטורונים.
כתוצאה מכך נגרמים לעותרות נזקים רבים - מדובר בפרויקט שעיכובו עלול למוטט את העותרות. אובדן הרווחים המוערכים של העותרות כתוצאה מהעיכוב המתמשך עד ליום זה נאמד בסכום של למעלה מ – 100 מיליוני ₪ ובכל חודש נוסף שחולף נוספים עליהם נזקים בשיעור ממוצע של 3.6 מיליון ₪ וזאת מבלי לקחת בחשבון את העלויות הרבות שהושקעו על ידן בפרויקט עד כה עבור רכישת הזכויות והעבודה הרבה שהושקעה בפרויקט על ידן והיועצים הרבים ששירותיהם נשכרו, אשר נאמדים בכ – 50 מיליון ש"ח. בנוסף, לעותרת 1 נגרם נזק כתוצאה מכך שסיכמה עם שותפתה כי זו תבנה את הפרויקט בהיקף כספי של כ – 200 מיליון ₪ וליהנות מרווח קבלני על כך. כמו כן, נגרמים לעותרות נזקים לשמן הטוב ולמוניטין. פעילותן העסקית של העותרות נפגעה באופן קשה והן אינן יכולות לתפקד באופן שבו יכלו אילולא היו מעוכבות בהקמת הפרויקט. העותרות צירפו לעתירה חוות דעת שמאית של השמאי ירון ספקטור, לאובדן הרווחים שנגרם וממשיך להיגרם להן.
אינטרס ההסתמכות ונזקי העותרת – בפני הוועדה המחוזית לא עומד שיקול תכנוני אמיתי המצדיק את המשך הקפאת מימוש תוכנית המתאר התקפה והמחייבת. הוועדה המחוזית לא שוקלת את אינטרס ההסתמכות של העותרות והנזקים העצומים שיגרמו להן.
אי מתן מענה על ידי הוועדה המחוזית לפניות העותרות מנוגד להוראת סעיף 2 לחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט – 1958 (להלן: "חוק ההנמקות"). על הוועדה המחוזית חלה חובה לפעול במהירות, ביעילות ובסבירות מכוח החובה הנגזרת מסעיף 11 לחוק הפרשנות, תשמ"א - 1981. כל רגע נוסף של עיכוב באישור תכנית הבינוי הוא רגע מיותר.
העותרות אינן תוקפות את החלטת הוועדה המחוזית מיום 8.11.2010 בדבר הקפאת המצב התכנוני, אולם החלטה זו יצרה את המצב הנוכחי ומדובר בהחלטה מינהלית פסולה מכל וכל ונגועה בשיקולים זרים. לראיה, עד למועד הגשת העתירה, לא הוגשה כל תכנית חלופית על ידי רט"ג ואין לה כל כוונה כזו. בקבלת ההחלטה, חברי הוועדה המחוזית לא הפעילו כל שיקול דעת, אלא מילאו אחר רצונו המוכתב של הריבון ולא עמד בפניהם כל שיקול תכנוני והוועדה לא שוקלת את אינטרס ההסתמכות של העותרות והנזקים העצומים שיש בהחלטה לגרום.
החובה לפעול ולאשר את תוכנית הבינוי חלה על הוועדה המחוזית הן מכוח החוק ותוכנית המתאר והן מכוח החלטת הוועדה עצמה מיום 8.11.2010.
משלא הוגשה כל תוכנית חלופית מטעם רט"ג ולא פורסמו הודעות לפי סעיפים 77 ו – 78 לחוק התכנון והבניה, אין עוד סיבה להמתין לשווא ויש לאשר את תוכנית הבינוי. ממילא, לא יכולה להימצא כל תכנית חלופית אחרת המסוגלת להצביע כל מיקום חלופי לכפר הנופש שכן ברצועה המיועדת לתיירות ומלונאות באזור זה אין בנמצא כל שטח חלופי שכזה.
תוכנית בר/236 פורסמה למתן תוקף בשנת 2000 ולכן חוק החופים אינו חל עליה כלל. תוכנית הבינוי אשר אושרה בתנאים עומדת גם כן בדרישות והוראות של חוק החופים.
חוות הדעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה קבעה באופן חד משמעי כי לא נפל פגם בתוכנית התקפה ובהליכי המכרז.
החלטת הממשלה הותירה בידי מוסדות התכנון את ההחלטה האם יש מקום לשנות את התוכנית הקיימת.
לא מדובר בעתירה מוקדמתויש לדחות את טענת הוועדה המחוזית ורט"ג כי משלא מוצו ההליכים בנוגע לתוכנית החלופית העתירה מוקדמת מדי – פניותיהן של העותרות לוועדה המחוזית לקיים את החלטתה מיום 8.11.10 לא זכו לכלל מענה והעותרות פנו לבית המשפט בתום תקופת השנתיים שקצבה הוועדה המחוזית בהחלטתה. העתירה הביאה לתמריץ במערכת התכנונית לנסות ולייתר, למראית עין ובאופן מלאכותי, פסול ובלתי חוקי, המשך כביכול של מהלך תכנוני חלופי אשר יוכל לשמש כנימוק בתגובה לעתירה ולדחיית הקץ. אולם, אין על הפרק כל תכנון חלופי אמיתי שיש להתחשב בו, אלא לכל היותר רעיון פשטני שאינו בר מימוש של רט"ג והמשרד להגנת הסביבה.
למרות האמור בהחלטת הוועדה המחוזית מיום 8.11.2010, בפועל לא פורסמו הודעות לפי סעיפים 77 – 78 לחוק התכנון והבניה, רט"ג אמנם הגישה תוכנית אך אין בה כל מיקום חלופי לכפר הנופש, הוועדה המרחבית שורקות דנה בתוכנית החלופית והמליצה על דחייתה על הסף, למרות שרט"ג הודיעה לוועדה המחוזית כי לא מצאה מקום חלופי לכפר הנופש- הוועדה המחוזית ורט"ג לא עשו דבר במשך למעלה משנה נוספת. רק לקראת תום תקופת השנתיים ובעקבות פניית העותרות, החליטה הוועדה המחוזית על הקמת ועדת היגוי לבחינת החלופות לכפר הנופש, אולם העותרות לא דווחו על כך ולא הוזמנו לישיבות ועדת ההיגוי. כעולה מישיבות ועדת ההיגוי, החלופות שהציעה רט"ג נדחו וסורבו על ידי הצבא ומשרד הביטחון.
החלטת הוועדה המחוזית מיום 8.11.2010 מחייבת את הוועדה לדון ולאשר את תוכנית הבינוי ולדחות על הסף את התוכנית החלופית - על הוועדה המחוזית חלה חובה לקיים את החלטתה שלה. כל פעולה או החלטה אחרת, לרבות הארכת תקופת ההקפאה, היא בלתי מנומקת, בלתי סבירה במידה קיצונית ובלתי חוקית. הוועדה המחוזית אינה מוסמכת להאריך את תקופת ההקפאה שכן בפועל היא לא פרסמה הודעות בהתאם להחלטתה מיום 8.11.2010. העובדה שהעותרות עצמן ידעו על החלטת הוועדה, אינה פוטרת את הוועדה מהפרסום המתחייב ואין בכך כדי להכשיר את הפגם היסודי שנפל באי הפרסום.
התוכנית החלופית סותרת הוראות של תוכניות מתאר ארציות והוועדה המחוזית אינה מוסמכת להורות על הפקדת התוכנית, אלא המועצה הארצית כמוסד התכנון במדרג הסמכויות הגבוה ביותר. ממילא, כל פרסום הודעות לא יכול להיעשות על ידי הוועדה המחוזית והחלטתה בעניין זה פסולה.
מהדיון הפנימי שערכה הוועדה המחוזית ביום 18.2.13 עולה כי על חברי הועדה הופעלו לחצים כבדים לקדם את התוכנית של רט"ג ובוועדה נאמר כי התוכנית החלופית כלל אינה בסמכות הוועדה המחוזית שכן היא מתיימרת לשנות מתמ"א 13 ומתמ"א 12. לכן, החליטה הוועדה המחוזית כי היא מבקשת לקבל את התייחסות המועצה הארצית להתאמת התוכנית החלופית לתוכניות המתאר הארציות ואת עמדת משרד התיירות.
בהעדר תכנון חלופי קונקרטי וממשי על הוועדה המחוזית להדרש לאישור תוכנית הבינוי –בפועל, אין כל הליך תכנוני חלופי על הפרק אשר הגיע לשלב ממשי כלשהו המאפשר לחוק להתחשב בו. לכן, על מוסד התכנון להתעלם מההליך ולפעול כמתחייב בתוכנית התקפה והמחייבת.
שיקול הדעת של מוסד התכנון אם להנפיק היתר בנייה הוא חריג שבחריג וייעשה בו שימוש רק במקרים קיצוניים - תוכנית הבינוי אותה נדרשת הוועדה המחוזית לאשר היא חלק מהליך הרישוי עצמו, אין לה מעמד משל עצמה והיא נועדה רק על מנת להשלים פרטים טכניים / הנדסיים כאלו ואחרים לצורך קביעת דרכי הביצוע של תוכנית המתאר. היא אינה חלק מהליך התכנון עצמו ואינה יכולה לשנות מהוראות התוכנית.
שיקולים זרים בבסיס התוכנית והפעלת מכבש לחצים פסול על חברי הוועדה המחוזית – התוכנית החלופית הובאה בפני הוועדה המרחבית שורקות שהמליצה על דחייתה על הסף וקבעה בהחלטה מיום 7.2.2011 כי: "נראה כי שיקולים זרים עמדו בבסיס התכנית ולא שיקולים תכנוניים הם אלו שהנחו את מגישי התכנית". גם מהפרוטוקולים של דיוני הוועדה המחוזית מיום 11.2.13 ומיום 18.2.13 עולה כי החלטת הוועדה היא פועל יוצא של לחצים פסולים.
עמדת המשרד לאיכות הסביבה ביחס להגשת תוכנית חלופית אינה עמדת הממשלה כולה - בהתאם לדברי נציג משרד התיירות בדיון בוועדה המחוזית מיום 11.2.2013 ובמכתב לוועדה מיום 6.3.2013, עולה כי בניגוד להוראות תמ"א 12/1, משרד התיירות מביע התנגדות נחרצת לתוכנית החלופית ודורש לממש את התוכנית הקיימת לבניית כפר נופש.
קיימים פגמים בתוכנית החלופית – מח/297;
התוכנית החלופית היא אסופת מסמכים ישנה, שלא נבדקה ולא עומדת כלל בתנאי נוהל מבא"ת (מבנה אחיד לתוכנית). התוכנית חסרה פרטים רבים ולגבי חלק מהם צוין "לא רלבנטי". תשריט המדידה שצורף לתוכנית אינו עדכני ואין כל חתך בשטח הכתום אותו מבקשים להפוך לגן לאומי.
התוכנית החלופית עומדת בסתירה לתוכנית מתאר ארצית לחופים – תמ"א 13, לתמ"א 35, תמ"א 22 ולתכנית מתאר מחוזית תמ"מ 21/3 המגדירות את האזור הספציפי של 74 דונם כאזור תיירות ונופש. לוועדה המחוזית אין סמכות לדון בתוכנית שמטרתה לשנות ייעוד שנקבע בתוכנית מתאר ארצית.
התוכנית החלופית נוגדת את תוכנית מתאר ארצית לנופש ותיירות – תמ"א 12/1.
אי פרסום הודעות לפי סעיפים 77 ו – 78 לחוק התכנון והבניה – הוועדה המחוזית ורט"ג חוששות מההשלכות הכספיות הכבדות שיהיו להודעות אלו על מפרסם ההודעות. על פי סעיף 78(א) לחוק התכנון והבנייה לא ניתן לדון כלל בשום תוכנית חלופית אם וכל עוד לא פורסמו הודעות. פרסום ההודעות לא מצוי בסמכות הוועדה המחוזית שכן התוכנית החלופית לא מצויה בסמכותה להפקדה, אלא בסמכות המועצה הארצית.
התוכנית החלופית נדחתה על ידי הוועדה המרחבית שורקות בהחלטתה מיום 7.2.2011 ולא הוגש עליה ערר כנדרש בסעיף 62 לחוק התכנון והבניה.
נוכח סירוב הרשות המקומית, רט"ג נעדרת כל סמכות על פי דין להגיש התוכנית במקרה זה – בהתאם לסעיף 7(ב) לחוק גנים לאומיים, רט"ג תהא רשאית ליזום, לתכנן ולנהל גנים רק על פי בקשתה או בהסכמתה של הרשות המקומית לגבי שטחים המצויים בתחומה.
אין בתוכנית החלופית כל התייחסות להשלכותיה הכספיות וממילא גם לא לישימותה ובפרט לנזקים העצומים שיש בתוכנית כדי להסב לעותרות ולשיפוי שיתחייב מכך.
ביחס לטענת הוועדה המחוזית, המינהל ואדם, טבע ודין בדבר אי הארכת הסכם הפיתוח – הטענה לא נטענה בתגובה המקדמית לעתירה. המינהל לא הודיע לוועדה המחוזית על ביטול או פקיעה של הסכם הפיתוח ובתגובה לעתירה הודיע כי הוא נכון לקיים גישור עם העותרות במטרה להשיב אליו את המקרקעין. כעולה מדו"ח המבקר, המינהל הודיע למבקר כי בכוונתו להאריך את תוקף ההסכם. כוונה זו תואמת את מדיניות המינהל שלא לבטל עסקאות בהתאם להחלטה מס' 1075 של מועצת המינהל (מיום 11.1.2006).
ביחס לטענת הוועדה המחוזית כי הדיון בתוכנית הבינוי לא הושלם – היבטי החנייה נבחנו על ידי הוועדה המחוזית וביחס לבקשה למתן הקלות – מדובר בעניינים איזוטריים שאין בהם כדי למנוע או לעכב את אישור תוכנית הבינוי.
ביחס לטענות אדם טבע ודין – הסעדים המבוקשים בעתירה אינם סותרים החלטות מחייבות – החלטת הממשלה אינה קובעת דבר במישור התכנוני.


תמצית טענות המשיבה 1 - הוועדה המחוזית והמשיב 3 - המינהל


דין העתירה להידחות מהטעמים הבאים;
בבסיס שקילת השינוי התכנוני עומדת החלטת הממשלה. הוועדה המחוזית קיימה דיון בתוכנית החלופית במסגרתו נשמעו נציגי העותרת. בהחלטתה מיום 4.3.2013 הורתה הוועדה המחוזית על פרסום מיידי של הודעת ההכנה של התוכנית החלופית לפי סעיף 77 לחוק התכנון והבנייה ועל הארכת התנאים לפי סעיף 78 לחוק זה אשר נקבעו בהחלטתה מיום 8.11.2010 ועל פרסומם המיידי.
החוק אינו מכיר בחסינות מפני עריכת שינוי תכנוני ואין לאדם זכות מוקנית כי ייעודי המקרקעין יוותרו ללא שינוי. ככל שיאושר שינוי שכזה, שאלת זכאות העותרות לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה תבחן בהתאם לדין.
הסעד המבוקש להורות על אישור תוכנית הבינוי עומד בסתירה חזיתית להליך התכנוני אותו בחרה הוועדה המחוזית לנקוט בהתאם להחלטתה מיום 8.11.2010 בנוגע לעריכת תוכנית חלופית שעיקרה שינוי יעוד כפר הנופש לגן לאומי.
יש לדחות את טענת העותרות כי יש להן זכות מוקנית לאישור תוכנית הבינוי בהיותה חלק מ"הליך רישוי" – אישור תוכנית הבינוי הוא תנאי למתן היתרי בניה על פי התוכנית.
ביחס לטענת העותרות בעניין העדר הזכות לעכב את הוצאת היתרי הבניה – העתירה אינה עוסקת בהוצאת היתר בניה, אלא בשלב מקדים להוצאתו הוא שלב אישור תוכנית הבינוי על ידי הוועדה המחוזית.
הדיון בתוכנית הבינוי טרם הושלם ולא מדובר על תוכנית הבשלה לאישור – גם בהתאם להחלטת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה.
העותרות זכו במכרז אך חוזה הפיתוח עמן לא הוארך – ביום 19.8.2010 הודיע המינהל לעותרות בכתב, כי לנוכח החלטת הממשלה ונוכח אי עמידה בהסכם הפיתוח, אין בדעתו להאריך את הסכם הפיתוח. המינהל הודיע במסגרת כתב התשובה כי הוא נכון לקיים הליך גישור שמטרתו להשיב את המקרקעין לרשות המדינה באופן מוסכם תוך הסדרת המחלוקת הכספית הכרוכה בכך.
העותרות לא עתרו נגד החלטת הוועדה המחוזית מיום 8.11.2010 והן מנועות מלתקוף החלטה זו כעת. הוועדה המחוזית לא קצבה פרק זמן של שנתיים לאישורה של התוכנית שלאחריה תאושר תוכנית הבינוי. אין כל חובה לנקוט בהליך הפרסום של הכנת תכנית לפי סעיף 77 לחוק התכנון והבניה ומוסדות התכנון מפעילים שיקול דעת האם לעשות שימוש בסעיף אם לאו.
יש לתת עדיפות לאינטרס הציבורי בקידום הליכי התכנון כל עוד לא הראה מאן דהוא כי בפיו טענה כי בהחלטת גופי התכנון נפל פגם מהותי המצדיק התערבות שיפוטית.
עתירה מוקדמת ואי מיצוי הליכים – כאמור, התקיים דיון בתוכנית החלופית והעותרות פרשׂו את מלוא טיעוניהם בטרם קבלת ההחלטה. על החלטה לפי סעיף 78 לחוק התכנון והבניה עומדת לעותרות זכות ערר בפני המועצה הארצית בהתאם לסעיף 78(ב).
תמ"א 12/1 כוללת הוראות גמישות ומאפשרת סטייה ממנה באישור המועצה הארצית.
אין ממש בטענות העותרות כי מבוקש לעקוף את החלטת הוועדה המחוזית מיום 8.11.2010 או את החלטת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. הוועדה המחוזית מוסמכת לשוב ולדון בהחלטתה ואף לסטות ממנה.
הבקשה לאשר את תוכנית הבינוי לאלתר אינה עולה בקנה אחד עם הקבוע בהחלטת הוועדה המחוזית מיום 8.11.2010 בה הביעה הוועדה המחוזית את כוונתה לשקול עריכת שינויים במשטר התכנוני על דרך שינוי יעוד כפר הנופש.
יש לדחות את טענת העותרות בעניין הפרת חוק ההנמקות – המסגרת המשפטית הרלבנטית היא חוק התכנון והבניה. הדיון בתוכנית החלופית התעכב בשל הצורך לקיים מספר ישיבות במסגרת ועדת היגוי מקצועית.
אף אם היתה מפורסמת הודעה לפי סעיפים 77 ו – 78 לחוק התכנון והבניה, לא היה בכך כדי לשנות, שכן בהעדר אישור תוכנית בינוי לא ניתן לקבל היתרי בניה להקמת כפר הנופש על פי התוכנית.
אין ממש בטענת העותרות כי רט"ג נעדרת סמכות להגיש את התוכנית החלופית וטענה זו מהווה הרחבת חזית – לפי סעיף 6(2) לחוק הגנים הלאומיים בין תפקידי רט"ג: "ליזום ולתכנן הקמת שמורות טבע וגנים לאומיים או שינוי בהם". השר להגנת הסביבה הוא שהנחה את רט"ג להגיש את התוכנית ועל פי סעיף 61א(ב) לחוק התכנון והבניה, משרד ממשלתי רשאי ליזום תוכנית מתאר מקומית או תוכנית מפורטת. גם המינהל, בעל הקרקע, הודיע במהלך הדיון בתוכנית על הסכמתו לייזום התוכנית.
בית המשפט אינו שֹם שיקול דעתו תחת שיקול דעת הגורמים המוסמכים בנושא - אין להיעתר לסעדים המבוקשים בין היתר, לאור החלטת הוועדה המחוזית מיום 8.11.2010 בה הביעה הוועדה המחוזית את כוונתה לשקול עריכת שינויים במשטר התכנוני על דרך שינוי יעוד כפר הנופש.
ביחס לטענת העותרות כי אין על הפרק כל תכנון חלופי אמיתי – רט"ג הגישה את התוכנית החלופית במסגרתה מוצע לבטל את כפר הנופש תוך שיעוד השטח יקבע ליעוד של גן לאומי. התוכנית נבדקה על ידי לשכת התכנון, נמצאה ראויה לקליטה והובאה לדיון בוועדה המחוזית. הודעה על הכנת התוכנית פורסמה ברשומות לפי סעיף 77 לחוק התכנון והבניה.
עמדת משרד התיירות – הוועדה המחוזית עתידה לקבל את ההחלטה בעניין התוכנית החלופית לאחר שקילת מכלול האינטרסים הנוגעים בדבר והחלטה מעין זו ניתן לקבל גם נגד דעתו החולקת של חבר זה או אחר בוועדה.
מכוח סעיף 61א לחוק התכנון והבניה, התוכנית החלופית היא בסמכות הוועדה המחוזית בהיותה תוכנית מתאר מפורטת. בהתאם לכך, הנחתה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה את הוועדה לקיים דיון בתוכנית החלופית לשם קבלת החלטה בה. בעקבות ההנחיה, התקיים דיון ביום 24.6.2013, אולם טרם התפרסמה החלטה.היות והוועדה המחוזית היא מוסד התכנון המוסמך לדון בתוכנית החלופית היא אף מוסמכת לקבל החלטות מכוח סעיפים 77 ו – 78 לחוק התכנון והבניה.
ביחס לטענת העותרות בנוגע לשיקולים זרים – טענה זו נטענה בעלמא ולא הוכחה והיא חסרת כל יסוד. אין פסול שבפני הוועדה המחוזית יופיעו אנשי ציבור רלבנטיים.
ביחס לטענת העותרות בעניין התאמת התוכנית החלופית לתוכנית מתאר ארצית ומחוזית – בשלב זה טרם הוחלט אם להפקיד את התוכנית או לדחותה. ככל שהוועדה המחוזית תסבור כי יש ממש בטענות בעניין הצורך בהקלה מתוכניות מתאר ארציות או הצורך בשינוי של תוכנית מתאר מחוזית, היא מוסמכת, בין היתר, להפקיד את התוכנית בתנאים ובכלל זה אישור המועצה הארצית להקלות מתוכניות המתאר הארציות הרלבנטיות והיא אף מוסמכת לדחות את התוכנית. בנוסף, תמ"א 13 כוללת הוראות גמישות המאפשרות סטייה מהקבוע בה. גם במסגרת תמ"א 12/1 נקבע כי ניתן לשנות את ייעודו של שטח למלונאות בהתקיים התנאים הקבועים בה והמלצה של נציג משרד התיירות במסגרת סעיף 7.2.2 לתמ"א זו אינה בהכרח המלצה פוזיטיבית לשינוי היעוד. בתמ"מ 21/3 ניתן לייעד לגנים לאומיים, לשמורות טבע ולשמורות נוף, שטחים נוספים אשר לא נקבעו בכך במסגרת התוכנית.
ביחס לטענה לפיה היה על רט"ג להכין תכנית לכפר הנופש במיקום חלופי - הוועדה המחוזית לא הורתה בהחלטתה מיום 8.11.2010 לרט"ג להכין תוכנית במסגרתה יוצג מיקום חלופי לכפר הנופש אלא קבעה כי היא: "מנחה את עורכי התכנית החדשה לבחון חלופות לבחינת מיקום חלופי ראוי של כפר הנופש..." וחלופות כאמור נערכו ונבחנו.
אין לשעות לטענת העותרות לפיה הוועדה המחוזית אינה מוסמכת בהחלטתה השניה מיום 18.2.2013 להאריך את התנאים והעותרות אינן מבקשות כל סעד בעניין ההחלטה החדשה שבעקבותיה בוצע פרסום לפי סעיף 77 לחוק התכנון והבניה. ממילא, ביחס לעותרות הפרסום מיותר, שכן הן ידעו על התוכנית שבהכנה ועל ההחלטה שקבעה מגבלות בהוצאת היתרים.
ביחס לטענת העותרות כי אי פרסום שולל את סמכות הוועדה המחוזית לדון בהפקדת התוכנית – בהתאם לסעיף 85 לחוק התכנון והבניה, סמכות הוועדה שמורה לה בין אם הופעלה הסמכות לפי סעיפים 77 ו – 78 לחוק התכנון והבניה ובין אם לאו.
ביחס לטענת העותרות לפיה מגישת התוכנית לא הגישה השגה על המלצות הוועדה המקומית – הגשת השגה על המלצת הוועדה המקומית הנתונה למגיש התוכנית בהתאם לסעיף 62(ג) לחוק התכנון והבניה הינה רשות ולא חובה ואינה גורעת מסמכות הוועדה המחוזית לפי סעיף 62(ב) לחוק התכנון והבניה לקבל כל החלטה באשר לתוכנית.
ביחס לטענת העותרות בעניין אינטרס ההסתמכות, נזקי העותרות ואי הארכת חוזה הפיתוח – הסכם הפיתוח הופר על ידי העותרות שלא עמדו במועדים הנקובים בו, עוד בטרם התקבלה החלטת הממשלה וללא קשר אליה. בהתאם להודעת המינהל מיום 19.8.2010 הסכם הפיתוח לא הוארך.


תמצית טענות המשיבה 2 - רט"ג


דין העתירה להידחות מהטעמים הבאים;
רט"ג חוזרת על הטענה כי מדובר בעתירה מוקדמת שכן ההליך התכנוני טרם הסתיים וטרם התקבלה החלטה סופית על ידי רשויות התכנון באשר לתוכנית החלופית ובאשר לתוכנית נשוא העתירה.
מרבית הטענות בעתירה לרבות הסעדים, אינם מופנים כלפי רט"ג והטענות כלפיה מתמצות בכך שבעקבות החלטת הממשלה הגישה רט"ג את התוכנית החלופית המשנה את ייעוד השטח מ"תיירות ונופש" ל"גן לאומי".
רט"ג חוזרת על הטענה כי הוועדה המחוזית בהחלטתה מיום 8.11.2010 לא הורתה לה להגיש תוכנית חלופית לכפר הנופש, אלא הנחתה אותה לבחון חלופות למיקום כפר הנופש. רט"ג לא הודיעה לוועדה המחוזית כי היא חוזרת בה מהתוכנית החלופית, אלא רק כי לא עלה בידה למצוא חלופה למיקום כפר הנופש.
התוכנית החלופית הוגשה על ידי רט"ג בסמכות – ראשית, טענת העותרות בהקשר זה מהווה הרחבת חזית משלא נטענה בעתירה. שנית, סעיף 6(2) לחוק הגנים הלאומיים מסמיך את רט"ג: "ליזום ולתכנן הקמת שמורות טבע וגנים לאומיים, או שינוי בהם" ורט"ג היתה מוסכמת ליזום את התוכנית החלופית. סעיף 7(ב) לחוק הגנים הלאומיים הדורש הסכמה של הרשות המקומית, אינו חל בענייננו – הסעיף נוקט בלשון "גנים" – כאשר הכוונה לגנים "רגילים" (פארקים) - ולא ל"גנים לאומיים". הדבר עולה גם מפרוטוקול הישיבה שהתקיימה בועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת בקשר לסעיף זה.
העותרות מנועות מלתקוף את החלטת הוועדה המחוזית מיום 8.11.2010.
ביחס לטענת העותרות כי אין על הפרק כל תכנון אמיתי וממשי – בהכנת התוכנית החלופית הושקעה עבודה רבה על ידי גורמים מקצועיים רבים. התוכנית כוללת מגוון הוראות שמטרתן לשמר את השטח ולאפשר חוויית ביקור של הקהל במקום וכן כוללת תקנון, תשריט מצב מוצע ותשריט מצב מאושר, תוכנית אב לבינוי ועיצוב נופי וכן תוכנית פיתוח נופי והיא תואמה עם פרופ' פישר מרשות העתיקות. רט"ג הכינה תזכיר מפורט – ולא תסקיר, כטענת העותרות - בהתאם להוראות תמ"א 13.
התוכנית החלופית עומדת בתנאי נוהל מבא"ת – ביום 2.12.2010 ניתן אישור ממינהל התכנון כי התוכנית עומדת בתנאי נוהל מבא"ת 2006.
משפורסמו הודעות לפי סעיפים 77 ו – 78 לחוק התכנון והבניה בעיתונות, בילקוט הפרסומים (מס' 6611), על גבי שלט שהוצב בשטח הגן הלאומי המוצע, בלוח הועדה המקומית שורקות ובלוח המועצה האזורית, נשמט חלק ניכר מטענות העותרות.
הוועדה המחוזית מוסמכת לדון בתוכנית החלופית מכוח סעיף 61א לחוק התכנון והבניה - סעיף 5(ב) לתמ"א 13 מפרט באילו מקרים יש צורך באישור המועצה הארצית, אולם לא ניתן ללמוד ממנו כי הוועדה המחוזית אינה מוסמכת לדון בתוכנית החלופית.
ביחס לטענת העותרות בדבר אי התאמת התוכנית להוראות תמ"א 12/1 – בהתאם לסעיף 7.2.2 לתמ"א, נציג שר התיירות הינו גורם ממליץ בלבד ואינו גורם מאשר ומוסד התכנון רשאי לשנות ייעוד של שטח למלונאות אף בניגוד להמלצתו.
רט"ג פעלה בהתאם להחלטת הוועדה המחוזית מיום 8.11.2010 ובחנה 4 חלופות למיקום כפר הנופש בשיתוף עם משרד הביטחון, המשרד להגנת הסביבה ומשרד התיירות. למרות זאת, לא נמצאה חלופה מתאימה למיקום כפר הנופש ורט"ג הודיעה על כך לוועדה המחוזית ביום 20.7.2011.

תמצית טענות המשיבה 4 - הוועדה המקומית והמשיבה 5 -המועצה האזורית


דין העתירה להתקבל מהטעמים הבאים;
תוכנית הבינוי שהוגשה לוועדה המחוזית תואמת את הוראות תוכנית בר/236 שאושרה על ידי הוועדה המחוזית לאחר שנים רבות של דיונים ותנאים וכל עוד לא תוקנה / שונתה / בוטלה תוכנית בר/ 236 היה על הוועדה המחוזית לדון ולהכריע בתוכנית הבינוי שהוגשה מכוחה. משפורסמה תוכנית בר/236 ברשומות, היא קיבלה מעמד חוקי והפכה להיות חלק מהדין.
בתוכנית בר/236 והן בתוכנית הבינוי, נשמרה רצועת מעבר פתוחה לציבור של 100 מ' בין כפר הנופש לחוף הים ובתוכנית הוסדרה הגישה לחוף הציבורי מכביש 4311 שלא דרך כפר הנופש.תוכנית בר/236 קבעה הוראות נוספות המאפשרות שמירה על ערכי טבע ונוף בצד פיתוח החוף לרווחת הציבור ואלה אושרו על ידי מוסדות התכנון לאחר שנבחנו.
החלטת הוועדה המחוזית מיום 8.11.2010 בנוגע להגשת תוכנית חלופית נעשתה בחוסר סמכות ובניגוד לסעיף 61א(ב) לחוק התכנון והבניה הקובע אילו גופים רשאים להכין וליזום תוכנית בניין עיר ורט"ג אינה נמנית עם גופים אלו. בהתאם לחוק הגנים הלאומיים, רט"ג רשאית ליזום ולתכנן הקמת שמורות טבע וגנים לאומיים ואינה מוסמכת לקדם וליזום תכנון כפר נופש על מקרקעין שאינם מצויים בניהולה ולא נועדו לשמש כגן לאומי או שמורת טבע. החלטת הוועדה המחוזית אינה מצדיקה עיכוב בתוכנית הבינוי ובחלוף שנתיים מהחלטתה, בהן לא פורסמו הודעות לפי סעיפים 77 ו – 78 לחוק, המשיכה הוועדה המחוזית לעמוד על סירובה לדון ולאשר את תוכנית הבינוי, למרות שמולאו התנאים שנקבעו בהחלטתה משנת 2007 לאשר את התוכנית. מקום בו לא פורסמו הודעות לפי סעיפים 77 ו – 78 לחוק – אין מוסדות התכנון רשאים להתעלם מתוכנית תקפה.
קיימים פגמים בתוכנית החלופית; זו לא נערכה כנדרש, לא בוטאו בה המטרות והצרכים של התוכנית, לא הוצגו במסגרתה המצב המאושר והשינויים המבוקשים, לא הוצגו עקרונות הבינוי, הפיתוח ויתר הצרכים התנועתיים ולא סומן בה הקו הכחול עליו חלה התוכנית.הוועדה המקומית והמועצה האזורית התנגדו לתוכנית החלופית, אולם חרף זאת קיימה הוועדה המחוזית ביום 11.2.2013 דיון בבקשה להפקדתה במהלכו הוצגו 2 עמדות מנוגדות של משרדי הממשלה השונים – עמדת המשרד לאיכות הסביבה שביקש להפקיד את התוכנית, מחד, ועמדת משרד התיירות שתמך במיזם התיירותי, מאידך.


תמצית טענות המשיבה 6 - אדם, טבע ודין


דין העתירה להידחות מהטעמים הבאים;
קיימת חשיבות בשמירה על החוף פתוח ונגיש לציבור הרחב וקידום התוכנית החלופית תוך ביטול התוכנית המאפשרת הקמת כפר נופש כאמצעי הראוי להבטחת זכותו של הציבור להנאה מהחוף כיום ובדורות הבאים.
קיימת סתירה חזיתית בין הסעדים המבוקשים בעתירה לבין החלטות מחייבות שהתקבלו בשנים האחרונות בנוגע למקרקעין.
הסעד המבוקש סותר את העובדה כי אין בידי העותרות הסכם פיתוח תקף ואת החלטת הוועדה המחוזית מיום 8.11.2010 בה נקבע כי: "ככל שיימסר מהנהלת מינהל מקרקעי ישראל, כי בוטל הסכם הפיתוח בין המדינה ובין היזם, מגיש תכנית הבינוי..., תבוטל החלטת הועדה בדבר אישור תכנית הבינוי שהוגשה על ידי יזם זה.". לכן יש לבטל את אישור תוכנית הבינוי על ידי הוועדה המחוזית.
הסעד המבוקש סותר את דרישות מבקר המדינה וממשלת ישראל למעורבות הוולחו"ף בהחלטה.
הסעד המבוקש סותר את חוק החופים – החוק נכנס לתוקף לאחר אישור התוכנית, אך בטרם התקבלו ההחלטות אודות תוכנית הבינוי. הוועדה המחוזית היתה מחויבת להתחשב בחוק החופים בבואה לאשר את התוכנית וכך עליה לעשות גם כיום אם תוכנית הבינוי תובא שוב לפתחה. לאור עקרונות הפרשנות, כאשר ניגשים לתוכנית ברמה היררכית נמוכה, הפרשנות תיעשה לאור הוראות ותכליות הנורמות העליונות, אף אם הן מאוחרות יותר. לכן, על הוועדה המחוזית לערב בהחלטתה גם את המועצה הארצית לתכנון ולבניה ואת ועדות המשנה שלה כפי שאף החליטה הוועדה המחוזית בהחלטה מיום 18.2.2013.
הסעדים המבוקשים בעתירה חורגים מסמכות בית משפט זה – אין זה סביר לקבוע לרשות מקצועית את קצב החלטתה או את כמות הדיונים שתקדיש לנושא מסוים. בית המשפט לא יכול לכפות עמדה מסוימת על הוועדה המחוזית שהיא גורם סטטוטורי, מקצועי המייצג מגוון רשויות ואינטרסים. בית המשפט לא מתערב בהחלטה של רשות, אלא כאשר זו חורגת ממתחם הסבירות באופן קיצוני ועקרון זה המתייחס להטלת ביקורת שיפוטית על החלטות שכבר התקבלו, כוחו יפה גם לגבי החלטות עתידיות.
המבוקש בעתירה סותר את האינטרס הציבורי – כ – 500 איש גרים בישובים הסובבים את חוף פלמחים ובמרביתם אין כל רצועת חוף, או שקיימת רצועת חוף צרה וקצרה שאינה מתקרבת לספק את צרכי התושבים. הקול הציבורי הנשמע באמצעות נבחרי הציבור, הן ראשי הרשויות המקומיות והן ממשלת ישראל, ביטא העדפה חד משמעית בהגנה על החוף מפני בינוי ופיתוח ושמירתו טבעי לתועלת הציבור. החוף מהווה מפלט מהחיים האורבניים ומדובר בחוף שונה לחלוטין מכל החופים העירוניים הסמוכים לו ולכן מהווה פנינת טבע ייחודית שהציבור דורש לשמר עבורו.
בהתאם להחלטת הוועדה המחוזית מיום 18.2.2013 בהעדר מגבלות עליהן תצביע המועצה הארצית לתכנון ולבניה, תפעל הועדה המחוזית לקדם את התוכנית החלופית ועמדתה נוטה בבירור לביטול זכויות הבניה במקום לטובת שמירה על החוף פתוח וטבעי. אין זה סביר לכפות על הוועדה המחוזית כיוון אחר רק בשל חלוף הזמן ורצון העותרות לממש את זכויותיהן. את הזכויות הנטענות של העותרות יש להחליף בזכויות בשטח חלופי או בפיצוי כספי.
עמדתו העדכנית של המינהל בדבר מימוש תוכנית המתאר מובילה גם כן לדחיית העתירה – במסגרת הדיונים בוועדה המחוזית אודות התוכנית החלופית ביטאו נציגי המינהל נכונות לפיצוי היזם. אין זה מתפקידן של רשויות התכנון לתת מענה לסוגיות הקנייניות הנובעות מהחלטותיהן התכנוניות, למעט התייחסות לכך כי השלכות אלה ידועות ונלקחו בחשבון בעת קבלת ההחלטה אודות ייעודי הקרקע.


הכרעה

כללי

לאחר שעיינתי בעתירה, בתגובות המשיבים, בעיקרי טיעון ובהשלמה לעיקרי טיעון שהוגשו מטעם הצדדים ולאחר שקיימתי דיונים בעתירה ואף הפניתי את הצדדים להליך גישור (לפני עו"ד מני מזוז-היועמ"ש לשעבר) שלא צלח לצערי, מטעמים שאינם ידועים לי (מטבעו של הליך גישור שהוא חסוי), הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות.

מחד, אכן מדובר בעותרות הסובלות מהתמשכות בלתי סבירה, של הליכי אישור התוכנית שיאפשרו להן לקבל את היתר הבניה המיוחל. מהנתונים שהוצגו לפני עולה, שהעותרות השקיעו ברכישת הקרקע ממינהל מקרקעי ישראל ובקידום התוכניות, ונזקיהן מסתכמים כנראה בעשרות ואולי במאות מיליוני ₪, וכל חטאן בכך, שהן מבקשות להגשים ולהוציא אל הפועל את זכייתן כדין במכרז להקמתו של כפר נופש בחוף פלמחים.

מאידך, אין כל ספק בעיני, כי כל המשיבים (וגם הגופים האחרים שמתנגדים ואינם משיבים בעתירה כמו המשרד להגנת הסביבה), מתנגדים לאישור התכנית ובניית כפר הנופש במתכונת ובמיקום הנוכחיים, עושים זאת, מנימוקים ענייניים כבדי משקל וחשיבות, ובין היתר מהטעם שהם סבורים כי מדינת ישראל "עניה" בחופי ים וכי חוף פלמחים הינו מאחרוני החופים שנותרו במצבם הטבעי בישראל ומכאן החשיבות, בשימורו כשטח פתוח לטובת הציבור והדורות הבאים וכי היענות לבקשת העותרות עלולה להיות "בכיה לדורות" ונזק בלתי הפיך שלא יהיה ניתן לתקנו.

בעניין זה יש גם מקום להעיר ולקבוע, כי כל טענות העותרות בקשר לשיקולים זרים שהנחו לכאורה את המשיבים ובכללם את המשרד להגנת הסביבה בראשותו של השר ארדן, נמצאו כחסרות בסיס. התנגדות המתנגדים, נעשתה ונעשית, משיקולים ענייניים של טובת הציבור בכלל ושמירת חופי הארץ בפרט. גם אם העותרים סבורים כי המתנגדים הנ"ל טועיםבהתנגדותם, אין זה אומר ששיקולים זרים הנחו אותם, וטוב היה, לוּ טענה זו לא היתה נטענת כלל.

אין לזלזל באינטרס הכלכלי הלגיטימי של העותרות, אך מנגד לא ניתן להתעלם גם מהאינטרס הרחב של כלל הציבור העומד מנגד.

הדין מכיר בסיטואציות בהן אינטרס הפרט נסוג מפני אינטרס הכלל גם במחיר פגיעה בקנינו, והדרך היחידה למזער ולהיטיב את נזקו של הפרט הינה, מתן פיצוי נאות והוגן.
כך למשל, כאשר מבקשים לבנות כביש ארצי, או מסילת רכבת, או שיש צורך ציבורי אחר במקרקעין, כדי להיטיב עם ציבור רחב, ניטל קנינו של הפרט ממנו שלא ברצונו (בדרך של ההפקעה) כנגד תשלום פיצויים, כדברי כב' השופט דנצינגר (בע"א 10873/06אברהם בכר נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה תל אביב- יפו 22.2.10), כשקבע כי סיטואציה שכזו:

"...אין היא האידיאל, אך היא מחויבת המציאות...".

במקרים כאלו, יש למזער את נזקו של מי שנלקחה ממנו הקרקע, לנוכח הפגיעה הקשה בו, ואני סבור כי יש לנהוג אתו ביד רחבה כ"בית הלל", וכל מקום בו קיים ספק לגבי זכותו לרכיב מסוים בפיצוי הנדרש על ידו, הספק צריך לפעול לטובתו, וזה המעט שנוכל לעשות ממי שניטל ממנו קניינו לטובת הכלל. (ראה פסיקות קודמות שלי בעניין זה למשל: רע"א (מרכז) 40365-08-11 שרה בסרבי נ' רכבת ישראל בע"מ ( 10.03.2012); ה"פ (מרכז) 5064-03-08 "גרנד האוז" בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה זמורה (02.05.2011)).

מאחר והתובענה שלפני אין ענינה במתן הפיצוי לעותרות, אני פטור מלדון בשאלת זכאות העותרות לסעד שכזה ולהיקפו, והכרעתי מצטמצמת לסעדים המבוקשים בעתירה שעיקרה להורות לוועדה המחוזית לאשר את תכנית הבינוי, כמפורט להלן.

למען הסר כל ספק אפשרי, גם אם לא היה עומד מנגד אינטרס ציבורי חשוב ומשמעותי, וגם אם לא הייתה ניתנת הודעה לפי ס' 78 בקשרלתוכנית החלופית, אני סבור כי יש לדחות את העתירה גם לגופם של דברים.

העותרות שוגות בכך שהן יוצאות מתוך נקודת הנחה כי יש להן זכות מוקנית לאישור תוכנית הבינוי. לא נקבעו בתוכנית המפורטת הוראות והנחיות לתוכנית הבינוי, אלא נקבע שתוגש תוכנית נוספת שעניינה תכניות הבינוי. התוכניות המפורטת ותוכנית הבינוי, אכן אמורות להשלים האחת את רעותה, אך תוכנית הבינוי היא גם תוכנית העומדת "בזכות עצמה" ורק עם אישורה יהיו זכאיות העותרות לקבל את היתר הבניה. כל עוד לא עמדה תוכנית הבינוי בדרישות לאישורה, מבחינה תכנונית, בית המשפט לא יאכוף על הועדה המחוזית לאשרה בין היתר מן הטעם, שיש לקיים דיון חוזר באישור תוכנית הבינוי (גם בהתאם להחלטת היועץ המשפטי לממשלה) כדי לבחון את התאמת הוראותיה לתוכנית ביחס להיבטים שמטרתם למנוע הפיכת מתחם מלונאי למתחם מגורים.

ייתר על כן, תוכנית הבינוי כללה גם בקשה למתן הקלות שאישורן בסמכות הוועדה המקומית בהתאם להליך המתחייב לפי סעיפים 147 – 149 לחוק התכנון והבניה שטרם התקיים, ואין כל ודאות כי תוכנית הבינוי היתה מאושרת על ידי מוסדות התכנון. מעל לכל המגבלות והסייגים הנ"ל לאישורה של תוכנית הבינוי, "מרחף" בנוסף, הצורך באישור משרד הביטחון לתוכנית.
אישור כזה שניתן בזמנו, פג תוקפו, מאחר והוא היה בתוקף לשלוש שנים בלבד ומשרד הבטחון הביע את עמדתו עתה כי חלות מגבלות ביטחוניות שאינן מאפשרות את הקמת כפר הנופש במקום המתוכנן.

דיון



בעתירה זו מבקשות העותרות: "ליתן צו המחייב את הועדה המחוזית לאשר לאלתר את תכנית הבינוי בר/ש/450, שהגישו העותרות בהתאם לתכנית מתאר מפורטת בר/236".

כאמור, הגעתי למסקנה כי אין מקום ככלל להיענות לסעד זה, בין היתר לאור ההתפתחויות בהליכי התכנון הרלבנטיים, שחלו לאחר מועד הגשת העתירה.



חלק ניכר מטענות העותרות כפי שצוינו בעתירה ובעיקרי הטיעון שהוגשו מטעמן, נוגע לכך שלטענתן, הוועדה המחוזית לא פעלה בהתאם להחלטתה מיום 8.11.2010 ולכן יש לחייבה לפעול בהתאם לאמור באותה החלטה ולדון ולאשר את תוכנית הבינוי ולדחות על הסף את התוכנית החלופית.
וכך נקבע בהחלטת הוועדה המחוזית מיום 8.11.2010: "1. על שטח תכנית בר / 236 תפורסם הודעה לפי סעיף 77 לחוק התו"ב לביטול אזור תיירות ונופש ופריסת שטח גן לאומי. כמו כן מחליטה הוועדה המחוזית לפרסם הודעה לפי סעיף 78, לשנתיים, או עד להפקדת תכנית מתקנת, לפי המוקדם, לפיה לא יינתנו היתרי בניה בתחום התכנית בשטחים שאינם מיועדים לגן לאומי. 2. הועדה מנחה את עורכי התכנית החדשה לבחון חלופות לבחינת מיקום חלופי ראוי של כפר נופש בתחום הכתם המאושר בתמ"א/13 (לתיירות ונופש) ובתמ"מ 21/3 (לאזור נופש פנאי ותיירות), מחוץ לתחום תכנית בר/236 ולהרחיקו מהחוף באופן שישפר את הנגישות לחוף כאמור לעיל ויאפשר את שמירתו כשטח פתוח עבור הציבור הרחב. 3. ככל שיימסר מהנהלת מינהל מקרקעי ישראל, כי החוזה נותר בתוקפו או שטרם הסתיים, החלטת הועדה המחוזית תושהה עד שיוחלט לגבי שטח כפר הנופש כאמור לעיל. הועדה מבהירה כי ככל שלא תאושר תכנית מתקנת יהא על הועדה להדרש לתכנית הבינוי אשר הוגשה בשנת 2007, ולהנחיית המשנה ליועץ המשפטי לממשלה בהתאם לאמור בסעיף 3 למכתבה מיום 16.6.10. 4. החלטת הועדה המחוזית תועבר לידיעת הולחו"ף, אשר התבקשה אף היא ע"י הממשלה לקבוע את עמדתה בעניין."
העותרות טענו, כי הוועדה המחוזית לא הגיבה לפניותיהן בעניין יישום ההחלטה האמורה וכי כל יום שעובר מגביר את נזקיהן. כן נטען, כי בניגוד להחלטתה מיום 8.11.2010 נמנעה הוועדה המחוזית מלפרסם הודעות לפי סעיפים 77 ו – 78 לחוק התכנון והבניה (להלן: "ההודעות") וכן לא הופקדה כל תכנית חלופית (מתקנת) במסגרת התקופה הנקובה בהחלטה. לטענתן, התוכנית החלופית שהוגשה בסוף שנת 2010 נדחתה על ידי הוועדה המקומית וכלל לא נדונה בוועדה המחוזית שכן לא נכלל בה שטח חלופי לכפר הנופש. אולם, למן הגשת העתירה ובמהלך הדיונים בה, חלו התפתחויות שיש בהן כדי לשנות את המצב העובדתי והחוקי שהיה קיים במועד הגשת העתירה בכלל, ובפרט בקשר לטענות אותן מעלות העותרות בעתירתן, ולא ניתן להתעלם מהתפתחויות אלו.


אכן, במועד הגשת העתירה, טרם פורסמו הודעות כאמור, אולם, לאחרונה – ביום 20.6.2013 – פורסמו הודעות בדבר כוונה להפקיד את התוכנית החלופית לאחר שהוועדה המחוזית קיימה דיונים (ביום 11.2.2013 וביום 18.2.2013) בנוגע לתוכנית החלופית, כך שנכון להיום, חלק זה בהחלטת הוועדה המחוזית מיום 8.11.2010 בוצע, הגם שבוצע באיחור ניכר וביחס לנפקות איחור זה, אייחד דיון נפרד בהמשך.



חלק ניכר מטענות העותרות מתייחסות גם לפגמים שנפלו בהחלטת הוועדה המחוזית מיום 8.11.2010 וביחס לכך שמדובר בהחלטה מינהלית פסולה הנגועה, לטענתן, בשיקולים זרים. אולם, יחד עם זאת, העותרות טענו כי הן לא תוקפות את ההחלטה האמורהובעתירה לא מבוקשים סעדים לביטול / שינוי אותה החלטה (ראה בין היתר סעיפים 143, 177 לעתירה).לטעמי, בדין לא ניסו העותרות לתקוף החלטה זו שכן, קרוב לוודאי שהיה מקום לשקול דחייתה על הסף ולוּ רק מטעמי שיהוי של למעלה משנתיים. לפיכך, הדיון בטענות העותרות ביחס לפגמים בהחלטה מיום 8.11.2010 ממילא מתייתר.
עוד טענו העותרות, כי החלטת הוועדה המחוזית מיום 4.3.2013 (נשוא הדיונים מיום 11.2.2013 ומיום 18.2.2013) בדבר הארכת התנאים האמורים בהחלטתה מיום 8.11.2010 ביחס לתקופת ההקפאה ופרסום ההודעות, ניתנו בחוסר סמכות תוך הפעלת לחצים כבדים ושקילת שיקולים זרים וכן כי מדובר בהחלטה בלתי מנומקת, בלתי סבירה במידה קיצונית ובלתי חוקית. עוד נטען, כי הוועדה המחוזית אינה מוסמכת להורות על הפקדת התוכנית החלופית וכל פרסום ההודעות לא יכול להיעשות על ידי הוועדה המחוזית. למרות טענותיהן אלו, לא ביקשו העותרות לתקן את עתירתן ובלאו הכי לא עתרו לסעד של ביטול או שינוי אותן החלטות, שניתנו במועד מאוחר להגשת העתירה, בשל פגם בהליך המינהלי, כגון שהן ניתנו בחוסר סמכות או שהן בלתי סבירות. יתירה מכך, לשאלתי בעניין זה, ב"כ העותרות הבהיר בדיון שהתקיים לפני ביום 7.4.13 כי אין בכוונתו לתקן את העתירה ואת הסעדים המפורטים בה גם לנוכח המציאות העובדתית החדשה שנוצרה לאחר הגשת העתירה ולנוכח פרסום ההודעות (עמ' 11 לפרוטוקול הדיון מיום 7.4.2013, ש' 30 – 32).


בהתאם להתפתחויות שחלו בעתירה מאז הגשתה, קבעתי באותה ישיבת בית משפט כי:
"ב. כפי שציינתי לעיל, התיק מורכב ודינמי ולפיכך אני נעתר לבקשת ב"כ העותרים לראות בכל עיקרי הטיעון שלו כעובדות הכלולות בעתירה עצמה ככל שהן מתייחסות לאירועים שאירעו לאחר הגשת העתירה וזאת, כאשר לקחתי בחשבון כי ב"כ העותרים הודיעני שמעבר לאמור הוא אינו מבקש לתקן את הסעדים שבעתירה עצמה." (עמ' 12 לפרוטוקול, ש' 27 – 30, ההדגשה הוספה - י.ש.).

בנוסף יש להעיר ולהאיר, כי גם אם העתירה הייתה מתוקנת, ממילא בית משפט זה אינו מוסמך לדון בעתירות הנוגעות לפרסום ההודעות על ידי הועדה המחוזית, בטרם מוצו ההליכים לתקיפת ההחלטה (לפי ס' 77 - 78 לחוק התכנון והבניה), כאמור בסעיף 78(ב) לחוק התכנון והבניה בדבר הגשת ערר למועצה הארצית.

לפיכך, ביום 14.7.2013 נתתי שוב החלטה בה קבעתי במפורש כי:
"הבהרתי לבא כוח העותרות כי כל עוד לא תוקנה העתירה ו/או לא הוגשה עתירה חדשה לא ניתן לתקוף החלטות שנתקבלו בדרך החוקית הקבועה בחוק ובכלל זה החלטות לעניין סעיף 77 ו – 78 לחוק תכנון ובנייה. משכך, לא יותרו טיעונים וסיכומים בנקודה זו." (עמ' 10 לפרוטוקול, ש' 22 - 25).

כפי שכבר הבעתי את דעתי בעבר במסגרת עת"מ (מרכז) 2184-04-11 נאות מזרחי בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון ( 26.6.2011) (להלן: "עניין נאות מזרחי") אין אפשרות לתקוף בבית המשפט החלטה בדבר כוונה להכין תכנית לפי סעיף 77 בטרם מוצו ההליכים הקבועים בדין.



נראה כי אף העותרות סבורות כי טענותיהן בעניין זה קלושות היות ובהודעת ב"כ הוועדה המחוזית והמינהל מיום 29.8.2013צוין כי:

"...2. ההליך התכנוני הסטטוטורי בעניין התכנית יימשך כסדרו" והתבהר כי:
"3. למען השלמת התמונה יאמר כי ביום 18.7.2013 הוגש על ידי העותרות ערר למועצה הארצית, מכוח סעיף 78(ב) לחוק." (ההדגשה הוספה – י.ש.).
בכך גילו גם העותרות דעתן לעניין הגורם המוסמך לדון בטענותיהן בהקשר זה בשלב זה ופעלו והגישו ערר בהתאם לקבוע בחוק התכנון והבניה.



לאור האמור לעיל, גם הדיון בטענות העותרות בנוגע לאי פרסום הודעות (שבינתיים פורסמו) כאמור ופרסומן לבסוף בחוסר סמכות, ממילא מתייתר, שכן הן פורסמו והעותרות אף הגישו עליהן ערער למועצה הארצית שטרם הוכרע.
בנוסף טוענות העותרות, כי על בית המשפט להורות לוועדה המחוזית לקיים את החלטתה מיום 8.11.2010 בהיבט של אישור תוכנית הבינוי משלא אושרה כל "תכנית מתקנת" (תוכנית חלופית). בהקשר זה, טוענות העותרות, כי יש לאשר את תוכנית הבינוי היות ואין בפני הוועדה המחוזית כל תוכנית חלופית אמיתית, או כל תכנון חלופי קונקרטי וממשי וכי בבסיס הכנת התוכנית החלופית עמדו שיקולים זרים ואף משרד התיירות מתנגד לתוכנית זו. כן נטען, כי בתוכנית החלופית עצמה נפלו פגמים רבים כגון אי עמידה בתנאי נוהל מבא"ת (מבנה אחיד לתוכניות), סתירה לתוכניות מתאר, דחייתה על ידי הוועדה המרחבית שורקות, העדר התייחסות להשלכותיה הכספיות, העדר סמכות רט"ג (רשות הטבע והגנים) להגיש את התוכנית וכי רט"ג לא כללה בתוכנית מיקום חלופי לכפר הנופש. אני סבור, כי בשלב זה, דין טענות העותרות ביחס לתוכנית החלופית להידחות. כאמור, הוועדה המחוזית פירסמה הודעות בדבר הכנת התוכנית החלופית ובשלב זה התוכנית נבדקת על ידי מוסדות התכנון. משכך, טענות העותרות בהקשר זה הינן מוקדמות והלכה למעשה הן מועלות לפני עוד בטרם הסתיים ומוצה ההליך התכנוני הדן בתוכנית החלופית.

גם בהקשר זה הבעתי את דעתי בעניין נאות מזרחי שאוזכר לעיל, כי יש היגיון רב מאחורי סדר מיצוי הזכויות בהליך התכנוני ולכן קבע המחוקק את הדרך להביע התנגדות או ערעור על כל אחד מהשלבים התכנוניים במועדו.
כפי שציינתי שם: "לו תלך העותרת בדרך שנקבעה בחוק ותמצה את זכויותיה הרי ברור כי גם דרכה של העותרת לבית המשפט לא תיחסם, ובבוא היום כאשר ימוצו ההליכים הקבועים בחוק, והיא תסבור כי ברצונה לעשות כן, יינתן לה יומה ובית המשפט המינהלי יבחן תחת שבט ביקורתו את החלטת וועדת הערר באותן העילות הקבועות בדין להגשת עתירה מינהלית כנגד החלטות של וועדת הערר.".



ההליך התכנוני של התוכנית החלופית נמצא בשלב הראשוני של הכנת התוכנית.




לפיכך, לאחר שלב הפקדת התוכנית החלופית, שמורה לעותרות הזכות להתנגד לה ואם זו תדחה, תוכלנה לערור או לעתור כנגד ההחלטה הדוחה את ההתנגדות בהתאם לחוק התכנון והבניה. לאחר מיצוי כל ההליכים האמורים בחוק, יוכלו העותרות לעתור לבית המשפט בהליך מתאים.
בנוסף לאמור לעיל, אני סבור כי היעתרות לסעד העיקרי המבוקש בשלב זה ומתן צו המאשר את תוכנית הבינוי מהווה התערבות בלתי לגיטימית של בית המשפט בהליך התכנוני. בתגובה לסעד המבוקש בדבר אישור תוכנית הבינוי, העלו הוועדה המחוזית והמינהל טענות הנוגעות להיבטים בתוכנית הבינוי שטרם הושלמו, כגון דיון בוועדה המקומית בבקשה למתן הקלות, עמידה בתנאים כגון נספח ניקוז ומסמך הנחיות סביבתיות, דיון המשך בהיבטי החנייה והצגת נספח תחבורה מאושר. לטענתן, אישור תוכנית הבינוי הוא תנאי למתן היתרי בניה על פי התוכנית ומדובר בשלב ביניים הקודם לשלב הרישוי בין שלב אישור התוכנית לשלב הרישוי ודבר אישורה כולל מרכיב של שיקול דעת המוקנה לוועדה המחוזית.


לטענת העותרות- מנגד, מדובר בעניינים איזוטריים שאין בהם כדי למנוע או לעכב את אישור תוכנית הבינוי ומעמדה של תוכנית הבינוי הוא כשל חלק מהליך הרישוי והיא נועדה רק על מנת להשלים פרטים טכניים ואינה חלק מהליך התכנון עצמו, לכן על הוועדה המחוזית לאשרה.

לאחר שעיינתי בטענות הצדדים, אני סבור (מבלי לנקוט עמדה בטענות אלו לגופן), כי גם אם אקבל את טענות העותרות כי מדובר בעניינים איזוטריים ובהנחה שתתקבל טענת העותרות כי כל הפרטים החסרים הושלמו וכי מעמדה של תוכנית הבינוי אינו חלק מהליך התכנון עצמו הנועד להשלים פרטים טכניים, ממילא יש לערוך דיון נוסף לצורך אישור תוכנית הבינוי לשם בחינה ובדיקה האם הושלמו כל הפרטים הנדרשים ודיון מעין זה צריך להתקיים ברשות התכנון ולא בין כתלי בית המשפט.

בשלב זה, אין מקום להורות לרשות התכנון לאשר לאלתר את תוכנית הבינוי ובכך להתערב בשיקול דעתה. לוּ הייתי נענה לעתירה זו, בלאו הכי הייתי נדרש לבחון את הפרטים הטכניים, ולקבל החלטה במקומה. בעניין זה יש גם לחזור ולהאיר, כי קיים צורך באישור משרד הביטחון לתכנית הבינוי. כאמור, ביום 21.8.2011 פג תוקפו של האישור שניתן על ידי משרד הביטחון לתוכנית הבינוי ומשרד הביטחון הביע את עמדתו כי חלות מגבלות ביטחוניות שאינן מאפשרות את הקמת כפר הנופש במקום המתוכנן.

כפי שכבר ציינתי לעיל, אני סבור כי במקרה דנן לא מדובר בתוכנית הקובעת פרמטרים למתן היתר בניה על פיה, אלא בתוכנית הקובעת כי תוגש תוכנית בינוי אשר תאושר על ידי הוועדה המחוזית. לכן, אישור תוכנית הבינוי הוא תנאי למתן היתרי בניה על פי התוכנית והליך שכזה, כרוך בהפעלת שיקול דעת רחב הרבה יותר מאשר שיקול הדעת במתן היתר בניה תואם תוכנית.



ההלכה היא, כי בית המשפט לעניינים מינהליים אינו נוטה להתערב בהחלטות תכנוניות ואינו מחליף את שיקול הדעת של הרשות המוסמכת ועל מנת לבטל החלטות של הרשות יש להראות פגם מתחום המשפט המינהלי. התערבותו של בית המשפט הנכבד בשיקול דעת הרשות תיעשה במשורה ותוגבל אך למקרים של חוסר סבירות קיצונית ומהותית של ההחלטה המינהלית, היורדת לשורשם של דברים. הלכה זו יושמה גם בנוגע לשיקול דעת רשויות התכנון.

בעניין עטייה שאוזכר לעיל, נפסק בהקשר זה כי:
"בית משפט זה אינו "מוסד תכנון על", אין הוא בא בנעליהם של גופי התכנון המוסמכים והוא אינו מקבל את ההחלטות במקומם (ראו בג"צ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון נ' המועצה הארצית, פ"ד מה(3) 678 681-680 (1991); בג"ץ 10242/03 מילובלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נח(6) 673, 679 (2004); עע"מ 2141/09 עניין אחל"ה, פסקה 12; עניין קלו, פסקה 11).".
בעע"מ 4875/12 טמי ויוסי גרומר ואח' נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז תל אביב ( 3.11.2013) שניתן לאחרונה, נפסק בעניין זה כי:
"ככלל, בית המשפט אינו ממיר שיקול דעתן של רשויות התכנון בשיקול דעתו ואינו נוטה להתערב בהחלטותיהן אלא רק בכפוף לעילות המשפט המנהלי. משכך, ההתערבות בפועל של בית המשפט תהיה מצומצמת למקרים המצדיקים התערבות במעשה המינהלי על-פי עילות של חריגה ממתחם הסבירות, חריגה מסמכות, חוסר תום לב ועוד (עע"ם 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז ירושלים, פס' 9 (24.11.05) (להלן: עניין מילגרום); עע"ם 9057/09 איגנר ואח' נ' השמורה בע"מ, פס' 20 (20.10.10) (להלן: עניין איגנר); בג"צ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"מ מה(3) 678, 689-688 (1991)). דברים אלה נכונים אף בנוגע להחלטה אם שימוש מסוים הוא בבחינת סטיה ניכרת מהתכנית (עניין בחוס, בעמ' 769)."
ובהמשך:
"כפי שהוזכר לעיל, נקודת המוצא ממנה צריכה לצאת ערכאת ערעור בבואה להפעיל ביקורת שיפוטית על החלטותיהן של רשויות תכנון היא כי אין בית המשפט מעמיד את שיקול דעתו במקום שיקול דעתה של הרשות המקצועית (עניין מילגרום, בפס' 9; עניין איגנר, בפס' 20; בג"ץ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד מה(3) 678, 688 (1991); בג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ(3) 441, 469 (1996); בג"ץ 4776/03 מלון רג'נסי ירושלים בע"מ נ' שר הפנים, פס' 13 (9.5.2005)). ... אם כן, התערבות ערכאת הערעור במקרים כגון דא תיעשה במשורה ואך במקרים של עילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה מינהלי, כמו חריגה ממתחם הסבירות, חוסר תום לב וחריגה מסמכות." (ההדגשה הוספה – י.ש.).



בהקשר זה יצוין, כי גם העותרות ערות להלכה זו והן מדגישות בעיקרי הטיעון מטעמן כי: "אכן, הלכה ידועה היא, כי בתי משפט לא יתערבו בעבדותם [צ.ל. בעבודתם – י.ש.] של מוסדות התכנון ולא יחליפו את דעתם בנושאי תכנון," (סעיף 55 לעיקרי טיעון, ההדגשה הוספה – י.ש.).


הסעד החלופי המבוקש בעתירה



כאמור, כסעד חלופי, מבקשות העותרות: "לחלופין בלבד ורק במידה שעדיין דרושה לועדה המחוזית הבהרה או התייחסות נוספת כלשהי בנוגע לתכנית הבינוי (הגם שזו כאמור הותאמה לפי כל דרישותיה), ליתן צו המחייב את הועדה המחוזית לקיים דיון דחוף ואחרון לשם אישורה של תכנית הבינוי.".
לאור כל האמור לעיל, אני סבור כי אין להיעתר גם לסעד חלופי זה.
כאמור, בסעיף 3 להחלטת הוועדה המחוזית מיום 8.11.2010 צוין כי:


"...הועדה מבהירה כי ככל שלא תאושר תכנית מתקנת יהא על הועדה להידרש לתכנית הבינוי אשר הוגשה בשנת 2007, ולהנחיית המשנה ליועץ המשפטי לממשלה בהתאם לאמור בסעיף 3 למכתבה מיום 16.6.10".
כאמור, בהתאם להחלטת הוועדה המחוזית מיום 8.11.2010 ההודעה לפי סעיף 78 היתה אמורה להתפרסם: "לשנתיים, או עד להפקדת תכנית מתקנת, לפי המוקדם,"
בהחלטת הוועדה המחוזית מיום 4.3.2013 הוארך המועד לשנה נוספת ממועד פרסום ההודעות או עד קיום הדיון בתוכנית, לפי המוקדם.
כאמור, הגם שהעותרות מבקרות את ההחלטה האחרונה, הן לא עתרו לבטלה או לשנותה במסגרת עתירה זו, לפיכך החלטת הוועדה המחוזית מיום 4.3.2013 תקפה.



בהתאמה, בנוסח ההודעה שפורסמה ביום 20.6.2013 לפי סעיף 78 לחוק התכנון והבניה צוין כי:

"נמסרת בזה הודעה, בהתאם לסעיף 78 ..., כי הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז קבעה תנאים שלפיהם יינתנו היתר בנייה ו/או היתרים לשימוש בקרקע ו/או אישור תשריט... בתנאים המוצעים: 1. לא יינתנו היתרי בנייה בתחום התכנית בשטחים שאינן מיועדים לגן לאומי כפי שנקבע בתוכניות תקפות. תוקפם של התנאים: 2. פרסום התנאים לפי סעיף 78, יהיה לשנה בלבד או עד קיום הדיון בתכנית, לפי המוקדם." (ההדגשות בקו הוספה – י.ש.).



בנסיבות העניין ולאור ההודעה שפורסמה ביום 20.6.13, לא ניתן ואין מקום להיענות לסעד החלופי, אך מאידך אני סבור, כי באם לא תאושר התוכנית החלופית עד למועד שנקבע בהחלטת הוועדה המחוזית ובהודעה שפורסמה ביום 20.6.2013, וככל שמועד זה לא יוארך כדין, או שתהיה מניעה אחרת על פי דין, קרוב לוודאי, שהוועדה המחוזית תצטרך לשוב ולפעול כאמור בהחלטתה המקורית מיום 8.11.2010 ולהידרש לתוכנית הבינוי כפי שצוין בסעיף 3 להחלטה זו.
בהקשר זה, אני סבור כי הגם שלטענת הוועדה המחוזית, הדיון בתוכנית החלופית התעכב בשל הצורך לקיים מספר ישיבות במסגרת ועדת היגוי מקצועית, יש לקבל את עמדת העותרות בהקשר זה כי הוועדה המחוזית התמהמהה בקיום האמור בהחלטתה מיום 8.11.2010 ונקיטת העותרות בהליך של עתירה מנהלית הוא שהוביל בסופו של דבר לקיום ההחלטה של הוועדה המחוזית ולפרסום ההודעות כאמור. מהחומר שלפני עולה בבירור כי עצם הגשת העתירה הביאה לקידום ההליכים התכנוניים ונתון זה יילקח בחשבון בעת פסיקת ההוצאות לטובת העותרות.



סוף דבר


לאור האמור לעיל, העתירה נדחית.




בדרך כלל, יש רגלים לטענה, לפיה מקום בו נדחית עתירה , יישא מגיש ההליך בהוצאות להן גרם לבעל הדין שכנגד.


יחד עם זאת, זה הכלל אך לא בכל מקום בו נדחית עתירה, יש לחייב את העותר בהוצאות.
יישומו של העיקרון נבחן בכל מקרה לנסיבותיו ולעובדות הרלוונטיות שבו, תוך בחינת הצידוק שהיה בהגשת העתירה מלכתחילה והסעד שקיבל העותר בפועל, ובין היתר, בשים לב לשאלה מדוע נדחתה העתירה.

כך, למשל, במקרים בהם בעקבות העתירה נקטה הרשות בהליך שמייתר את העתירה אך הוא נעשה רק לאחר ובעקבות הגשת העתירה, כמו שהיה בענייננו כאמור לעיל. במקרה שכזה אין העותר מחויב, על פי רוב, בהוצאות והמשיבים (כולם או חלקם) ודווקא הם אלו שמחויבים בהוצאותיו של העותר למרות שעתירתו נדחתה.



על אף שהעתירה נדחתה, לאור קביעתי כי עצם הגשת העתירה הביא לקידום יישום החלטת הוועדה המחוזית מיום 8.11.2010, יישאו המשיבים 1 ו- 3 ביחד בהוצאות העותרות ובשכר טרחת עו"ד בסך כולל של 54,000 ₪.

באשר לשאר המשיבים, בנסיבות העניין לא מצאתי לזכות גם אותן בהוצאות ולכל צד יישא בהוצאותיו.



לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. פרשנות תכנית מתאר

  2. פרסום הפקדת תכנית מתאר

  3. ביטול תוקף תכנית מתאר מקומית

  4. ביטול תכנית מתאר בגלל מסמך כוזב

  5. זכות לתבוע פיצויים בגין תכנית מתאר

  6. פגיעה במקרקעין עקב תכנית מתאר מקומית

  7. תכנית מתאר מקומית - תביעה על פי סעיף 197

  8. תוך כמה זמן אפשר להגיש התנגדות לתכנית מתאר

  9. מה עושים אם הועדה המחוזית לא אישרה תכנית מתאר ?

  10. עתירה מנהלית לאשר תכנית בינוי בהתאם לתוכנית מתאר

  11. עתירה בהחלטת הוועדה המחוזית לתת תוקף לתוכנית מתאר

  12. סמכות בית משפט לעניינים מנהליים תוכנית מתאר ארצית

  13. האם תכנית מתאר ארצית מפורטת נחשבת ל"תכנית מפורטת" ?

  14. התנגדות לתכנית מתאר מקומית שמטרתה איחוד מגרשים בהסכמת הבעלים

  15. בבסיס תפקידיו של מוסד תכנון לקדם תכנונים ריאליים אשר ייתכנותם גבוהה

  16. החלטת שמאי מכריע כי אין הבדל בייעודי הקרקע בין התכנית המתארית לבין התכנית המפורטת

  17. יש להתייחס לתכניות מתאר שונות הבאות זו אחר זו כתכניות נפרדות לעניין תביעת פיצויים

  18. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177

דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון