עתירה מינהלית כי בית המשפט יקבע כי "נוהל מתן לווי רפואי לנכי צה"ל על ידי עובדים זרים" (להלן: "הנוהל") אינו חל עליו, ומשכך יורה על הפסקת ההפחתה הכספית המבוצעת על ידי המשיב, בהתאם לנוהל. כמו כן התבקש, כי בית המשפט יורה למשיב על השבת הכספים שהופחתו, בסך של 33,996 ₪ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית. עיקרי העובדות העותר, יליד 1931, מוכר כנכה בעל 67% נכות, בשל אבדן גפה שמאלית עליונה במלחמת העצמאות, בהתאם להוראות חוק הנכים, תגמולים ושיקום, התשי"ט-1959. בשנת 2009, לאחר פטירת רעיית העותר, אשר סייעה לו בתפקוד היום יומי, הגיש העותר בקשה לקבלת ליווי לפי תקנה 24(א) לתקנות הנכים (טיפול רפואי), התשי"ד-1954. ביום 10/5/2009 אימץ הרופא המחוזי, את המלצות ועדת הליווי והודיע לעותר, כי אושרו לו 15 שעות ליווי שבועיות. משכך, התקשר העותר עם מלווה ישראלית, שהועסקה על ידו במכסת השעות שהוקצבה לו, זאת עד לחודש נובמבר 2009. לאחר מכן, ולנוכח מצבו של העותר, אשר לדבריו, נזקק לליווי מלא, התקשר העותר עם עובדת זרה, בהתאם לאישור שהוענק לו ע"י משרד הפנים. יוער, כי בשלב זה, לא התבקש, לא כל שכן אושר, כל שינוי במכסת שעות הליווי שאישר המשיב לעותר. לצורך תשלום שכר העובדת הזרה הסתמך העותר על התשלום החלקי שהועבר לו על ידי המשיב, העומדים לטענת העותר, על סך של כ- 2,690 ש"ח ברוטו בממוצע לחודש והיתרה הושלמה על ידו, זאת עד לחודש ינואר 2011. ביני וביני, בשלהי שנת 2010, גובש הנוהל, שמטרתו הסדרת תחום העסקת המלווים בדגש על ליווי שניתן על ידי עובדים זרים. הנוהל נכנס לתוקפו ביום 29/11/10 ותחולתו החל ממשכורות חודש דצמבר 2010 המשולמות בינואר 2011. מטרת הנוהל, בין היתר, לעודד העסקת מלווים ישראליים על ידי נכי צה"ל ובנוסף התאים עצמו למדיניות הממשלה לצמצום מכסות העובדים הזרים. הנוהל קובע, ככלל, כי הזכאות להעסקת עובד זר במימון מלא של משרד הבטחון, תהא לנכים הזכאים לליווי של 12 שעות ביממה (סעיף 19). יחד עם זאת, נקבע כי על מנת שלא לפגוע בנכים שיש בידיהם היתר להעסקת עובד זר והמבקשים להמשיך ולהעסיקם, על אף שאינם בעלי הזכאות הקבועה בנוהל, יהיו הם רשאים לעשות כן, והמשיב יממן עבורם, באמצעות חברות הסיעוד, את החלק היחסי בהתאם לזכאותו של כל נכה (סעיף 22). עוד נקבע: "שווי שעת ליווי יומית יעמוד על: 540 ₪, ....מסכום זה ינוכו 25% בגין כלל ניכויים המותרים בחוק ובתקנות: מגורים, ארנונה, חשמל, מים, כלכלה וכו'. דהיינו, שווי שעת ליווי יומי לאחר ניכוי 25% יעמוד על 405 ₪". כן נקבע, כי התשלום על ידי המשיב יהיה יחסי למספר שעות הליווי שבזכאות הנכה. במקביל, ימשיך הנכה לקבל לחשבונו, במסגרת תשלום התמלוגים, סכום נוסף לאחזקת משק הבית, בהתאם לדרגת נכותו ומצבו הרפואי. כן, הובהר כי לנכה עומדת האפשרות להעסקת מלווים ישראליים במכסת השעות שבזכאותו בהליך המקובל (סעיפים 24-25, 27, 48). בהתאם לכך, לטענת העותר, החל מחודש פברואר 2011 ועד לחודש אוקטובר 2012 הפחית המשיב את הסכום המשולם למלווה לסך של כ- 1,384 ₪ בממוצע. מכאן העתירה שבפנינו. לשם שלמות התמונה בלבד, יצויין, כי ביום 24/4/13 הוחלט להגדיל את שעות הליווי של העותר ולאשר לו 4 שעות ליווי יומיות 6 פעמים בשבוע. תמצית טענות הצדדים לטענת העותר, הואיל ואינו עומד בקריטריונים שהוגדרו על ידי המשיב לזכאות לעובד זר, אין להחיל עליו את הנוהל הפנימי שקבע המשיב בעניין זה. מעבר לכך, סבור העותר, כי שינוי הנוהל אינו יכול לשנות לרעה את מצבו של אדם, שכן שינוי נורמטיבי לא צריך לפגוע בזכויותיו. בנוסף, טוען העותר, כי הסתמך על התשלום היחסי ששולם לו על ידי המשיב עבור הליווי, וכי ההפחתה שבוצעה פגעה בו מבחינה כלכלית, כמו גם פגעה בציפייתו הסבירה שסכום זה ישולם לו כל עוד לא יחול שיפור במצבו, שיפור שלאור סוג הנכות שלו (יד קטועה) אינו ייתכן. עוד נטען כי התשלום שהועבר לו היה בבחינת "הבטחה מינהלית" שניתנה לו על ידי מי שמוסמך היה לתיתה, ואף מומשה במשך חודשים ארוכים, ואין כל צידוק לחזרה מהבטחה זו, בין היתר, לנוכח העובדה, שהן העותר והן המשיב בעצמו, פעלו על פיה. לעותר טענות נוספות, שעניינן באי מתן זכות טיעון בטרם בוצעה ההפחתה, וכן טענות אודות שגיאות באופן חישוב הסכומים המועברים למלווה, המהווים סכום נמוך יותר משכר מינימום שנקבע על פי חוק; טענות באשר לזכויות סוציאליות והוצאות נסיעה של המלווה; וכן טענות בעניין החזר הוצאות הטיפול ששילם לצורך רישומה כעובדת. מנגד, מבקש המשיב לסלק את העתירה על הסף מטעמי שיהוי, העדר סמכות עניינית וחוסר תום לב מצדו של העותר. באשר לטענת השיהוי, טוען המשיב, כי העותר תוקף בעתירתו את החלת הנוהל אשר פורסם ונכנס לתוקפו כבר ב-29/11/10. גם אם ייטען כי העותר כי לא ידע על כניסת הנוהל לתוקף, הרי שלפי האמור בעתירתו, בתו עודכנה על כך עוד בחודש ינואר 2011, מועד יישום הנוהל. העותר בחר שלא להגיש עתירתו גם לאחר קבלת מכתב נציגת המשיב הדוחה את טענתיו מיום 29/9/11, והמשיך להתכתב עם נציגים שונים, ובכך אין כדי להתגבר על השיהוי. עוד טוען המשיב, כי הסעד הכספי הנתבע, שעניינו בסכום ההחזר המתבקש, לא יכול לבא בגדרי עתירה מנהלית ואינו מצוי בגדר סמכותו העניינית של בית משפט זה. לגישת המשיב, דין הסעד הכספי להידחות גם מן הטעם של חוסר תו"ל והעדר עילה שכן, העותר בחר לרכז את כלל שעות הליווי, באופן קבוע, בסופי שבוע, על מנת לקבל עבורן ערך שעתי גבוה יותר. המשיב מבקש לדחות את העתירה לגופה ביחס לסעד המנהלי שהתבקש בגדרו תוקף העותר את סבירות החלת נוהל, שכן, העותר אינו תוקף את הנוהל עצמו, או טוען כי הנוהל כשלעצמו אינו נוהל סביר, אלא שהוא מבקש שלא להחיל עליו את הנוהל במועד שהוחל על כלל נכי צה"ל. לטענת המשיב, הנוהל שונה, עקב אי סדרים רבים שהיו בתחום, אשר הביאו לפגיעה הן בנכים והן בזכויותיהם של עובדים זרים שהועסקו באופן בלתי מוסדר, כתוצאה מכך נפגעו זכויותיהם. עקרונות הנוהל שגובש נועדו ליישם מדיניות ראויה ולדאוג להסדרת התחום. בנוסף, נטען, כי העותר לא הוכיח הבטחה מנהלית שלא לשנות את סכום התשלום שאושר לו עבור מלווה בהתאם שעות הליווי שאושרו לו. בהקשר זה, נטען, כי הגם שאחוזי הנכות של העותר נקבעו לצמיתות, ההחלטות בעניין שעות הליווי, אינן מציינות את פרק הזמן בו הן יינתנו לנכה ובוודאי שאינן קובעת את הסכום לתשלום אשר ישולם למלווה. באשר לטענת ההסתמכות, נטען, כי עת שהנוהל פורסם והעותר גילה על קיומו בראשיתה של שנת 2011, הרי שלא ניתן לטעון כי המשיך והסתמך על כספים אלו למשך השנים 2011-2012 בהן נחתם חוזה חדש עם העובדת. כן, נטען, כי לו העותר היה מעסיק מלווה ישראלי, משכורתו הייתה משולמת על ידי המשיב והשינוי כלל לא היה מורגש על ידו, חלופה שקיימת לו גם כיום. לבסוף, נטען, כי לא היה מקום לערוך שימוע פרטני לכל אחד ואחד מנכי צה"ל, טרם פרסומו של הנוהל, אך הודעה על כניסתו לתוקף הובאה לידיעתם. דיון והכרעה לאחר שנתתי דעתי לכל טענות הצדדים, הגעתי לכלל מסקנה, כי דין העתירה להידחות. כלל הוא כי התערבות בית המשפט במעשה המנהלי הנה מצומצמת והנטייה היא, אפוא, שלא להתערב אלא מקום שנפל בו פגם משפטי, כגון חריגה מסמכות, פעולה בחוסר תום לב, או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון, פ"ד נ (3) 441 (1996)). במקרה דנא, לא מצאתי כי נפל פגם משפטי בשיקול דעתו של המשיב המצדיק את קבלת העתירה. להלן אבאר מסקנתי זו. טענות סף אכן יש ממש בטענת השיהוי, שכן הנוהל נכנס לתוקפו בתאריך 29/11/10 ונועד לחול, החל ממשכורת חודש דצמבר 2010 המשולמות בינואר 2011 למלווה. העותר, הבחין בשינוי שנערך החל מחודש פברואר 2011, שעה שלדבריו, בתו יודעה על כך, ומקום בו הסכום היחסי שהועבר למלווה ירד באופן משמעותי ולפיכך, החל ממועד זה הוא נדרש לשלם את ההפרש. על אף האמור, העתירה הוגשה על ידו רק בחודש ינואר 2013. מכאן, שהעתירה הוגשה זמן רב לאחר קבלת ההחלטה המנהלית. הגם שהעותר ניהל התכתבות מול נציגי המשיב, הלכה פסוקה היא כי התכתבות מעין זו איננה מהווה מהלך המפסיק את "מרוץ" התקופה הקבועה בתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים כמסגרת להגשת העתירה, מה גם שהתכתבות זו החלה רק בחודש יולי 2011. מכל מקום, לא נמצא לדחות את העתירה על הסף מן הטעם הזה, בין היתר, מאחר ודין העתירה דחייה לגופה. יתר על כן, בעוד שהסעד שעניינו בתקיפה ישירה של ההליך המנהלי המחיל את הנוהל על העותר, מצוי בסמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מנהליים, הרי שהסעד הכספי, שעניינו בהשבת סכומים ששולמו על ידי העותר, איננו מצוי בגדר סמכותו של בית המשפט זה. אין זה ראוי כי בית המשפט לעניינים מנהליים ידון בשאלות שעניין סעד כספי, זולת אלה שהוקנו לו במפורש בחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, תש"ס- 2000 (ראו למשל סעיף 5(3) והתוספת השלישית לחוק, שעניינם, בין היתר, בתובענה לפיצויים שעילתה במכרז), שכן סדרי הדין בעתירה מנהלית אינם מתאימים לדון בתביעה לתשלום כספי או להשבה של סכום כסף, וזאת אף אם העילה להשבתו של הסכום מקורה במשפט המנהלי (ראו למשל, רע"א 6590/05 עיריית אשדוד נ' שמעון צרפתי (19.9.05), רע"א 3879/05 עיריית חדרה נ' חג'ג' אמריקה ישראל בע"מ (12.7.05)). הדיון יתמצה לפיכך בכל הנוגע לסעד המנהלי הנדרש בלבד. החלת הנוהל בעניינו של העותר כאמור, העותר איננו תוקף בעתירתו את סבירות תנאיו של הנוהל, אלא טוען רק כנגד החלתו עליו לנוכח נסיבותיו האישיות. לטענת העותר, הנוהל לא נועד לחול עליו: מהבחינה המהותית, טענות העותר, מבוססות על ההסתמכות והציפייה שנוצרה אצלו בעקבות הבטחה מנהלית לקבלת התשלומים בשיעור שקיבל אותם בעבר. דין טענה זו להדחות. ראשית, עובדתית, עיון בהוראות הנוהל מעלה, כי שלא כטענת העותר, הנוהל חל גם בעניינו, זאת על אף שהוא לא הוכר כנכה הזכאי ל- 12 שעות ליווי יומיות. סעיפים 22-28 לנוהל מתייחסים גם למקרה בה הנכה הינו בעל זכאות נמוכה מ 12 שעות ליווי יומיות, וקובעות כי במקרה כזה, המלווה הזר ימומן באופן חלקי ויחסי על ידי המשיב. לפיכך, יש לבחון את שאלת החלת הנוהל בעניינו של העותר, מהותית, בפריזמה של שינוי מדיניות על ידי הרשות המנהלית. ככלל, רשות מנהלית רשאית, בכל עת ולעיתים אף מחויבת, לשנות את מדיניותה, בין היתר, על מנת להתאימה למציאות החיים המשתנה. יחד עם זאת, החלטה בדבר שינוי מדיניות היא בגדר החלטה מנהלית לכל דבר ועניין והיא כפופה לכללים החלים על כל החלטה מנהלית אחרת -ביניהם - השינוי ייעשה על יסוד שיקולים עניינים וללא הפליה ולעמוד במתחם הסבירות, בדרישת המידתיות ובחובת ההגינות. זאת ועוד, בעת ההחלטה על שינוי מדיניות, על הרשות להתייחס גם ל"מרכיב הזמן" ולקבוע האם המדיניות החדשה תחול לאחור, מיד, או החל ממועד עתידי כלשהו, כאשר ככלל, על שינוי מדיניות לחול מעתה והלאה ולהיות צופה פני עתיד ולא פני עבר (ראו בג"ץ 1398/07 לביא-גולדשטיין נ' משרד החינוך (10.5.10)). במקרה בו עסקינן, נראה, כי שינוי הנוהל והחלתו על ציבור הנכים נעשה באופן סביר, על יסוד שיקולים עניינים ולצורך תכלית ראויה. השינוי התבקש לנוכח אי סדרים שהיו בעבר, אשר הביאו, בין היתר לניצולו של ההסדר הקיים באמצעות דיווחים בלתי אמינים בעניין תשלום ושעות העסקה של עובדים זרים. כן ביקש הנוהל ליישם, פסיקות אחרונות של בית המשפט העליון, בגדרם הוסדרה סוגיית העסקתם של עובדי הסיעוד, בייחוד בנושא תחולתו של חוק שעות עבודה ומנוחה עליהם, ומהן נגזרו תנאי הזכאות על פי הנוהל (בג"ץ 1678/07 גלוטן נ' פורמלי בית הדין הארצי לעבודה (29.11.09), שקיבל אישור נוסף מאוחר יותר גם בדנג"צ 10007/09 גלוטן נ' בית הדין הארצי לעבודה (18.3.13)). זאת ועוד, החלת השינוי בנוהל נעשית על כלל הנכים באופן אקטיבי, היינו ממועד כניסת הנוהל לתוקף ואילך ולא באופן רטרוספקטיבי, וגם בכך יש בכדי לאיין טענות שעניינן בחוסר הוגנות. באשר לטענות אודות פגיעה באינטרס ההסתמכות של העותר, נמצא כי אין בהן בכדי להביא לקבלת העתירה. העותר ידע על השינוי האמור, שבעקבותיו הוחתמו המלווה הזרה, כבר ביום 29/11/10 על חוזה העסקה חדש (נספח ט' לעתירה). לא זאת אף זאת, הנוהל מחיל בחובו חלופה שעניינה בהעסקת מלווה ישראלי, שבמימושה לא תהא פגיעה בזכויותיו של העותר כהוא זה (העותר העסיק בעבר מלווה ישראלית). על כן, יש לקבוע, כי ניתנה לעותר הזדמנות להבין את פשר השינוי, לכלכל צעדיו ולהיערך בהתאם. אשר לטענת העותר בדבר הבטחה מנהלית מחייבת - הלכה פסוקה קבעה מספר תנאים מצטברים המגדירים את מהותה של הבטחה מנהלית מחייבת: נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה; היתה לו כוונה להקנות לה תוקף משפטי; הוא בעל יכולת למלא אחריה; אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה (ראו בג"צ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד ל(1) 673 (1975)). ההבטחה המנהלית הנטענת בעניינו של העותר, גלומה בהחלטתו של הרופא המחוזי מיום 10/5/09 בה הודע לו כי אושרו לו 15 שעות ליווי שבועיות לצמיתות (נספח ג' שצורף לעתירה). עיניינו הרואות, כי המקרה בו עסקינן אינו מקיים את התנאי המקדמי לקיומה של הבטחה. בהחלטת הרופא המחוזי אין התחייבות מפורשת, ברורה ולא מוטלת בספק, אודות התשלום בגין הליווי, לא כל שכן, לא קיימת הבטחה כי אופן התשלום ושיעורו לא ישונו כפועל יוצא של רה-ארגון שעשוי להתרחש. בהקשר זה, יש לציין את הכלל, כי מצב קיים, פרי מדיניות קיימת, אינו יכול, כשלעצמו, להוות בסיס להבטחה המנהלית (ראו בג"ץ 506096 קהלני נ' ראש הממשלה פ"ד נד (3) 270 (2000)). לפיכך, מקרה זה, עניינו בשינוי מדיניות, שכפי שכבר נקבע דלעיל, והמדובר בשינוי מדיניות מותר. אשר לטענה אודות מתן זכות הטיעון, הרי ששינוי הנוהל על ידי המשיב, הינו בעל אופי שלטוני ריבוני, הנוגע למספר רב של זכאים, אינו מחייב מתן זכות טיעון פרטנית לכל נכה ונכה. סוף דבר העתירה, אפוא, נדחתה. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.צבארפואהנכי צה"לצה"לעובדים זריםעתירה מנהלית