ערעור מינהלי על החלטת ועדת ערר לפי חוק המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות), תשל"ה-1974 (להלן: "חוק המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות)", "החוק") מיום 6/2/13 (להלן: "החלטת ועדת הערר", נספח א' להודעת הערעור). החלטת ועדת הערר, הותירה על כנם את העיצומים הכספיים שהטיל ה"ממונה" (המשיב) כהגדרתו בחוק המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות), על המערערת שהנה חברה יזמית וקבלנית העוסקת בבניית דירות ומכירתן. העיצום הכספי הוטל בגין אי דיווח פרטים לממונה אודות עסקאות מכר של 51 דירות שבוצעו על ידה במהלך השנים 2010-2011, כמתחייב לפי הוראות סעיף 3ה לחוק (הוסכם בדיון בפני ועדת הערר כי יש לתקן את ההחלטה לאי דיווחים על 50 דירות) (החלטת הממונה מיום 11/9/12, בנספח ד' להודעות הערעור). בערעור דנא, מבוקש כי בית המשפט יבטל את החלטת ועדת הערר ויורה על בטלות כל העיצומים הכספיים שהוטלו על המערערת. תמצית טענות הצדדים המערערת טוענת, כי המשיב פירש באופן שגוי את תקנות המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות) (הפחתה של העיצום הכספי בידי הממונה), תשע"א-2011 (להלן: "תקנות ההפחתה"), עת שלא יישם בעניינה גם את תקנה 2(2) לתקנות הנ"ל, המאפשרת הפחתה נוספת של העיצומים הכספיים בשיעור של 25%. הפחתה זו הייתה אמורה להתווסף, לדידה של המערערת, במצטבר להפחתה בשיעור של 75% בהתאם לתקנות 2(1) ו-(3). לגישת המערערת, תקנה 2(2), מאפשרת הפחתה של העיצום הכספי, עת המפר הפסיק את ההפרה מיוזמתו ודיווח עליה לממונה, כל אימת שנשלחה הודעת כוונה על הטלת עיצום כספי מטעמו של המשיב, הקודמת לדיווח. נטען, כי פרשנות המשיב השוללת את החלת תקנה 2(2) במצב שכזה הנה מוטעית, אינה עולה במפורש מלשון התקנה; איננה מתיישבת עם פרשנותה המילולית של התקנה, הואיל והמשיב מייחס את "יוזמת הדיווח" מטעם המפר לציר הזמן ולא לפעולה עצמה; ואף יוצרת מצב בו אין הבחנה בין מפר שפעל מכוח התקנה והסיר מחדליו לבין מי שממשיך להפר. עוד טוענת המערערת, כי המשיב כלל לא היה מוסמך להטיל עיצום כספי בגין ההפרות, הגם שאירעו לאחר כניסתו לתוקף של התיקון לחוק, המאפשר את הטלת העיצומים הכספיים (התיקון נכנס לתוקפו ביום 6/10/2008), כל עוד לא הותקנו תקנות ההפחתה (הותקנו ביום 20/6/2011 ונכנסו לתוקפן רק ביום 4/8/11), וזאת בהתחשב באופן ניסוחו של סעיף החוק המסמיך את המומנה להטיל עיצום לבין התקנות המאפשרות הפחתה. נטען, כי המערערת הייתה זכאית להפחתה בעיצומים הכספיים גם מכוח סעיף 3 לתקנות ההפחתה, המהווה הוראת מעבר הקובעת, לדידה של המערערת, כי לגבי הפרות שבוצעו בתקופה של 18 חודשים שלאחר כניסת התקנות לתוקף, רשאי הממונה להפחית את העיצום הכספי ב- 50%. לבסוף, טוענת המערערת, כי העיצום הכספי שהוטל עליה איננו מידתי, בעיקר לאור העובדה, כי מדובר בהפרה ראשונה הנובעת מטעות אנוש. באשר לוועדת הערר נטען, כי החלטותיה ניתנות ללא שיקול דעת ואף מחייבת את כלל העוררים בתשלום הוצאות על סך 8,000 ₪ באופן גורף, וללא כל קשר לגובה העיצום שהוטל. על כן, משיגה המערערת גם על חיוב ההוצאות בעניינה. מנגד, טוען המשיב, כי העיצומים הכספיים שהוטלו על המערערת הוטלו כדין, ולפיכך דין העתירה להידחות. ראשית, נטען, כי המערערת לא דיווחה על ההפרה ואף לא תיקנה אותה, כנדרש בתקנה 2(2) לתקנות ההפחתה, אלא לאחר שהמשיב הודיע לה כי בכוונתו להטיל עליה עיצום כספי, הודעה שכמוה כהטלת העיצום על תנאי. על כן לגישתו, אין לראות את המערערת כמי שדיווחה "מיוזמתה" על ההפרה וליתן לה ליהנות מעילת ההפחתה הקבועה בתקנה זו. בעניין זה, סומך המשיב את ידו על החלטת ועדת הערר המפרשת את המילה "ביוזמתו" באופן תכליתי, היינו מצב בו הדיווח נעשה על ידי המוכר מבלי שהיה נתון ללחץ חיצוני כלשהו או להמרצה חיצונית כלשהי והוא פעל מיוזמתו האישית בלבד. לגישת המשיב, חוק המכר (דירות)( הבטחת השקעות של רוכשי דירות), מהווה את מקור הסמכות להטלת העיצום הכספי, כשהסמכות המוקנית בו לממונה לעניין זה, אינה מותנית בהתקנת תקנות ההפחתה שעניינן רק סמכות רשות, להבדיל מהסמכות להטיל עיצום שהיא סמכות חובה. בהקשר זה צויין, כי מכל מקום, אין חולק שהעיצומים הוטלו על המערערת רק לאחר שהותקנו תקנות ההפחתה. באשר להחלת סעיף 3 לתקנות ההפחתה, גורס המשיב, כי התקנה קובעת באופן מפורש כי היא חלה 18 חודשים מיום תחילתו של התיקון לחוק ולא התקנות- כפי שקוראת זו המערערת. לפיכך, הפרשנות המוצעת על ידי המערערת סותרת את לשון התקנות ותכליתן. לבסוף, הובהר על ידי המשיב, כי החוק והתקנות קובעים באופן מפורש את גובה העיצום שיוטל בגין הפרת כל הוראה, וכן את הנסיבות שבהן יופחת גובה העיצום ושיעור ההפחתה, מבלי שהממונה יכול לסטות מהוראות אלו. בהקשר זה, הודגש, כי מאחר ומדובר בתיקון חדש יחסית לחוק שהטיל חובות וסנקציות אשר לא היו מוטלות קודם לכן, לא הפעיל המשיב את מלוא הסמכויות באופן מיידי וגורף, אלא החל באכיפה של חובת הדיווח רק מיום 7/12/11, לאחר שקודם לכן פעל באמצעים שונים ליידע את ציבור הקבלנים אודות משמעות התיקון לחוק. המשיב סבור, כי לאחר התקנת התקנות והפעלת הסמכות המוקנית בחוק, אין עוד מקום לטענות אודות אי ידיעת הדין, כמו גם לטענה בדבר פעולה בתום לב שאיננה רלוונטית לעניין הפעלת הכלי המינהלי של העיצום הכספי. לאור האמור, החלטתו ניתנה בסמכות ואיננה מקימה עילה להתערבות בית משפט זה על פי כללי המשפט המנהלי. דיון והכרעה לאחר שנתתי דעתי לכל טענות הצדדים, נמצא כי דין העתירה להידחות. כידוע, התערבות בית המשפט במעשה המינהלי הנה מצומצמת והנטייה היא, אפוא, שלא להתערב אלא מקום שנפל בו פגם משפטי, כגון חריגה מסמכות, פעולה בחוסר תום לב, או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון, פ"ד נ (3) 441 (1996)). במקרה דנן, מצאתי כי לא נפל פגם משפטי בשיקול דעתו של הממונה בעת קבלת החלטתו בדבר הטלת העיצום הכספיים על המערערת או בהחלטת ועדת הערר אשר אימצה קביעותיו. הסמכות להטלת עיצומים כספיים אין חולק, כי החלטת הממונה ניתנה רק לאחר כניסתן לתוקף של תקנות ההפחתה, תוך שיקול והתחשבות בטענות המערערת אף לאחר שהפחתו העיצומים הכספיים שהוטלו עליה, בשיעור של 75% במצטבר, ותוך יישום תקנות ההפחתה הרלוונטיות בעניינה. על כן למעלה מן הצורך יאמר, כי סעיפים 4ב- 4יד לחוק, מגלמים את התנאים להטלת עיצומים כספיים ואת אמות המידה לקביעת שיעורם. כך למשל, נקבעו בסעיפים אלו הסדרים באשר להודעה על הכוונה להטלת עיצום כספי; מתן זכות טיעון; קביעת שיעור העיצום; מועד התשלום וכיוצ"ב. סמכות ההפחתה, אשר נקבעה בסעיף 4ח(ב), הנה סמכות רשות הנלווית לביצוע הסמכות הראשית, קרי, הטלת העיצום הכספי, ואיננה מהווה מרכיב הכרחי וחיוני לביצועה שאין בלתו (לעניין זה ראו עת"מ (י-ם) 1092/09 קבוצת ברן בע"מ נ' רשות לניירות ערך (28.7.09)). לשונו של סעיף 4ח(ב) לחוק תולה את ביצוע ההפחתה בהתקנת תקנות, בעוד שיתר סעיפי החוק ניתנים לביצוע ג לאור הפירוט הרב על דרך הפעלתם גם מבלי שהותקנו תקנות. מכאן, שאין לראות את תקנות הביצוע כמשפיעות על הפעלת החקיקה כולה ומונעות את יישומה בטרם הותקנו. (לעניין זה, ראו בג"צ 6195/98 ישראל גולדשטיין נ' משה (בוגי) יעלון אלוף פיקוד המרכז, פ"ד נג (5) 317 (1999)). מסקנות אלו, עולות בקנה אחד אף עם האמור בבג"צ 28/94 צרפתי נ' שר הבריאות, מט (3) 804 (1995), עליו נסמכת המערערת, הקובע, כי שאלת יישומו של החוק בטרם הותקנו תקנות הנדרשות לביצועו תיגזר מלשונו של החוק ממבנהו, ממטרתו והמכשלה הצפויה לציבור מאי התקנת התקנות, או במקרים מסוימים, מאי היכולת להפעיל את החוק. בעניינו, הוכח כאמור, כי החוק איננו מחייב את השר להתקין תקנות ותוקפו אינו מותנה בהתקנת תקנות אלו, אלא ההפך הוא הנכון. החוק קובע באופן ברור את השיטה בה יחושב העיצום הכספי שיוטל על מפר, ואין לסטות ממנה עד אשר יעשה השר שימוש בשיקול הדעת המוקנה לו. פרשנות תקנות ההפחתה: סעיף 3ה לחוק המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות), מגדיר את חובת הדיווח של המוכר לממונה כדלקמן: "מוכר ימסור לממונה, סמוך לחתימת חוזה המכר, את הפרטים האלה לגבי מכירה של כל דירה בפרויקט בנייה שלו: שם קונה הדירה, שם המוכר, פרטי המקרקעין, נותן הבטוחה וסוג הבטוחה שניתנה לטובת הקונה בהתאם להוראות סעיף 2." חובה זו הוגדרה, ביתר פירוט, בתקנות המכר (דירות) הבטחת השקעות של רוכשי דירות) (דיווח לממונה), תשס"ט- 2008, באופן הבא: "2(א) מוכר ימסור לממונה, סמוך לחתימת חוזה המכר, ולא יאוחר מארבעים ימים ממועד חתימת חוזה המכר, את הפרטים כנדרש בסעיף 3ה לחוק, בהצהרה בכתב לפי הטופס שבתוספת, במסמך מקורי ממולא בהדפסה, חתום בידי המוכר ובאישור עורך דין, בצירוף עותק של הבטוחה שניתנה לפי סעיף 3 לחוק, שיימסרו ביד לממונה או יישלחו לו בדואר רשום. (ב) הצהרה כאמור בתקנה 2(א), ישלח המוכר לממונה במקביל באינטרנט, לא יאוחר ממועד מסירת הפרטים כאמור, לפי כתובת אתר משרד הבינוי והשיכון". הפרת חובת הדיווח הוגדרה כאחת מן העילות להטלת עיצום כספי: "4ב(א) על הפרת הוראות אלה בידי מוכר או תאגיד יטיל הממונה על המוכר או על התאגיד, לפי העניין, עיצום כספי בהתאם להוראות סעיפים 4ג עד 4יג בסכום המפורט להלן, לפי העניין: אי-דיווח של המוכר לממונה על מידע לגבי מכירה של דירה, בניגוד להוראות סעיף 3ה- עיצום כספי בסכום של 27,490 שקלים חדשים; ואולם, תקנות ההפחתה, הסמיכו את הממונה להפחית את סכום העיצום הכספי שקבע בגין הפרת אחת מן ההוראות המצוינות בסעיף 4ב או יותר, וביניהם כאמור, חובת הדיווח על מכירת דירה, וזאת בהתקיים הנסיבות שהוגדרו בתקנה 2: "2. מצא הממונה כי נתקיימו נסיבות שלפיהן ניתן להטיל על אדם עיצום כספי לפי סעיף 4ב לחוק, בשל הפרה שביצע, והתקיימו אחת או יותר מן הנסיבות המנויות להלן, יפחית לאותו אדם מסכום העיצום הכספי הקבוע בשל אותה הפרה את השיעור הנקוב לצד אותה נסיבה, ובהתקיים כמה נסיבות - בשיעור המצטבר של השיעורים המנויים לצדן: (1) המפר לא הפר בשלוש השנים הקודמות למועד ביצוע ההפרה את אותה הוראה - 50%; (2) המפר הפסיק את ההפרה מיוזמתו ודיווח עליה לממונה - 25%; (3) המפר נקט פעולות למניעת הישנות ההפרה ולהקטנת הנזק, להנחת דעתו של הממונה - 25%" . (הדגשה שלי- צ.צ) יריעת המחלוקת בין הצדדים נסובה על פרשנות תקנה 2(2) לתקנות, ועניינה בשאלה, האם מקום בו נשלחה למפר הודעה על כוונת חיוב בעיצום כספי, כנדרש על פי סעיף 4ג לחוק, נשללת מעיקרה האפשרות של המפר להפחתת העיצום הכספי מכוחה של תקנה 2(2) שכן, אין לראותו כמי שדיווח מיוזמתו על ההפרה. סבורני, כי התשובה לשאלה זו הנה חיובית, וכי יש לקבל את פרשנות המשיב וועדת הערר בעניין זה. פרשנותה המילולית הרגילה של המילה "יוזמה" על פי לשון הבריות, הנה בהנעת תהליך חדש מתחילתו, משמעות זו איננה מתיישבת לטעמי, מקום בו פעולתו של האדם/תאגיד תלויה ומושפעת מפעולה חיצונית שעניינה בהתראה על נקיטת והפעלת סנקציה, אם לא ייעשה את הפעולה הנדרשת ממנו על פי דין. פרשנות מילולית זו עולה בקנה אחד עם מבחן השכל הישר כמו גם עם פרשנותה התכליתית של התקנה, שכן נראה כי תקנה זו נועדה לחול עת אחת מן ההפרות התגבשה. בעניינו, המוכר לא מסר לממונה, סמוך לחתימת חוזה המכר ועד ארבעים ימים ממועד חתימת חוזה המכר, את הפרטים שנדרשו ממנו על פי סעיף 3ה לחוק; הוא לא גילה טעותו זו במסגרת פעילותו העסקית השוטפת, ולא הודיע על כך לגורם המומנה מיוזמתו, עוד בטרם נדרש לכך על ידי רשויות החוק. בנסיבות הן המוכר מדווח באיחור אך מיוזמתו, עשוי להצדיק הפחתה של העיצומים הכספיים עד לשיעור של כ- 100% (בהנחה כי מתממשות נסיבות ההפחתה הנוספות), שמשמעותה למעשה היא כי בסופו של יום, לא יוטל העיצום הכספי על המוכר. מצב עניינים שכזה, שונה במידה ניכרת ממצב בו מוכר מדווח לאחר שנדרש לעשות כן. בהקשר זה, אין לקבל את טענת המערערת, לפיה פרשנות התקנה באופן זה, תוביל למצב בו אין כל הבדל בין מפר שתיקן את דרכיו והסיר את מחדליו לאחר קבלת ההודעה, לבין מפר שלא עשה כן. ההבדל נעוץ בכך שפעולות אלו מאפשרות למפר מן הסוג הראשון להימנע ממצב בו הוא מצוי בהפרה מתמשכת, לפי סעיף 4ז לחוק, בעוד שהמפר מן הסוג השני חשוף לתוספת כספית על העיצום הכספי כאמור בסעיף חוק זה. מכאן, מקורו של ההבדל אינו נובע מהאמור בתקנה 2(2), ועל כן טענה זו היא בבחינת עירוב מין בשאינו מינו. עוד טענה המערערת, כי המשיב לא פועל, הלכה למעשה, על פי הפרשנות שהוצגה על ידו במסגרת הליך זה. לטענתה, מפנייתה למשרדו של המשיב על מנת לקבל מידע לאחר הגשת העתירה, עולה, כי בפועל, לא נשללה תחולת תקנה 2(2) לתקנות ההפחתה, מכל מי שקיבל מכתב הודעה על הכוונה להטלת עיצום כספי, קודם לכן, אלא ניתנה להם הנחה בשיעור של 100% (כאשר כל תקנות ההפחתה הוחלו עליהם). לטענה זו אין תימוכין. פרסומי המשיב לכלל הציבור ובייחוד להתאחדות הקבלנים וללשכת עורכי הדין, שנועדו לעורר מודעות לתיקון החוק וליתן הזדמנות למוכרים לדווח על מכירת דירות, בטרם תחל אכיפה, מלמדים, כי עמדת המשיב בהליך משפטי זה, מצויה בהלימה מוחלטת עם עמדתו בפרסום. כך למשל, נכתב במפורש כי "לאחר קבלת המכתב (הכוונה היא למכתבי ההודעה על הכוונה להטיל עיצום כספי- הערה שלי- צ.צ) לא יוכל המוכר להשתמש בתקנה 2(2) המעניקה לו 25% הנחה בעקבות הדיווח מיוזמתו" (נספח ו' לעיקרי הטיעון מטעמו של המשיב). מעבר לכך, מקובל עליי הסברו של המשיב לפיו, על אף שנשלחו הודעות לכלל הקבלנים הרשומים כבר ביום 21/2/10, הודעות אלו לא טופלו, שכן הוחלט להתחיל באכיפה של התיקון לחוק רק כאשר יותקנו תקנות ההפחתה. לפיכך, ניתנה הזדמנות נוספת לכל הקבלנים ומוכרי הדירות לדווח על עסקאותיהם עד ליום 7/12/11, היום בו הוחלט להתחיל באכיפת התיקון לחוק על אף שנשלחה לו הודעת כוונה בעבר. התנהלות המשיב מעידה על מידתיות וסבירות, עת בחר שלא לפעול באופן מיידי בבחינת ייקוב הדין את ההר, אלא אפשר תקופת הסתגלות. העובדה כי המשיב החיל את תקנה 2(2) גם על מוכרים שנשלח להם בעבר מכתב כוונה, נובעת, כאמור, מתחילת מועדו של מבצע האכיפה והרצון להענקת הזדמנות שנייה, ואין בה כדי להעיד על נקיטת מדיניות של איפה ואיפה או על פרשנות שונה מזו האמורה לעיל. במקרה דנא, המערערת לא פנתה מיוזמתה ולא דיווחה למשיב על מכירת הדירות, במועד הקובע (על אף שנשלחה לה בעבר הודעת כוונה), אלא דיווחה רק לאחר שקיבלה הודעת כוונה על הטלת העיצום הכספי ולאחר שהחל מבצע האכיפה, ועל כן לא הוחלה התקנה בעניינה. טענתה האחרונה של המערערת, מתייחסת לתקנה 3 לתקנות ההפחתה הקובעת כדלקמן: "מצא הממונה כי הופרה הוראת סעיף 4ב(א)(1) לחוק בתוך 18 חודשים מיום תחילתו של הסעיף האמור, רשאי הוא להפחית למפר אותה הוראה את סכום העיצום הכספי בשיעור של 50%" (הדגשה שלי צ.צ). המערערת סבורה כי מכוחה של תקנה זו, היה מקום להפחתה נוספת שכן ההפרות המדוברות אירעו בין השנים 2010-2011 ואילו תקנות ההפחתה נכנסו לתוקפן רק בשנת 2011 ועל כן היא זכאית להפחתה המוענקת בגדרה של הוראת המעבר הנ"ל. דא עקא, מנוסח התקנה, ברי, כי הוראת מעבר זו מתייחסת למועד כניסתו לתוקף של הוראת סעיף 4(ב)(1) לחוק, שעניינה בהטלת עיצום כספי בגין אי דיווח על מכירת דירה לממונה, אשר נכנסה לתוקף ביום 6/10/08 ומכאן משמע כי ההפחתה הנוספת ניתנה עד לתאריך 6/3/10. משכך, התקנה אינה במועד ההפרה על ידי המערערת. בסיכומם של דברים, יש לומר כי ועדת הערר שקלה את כלל הטענות, ובחנה אותן ביסודיות ובמקצועיות ועל כן אין מקום להתערב בהחלטתה. למותר לציין, כי לא מצאתי שיש ממש בטענת השרירות בפסיקת ההוצאות על ידי הועדה, וכי אין בהחלטות שהובאו כ"דוגמאות מייצגות" בכדי להוכיח דבר, ולפיכך, אין להתערב בהחלטת הועדה גם במישור זה. סוף דבר העתירה, אפוא, נדחית. המערערת תישא בהוצאות ושכר טרחה בא כוחו של המשיב בסך 25,000 ₪. בנק מלווהערעורמקרקעיןהשקעותעררועדת עררעסקת מכרחוק המכררוכשי דירות