עתירה לביטול דרישת ארנונה בנכסים המשמשים בבניית מסילת ברזל

עתירה לביטול דרישת הארנונה הואיל והינם נכסים המשמשים אותן בבניית מסילת הברזל עכו-כרמיאל ונהנים מהפטור הקבוע בדין למסילת ברזל. רקע 2. העותרות 1 חברות העוסקות בביצוע עבודות תשתית, זכו במכרז לביצוע עבודות תשתית שפרסה החברה הלאומית לדרכים, ובהן ביצוע עבודות להקמת קטע 3 במסילת הברזל המוקמת בין עכו לכרמיאל. מדובר במסילת ברזל המוקמת בהתאם לתכנית לתשתיות לאומיות המוכרת כתת"ל 12/2. במסגרת עבודות התשתית אותן התחייבו העותרות לבצע, נכללות גם עבודות לכריית שתי מנהרות באורך של 4.6 ק"מ, הידועות כמנהרות גילון (להלן: "המנהרות"). לצורך ביצוע העבודות ובמיוחד לצורך עבודות הכרייה של המנהרות נדרשו העותרות להקים אתרי התארגנות. כמפורט בסעיף 6 לעתירה ובנספחי התשובה, הקימו העותרות בשנת 2012 מספר אתרי התארגנות, חלקם בצד המערבי וחלקם בצד המזרחי של המנהרות שבבנייה. באתרי ההתארגנות הוקמו מבנים שונים למשרדים, לחדרי אוכל, חדרי מנוחה ומגורים של העובדים. האתרים גודרו והוקצו בהם מקומות לחניית משאיות וכלי עבודה המשמשים את העותרות לביצוע העבודות לכריית המנהרות והקמת מסילת הברזל. העותרות אף הכשירו דרכי גישה לאתר העבודה ולאתרי ההתארגנות. עוד נציין, כי אזור המנהרות שבבנייה ואתרי ההתארגנות מצויים כולם בתחום המוניציפאלי של המועצה המקומית מג'ד אל-כרום (להלן: "המועצה"). דרישת התשלום 3. ביום 24/5/12 נשלחה לעותרת 1 דרישת תשלום ארנונה בגין אחזקתה בנכסים המשמשים אותה בעבודות כריית המנהרות (להלן: "הדרישה הראשונה"). בדרישה הראשונה פורטו שלושה סוגי נכסים נשוא החיוב בארנונה; 650 מ"ר מבני מגורים, 510 מ"ר שטחי משרדים ו-7,000 מ"ר קרקע תפוסה (נספח 21 לעתירה). בהתאם, נדרשה העותרת 1 לשלם ארנונה בגין החזקת הנכסים בשנת 2012 בסך של 98,214 ₪. ביום 3/2/2013 (בטעות נרשם במסמך 2012), נשלחה לעותרת 1 דרישת תשלום שניה המתייחסת לכל שנת 2012 ולחלק משנת 2013 (נספח 37 לעתירה) (להלן: "הדרישה השניה"). בדרישה השניה פורטו הנכסים נשוא החיוב. פרט לנכסים שפורטו בדרישה הראשונה, התווספו נכסים המשמשים למחסנים (587 מ"ר) ולחניון (1,608 מ"ר). כן תוקנו שטחי הנכסים שנכללו בדרישה הראשונה, כאשר השוני העיקרי נוגע להגדלת שטחי הקרקע התפוסה; במקום 7,000 מ"ר בדרישה הראשונה, נקבע כי סך כל שטח הקרקע התפוסה (ב-3 נכסים) הנו כ-165,000 מ"ר. לדרישת התשלום השניה צורפו תרשימי מדידה של האתרים השונים ושל הקרקע התפוסה (נספח 39 לעתירה). הדרישה השנייה עמדה על סך כולל של 1,456,834 ₪. 4. לאחר קבלת הדרישה השניה, הגישו העותרות את עתירתן בתיק זה. במקביל, הגישו העותרות גם השגה למנהל הארנונה במועצה (השגה מיום 24/4/13) (להלן: "ההשגה"). טענות העותרות בהשגה ובעתירה דומות (אעיר כי העתירה הוגשה בשם שתי העותרות אף כי על פי לשון הדרישות הן הופנו לעותרת 1 בלבד. הואיל ועניין זה לא נזכר בטיעוני הצדדים אתייחס לשתי העותרות יחדיו). 5. בעתירתן ובהשגה העלו העותרות מספר טענות. הטענה הראשונה הינה כי המועצה אינה מספקת כל שירותים מוניציפאליים לעותרות ועל כן "נשמטת ההצדקה להטלת ארנונה". נטען, כי את כל השירותים שצפוי כי רשות מקומית תספק, מספקות העותרות בעצמן. כך לגבי פינוי אשפה, תאורה, דרכי גישה וכו'. עוד נטען כי השטח נשוא החיוב כלול כולו בשטח המיועד למסילת הברזל. שטחי מסילת ברזל, כך נטען, פטורים מחיוב, שכן הינם כלולים בהגדרת "רחוב" כאמור בסעיף 269 לפקודת העיריות [נוסח חדש]. להשלמת טענה זו מבהירות העותרות כי על פי פקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], התשל"ב-1972, הגדרת מסילת ברזל כוללת גם "כל חלק שבבנייה". עוד נטען כי העותרות פטורות מתשלום ארנונה מכוח הוראות סעיפי הפטור בפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938. על פי הוראות אלו יש לראות את העותרות, כך נטען, כמי שמחזיקות בנכס "מטעם הממשלה" ולפטור אותן מתשלום הארנונה. לבסוף טוענות העותרות, כי אין לחייבן בגין החזקה בשטחי "קרקע תפוסה", שכן כל השטחים התפוסים על ידה משמשים את עבודות בניית המסילה וכריית המנהרות. לטענתן, הן מעולם לא עשו שימוש מסחרי בשטחי הקרקע ועל כן אין לחייבן בגין החזקת הקרקע. 6. המועצה מצידה טוענת, כי כל אתרי ההתארגנות אינם כלולים בהגדרת "רחוב" ו"אינם פטורים מתשלום ארנונה". לטענתה, על פי ההלכה אין לפטור מתשלום ארנונה שטחים שאינם משמשים באופן ישיר את מסילת הברזל. שטחי ההתארגנות והנכסים שנבנו בהם אינם בגדר נכסים המשמשים להפעלת מסילת הברזל ועל כן אינם באים בגדר הוראת הפטור. עוד טוענת המועצה, כי העותרת 1 עשתה שימוש בשטחי הקרקע לצרכי מסחר, שכן העותרת עוסקת במכירת תוצרי הכרייה ועל כן מדובר בשימוש מסחרי בקרקע, המוצא מגדר הפטור. מכל מקום, כך נטען, כל השטח המשמש באופן ישיר למסילה, לא כלול בשטחים נשוא החיוב. המועצה טוענת גם כי העותרות הינן גופים פרטיים העוסקים בעבודות תשתית ועל כן אין לראותן כמי שמחזיק נכס עבור הממשלה. המועצה טוענת גם, כי אין לפטור מחזיק בנכס גם אם אין ראיה על שירותים מוניציפאליים ספציפיים המוענקים לו. המועצה טענה בתחילה כי דין העתירה להידחות על הסף הואיל והסמכות לדון בטענות נתונה למנהל הארנונה בפניו הוגשה ההשגה ולוועדת העזר לענייני ארנונה. עם זאת, במהלך הדיון מיום 18/6/13 הודיע בא כוח המועצה כי הוא מוותר על טענת העדר הסמכות (עמ' 3). דיון והכרעה 7. כפי שאפרט, הגעתי למסקנה כי יש לקבל את העתירה באופן חלקי בלבד ולבטל את החיוב בשטחי הקרקע התפוסה אשר שימשו, לפי הנטען, למכירת תוצרי הכרייה. שאר חלקי העתירה, דינם להידחות. אדון בטענות השונות, לאו דווקא לפי סדר העלאתן על ידי העותרות, ותחילה אבחן את הטענה בדבר הפטור למסילת הברזל בהיותה חלק מ"רחוב". פטור למסילת ברזל 8. סמכותה של מועצה להטיל חיוב בארנונה על מחזיקים בנכסים ברחבי המועצה שאובה מסעיפים 7 ו-8 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992. בהתאם, הוסמכה מועצה להטיל ארנונה על נכסים שבתחומה (סעיף 8) ועל פי סעיף 7 נקבע כי הנכסים נשוא החיוב יהיו בהתאם להגדרה בסעיף 269 לפקודת העיריות [נוסח חדש]. סעיף 269 לפקודת העיריות מגדיר נכסים: "נכסים" - בנינים וקרקעות שבתחום העיריה, תפוסים או פנויים, ציבוריים או פרטיים, למעט רחוב". מהגדרת נכסים הוחרגו הנכסים המהווים רחוב. המונח רחוב הוגדר כדלקמן: "רחוב" - לרבות כביש שהנסיעה בו כרוכה בתשלום אגרה, היטל או תשלום אחר כיוצא באלה, וכן דרך כהגדרתה בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, שבה עובר הכביש, שטחי השיקום הנופי בכביש ובדרך שבה הוא עובר, וכל מיתקן בתחום הכביש והדרך, למעט בנין, הדרוש במישרין לגביית האגרה, ההיטל או תשלום אחר כיוצא באלה, וכן מסילת ברזל כמשמעותה בסעיף 2 רישה ופסקאות (1) ו-(2) לפקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], התשל"ב-1972, וכן מיתקנים לצורך מסילת הברזל או בקשר אליה, המהווים חלק בלתי נפרד ממנה". 9. רואים אנו כי הביטוי "רחוב", כולל גם "מסילת ברזל" כפי שזו מוגדרת על פי סעיפים 2(1) ו-(2) לפקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], התשל"ב-1972. מסילת ברזל מוגדרת בפקודת מסילות הברזל כדלקמן (סעיף 2): "מסילת ברזל האמורה בפקודה זו, לרבות כל חלק ממנה שבבניה וכל הרחבה עתידה, ולרבות - (1) מקרקעין שבתוך גדרות או סימנים אחרים המציינים את גבול המקרקעין השייכים למסילה, ובאין גדרות או סימנים אחרים - המקרקעין שבתוך תחום של חמישה-עשר מטרים מציר המסילה; ואם היתה המסילה על גבי סוללה או בתוך מחפורת או בתוך מנהרה - המקרקעין שבתוך תחום של חמישה מטרים לפחות משני צדי תחתית הסוללה או ראש המחפורת או המנהרה או שבתוך תחום של חמישה-עשר מטרים מציר המסילה, הכל לפי המרוחק יותר; (2) קווי פסים, שלוחות והסתעפויות שמשתמשים בהם לצורך מסילה או בקשר אליה; (3).... ודוק, הנכסים הכלולים בסעיף 2(3) לפקודת מסילות הברזל, לא אומצו להגדרת רחוב ואינם פטורים מארנונה. מכל אלו מתבקשת המסקנה, כי נכס המהווה מסילת ברזל במובן הגדרה זו בלבד מוצא מגדר הנכסים שבגין החזקתם רשאית המועצה להטיל ארנונה. 10. על התכלית להחרגת רחוב מגדר הנכסים שהם נשוא לחיוב בארנונה, עמד בית המשפט בע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית ביאליק, פ"ד נה(1) 156, 164 (1999) באומרו: "המחוקק מיעט מהגדרת "נכסים" שבסעיף 269 לפקודת העיריות, שהמחזיקים בהם חייבים בתשלום ארנונה, נכסים שהם "רחוב". דומה שבכך בוטאה ההשקפה, שכאשר הנהנה מן הנכס ומן השירותים הניתנים לנכס הוא ציבור בלתי מסוים של פרטים - להבדילם מן המחזיקים בנכס - ראוי כי ציבור זה הוא שיישא בעלות השירותים שמספקת הרשות המקומית לנכס [...]. בדרך-כלל, אף בנכס שהנהנה העיקרי ממנו הוא ציבור בלתי מסוים מפיק מחזיק הנכס הנאה מסוימת מן הנכס שברשותו. מנגד, אף במקום שבו מוטל החיוב במס הארנונה על המחזיק בנכס בלבד - לגבי "נכסים" שאינם "רחוב" - ברור שגם ציבור בלתי מסוים נהנה במידה זו ואחרת מן השירותים הניתנים לנכס. אלא, שלנוכח הקושי למדוד את הנאתם היחסית של המחזיק בנכס ושל הציבור הרחב מן השירותים הניתנים לנכס, תוטל הארנונה על הנהנה העיקרי בלבד. מכאן, ש"רחוב" לצורך הגדרת נכסים בסעיף 269 לפקודת העיריות הוא נכס שהנהנה העיקרי מן השירותים הניתנים לו על-ידי הרשות המקומית הוא הציבור הרחב. בעע"מ 4612/06 עיריית לוד נ' רכבת ישראל בע"מ (24/7/2007), אימץ בית המשפט את התכלית האמורה גם בכל הנוגע להחרגת מסילות הברזל מגדר הנכסים נשוא החוב (ראו גם עע"מ 8286/07 רכבת ישראל בע"מ נ' עיריית הרצליה (14/3/11)). 11. מכל אלו ניתן לקבוע כי הנכסים שהם בבחינת רחוב הפטורים מתשלום ארנונה הינם שטחי מסילות הברזל עצמם, לרבות השטחים המשמשים לבניית מסילת ברזל גם אם זו טרם הושלמה. בין הנכסים שיכללו בהגדרה יימצאו גם אותם מתקנים הבנויים על המסילה ובסמוך לה, לרבות על שטח המסילה שבבניה, המשמשים להפעלתה, או שמיועדים לשמש להפעלתה. עם זאת אין לכלול בנכסים הפטורים, נכסים נוספים המשמשים או שנבנים כדי לשמש משרדים, תחנות וכדומה (ראה עמ"נ (חי') 41521-09-11 רכבת ישראל בע"מ נ' מנהל הארנונה במועצה האזורית חוף הכרמל (27/3/12)). 12. השטחים המשמשים כאתרי התארגנות, בין כמחסנים, בין כמשרדים, בין כמגורים ובין כחניונים, אינם נכסים הנכללים בהגדרה האמורה של מסילת ברזל, שהרי אינם בבחינת נכסים המשמשים או שנבנים על מנת לשמש לצורך הפעלתה של מסילת הברזל, אלא נכסים המשמשים לצורך עבודות הבנייה בלבד. כאן נזכיר כי בפסיקה נקבע כי מבנים ארעיים המשמשים לצורך התארגנות בעת ביצוע עבודות בנייה למיניהן, אינם פטורים והם נכללים בהגדרת נכסים (גם אם האתר הנבנה אינו נכלל בהגדרה זו) (ראו עת"מ (ת"א) 2111/07 וקנין עמרם ובניו קבלני בניין בע"מ נ' המועצה המקומית אלעד (17/2/2010); י' רוסטוביץ ארנונה עירונית ספר ראשון 321 (2001)). העובדה כי הנכס שייבנה עשוי להיות פטור מתשלום אינה מהווה פטור לנכסים המשמשים כאזורי התארגנות לבנייתו. על כן דין הטענה לפטור לאתר ההתארגנות ולמבנים שייבנו לצורך כך, כולל החניונים, דינה להידחות. קרקע תפוסה 13. המועצה חייבה את העותרות בארנונה בגין שטחי קרקע תפוסה נרחבים. מרבית השטחים נשוא החיוב מצויים בתוואי מסילת הברזל הנבנית ולכאורה הינם נכללים בגדר "רחוב", כמפורט לעיל. עם זאת, טוענת המועצה כי העותרת 1 השתמשה בשטחי קרקע אלו לצרכים מסחריים ועל כן יש להטיל עליה חיוב במס. המועצה מבהירה כי לאור חקירות שערכה, התברר כי העותרות עורמות חומרי חציבה שהוצאו מהמנהרות שבבנייה, מעבדות אותם ומוכרות אותם. המועצה טוענת כי מדובר בקרקע תפוסה, שכן העותרות מחזיקות בשטחי הקרקע האמורים ועושות בהם שימוש מסחרי. 14. העותרות אינה כופרות בכך שחומרי חציבה מהמנהרות נאספו בערמות, נגרסו ולאחר מכן פונו. לטענתן, העותרת 1 יא התקשרה עם קבלן משנה ושילמה לו עבור פינוי חומרי החציבה. ככל שנעשתה פעילות מסחרית, הרי זו נעשתה על ידי קבלן המשנה ולא על ידן. העותרות מבהירות כי השימוש היחיד שעשו בקרקע היה שימוש לצרכי בניית המסילה והמנהרות ומכאן שאין לחייבן בתשלום ארנונה. עוד מובהר, כי בשלבים שונים הועברו חומרי חציבה לגורמים שונים בשטחי המועצה, לרבות לשטחים ציבוריים של המועצה. הדבר נעשה על פי בקשת ראש המועצה ואישורו (נספח 13 לכתב התשובה). 15. אין חולק, כי על פי סעיף 8 לחוק ההסדרים, מוסמכת המועצה להטיל חיוב בארנונה על המחזיק "בקרקע תפוסה". בסעיף 269 לפקודת העיריות נקבע, כי "קרקע תפוסה" היא "כל קרקע שבתחום העירייה שאינה אדמה חקלאית שמשתמשים בה ומחזיקים אותה לא יחד עם בניין". הגדרה זו כוללת מספר רכיבים; ראשית, הקרקע אינה בגדר אדמה חקלאית; שנית, הקרקע מוחזקת ונעשה בה שימוש, שלא ביחד עם בניין (ראו דברי בית המשפט בע"א 1666/04 הנסוןן מוצרי מחצבה (ישראל) בע"מ נ' מועצה אזורית משגב (3/9/2006)). בהחזקה בלבד ללא שימוש אין די. רואים אנו כי מכוח ההגדרה, מרכז הכובד מצוי בשימוש שנעשה בקרקע, ובלבד שלא מדובר בשימוש לוואי. השימוש המעיד על היותה של קרקע תפוסה, פורש כ"פעולה חיצונית המעידה על ניצול כלשהו של הקרקע לצורך מסוים" (בג"צ 129/84 פרופיל חן בע"מ נ' המועצה המקומית יבנה, פ"ד לח(4) 413, 417 (1984)). 16. אין ספק, כי שימוש בקרקע לכרייה או להחזקת חומרי חציבה, הינו שימוש המהווה "ניצול כלשהו של הקרקע לצורך מסחרי", כפי שנקבע כי שימוש בקרקע לצורך החזקת פסולת, הינו שימוש (ראו גם ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4) 78 (1999)). משמע, הנחת מערומי חומרי החציבה על ידי העותרות מהווה שימוש. אולם בכך לא די כדי להטיל חבות בארנונה. כפי שראינו, חומרי החציבה הונחו על המסילה במהלך עבודות הכרייה של המנהרות. מדובר בחומרי חציבה המשמשים לבניית המסילה וכאמור מסילת הברזל שבבנייה כלולה במושג רחוב. זאת ועוד, קרקע תפוסה אינה כוללת, על פי ההגדרה, קרקע המשמשת בשימוש לוואי לבניין, ודומה שיש להחיל את אותו היגיון גם על שימוש לוואי עבור הקמת המסילה. לא מדובר בשימוש או בניצול העומדים בפני עצמם, אלא השימוש בקרקע לצורך עירום חומרי החציבה נעשה כחלק מעבודות כריית המנהרה. 17. לבסוף נציין, כי לא הובא שום בסיס להוכחת הטענה כי העותרות או מי מהן עושות שימוש מסחרי בחומרי החציבה. להיפך, העותרת 1 הצביעה על קבלן המשנה שנשכר על ידה לשם טיפול בחומרי החציבה ופינויים. העותרת טענה כי שילמה עבור הפינוי וטענתה זו לא נסתרה. 18. לאור האמור, דין הדרישה לתשלום ארנונה עבור קרקע ששימשה לאיסוף חומרי החציבה עד פינויים, להתבטל ואין לחייב את העותרות לשלם בגין שטחים אלו. לא כך הדבר לגבי קרקע תפוסה ששימשה לשימושים אחרים לגביהם לא הובאו טענות. אי מתן שירותים מוניציפאליים 19. טוענת העותרות כי המועצה אינה מעניקה שירותים מוניציפאליים כלשהם בנוגע למקרקעין נשוא העתירה. לטענתן את כל השירותים שצפוי היה כי יינתנו על ידי המועצה, ביצעו בעצמן. העותרות ה שדאגו לדרכי גישה, עסקה בפינוי אשפה, בתאורה וכו'. בכך לא די כדי לשלול את חיובן של העותרות בתשלום הארנונה. כבר נפסק כי אין צורך בהוכחת קשר ישיר בין השירותים שמספקת רשות מקומית לארנונה הנדרשת ממחזיקים בנכסים (ראו בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, 804 (1992); בר"מ 7856/06 איגוד ערים אילון (ביוב, ביעור יתושים וסילוק אשפה) נ' מועצה אזורית חבל מודיעין (16/3/2008)). די בקיומה של זיקה כללית, שכן ארנונה הינה למעשה מס, "תשלום שמשלם אדם דרך כפיה לרשות ציבורית מבלי לקבל תמורה ישירה בעד כספיו" (בר"מ 7856/06 הנ"ל, פסקה 16)). מי שמחזיק נכס ברחבי רשות מקומית, נהנה ולו גם בעקיפין מסל רחב של שירותים המוענקים לתושבי הרשות, גם אם אינם ניתנים ישירות לנכס שבו הינו מחזיק. כך כבישים ברחבי הרשות משרתים את כל העושים שימוש בנכסים, שירותי רישוי מסייעים לכלל התושבים, תאורה, פינוי אשפה וכו' הנעשים בשטחי הרשות המקומית מהווים שירות עבור כל מי שבא בשערי אותה רשות, גם אם שירותים אלו אינם מוענקים ישירות לנכסים שבהחזקתו. על כן, דין הטענה בדבר העדר זיקה בין שירותי המועצה לנכסי העותרת, אינה מצדיקה לפטור את העותרת מתשלום ארנונה. החזקה בשם הממשלה 20. העותרות טוענות גם כי בהיותן חברות שמבצעות עבודות תשתית עבור המדינה, הרי שהן נהנות מהפטור המוענק על פי סעיף 3 לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938. טענה זו דינה להידחות. העותרות אינן מחזיקות מטעם הממשלה, אלא מחזיקות במקרקעין במסגרת עבודות שהן מבצעות להקמת המנהרות והמסילה. כאשר הממשלה מזמינה מקבלן חיצוני שירותי בנייה או עבודות תשתית, הרי אותו גורם אינו "מחזיק" מטעם הממשלה. העותרות אינן מבצעות פעולות שלטוניות בשם הממשלה, אינן מעניקות שירותים לציבור הרחב וכו'. העותרות הן גופים מסחריים המבצעות עבודות עבור ובהזמנת הממשלה ועל כן אינן נהנות מהפטור (ראו ע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נז(4) 769, 785 (2003)). סוף דבר 21. בשים לב לכל האמור, הנני דוחה את העתירה בכל הנוגע לחיובי הארנונה שהוטלו על העותרות או מי מהן בגין החזקתה באתרי ההתארגנות כמפורט בפסקה 12 לעיל. העתירה מתקבלת ביחס לחיוב בשטחי קרקע תפוסה ששימשו לאיסוף חומרי החציבה והכרייה, כמפורט בסעיף 18 לעיל. המועצה תמציא שומות ארנונה חדשות, על פי האמור בפסק דין זה בתוך 21 ימים. ככל שהעותרות מבקשות להעלות טענות לעניין מדידות השטחים נשוא החיובים, אלו יתבררו בפני ועדת הערר. בנסיבות העניין ובשים לב לתוצאה, אין צו להוצאות. ארנונהבניהברזלמסילת ברזל