סמכות ועדת ערר לבחון האם התכנית חוקית מבחינה תכנונית

סמכות ועדת ערר לבחון האם התכנית חוקית מבחינה תכנונית במידה ומצאה ועדת הערר, כי התכנית אינה ראויה וסבירה או אינה חוקית, אין בעצם העובדה שהובטחה לעוררת הבטחה כלשהי, או שניתנה הסכמה בעבר בדבר פרט זה או אחר בתכנית, בכדי להפוך תכנית שאינה ראויה לתכנית ראויה, ובכל מקרה, הסכמה כאמור אינה יכולה להוות שיקול לאשר תכנית שאינה ראויה. אכן, קיימים מקרים נדירים בהם פעולה מסוימת של רשות מנהלית יכולה להוות השתק, אולם מדובר על מקרים נדירים, וכשמדובר בתכנית בניין עיר, נדירים אף יותר. לכן, אף אם התכנית תואמה בעבר עם המשיבה או אף אם הייתה הסכמה זו או אחרת לגביה, ייתכן, ואיננו קובעים דבר לעניין זה, כי הדבר מוליד סעד במישור האזרחי, אולם במישור התכנוני, עלינו לבחון את התכנית לגופה ואת החלטת המשיבה לגופה, וזאת במשקפיים תכנוניים. הדברים נכונים גם לעניין שיקולים זרים בהחלטת המשיבה, כך, שאף אם החלטת המשיבה לסרב לתכנית נובעת משיקולים זרים, הרי כל עוד התכנית אינה סבירה ואינה ראויה, אין בעובדה, כי השיקולים של הועדה המקומית לסירוב היו לא עניינים על מנת להביא לאישורה של תכנית שאינה ראויה ואינה חוקית. אף ההסתמכות על החלטת ועדת המשנה אינה משנה לענייננו. מליאת הועדה המקומית עומדת מעל ועדת המשנה, ומשניתנה החלטת המליאה, הרי החלטת ועדת המשנה בטלה ומבוטלת, נבלעת בהחלטה זו ואין לה כל משמעות. לענייננו, התקיים דיון בפני מליאת הועדה המקומית, זו לא קיבלה את עמדת ועדת המשנה והחליטה לסרב לתכנית, וזכותה המלאה לעשות כן. התכנית אינה ראויה תכנונית: כללי: ועדת הערר, לאחר ששמעה את טענות הצדדים, סבורה, כי התכנית, כפי שהוצגה בפנינו, אינה ראויה תכנונית, ולכן החלטת המשיבה לדחות את התכנית הינה סבירה וראויה. ועדת הערר הינה מוסד תכנון, הרשאי לשקול את טיבה התכנוני של התכנית, ולקבל החלטה תכנונית שונה מהוועדה המקומית, ובוודאי לקבל את אותה החלטה בנימוקים שונים [ר' לעניין זה עע"מ 4897/07 בוקובזה נ' ועדת הערר המחוזית מחוז ירושלים ()]. לאור האמור לעיל, נפרט את הנימוקים אשר בגינם, לדעתנו, התכנית אינה ראויה תכנונית, ולאחר מכן נתייחס למכלול התכנוני ונדריך לגבי העתיד. הפרשה לצורכי ציבור: התכנית אינה מציעה כלל הפרשה לצורכי ציבור. שטח התכנית כולו, על שלושת מגרשיו, מיועד למסחר ומוקצה לגורמים פרטים בלבד. אמנם העוררת הסבירה, כי היא "מוכנה" ואף "הסכימה" ליתן שטחים למשיבה או לעיריית אשדוד, אולם הסכמות אלו לא באו לידי ביטוי בתכנית. כאמור, המסמך אליו אנו אמורים להתייחס הינה התכנית ולא להסכמות אלו או אחרות, שלא מצאו ביטוי בתכנית. אנו סבורים, כי דרישת המשיבה שבמסגרת התכנית יוקצו שטחים לטובת הציבור, הינה דרישה סבירה, נכונה וראויה. מגרש ה' מוגדר בייעוד מסחרי מיוחד, וזאת להבדיל ממגרש מסחרי שאינו מיוחד. בחינת הוראות תכנית המתאר מראה, כי ההבדל העיקרי בין אזור מסחרי לבין אזור מסחרי מיוחד, הינו כי באזור מסחרי מיוחד נכלל גם ייעוד לבניינים ציבוריים, בעוד שייעוד זה, לבניינים ציבוריים, נמחק מאזור מסחרי. לפיכך, מאפיין בסיסי במגרש ה', המוגדר כמסחרי מיוחד, הינו כי במסגרת השימושים ייכללו גם שימושים לבנייני ציבור. אכן, אין חובה כי כל השימושים המפורטים בייעוד מסוים ייכללו במסגרת התכנית המפורטת, וקיימת גמישות לבעלי המקרקעין ולמוסדות התכנון בקביעת תמהיל השימושים. עם זאת אין מדובר בגמישות אין סופית ועדיין על התמהיל להיות סביר ולמלא אחר כוונת התכנית ותכליתה. במקרה שבפנינו, קביעת 100% שטחי מסחר, ואף לא מ"ר אחד לבנייני ציבור או לייעודים אחרים, מהווה תמהיל בלתי סביר, אשר מרוקן מתוכן את כוונת התכנית, כי האזור יהיה אזור מסחרי מיוחד, ולא אזור מסחרי רגיל. הצדדים טענו בהקשר זה לעניין הפקעות העבר והצורך או העדר הצורך בתשלום פיצויים. לטעמנו, בענייננו אין כל רלוונטיות לטענות אלו. מבחינה תכנונית אנו סמוכים ובטוחים, כי יש מקום להפרשה לצורכי ציבור בייעוד של בנייני ציבור. השאלה האם הפרשה זו תזכה או לא תזכה את העוררת בפיצויים תידון לאור מערכת דיני ההפקעה, ושאלה זו אינה מהווה בענייננו שיקול תכנוני לוותר כליל על הפרשה זו. נבהיר כי באופן עקרוני שיקול כלכלי בדבר עלות התכנית יכול להישקל במסגרת השיקולים לאישור תכנית, אלא שבמקרה שלפנינו, מבחינה תכנונית לאור התכנון החל, יש להפריש שטחים לטובת הציבור. חשוב לציין, כי אין בפנינו בקשה להיתר בנייה מכוח תכנית מאושרת ומפורטת, אלא הליך תכנוני מובהק. זאת, בין היתר, לאור העובדה, כי תכנית המתאר קבעה מפורשות כי יידרש הליך תכנוני שכזה, כתנאי להוצאת היתרי בנייה. במסגרת הליך תכנון, להבדיל מהליך רישוי, מוסמכת הועדה המקומית לבחון את תמהיל הייעודים השונה ואף לקבוע הפרשות לצורכי ציבור. אשר על כן, אנו סבורים כי התכנית המקומית במתוכנת בה הוצעה אינה סבירה, ולו מהטעם שאינה מציגה ולו מ"ר בודד לטובת בנייני ציבור או הפרשה אחרת לצורכי ציבור. למעלה מן הצורך נציין, כי מדובר בתכנית המשתרעת על 150 דונם, כך שהתנועה בתוך תחום התכנית מחייבת מעבר בדרכים. אלא, שהתכנית אינה מציגה הפרשות כלשהן לדרכים, כך, שלמעשה, הדרכים שייווצרו בתכנית הינן פרטיות ולא סטטוטוריות. אמנם, בתוך מתחם קטן, ניתן להסתמך על דרכים שאינן סטטוטוריות ואשר הינן פרטיות, אך במתחם כה גדול, אין זה נכון ואין זה ראוי תכנונית, כי הדרכים יהיו פרטיות ונתונות לחסדם ולשבטם של גורמים פרטיים. עת עסקינן בתכנית חדשה, מן הראוי כי הדרכים העיקריות בתחום התכנית יסומנו בייעוד כדרכים ויירשמו על שם הציבור. מגרשים 002 ו- 003: תכנית המתאר קבעה מפורשות, כי תכניות מפורטות ובינוי תובאנה לדיון "רק עבור קטעים שלמים". במקרה שבפנינו, התכנית אינה מציגה כל בינוי עבור מגרשים 002 ו- 003, ובכך למעשה אינה עומדת בכללים שקבעה תכנית המתאר. העוררת טענה לעניין זה, כי כך הונחתה לעשות על ידי המשיבה. כפי שציינו לעיל, העובדה כי המשיבה נתנה הנחיה שגויה (אם אכן ניתנה הנחיה כזאת) אין בה בכדי לאשר תכנית שעומדת בניגוד לתכנית המתאר. נציין, כי אין מדובר בפגם טכני או פרוצדוראלי, אלא בפגם מהותי. ההוראה בתכנית המתאר הקובעת, כי יתוכנן תכנון מלא למגרש ה' היא בעלת היגיון תכנוני רב, ומטרתה להבטיח, כי לא ייווצר תכנון נקודתי ומכאן מובלעות שלא ניתן יהיה לנצלן באופן אופטימאלי. לפיכך, טעם זה כשלעצמו מצדיק סירוב לתכנית. צורת המגרשים בתחום התכנית המקומית: כאמור, התכנית מחלקת את מגרש ה' מכוח תכנית המתאר לשלושה מגרשי משנה. אלא, שמגרשים אלו הינם מגרשים שאינם רגולאריים. יובהר, אין מדובר בסתם במגרשים בעלי צורה אי-רגולארית לאור היגיון תכנוני זה או אחר, אלא במגרשים שנוצרו ללא כל היגיון תכנוני. כך למשל, מגרש 003 מהווה רצועה ארוכה וצרה, המסתיימת ב-"שפיץ", ולא ברור כיצד ניתן יהיה לנצל מגרש זה בעתיד. אף מגרש 002 הינו בעל צורה בלתי הגיונית בעליל מבחינה תכנונית. קשה להשתחרר מהרושם, כי החלוקה למגרשים נעשתה בניגוד לכל היגיון תכנוני, ורק על מנת לרצות היגיון קנייני זה או אחר. איננו פוסלים על הסף התחשבות בנושא קניין על מנת ליצור מגרשים תכנוניים. אולם, אין זה ראוי, כי תהיה התחשבות רק בפן הקנייני תוך התעלמות מוחלטת מהתכנון, כך שההתחשבות בנושא הקניין תיצור מגרשים חסרי כל היגיון בתחום התכנון. לפיכך, אף מטעם זה, אין מקום לאשר את התכנית. דרכים וגישה: מדובר בתכנית בעלת היקף בנייה גדול ביותר. יתרה מזו, היות ומדובר בייעוד מסחרי, מדובר בתכנית מחוללת תנועה. עם זאת, התכנית לא כללה בתחומי הקו הכחול את הכביש המכונה כביש S הגובל בה, וכן לא כללה את מלוא כביש שד' מנחם בגין. יתרה מזו, בחלק מהכבישים הגובלים משורטטת "רוזטה" המראה השפעה של הכבישים הללו על התוכנית. כבישים אלו וודאי שיש לכלול בתחום התוכנית (לפחות עד ציר הכביש). אין זה ראוי ואין זה סביר, כי תכנית בהיקף כה גדול תסתמך על הסדרת כבישים והסדרי תנועה שאינם במסגרת הקו הכחול שלה. כאשר מדובר בתכנית בהיקף כה גדול, יש להבטיח כי פתרונות התנועה ייכללו בקו הכחול של התכנית, ואף ייקבעו התניות מתאימות בתקנון התכנית, כך שיובטח שהמסחר לא יחל לפעול בטרם יבוצעו הסדרי התנועה בפועל. במקרה שלפנינו, אין הטמעה של הפתרון התנועתי במסגרת הקו הכחול, ובכך יש פגם חמור בתכנית, המצדיק דחייתה. נציין, כי המשיבה טענה, כי כלל לא ניתן לאפשר כניסה לשטח התכנית מכיוון שד' מנחם בגין. איננו מקבלים טענה זו באופן קטגורי, וניתן למצוא פתרונות גישה משד' מנחם בגין למגרש, למשל על ידי מנהור או כל פתרון הגיוני אחר, אלא שפתרון שכזה חייב למצוא ביטויו במסמכי התכנית ולא רק בהסברים בעל פה. לפיכך אנו סבורים, כי באי הכללת פתרונות התנועה בתחום התכנית יש פגם המצדיק סירוב לתכנית. התכנית אינה מפורטת מספיק: התכנית קובעת לכל חלקיה מסחר בלבד, וזאת ללא פירוט שימושים וללא חלוקת שימושים. בהתאם להוראות תכנית המתאר קיימת חובה לאשר תכנית מפורטת, לרבות בינוי, כתנאי מקדים להליך הרישוי. אנו סבורים, כי במסגרת התכנית המפורטת, אכן יש להראות פירוט רב יותר, כלומר את חלוקת שטחי המסחר לשימושים השונים. אנו סבורים, כי התכנית צריכה להשאיר גמישות מסוימת לקביעת השימושים השונים במסגרת הליך הרישוי, אולם התכנית שבפנינו מציגה גמישות מוחלטת, ללא כל חלוקה בין השימושים השונים, ואף ללא כל הנחיה לחלוקה שכזו. למעשה, התכנית מותירה לשלב הרישוי את קביעת אופי המתחם, כך שזה יכול לנוע ממכללה ועד קניון, גמישות שכזו מנוגדת לתכלית תכנית המתאר שחייבה כשלב ביניים הליך תכנוני של אישור תכנית מפורטת. לפיכך, אנו סבורים, כי התכנית המפורטת צריכה להציב גבולות נוקשים יותר לטיב השימושים במגרשים השונים ובמבנים השונים. סיכום ביניים: לאור הנימוקים המפורטים לעיל, אנו סבורים כי התכנית המקומית, כפי שהוצגה בפנינו, אינה ראויה תכנונית ונכון עשתה המשיבה כאשר סירבה לתכנית. למעשה, ניתן היה לחתום את החלטת ועדת הערר כאן בסירוב לתכנית. עם זאת, ברור כי ההליך התכנוני לא תם, וכי העוררת רשאית לפעול ולנצל זכויותיה הקנייניות במתחם. לפיכך, סברנו כי יהיה זה נכון להבהיר את עמדתנו גם ביחס לטענות נוספות שהועלו על ידי הועדה המקומית ביחס לעתיד הרובע, וכן להנחות את הצדדים לגבי עמדת ועדת הערר לגבי ההליך התכנוני הראוי. תכנית הרובע: הועדה המקומית טענה בפנינו, כי בכל מקרה היא לא תסכים לאישור תכנית בסמכות ועדה מקומית על מגרש ה', וכי תסכים רק לתכנית איחוד וחלוקה החלה על כל שטח תכנית המתאר (או למצער למעט שטח בית החולים). כתמיכה לעמדתה זו, הביאה הועדה המקומית את החלטת הועדה המחוזית בתכנית 83/101/02/3. איננו מקבלים עמדה עקרונית של הועדה המקומית, ונבאר: התכנון החל על מגרש ה' הינו תכנית המתאר כפי שהסברנו לעיל. תכנית זו, התירה מפורשות ואף הנחתה, כי תכניות מפורטת תוגשנה לגבי כל מקטע שלם בנפרד. התכנית לא דרשה, ולו ברמז, כי התכנית המפורטת תוגש על כל שטח תכנית המתאר. הציבור בכלל, והעוררת בפרט, רשאים היו להסתמך על תכנית המתאר, ועל כך שזו מחייבת הכנת תכנית על מקטעים שלמים ולא על כל שטח התכנית. המשיבה אינה יכולה לברור מתוך תכנית המתאר את ההוראות הנוחות לה לשם סירוב לתכנית המקומית, ולהתעלם מההוראות שאינן נוחות לה המתירות את אישורה. אשר על כן, דרישת המשיבה, כי העוררת תכין תכנית איחוד וחלוקה על כלל שטח תכנית המתאר, אינה סבירה ואינה הגיונית ואינה תואמת את תכנית המתאר. מכאן שגם סירוב לתכנית המקומית רק לאור הדרישה להכנת תכנית איחוד וחלוקה על כלל השטח אינה סבירה ואינה ראויה. לא מצאנו בהחלטת הועדה המחוזית לגבי תוכנית 83/101/02/3 את אשר טוענת המשיבה שיש בה. כל שנאמר בהחלטה זו, כוונתו שיעשה ניסיון לגבש הסכמות ל תכנית לגבי יתר החלקים, אולם, אין כל איסור או אף הנחיה, כי לא יותר תכנון מקטע זה או אחר כשלעצמו. לאור האמור לעיל, אנו סבורים, כי אין בנימוק שיש לתכנן את כל הרובע בכדי להוות נימוק לסירוב לתכנית ראויה למגרש ה'. כמובן, שהמשיבה, כוועדה מקומית, רשאית ליזום תכנון אחר על הרובע כולו או על חלק ממנו. אולם, כיום, מלבד הצהרות אין בפנינו כל תכנון שכזה. מסחר בשולי הערים: המשיבה הסבירה בדיון, כי באופן עקרוני אין מקום לאשר מסחר במקום, בין היתר, לאור המדיניות שלא לאשר מסחר בשולי הערים, לרבות מסמך מדיניות בנושא והחלטות מינהל התכנון. איננו סבורים, כי יש במסמך המדיניות או בהחלטות בנושא בכדי למנוע הקמת מסחר במגרש ה'. מובן, כי המדיניות שלא לעודד מסחר בשולי הערים מחייבת אותנו, ואף אם לא הייתה מחייבת, הרי זוהי גם עמדתה העצמאית של ועדת הערר. אולם, ברי, כי אין במסמך המדיניות, ואף בהחלטת הולנת"ע בכדי לפגוע בתכנון קיים מאושר, ללא הליך של אישור תכנית בניין עיר אחרת. כאמור, במקרה שלפנינו, מוגדר מגרש ה' כאזור מסחרי מיוחד. אכן, קבענו כי אין מדובר באזור מסחרי טהור, ועל העוררת להציג תמהיל סביר שיבדיל את האזור המסחרי המיוחד מהאזור המסחרי הרגיל. אולם, מצד שני, לא ניתן להפוך את האזור המסחרי המיוחד לאזור מיוחד בלבד ללא כל מסחר. תכנית המתאר קבעה כי במקום יהיה מסחר, על קביעה זו הסתמך הציבור בכלל והעוררת בפרט, ולא ניתן לבטל את תכלית התכנית ולשלול לחלוטין מסחר במגרש ה', ללא הליך תכנוני מתאים. סיכום ופני העתיד: לאור האמור לעיל, אנו קובעים כי התכנית במתכונת בה הוגשה אינה ראויה תכנונית, ואנו סבורים כי יש לדחותה. עם זאת, איננו רואים מניעה עקרונית לכך, כי העוררת תכין ותגיש תכנית מתוקנת, בין היתר בפרמטרים הבאים: התכנית תכלול שטח לבנייני ציבור, אשר ייצבע בצבע חום ויוקצה לציבור. התכנית תראה דרכים סטטוטוריות שיירשמו על שם הציבור. התכנית, לרבות הבינוי, ישתרעו על כל שטח מגרש ה'. התכנית תחלק את מגרש ה' למגרשים רגולאריים בעלי הגיון תכנוני. התכנית תכלול במסגרת הקו הכחול את מלוא הדרכים המקיפות את מגרש ה', ופתרון התנועה יוטמע בתכנית. התכנית תכיל פירוט של השימושים המבוקשים במגרשי המסחר. היה ותוגש תכנית מתוקנת כאמור, תשוב המשיבה ותדון בתכנית המתוקנת ותקבל החלטה מנומקת לגופה של התכנית בלבד. יובהר, כי כל עוד אין פרסום מכוח סעיף 77 לגבי תכנון חדש לרובע כולו, המשיבה לא תהיה רשאית לסרב לתכנית מהטעם, כי זו כוללת שטחי מסחר ו/או מהטעם, כי יש לתכנן תכנית לכלל השטח הנכלל בתכנית המתאר. כמובן, כי המשיבה רשאית להגיש תכנית חדשה לכלל הרובע, במקרה שכזה, היה ויתבצע פרסום מכוח סעיף 77 לגבי התכנית החדשה, התכנית המתוקנת תישקל גם לאור התאמתה לתכנית החדשה ולאור השלב בו מצויה התכנית החדשה. עררועדת ערר