משרד התחבורה, מבקש לבצע כביש גישה זמני לאתר הטמנת פסולת אשר בסמוך לקיבוץ עברון (להלן: "האתר"), בהתאם להוראות תכנית ג/9798 (להלן: "התכנית"), אשר הינה התכנית אשר מכוחה הוקם האתר. העורר הטיל את מלאכת הביצוע על חברת מקיף פתוח ותשתיות (1993) בע"מ, והיא זו אשר מבצעת בפועל את עבודות הסלילה. 2. ראוי לציין, כבר בשלב זה, כי אין חולק על כך כי התכנית קובעת דרך גישה זמנית, אשר נועדה לאפשר גישה לאתר מכיוון הכביש המחבר בין כביש 4 לנס עמים, וזאת עד אשר תיסלל דרך ארצית שמספרה 859, אשר נועדה להוות דרך רוחבית המקשרת בין כביש 4 ממערב, לכביש 70 ממזרח. התכנית קובעת כי דרך הגישה המוצעת תשמש מעבר זמני ותבוטל עם ביצוע בפועל של דרך הגישה מדרך 859. לאחר יצירת הגישה מהדרך הארצית, אמורה הדרך הזמנית להפוך לדרך חקלאית. 3. מאחר והחברה הנ"ל אינה מוסמכת לקבלת הרשאות בהתאם להוראות סעיף 261(ד) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "החוק"), היא הגישה בקשה להיתר למשיבה, לסלילתו של הכביש. הוועדה המקומית החליטה לדחות את הבקשה, כאשר נימוקיה נוגעים לנושאים הבאים: 3.1 התכנית קיבלה תוקף בשנת 2007, אך מאז מע"ץ אינה מקדמת את סלילתה של דרך 859. למעשה, אין כרגע שום הקצאה תקציבית לתכנון מפורט של הדרך, קל וחומר סלילתה בפועל, וככל הנראה הדבר אינו מתוכנן בחומש הקרוב. 3.2 מעברן של משאיות אשפה המדיפות ריח רע במשך כל שעות היממה תפגע באיכות חייהם של התושבים, בעוד הקמתו של כביש 859, הכולל שיקוע הכביש באזורים הרגישים (הסמוכים לישובים), יצמצם את הפגיעה, ועל כן יש להמתין עד לסלילתו, ולא לאפשר סלילה של דרך "זמנית", אשר תישאר במקום, על מפגעיה, לאורך שנים רבות. הוועדה המקומית סבורה כי סלילת הכביש הזמני משמעותה בזבוז כספי ציבור, ועל כן עדיף לבצע סלילה אחת בלבד - של דרך 859, ותו לא. 3.3 התכנית הוכנה על רקע מדידה ישן, וכיום נבנו הן הרחבה של המושב רגבה, והן לולים של המושב הנ"ל (מכוח תכנית חדשה יותר מהתכנית נשוא הערר), והעברת משאיות האשפה במקום עשויה ליצור מפגעי תברואה. 3.4 הכביש המוצע פוגע בשטחים החקלאיים, ויש לצמצם את הנזק. כמו כן, הכביש מציע קיר אקוסטי רק כלפי רגבה, ומתעלם מהיישוב מזרעה, ויש בכך משום אפליה. 4. מכאן הערר שבפנינו. העורר טוען כי הבקשה תואמת את הוראות התכנית, ועל כן יש לאשרה. כן נטען כי טענות הוועדה המקומית אינן יכולות לעמוד, שכן המדובר בתקיפתן של הוראות התכנית, ולא של ההיתר המבוקש, דבר אשר אין זה הזמן לבצעו כעת. לדידו של העורר, יש לקיים את הוראות התכנית, ולהתיר את הבנייה בהתאם להוראות התכנית (וכן בהתאם לתכניות מאושרות אחרות, אשר הסלילה תואמת את הוראותיהן). בנוסף נטען כי הדרישה לקיר אקוסטי לכיוון מזרעה מעולם לא הועלתה, אלא רק בכיוון רגבה (ובדיון הובהר כי הוא אינו שולל על הסף את האפשרות להקים גם קירות אקוסטיים בכיוון מזרעה). 5. דין הערר להתקבל. סיבת הדחייה של הבקשה הינה אחת - הוועדה המקומית סבורה כי ה"זמניות" שנקבעה בתכנית, אינה זמנית בפועל. היא חוששת כי סלילת הכביש הזמני תביא לכך כי לא יהיה כל אינטרס בקידום דרך 859, אשר הינה חשובה לא רק לצורך העברת משאיות לאתר, אלא על מנת לפתור בעיות תנועה שונות בתחום השיפוט של המשיבה, ובאזורים הסמוכים לזה. על כן, מבקשת היא, למעשה, ליצור אמצעי לחץ של אי מתן פתרון סלילה לכביש הזמני, דבר אשר עשוי להביא לכך כי תכנית הדרך הארצית וסלילתה יקודמו. 6. עם כל הכבוד, ועל אף שאין אנו רואים את הצורך בקידום נושא דרך 859 באופן שונה מהמשיבה, אנו סבורים כי אין בכך די בכדי למנוע את סלילתו של הכביש הזמני. המדובר בכביש העובר על תוואי דרכים מאושרות כדין - תכנית ג/4360 קובעת את הדרך מכיוון רגבה לכיוון נס עמים, ועליה מתבסס ההיתר, עד לקטע בו מתחיל הקו הכחול של התכנית נשוא הערר. קטע קצר נוסף, אשר אינו קיים בתכנית ג/4360, הושלם בתכנית ג/5160, והורחב בתכניות המפורטות של רגבה. על כן, המדובר בסלילה המבוססת על תכנון מפורט, אשר אושר כדין. אילו היה העורר מבקש לבצע זאת בעצמו, או על ידי מע"ץ (או גוף מאושר אחר מכוח סעיף 261(ד) לחוק), אזי לא היה כל צורך בקבלת היתר סלילה, והדבר ניתן היה לביצוע על ידי מתן הודעה בלבד (ר' האמור בסעיף הנ"ל). העובדה כי המדובר בגוף חיצוני המבצע את הסלילה, אינו משפיע על המהות, אשר הינה ברורה - לאחר שקיימת תכנית מפורטת לכביש, יש לאפשר את ביצוע הסלילה, ללא עיכובים מיוחדים, אלא אם קיימת סיבה מיוחדת המצדיקה זאת. 7. דברים אלו נכונים הם להיתרים בכלל, קל וחומר לגבי היתרים המוצאים מכוח תכניות חדשות. בית המשפט העליון הבהיר כי יש צורך בטעמים מיוחדים אשר לא ניתן היה לדעת אודותם בעת הכנת התכנית, על מנת שלא להתיר בנייה התואמת זאת. כך הובהר בבג"ץ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ואח' נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז תל-אביב ואח', פ"ד מז(5) 573, 583: "אכן, גם לוועדה מקומית, המתבקשת להעניק היתר בנייה, נתון שיקול דעת לשקול שיקולים תכנוניים, שהם מעבר לעצם התאמתה של הבקשה לדרישותיה של התכנית המאושרת (ראה לעניין זה את דברי השופטת נתניהו בבג"צ 663/85, בשג"צ 119/87, 1/88 [6] הנ"ל, בעמ' 138), אך השימוש בשיקול דעת זה, היכול להתבטא בהתניית מתן ההיתר בקיום תנאים הכרחיים וחיוניים שבשלב התכנון קשה היה לעמוד על חיוניותם, ראוי שייעשה בצמצום ובזהירות, ואין הוא יכול להוות תחליף נאות לפעולה נחוצה בתחום התכנון." 8. כאשר הבקשה תואמת את התכנון, יש להתיר את הבקשה, וסמכותה של הוועדה המקומית בעניין הינה "סמכות חובה". כך נקבע בת"א (ת"א) 1668/97 נתן שוימר נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה בתל אביב, : "זה הדבר בענייננו, שגם אם תאמר שסמכותה של הועדה המקומית ליתן היתר בניה "רשות" היא, ולא "חובה", תקום חובה של הפעלת הסמכות בנסיבות שבהן אין כל סיבה סבירה ה"מרשה" סירוב או כאשר הסירוב מונע על ידי אחד מטעמי הפסלות המנהלית. התובעים ביקשו לממש את זכויות הבניה שבידם, בחלקה 35. הם ביקשו לבנות בהתאם לתב"ע, לא פחות ולא יותר. בקשה כזאת - בהעדר טעם מצדיק לסרב לה - הופכת, במקרה הקונקרטי, את הסמכות שביד הרשות לסמכות שבחובה." וכך נפסק, בין היתר, בעת"מ (חי') 4160/07 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה נ' ועדת ערר לתכנון ולבניה מחוז חיפה ואח', (סעיף 3 לפסק הדין): "כאשר על פי תוכנית המתאר המאושרת מותר לבנות ולעשות שימוש במקרקעין, כי אז שיקול הדעת שלא ליתן היתר, מצומצם, ומוגדר בחוק. על הוועדה המקומית לתכנון ולבניה החובה לאכוף את תוכנית המתאר המאושרת ובד בבד לאפשר לאזרח ליהנות מהזכויות שתוכנית המתאר המאושרת מאפשרות למימוש. הגבלה על מימוש אפשרויות לבניה ולשימוש במקרקעין כאשר תוכנית המתאר מאפשרת את הבניה והשימוש המבוקשים, צריכה להיות מצומצמת, זאת מאחר והגבלה על זכויות בניה המוקנות בתוכנית המאושרת היא הגבלה על הזכות לממש את הקניין. ראה:... מכאן, ובסיכומו של דבר, אין פסול בקביעת תכניות מתאר שישקפו מדיניות תכנונית של רשות מקומית. עם זאת אין להגביל שימוש במקרקעין ובניה התואמים תכנית מתאר מאושרת, משיקולי מדיניות שלא באו לידי ביטוי בתכנית המתאר. ככל שהבניה והשימוש המבוקשים הם בהתאם לתכנית המתאר כי אז יש לאשרם. סמכותה של ועדה מקומית לתכנון ובניה שלא לאשר בניה התואמת את דרישות תכנית המתאר מצומצמת." 9. דברים אלו, הנכונים במקרה של היתרים רגילים, נכונים הם מכוח קל וחומר כאשר המדובר בצרכי ציבור. לאחר שהוועדה המחוזית אישרה תכנית אשר קובעת מפורשות כי עד לסלילת הדרך הארצית הגישה תהיה על פי הכביש הזמני, אין הוועדה המקומית יכולה למנוע זאת, על ידי אי הוצאת היתר. הדבר אינו נכון מבחינת ההיררכיה התכנונית שבין מוסדות התכנון, ואף סותרת את תפיסת היסוד לפיה היתרי בנייה ניתנים בהתאם לתכנון המבוצע על ידי הגורמים המוסמכים - משהושלמו הליכי התכנון, יש לאפשר את ביצוע התכניות. דברים אלו הובהרו על ידי בית המשפט העליון, בין היתר, בע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית, חיפה נ' חברה לבנין הירדן בע"מ ואח', פ"ד נז (2) 895, 904-905 (ההדגשות הוספו - ו.ע.צ.): "היתר הבנייה הוא האקט האחרון בהייררכיית התכנון המרחבי, המבקש להוציא מן הכוח אל הפועל את התכנון המקומי. ההיתר הינו פועל יוצא הנגזר מן התכנון המקומי, והוא אינו יכול להיות תחליף לו. הרשות המוסמכת למתן היתרי בנייה על-פי סעיף 145 לחוק רשאית לאשר מתן היתר רק אם העבודה או השימוש שבגינם הוא מתבקש מתאימים לתכנית ולדיני התכנון החלים על הקרקע (סעיף 145(ב) לחוק). ... יתר-על-כן, על-פי סעיף 145(א) לחוק, הרשות המוסמכת להענקת היתרי בנייה היא הוועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית. רשות הרישוי מורכבת מיושב-ראש הוועדה המקומית או יושב-ראש ועדת המשנה של הוועדה המקומית ומהנדס הוועדה המקומית (סעיף 30 לחוק). עולה מכך כי לא אחת הגוף המעניק היתרי בנייה אינו זהה פרסונלית למוסד התכנון האמור לדון בתכניות המקומיות ולאשרן, והיבט זה מחזק את המסקנה כי היתר בנייה אינו יכול למלא את החסר בתכנון מפורט, אלא עליו להיגזר ולנבוע מתכנון מפורט של השטח אשר נעשה במסלול תכנוני תקין כקבוע בחוק. מכך עולה כי בטרם יוצא היתר בנייה, יש צורך בקיום תכנית בדרגת פירוט סבירה אשר תקבע את הפרטים הנוגעים לבנייה על המקרקעין ולשימוש בהם. מכאן גם ההוראה שבסעיף 145(ז) לחוק הקובעת כי דרך כלל מוסד תכנון לא ייתן היתר מכוח תכנית שהופקדה אחרי 1.1.1996, אלא אם כן אושרה למקרקעין אשר לגביהם מבוקש ההיתר תכנית הקובעת הוראות בעניין פירוט ייעודי הקרקע, חלוקה למגרשים או לחלקות וגבולותיהם, קווי בניין, מספר קומות או גובה בניינים ושטחי בנייה מותרים. הדרישה לקיום תכנון מפורט לגבי המקרקעין נושא בקשת ההיתר מצאה את ביטויה הסטטוטורי בהוראה זו, והיא משתלבת בתפיסה הכללית בדבר קיום הייררכיה של הסדרי תכנון ההולכים מן הכללי אל המפורט ומסתיימים במתן היתר לביצוע עבודות הנסמך על התכנון המפורט במשבצת הקרקע." 10. על כן, משנמצא כי המדובר בהיתר בנייה התואם את הוראות התכנית, הרי שיש להוציאו, אלא במקרים חריגים ביותר, אשר אינם מתקיימים במקרה שבפנינו. אם הוועדה המקומית סבורה הייתה כי הכביש אינו ראוי, היה עליה להתנגד לו בטרם אישור התכנית (אשר, יש להזכיר, אושרה לפני כשלוש שנים בלבד), והיא יכולה הייתה לנסות וליזום שינוי תכנוני לה. אולם אין היא זכאית לעשות שימוש בכוחה כרשות מאשרת, ולכפות שינוי תכנוני על ידי אי הוצאת היתר בנייה, התואם את התכנון החל. המדובר בהפעלה לא ראויה של כוחה השלטוני של זו, ועל כן אין לאפשר לה לעשות כן. הואיל וכך, יש לקבל את הערר, לבטל את החלטתה ולהורות לה להוציא היתר לסלילת הכביש. 11. הוועדה המקומית טוענת, כאמור, כי למעשה הכביש לא יהיה זמני, אלא קבוע. טענה זו קשה לקבל. כפי שהובהר לנו, דרך מס' 859 הינה חלק מהוראות תכנית המתאר הארצית לדרכים תמ"א 3, ועל כן היא קיבלה מעמד כדרך אשר צפויה להיות מתוכננת בעתיד. אמת נכון הדבר כי לא ברור עד כמה קרוב עתיד זה, אולם כל עוד התכנית בתוקף, אין לומר כי זו לא תבוצע. הליכי פיתוח, מטבעם, נוטים להתבצע בשלבים, כאשר ניתן תעדוף שונה לכל נושא. ייתכן ותכנונה וביצועה של דרך 859 אינה בראש מעייניו של העורר כיום, והוא סבור כי ישנם נושאים חשובים יותר לטפל בהם. אם זהו המצב, יכולה הוועדה המקומית לנסות ולאכוף עליו ביצוע, באמצעים המשפטיים העומדים לרשותה (באם ישנם כאלה), אולם אין היא זכאית לנסות ולכפות זאת באמצעות אי כיבוד הוראות של תכנית מאושרת, אשר אושרה זה לא מכבר. 12. העובדה כי בתכנית נקבע כי זו תבוצע תוך תקופה מסוימת, אפילו נקבעו בה מועדים ברורים בהם יש להשלים אותה, אין משמעותה כי לאחר מכן לא ניתן לקיימה. דברים אלו הובהרו, בין היתר, בעע"מ 1369/06 הלל הלביץ ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה ואח' : "המשיבות טוענות כי המועד הקבוע בתכנית לסיומה הינו מועד משוער בלבד, וכי די בהתחלת הביצוע בקרבתו, כדי לאפשר את המשך הביצוע עד להשלמתו לאחר חלוף אותו מועד. המשיבות מסתמכות על בג"ץ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל-אביב, פ"ד מז(5) 573 (1993), שם נקבע (בעמ' 580) כי "ראשית... המועד הקבוע בתכנית, אפילו לא נאמר לגביו כך, הריהו מועד משוער בלבד; ושנית, כי מועד זה מתייחס לתחילת ביצועה של התכנית ולא לסיום ביצועה והשלמתו. הווי אומר, כי די בהתחלת ביצוע התכנית, בגדר המועד המשוער שנקבע בהוראותיה או בקרבתו, כדי לשלול טענה בדבר פקיעתה ולאפשר את המשך ביצועה, עד להשלמתה, גם לאחר חלוף המועד המשוער"; ראו גם פרשת קוטלר, סעיף 7 לפסק הדין. מקובלים עלי הדברים שנאמרו בבג"ץ 1636/92 לעיל, ככל שעסקינן בפרויקט מטרופוליני נרחב ורב היקף, כפי שדובר באותו עניין, באשר השלמת הליכי התכנון והרישוי להקמתו של פרויקט כזה - לא כל שכן ביצוע הבינוי והשלמתו בפועל - מצריכים, מטבע הדברים, זמן רב... 13. דברים אלו נכונים בוודאי כאשר התכנית אינה קובעת סד זמנים, אלא רק קובעת כי המדובר בעניין זמני, ואשר נקבע לגביו כי זו תהפוך לדרך חקלאית, לאחר שהקמתה של דרך 859 תסתיים. על כן, אין לומר כי יש בפעולת העורר משום הזנחת הכוונה המקורית של התכנית. בכל מקרה, גם אם הייתה כוונה שכזו, ספק אם ניתן היה להתעלם מהוראותיה המפורשות של התכנית. 14. לאור כל האמור לעיל, אנו מקבלים את הערר, ומורים למשיבה להוציא לעורר היתר בנייה. עם זאת, אנו סבורים כי יש להורות לעורר לתקן את הבקשה, באופן שבה הקירות האקוסטיים יהיו מופנים כלפי כל אזורי המגורים, כולל הישוב מזרעה ולא רק לכיוון רגבה. על הוועדה המקומית לקבוע הוראות ברורות בעניין, אשר יוודאו כי המפגעים מהכביש יצומצמו ככל שניתן. כמו כן, אין בהחלטה זו בכדי לשלול מהוועדה המקומית את הסמכות לדרוש דרישות תכנוניות סבירות אשר בסמכותה מכוח כל דין, לשם הוצאת ההיתר. משפט תעבורהמשרד הרישוי / משרד התחבורההטמנהתחבורהפסולתכביש