אישור לשימוש חורג מתעשייה למגורי עובדים

אישור לשימוש חורג מתעשייה למגורי עובדים החלטה במסגרת שקילה נוספת של ערר על אישור בקשה לשימוש חורג למשיבה 2 לצורך מגורי עובדים וזאת לגבי המקרקעין הידועים כגוש 40051 מגרש 910 (להלן: "המקרקעין"). רקע: הנושא שבפנינו ענינו בקשה לאישור שימוש חורג מאזור תעשייה למגורי עובדים לגבי בניין באזור התעשייה הצפוני בעיר אילת. נושא זה נדון באריכות בפני וועדת הערר, אשר נתנה את החלטתה ביום 19.12.2007 (להלן: "ההחלטה הראשונה"). במסגרת ההחלטה הראשונה והמפורטת סקרה וועדת הערר את הרקע העובדתי והתכנוני של המקרקעין, וכן את הפרמטרים שלאורם יש לשקול את הבקשה. לאחר מכן בחנה וועדת הערר את נסיבות המקרה לאור הפרמטרים הרלוונטיים לבחינת בקשה לשימוש חורג. לאחר שקלול ואיזון הפרמטרים הגיעה וועדת הערר למסקנה, כי אין מקום לאשור השימוש החורג, עם זאת, קבעה וועדת הערר, כי יינתן זמן התארגנות להפסקת השימוש החורג. בהכרעתה ציינה וועדת הערר שהתבססה בעיקר על שני גורמים, ונצטט: "נבהיר, כי בהליך האיזון והשקילה דלעיל רצינו להדגיש שני גורמים מהותיים: הראשון הינו תכנון לקוי של מגורים בתוך אזור תעשיה וכתוצאה ממנו הפגיעה בעובדים המתגוררים במבנה בלב אזור תעשיה (שיקול הפגיעה בצדדי ג'). השני, הינו העדר נחיצות והדחיפות, כך שאין מניעה לערוך תכנון מוסדר במסגרת תוכנית בנין עיר." נושא העדרה של נחיצות ודחיפות נלמד מחוות דעת מהנדס העיר אילת שהייתה אז בפני וועדת הערר, כפי שפורט בהחלטה. על החלטת וועדת הערר הוגשו עתירות מנהליות על ידי שני הצדדים. בית המשפט לעניינים מינהלים דחה באופן עקרוני את שתי העתירות. אולם, בית המשפט הנכבד סבר, כי לא מוצה עד תום הברור העובדתי בדבר נחיצות מיידית במגורי עובדים (היות והמשיבות "לא טרחו להציג את הנתונים הדרושים בפני הוועדה" כלשון פסק הדין) לפיכך, החזיר בית המשפט הנכבד את התיק לוועדת הערר על מנת שיוצגו בפניה נתונים ממשיים בדבר נחיצות ודחיפות מציאת פתרון מגורים לעובדים. ואכן, מיד לאחר החלטת בית המשפט הנכבד, ניתנה החלטת וועדת הערר, אשר קבעה את סדרי הדין לברור נושא הנחיצות והדחיפות בנושא מגורים לעובדים זמניים באילת. וכך קבעה וועדת הערר: "עד יום 1.6.08 יגישו המשיבות חוות דעת לעניין הנחיצות במגורי עובדים. בחוות הדעת יפורטו, בין היתר, הפרטים הבאים: מספר העובדים בעיר אילת, מספר יחידות המגורים למגורי עובדים הקיימות בהיתר ומיקומן, מספר השימושים החורגים שנתנו למגורי עובדים ומיקומם (בחלוקה לשימוש חורג ממגורים ושימוש חורג מייעוד אחר), הצפי להקמת יחידות דיור חדשות ומיקומן, הפגמים הקיימים, אם בכלל, במצב הקיים כיום, וכן כל פרט נוסף הנדרש לעניין זה, בין היתר, ביחס לסעיף 13 לפסק הדין. חוות הדעת תפרט את המקורות לנתונים הכלולים בה, ויצורף לה תשריט של העיר אילת המראה את המיקום הקיים והמתוכנן של מגורי עובדים. העוררת תהיה רשאית להגיש חוות דעת נגדית עד יום 1.7.07. ביום 10.7.08 בשעה 10:30 יתקיים דיון בנושא הנחיצות. לדיון יתייצבו החתומים על חוות הדעת, ויהיו מוכנים להיחקר על חוות דעתם." הפעם, הצדדים אכן הגישו חוות דעת ותצהירים נרחבים, כאשר מסמכי הצדדים מלמדים כל אחד על נחיצות אחרת למגורי עובדים. ביום 18.9.2008 נתקיים דיון בפני וועדת הערר, בו הציגו הצדדים והמומחים מטעמם את עמדתם בנושא, ובסופו של דיון אפשרנו לצדדים להגיש מסמכי הבהרה. דיון: כעת, לאחר שבפנינו נפרסה על ידי כל אחד מהצדדים עמדתו לגבי נחיצות וחיוניות מגורי עובדים זמניים בעיר אילת, עלינו לקבל החלטה בשאלה - האם יש ליתן לעוררת אישור להארכת השימוש החורג. היות והצדדים חלוקים לגבי עצם שאלת הנחיצות, הרי עלינו לבחון את הסוגיה בשני מישורים: במישור הראשון, עלינו להכריע בסוגיה האם קיימת נחיצות ודחיפות במגורי עובדים זמניים בעיר אילת, או בלשון פשוטה, האם חסרות מיטות להלנת העובדים הזמניים בעיר אילת, כך שהאישור החורג יקל על המצוקה. במישור השני, היה ואכן קיים חוסר במגורי עובדים זמניים (כלומר קיימת נחיצות), האם החוסר או הנחיצות מצדיקים את שינוי החלטתנו בעניין, וזאת לאור שקלול יתר הפרמטרים שנבחנו בעניין. נחיצות מגורים עובדים זמניים: כללי: בפתח הדברים נבהיר, כי אין כל מקום להבחין בין מגורי עובדי מלונות למגורי עובדים זמניים בענפי תיירות אחרים. הבחינה צריכה להיעשות לגבי כלל העובדים הדורשים מגורים זמניים באילת, תהיה עבודתם אשר תהיה. הרי לא יעלה על הדעת שנגיע למסקנה כי לגבי העובדים הזמניים במלונות קיים פתרון דיור משביע רצון, אולם לגבי יתר העובדים הזמניים בעיר אילת (במסעדות, מכירות וכו') אין פתרון דיור ראוי. אף ההחלטה הראשונה של וועדת הערר, וכן פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהלים (סעיף 13 לפסק הדין), מתייחסים לעובדים זמניים באופן כללי ולא לעובדי מלונות בלבד. לפיכך, על מנת לבחון את שאלת הנחיצות והדחיפות יש לבחון את המספר של כלל העובדים הזמניים בעיר אילת אל מול היצע המיטות הקיים. מספר העובדים הזמניים בעיר אילת: המשיבה 1 הגישה חוות דעת מטעמה וזאת חתומה על ידי הגב' אפרת פלס. הגב' פלס מחלקת את העובדים לעובדי בתי המלון והעובדים המועסקים בענף התיירות ללא מלונאות. לטעמה של הגב' פלס, מספר העובדים (נכון לשנת 2007) בבתי המלון הינו 7,639, ואילו מספר העובדים בענף התיירות ללא מלונאות הינו 15,278. לטענת הגב' פלס 30% מהעובדים בבתי המלון ו - 20% מכלל ענף התיירות ללא מלונאות הינם עובדים זמנים אשר לגביהם דרוש פתרון דיור זמני באופי הנדון בערר זה. לפיכך, לטעמה, סך העובדים הדורשים פתרון דיור באופי הנדון בערר זה הינו 5,347 עובדים. מר שגב הגיש תצהיר מטעם המשיבה 2. לעמדת מר שגב, מספר העובדים בבתי המלון הינו 7,527, ואילו מספר העובדים בענף התיירות ללא מלונאות הינו 8,000. לטענת מר שגב, 50% מהעובדים בבתי המלון ו - 65% מכלל ענף התיירות ללא מלונאות, הינם עובדים זמניים הדורשים פתרון דיור זמני. לפיכך, לטעמו, סך העובדים הדורשים פתרון דיור באופי הנדון בערר הינו 8,567 עובדים. נציין, כי מר שגב אף עדכן את חוות דעתו לאור תשובות שקיבל ממשרד התיירות וכן מאמר של מומחה בתחום (ד"ר פרידמן). העוררת הגישה מטעמה חוות דעתה מומחה החתומה על ידי הגב' דניאלה פז ארז. בחוות דעתה הראשונית התייחסה הגב' פז רק לעובדי בתי המלון ולא לעובדים במגזרי תיירות אחרים. נתון זה הושלם בחוות דעת נוספת. לעמדת הגב' פז, מספר העובדים בבתי המלון הינו 7,500, עם זאת הינה קובעת כי מספר העובדים בשנה האחרונה הינו 7,000 בלבד. לעמדתה כ- 50% מהם נזקקים לשרותי דיור זמניים. לפיכך, לטעמה, מספר העובדים הדורשים פתרון דיור מהסוג הנדון בערר זה הינו כ - 3,500 עד 3,600 עובדים. בחוות הדעת המשלימה מטעמה התייחסה הגב' פז גם לעובדים שאינם עובדי בתי מלון. לעמדתה, מספר המועסקים בתיירות שאינה מלונאות עומד על 5,400 עד 6,000 עובדים (וזאת על סמך תוכנית האב של העיר אילת והשוואה לעיר לאס וגס). לשיטתה השיעור הנזקק למגורים באופי הנדון בערר הינו כ - 30%. לפיכך, סך כל הדרישה למגורים באופי הנדון בערר של עובדים שלא במלונות הינה 1,800 עד 2,000 מיטות. מן האמור לעיל ניתן לסכם את עמדות הצדדים ביחס לביקוש לדיור זמני באופי הנדון בערר, כדלקמן: גב' פלס מר שגב גב' פז מספר המועסקים במלונות 7,639 7,527 7,000 אחוז הזקוקים לפתרון דיור 30% 50% 50% לעובדי מלונות 2,292 3,367 3,550 (ממוצע) מלונאות 15,728 8,000(לפני העדכון) 5,700 (ממוצע) אחוז הזקוקים לפתרון דיור 20% 65% 30% לעובדי תיירות ללא מלונאות 3,055 5,200 1,900 (ממוצע) לעובדים זמניים 5,977 8,567 5,450 ניתן, איפוא, לראות כי לא קיים פער משמעותי בין חוות הדעת מטעם העוררת ומטעם המשיבה 1 ביחס למספר המיטות הנדרש. עם זאת, לטעמנו, בחוות דעת מטעם הגב' פז, הנתון לגבי מספר המועסקים במלונאות שגוי, ותיקון שגיאה זו מוביל להערכה די דומה של המומחים לעניין הדרישה למיטות, ונבאר: הנתונים לגבי מספר העובדים במלונאות לקוחים מתוך הרבעון הסטטיסטי לתיירות ולמעשה אינם שנויים במחלוקת. אף הגב' פז מודה בחוות דעתה, כי בשנים 2006 ו- 2007 מספר העובדים במלונאות עומד על 7,500 בממוצע (וזאת בהתאם לנתונים סטטיסטיים). לפיכך, לא ברור מדוע קבעה הגב' פז בחוות דעתה את מספר העובדים במלונאות כ - 7,000, ולא 7,500 כפי שמצוין קודם לכן בחוות דעתה וכפי שמפורט בשנתונים הסטטיסטיים. תיקון טעות זאת בחוות דעת גב' פז, מוביל למסקנה כי אף לפי חוות דעת גב' פז (בתיקון מספר המועסקים במלונאות) מספר המיטות הנדרש הינו כ- 5,700. עוד נציין, כי התרשמנו מחוות דעת פלס מטעם המשיבה 1 כי מדובר בחוות דעת רצינית ומעמיקה אשר לא ניסתה לייפות את הנתונים. לפיכך, אנו מאמצים את חוות דעת פלס מטעם המשיבה 1 [ולמעשה גם את חוות דעת פז (בתיקון האמור לגבי עובדים במלונות)] וקובעים כי הדרישה למגורי עובדים מהאופי הנדון בערר זה עומדת על כ- 5,700 - 5,950 מיטות. במאמר מוסגר נבהיר, כי לא נקבנו במספר מדויק אלא טווח, היות ואין עוררין כי אין לאף אחד מהצדדים נתונים מדויקים על שיעור הזקוקים למגורים מכלל העובדים, וכן אין נתונים מדויקים על מספר העובדים בתיירות ללא מלונאות, ולכן, בכל מקרה, מדובר בהערכה בלבד. עם זאת, על סמך הנתונים שעמדו בפנינו אנו סבורים, כי הטווח המצוין לעיל משקף נאמנה את הביקוש לדיור מהסוג הנדון בערר. מספר המיטות הקיים: לעמדת הגב' פלס מטעם המשיבה 1, מספר המיטות הקיים הינו 3,132 מיטות, כאשר מתוכן 418 ללא היתר לשימוש חורג. מר שגב מטעם המשיבה 2, מסכים לעמדת הגב' פלס, על פיה מספר המיטות הינו 3,123, אך מבהיר כי רק כ- 1,000 אושרו בהליך תכנוני מתאים. הגב' פז מנתחת את המצב בעיר אילת ומגיעה למסקנה, כי קיימות 4,360 מיטות למגורים זמניים, מתוכן 610 ללא היתר מתאים. הפער בין חוות הדעת הינו גדול (כ- 1,200 מיטות), ויש לנתח פער זה על מנת להגיע למסקנה הראויה בדבר מספר המיטות הקיים כיום. נתון ראשון שיש בו בכדי להסביר את הפער הינו ארבעה פרויקטים המצוינים בחוות דעת גב' פז (עמ' 23) ולא נזכרים בחוות דעת הגב' פלס. פרויקטים אלו מסבירים 275 מיטות מהפער. הסבר נוסף לפער הינו מתחם אלמוג, אשר על פי הגב' פז קיימות בו 1,204 מיטות ואילו לפי חוות דעת פלס 628 מיטות, כלומר התייחסות שונה זו למתחם אלמוג מסבירה כמעט 600 מיטות נוספות. כמו כן קיים פער בהתייחסות למלון "לב אילת" (רמות אדום). לטענת הגב' פלס, במקום 30 מיטות לעובדים, ואילו לטעם הגב' פז 300 מיטות, קרי הסבר של 270 מיטות מהפער. לטעמנו הדרך הראויה לקביעת מספר המיטות הקיים הינו הסתמכות על חוות הדעת של הגב' פלס, והוספת מיטות לאור חוות דעת פז, כאשר אנו סבורים שמדובר בהוספה נכונה. לפיכך, לאחר שבחנו את חוות הדעת ואת הנתונים המופיעים בהן, הרי לטעמנו יש להוסיף לחוות הדעת הגב' פלס מטעם המשיבה 1 מיטות כדלקמן: 275 מיטות הנכללות בארבעת הפרויקטים שלא צוינו כלל בחוות דעת פלס. כמו כן יש להוסיף 300 מיטות במתחם אלמוג. הוספה זו נדרשת אף לאור ניתוח הגב' פלס עצמה לגבי אופי מתחם אלמוג. לעומת זאת, לעניין מלון לב אילת, אנו מקבלים את עמדת הגב' פלס כי רוב הדירות מושכרות לפרטיים ולא למגורי עובדים זמניים, ולכן אין להוסיף בגין פרויקט זה מיטות נוספות. לפיכך, על בסיס חוות דעתה של הגב' פלס מטעם המשיבה 1, בתוספת הפרויקטים שלא נכללו בחוות דעתה, הוספת מיטות בגין מתחם אלמוג, וכן תיקונים מזעירים נוספים הנדרשים לטעמנו מהשוואה בין חוות הדעת, אנו קובעים כי מספר המיטות המוצעות כיום, לרבות הפרויקט נשוא הערר, הינו כ - 3,650 מיטות. המשמעות של השוואה בין הדרישה לבין ההיצע: מן האמור לעיל עולה, כי ניתוח חוות הדעת מטעם הצדדים מגלה, כי קיימת דרישה של כ- 5,700 עד 5,950 מיטות לדיור מסוג הדיור נשוא הערר, כאשר ההיצע הינו כ - 3,650 עד 3,850 מיטות בלבד, מתוכן חלק ללא היתר כדין. נציין, כי אף אם נבחן את חוות הדעת מטעם העוררת בלבד, הרי על פי הנתונים המפורטים בה, קיים מחסור במיטות, היות ולפי עמדתה שלה יש ביקוש ל - 5,450 מיטות והיצע ל - 4,360 בלבד (כאשר חלק מהם ללא היתר כדין). כלומר, לעמדתנו, לאור ניתוח החומר שבפנינו קיים מחסור של כ- 2,000 מיטות למגורי עובדים (ושוב נציין, גם העוררת מסכימה כי קיים מחסור כאמור, אלא שלטעמה המחסור הינו של כ- 1,200 מיטות בלבד). אין ספק, כי מחסור של כ - 2,000 מיטות הינו מחסור משמעותי ומהותי שיש בו כדי להראות נחיצות ודחיפות למציאת פתרון דיור ראוי למגורי עובדים. לפיכך, בניגוד לחוות הדעת של מהנדס העיר שהונחה בפני וועדת הערר טרם ההחלטה הראשונה, הרי כיום הוכח בפנינו, כי אכן קיים מחסור מהותי ומשמעותי במגורים לעובדים זמנים בתעשיית המלונאות ובתעשיית התיירות שלא לצורכי מלונאות בעיר אילת. מכאן, יש לדון האם השינוי בפרמטר הנחיצות והדחיפות, יש בו בכדי לשנות את החלטתנו הראשונה. שקלול ואיזון: כפי שציטטנו לעיל, השיקול המרכזי בהחלטתנו הראשונה היה טובת אותם העובדים המתגוררים במקרקעין נשוא הערר. אנו סברנו, כי בשעה שאין נחיצות וכורח חיוני אין מקום לשכן עובדים באזור תעשייה, כאשר בסמוך עלול להימצא מפעל מזהם. כלומר, החלטתנו התבססה על טובת העובדים. טובת העובדים כוללת שני מישורים, המישור הראשון הינו שאלו לא יתגוררו בלב אזור תעשייה, והמישור השני, העדר נחיצות ודחיפות, כך שאותם העובדים שיפונו מאזור התעשייה יועברו לחדרים מאושרים כדין שלא באזור תעשייה. עוד הבאנו בחשבון את ההליך התכנוני וקשירת השימוש החורג להתקדמותו של הליך זה. בלשון פשוטה, החלטתנו התבססה קודם כל על טובת המתגוררים הפוטנציאלים במבנה, ולא על השיקולים הכלכליים של העותרת מצד אחד והמשיבה 2 מהצד השני. לטעמנו הממצאים שנתגלו בפנינו בהליך המשלים יש בהם בכדי לשנות את נקודת ההכרעה והאיזון האמורה. בהתאם לממצאים שנסקרו לעיל, קיים מחסור משמעותי לדיור מוסדר והגון לעובדים זמניים. מחסור זה גורם למציאת פתרונות מאולתרים ובלתי חוקיים. ניתן ללמוד במקצת על היקף הפתרונות הבלתי החוקיים מחוות הדעת של כל הצדדים, חוות דעת, המציינות בריש גלי כי קיימים מאות חדרים למגורי עובדים ללא היתר. במאמר מוסגר נציין, כי לאור חוות הדעת מטעם המשיבה 1, שהינה הוועדה המקומית הממונה על אכיפת חוק התכנון והבניה חוות דעת המצביעה על מאות מיטות המופעלות ללא היתר, יינקטו על ידה הצעדים המתבקשים מכוח החוק כלפי מגורים אלו. לפיכך, קיים חשש מהותי וממשי, כי אי מתן אישור לשימוש חורג במבנה נשוא הערר יגרום לכך שהעובדים המתגוררים בו כיום אכן יוצאו מאזור התעשייה, אך יועברו לבנין אחר, אשר בו כלל אין היתר לשימוש חורג ולכן מידת הפיקוח של הרשויות עליו היא אפסית, או שיימצא להם פתרון מאולתר אחר כגון פיצול דירות מגורים וכדומה. מכאן, היה ונקבל החלטה שלא לאשר שימוש חורג, החלטה זו עלולה לא רק שלא להיטיב עם העובדים המתגוררים במקום, אלא שתרע עימם. מצד שני, לא ניתן ליתן הכשר למגורי עובדים כאשר בסמוך קיימת תעשייה העלולה לסכן את בריאותם ובטיחותם. עוד יש לזכור כי ברקע קיים הליך תכנוני לשינוי הייעודים במקרקעין ואף באזורים הסמוכים להם. לפיכך, לטעמנו, איזון ראוי ונכון בין הממצאים שנתגלו בדבר חוסר משמעותי במגורי עובדים זמניים, לבין עצימות השימוש החורג והעובדה שמדובר באזור תעשיה, ותוך התחשבות בהליך התכנוני המתנהל במקביל, מוביל אותנו למסקנה, כי יש לאשר את השימוש החורג המבוקש על ידי המשיבה 2, אולם זאת בכפוף לסקר שימושים בפועל ותוך קציבת לוח זמנים, כמפורט לעיל. סיכום: לפיכך, ולאור האמור ומנומק לעיל, אנו קובעים, כדלקמן: בתוך 14 יום מיום החלטתנו זו, יוגש למשיבה 1, עם העתק לעוררת, על ידי המשיבה 2 סקר שימושים בפועל במבנים הגובלים (לרבות במבנים מעבר לכביש) במקרקעין נשוא הערר. לעוררת תהיה הזכות להגיב בכתב על סקר השימושים בתוך 7 ימים מיום שזה נמסר לה. המשיבה 1 תבחן את הסקר ותקבל החלטה בתוך 21 יום מיום הגשת תגובת העוררת. היה והסקר אינו מגלה סכנה בריאותית או בטיחותית לדיירי הבניין נשוא הערר, המשיבה 1 תהיה רשאית לאשר שימוש חורג לתקופה של עד 3 חודשים מיום קבלת ההחלטה. המשיבה 1 תהיה רשאית לחדש את תקופת השימוש החורג דלעיל בתום שלושת החודשים האמורים, וזאת ללא צורך בהגשת בקשה חדשה והליך פרסומי חדש, אולם בכפוף להצגת סקר שימושים מעודכן המראה כי אין שימושים מסוכנים בסמוך למקרקעין. הוועדה המקומית תהיה רשאית לחדש את השימוש החורג באופן האמור בסעיף 5 לעיל, פעמיים. בתום שתי תקופות החידוש כאמור, קרי סך הכול 9 חודשים ממועד החלטת הוועדה המקומית, יפקע השימוש החורג נשוא הערר ולא ניתן יהיה עוד לחדשו, אלא במסגרת בקשה חדשה לשימוש חורג שתפורסם ותידון כדין ולאור המצב התכנוני אז. שימוש חורגתעשיה