תביעה להפרשי קצבה לפי חוק שירות המדינה

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא תביעה להפרשי קצבה לפי חוק שירות המדינה: .Iההליך .1בבית-הדין האזורי בתל-אביב (אב-בית-הדין - השופט הראשי הרניב; נציגי ציבור - ה"ה מישורי ובן נפתלי; תב"ע לט/14-7) התבררה תובענה של המערער (להלן - הגימלאי) נגד הממונה על תשלום הגמלאות (להלן - הממונה) בעתירה לחייב את הממונה לשלם הפרשי קצבה המשתלמת לפי חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], תש"ל- 1970(להלן - חוק הגמלאות), ולהפחית מהקצבה המשתלמת סכומים קטנים מאלה שהופחתו בעבר. בית-הדין האזורי דחה את התביעה ומכאן ערעורו של הגימלאי לבית-דין זה. .2העובדות הצריכות לערעור הן: א) הגימלאי היה בשירות המדינה - משטרת ישראל - ולאחר 25שנות שירות, בהיותו בן 57יצא לגמלאות, ביום 1.5.1974; ב) עם צאתו לגמלאות הפעיל הגימלאי את הזכות הנתונה לו בתקנה 8 לתקנות שירות המדינה (גמלאות) (היוון קצבאות ותביעות נגד צד שלישי), תשכ"ח- 1968(להלן - תקנות היוון), והיוון 25אחוזים מקצבתו לתקופה של 10שנים; ג) אחרי שהגימלאי יצא לגמלאות נכללו במשכורת הקובעת לעניין חישוב קצבת הפרישה "תוספות קבועות" כמשמעותן בסעיף 8לחוק הגמלאות, שבעת היציאה לגמלאות או שלא היו קיימות כרכיבי שכר או שלא "הוכרו על-ידי הממשלה" כמתחייב מהסעיף הנ"ל, לעניין היותה של "תוספת" בגדר "תוספת קבועה" (להלן - תוספות קבועות חדשות); ד) מאז שבאו התוספות הקבועות החדשות (אחת ביום 1.3.1977והשאר ביום 1.10.1976) חושבה קצת הפרישה של הגימלאי על בסיס משכורת קובעת הכוללת את התוספות הקבועות החדשות; ה) מהסכום המתקבל על-פי הפסקה הקודמת ניכו % 25בגין ההיוון האמור בפסקה ב' דלעיל; ו) בשנת 1975תוקן החוק כך שאסר היוון לצמיתות של חלק מהקצבה והגביל את התקופה המותרת לשש שנים ממועד ההיוון. הוראת מעבר שבחוק המתקן קבעה, כי מי שהיוון לפני 1.1.1975חלק מקצבתו לתקופה של עשר שנים, רואים אותו כאילו היוון לתקופה קצרה יותר כאמור בסעיף 4 לחוק המתקן. .3א) עיקר טענתו של הפרקליט אשר ייצג את הגימלאי היתה, שהממונה שגה בכך שבחישוב הסכום אשר בו הפחית את קצבת הפרישה המשתלמת מדי חודש, בשל ההיוון של % 25מהקצבה, הביא בחשבון את התוספות הקבועות החדשות, אשר כלל לא שימשו בסיס להיוון, כי לא היו קיימות אותה עת. הפרקליט שטען לגימלאי סמך על פסק-דין של בית-המשפט המחוזי בירושלים - ע"ש 9/76, [1], מיום 8.3.1978; ב) כנגד זה טען הפרקליט אשר ייצג את הממונה, כי תקנה 9 לתקנות ההיוון קובעת כי אשר מתהוון הוא האחוז הקובע בענייננו % 25- מהקצבה "כפי שקצב זו משתנה מזמן לזמן". הפרקליט אף טען, שבאותה תקנה 9מצוי פירוט של שינויים בקצבה שאין להביאם בחשבון, ואותו פירוט הוא בבחינת "רשימה סגורה". בטענתו סמך הפרקליט על פסק-דין של בית-דין זה בדב"ע לט/14- 7(לא פורסם). .4בערעור חזרו, למעשה, באי-כוח הצדדים על טענותיהם בבית-הדין האזורי. הפרקליט אשר טען לממונה הדגיש, שבעקבות תיקון החוק שופר מצבו של הגימלאי כך שהיוון אשר בשעתו פעל להפחתת הקצבה במשך 10שנים, אינו פועל עתה אלא 6שנים. .5במהלך הדיון בערעור העלה בית-דין זה, ביזמתו, את השאלה, כיצד ייתכן שבשעתו פסק בית-המשפט המחוזי בירושלים כפי שפסק (ע"ש 9/76, [1], הנ"ל), היועץ המשפטי לממשלה לא הגיש ערעור, ולאנשי צבא הקבע משתלמת קצבה מופחתת עקב היוון (תקנות שירות הקבע בצה"ל (גמלאות) היוון קצבאות ותביעות נגד צד ג'), תש"ל-1970, שניסוחן זהה לתקנות ההיוון בהן עסקינן) על-פי חישוב המיטיב עם הזכאים, לעומת העולה מפסק-הדין של בית-דין זה בדב"ע לט/14- 7הנ"ל, והמופעל גבי כלל עובדי המדינה. בית-הדין הציע פשרה למקרה העומד לדיון - ביטול ההיוון בערכים משוערכים ותשלום מלוא הקצבה, במגמה שיפסיקו לשלם למשרתים בצבא הקבע על-פי פסק-הדין הנ"ל של בית-המשפט המחוזי, והיועץ המשפטי יביא להכרעת בית-המשפט העליון מקרה שבעתיד יפסוק בית-משפט מחוזי כפי שכבר פסק בית-המשפט המחוזי בירושלים. כל זה במגמה למנוע מצב שבו מופעלת הוראה זהה בשני חוקים, הפעלה שונה מכוח פירושים שונים של שתי מערכות משפט. בית-דין זה ביקש מהפרקליט אשר ייצג את המדינה, שתשובתו תהיה על דעת היועץ המשפטי לממשלה. הפרקליט השיב, כי הצעת הפשרה אינה מתקבלת, אך "המדינה תפעל לתיקון העיוות שנוצר עקב השוני בנוהלי תשלום הקצבאות בצבא לבין אלה הנהוגים לגבי שאר עובדי המדינה". .Iiפסק-דין .1הפרקליט אשר טען בערעור לממונה, ביקש שנפסוק תוך פירוש תקנה 9לתקנות ההיוון, על דרך הפשט. התקנה אומרת כי "מתהוון האחוז הקובע", בענייננו % 25"מהקצבה... כפי שקצבה זו משתנה מזמן לזמן"; פשיטא, לטענתו, יש להתייחס לקצבה כפי שמגיעה בעד חודש מסוים, וממנה להפחית את האחוז אשר "התהוון". .2עד שנידרש לשאלה, אם נוסח התקנה סובל גם פירוש אחר, פירוש אשר לו טוען פרקליטו של הגימלאי, נעמוד על השאלה, אם הפירוש על דרך הפשט מתיישב עם מטרת חוק הגמלאות, כי הרי רק תשובה שלילית תצדיק או אף תחייב פירוש אחר. .3ייאמר מייד, שאת התשובה יש ליתן לא תוך התייחסות להוראה זאת או אחרת שבחוק הגמלאות, אלא תוך התייחסות למהותו של החוק, לשיטתו ולשלמות העולה ממנו. ממהותו, חוק הגמלאות הינו חוליה במערכת החוקים שבתחום הביטחון הסוציאלי. החוק הוא חוק "פנסיוני" שבא להבטיח לעובדי המדינה אמצעי קיום עם פרישתם מהעבודה בשל גיל או נכות, ולשאיריהם. אין הוא חוק מתחום הביטוח המסחרי ואין החבות שממנו דומה לחבות מכוח חוזה או מנזיקים. שיטתו, במסגרת פנסיונית, היא השיטה התקציבית, ללא דמי גמולים, budgetary- non contributoryולא "שיטת הצבירה" בדמי גמולים - .cumulative, contributoryבמסגרת שיטתו, אין הקצבה פונקציה של סכומים שהופרשו על-ידי המעביד ושל דמי גמולים שבאו משכרו של העובד, בתוספת ריבית ורווחים אחרים. הקצבה גם אינה פונקציה של שכרו של העובד, עובר לפרישתו או לפטירתו, תוך עדכון לפי המתחייב משינויים ב"יוקר המחיה". הקצבה המשתלמת מכוח חוק הגמלאות מבטיה לגימלאי הכנסה בשיעור נקוב בחוק, המשקפת לא רק את משכורתו בטרם פרש מהשירות, לא רק אותה משכורת בהצמדה למדד יוקר המחיה, המשקף גם תנודות בערך המטבע, אלא הכנסה המשקפת, לפחות חלקית, את העליה הכללית ברמת החיים כפי שלדבר ניתן ביטוי בשינויים החלים מזמן לזמן במשכורת המשתלמת לעובד מדינה בדרגה שדרגתו כדרגה שהיתה למי שבו מדובר, ערב פרישתו מהשירות. כל המצוי בעולם העבודה ובעולם הביטחון הסוציאלי יודע, שהצמדה בדרך זאת יתרונות רבים בה ליוצא לגמלאות, על פני קצבה בשיעור נקוב מהשכר עובר לפרישה, אף אם מוסיפים ריבית ורווחים אחרים. על "סכנת" השחיקה עקב "תוספות" שאינן תוספות כלל ועקב רי-דירוג כתחליף לתוספת שכר במסגרת הדירוג, עמד בית-דין זה בפסיקתו החל מפסק-הדין בעניין ביטמן, [2] (דב"ע לד/7-3) והתוספות הקבועות החדשות שבעקבותיהן באה התדיינות זאת מתיישבות עם העולה מאותה פסיקה, כך שגם קצבתו של הגימלאי-המערער, גדלה. .4חוק הגמלאות הוא חוק שבא להבטיח קצבה שוטפת לקיום לאורך ימים, ולא הכנסה חד-פעמית לצרכים חולפים או מקור אשראי. על כן מוגנת הקצבה בפני עיקול, קיזוז או שעבוד והיא אסורה להעברה (סעיפים 58ו- 59לחוק). "היוון" - תשלום חד-פעמי במקום קצבה, ממהותו אינו מתיישב עם מטרתו העיקרית של החוק. על מקומו של היוון במסגרת ביטחון סוציאלי-פנסיוני יש ללמוד בעיקר מהכלי הרחב ביותר המשמש אותה מטרה, והוא - חוק הביטוח הלאומי. על-פי חוק הביטוח הלאומי משתלמות קצבאות זקנה וקצבאות שאירים או "תלויים" (קצבה בעקבות מותו של מבוטח עקב "תאונת עבודה"), ואלה כלל אינן ניתנות ל"היוון". הקצבה היחידה הניתנת להיוון היא קצבה המשתלמת לנכה כתוצאה מתאונת עבודה, ואף אז, לא כזכות מוחלטת אשר לנכה, ובסייגים חמורים שקבע המחוקק, כדי להבטיח שההיוון לא יפגע במטרה העיקרית עתיד מקור פרנסה (סעיף 70לחוק הביטוח הלאומי). מאותו חוק עולה ברורות, שהסכום המשתלם מכוח היוון ("מענק" בלשון החוק) בא "במקום קצבה". גם הקצבאות המשתלמות לנכה צמודות לשינויים בשכר עבודה, אך ברור שאשר מהוונים הוא הקצבה, ולא סכום קבוע, כך שעם השינויים בשכר המשמש בסיס לקצבה, קמה לתחיה זכות לקצבה בגין ההפרש (למסקנה זהה הגיע בית-המשפט המחוזי בירושלים, בדרכו הוא, בפסק-הדין ע"א 2/70, [3], לעניין חוק שירות המדינה (גמלאות), תשט"ו-.1955 .5עקרונית, זאת היא גם גישתו של המחוקק להיוון קצבאות מכוח חוק הגמלאות. החוק הקנה לשר הממונה על ביצועו סמכות להתקין תקנות בדבר תנאים שבהם "יהיה מותר היוונה של... של קצבה". ומכאן עצם הכלל, שרק במסגרת התקנות "מותר" היוון. יחד עם זאת קבע המחוקק עצמו סייג להיוון, היינו - לא יותר מעשרים וחמישה אחוזים מהקצבה (סעיף 72(2) לחוק המקורי). על-פי החוק המקורי והתקנות שהותקנו לראשונה מכוחו (ק"ת תשי"ז, ע' 598) מותר היה להוון את הקצבה "לצמיתות", כך שכל תקופת הזכאות לקצבת פרישה שולמה קצבה מוקטנת. ההיוון "לצמיתות" פגע במטרת החוק - הבטחת מקור הכנסה לאורך כל החיים, ובשנת 1968שונו התקנות (ק"ת תשכ"ח, ע' 1294) וההיוון הוגבל לתקופה של עשר שנים, או עד לפטירתו של הזכאי. תקנה זאת לא תפסה למפרע ונותר מצב שחלק ממקבלי הגמלאות, אלה שהקצבאות שלהם הוונו לפני התיקון, נוצרו עם קצבה מוקטנת עד שארית חייהם. באה הכנסת ונקטה צעד בלתי-שגרתי. בשנה 1971נחקק חוק שירות המדינה (גמלאות) (הוראות מעבר), תשל"א-1971, וביטל בתוקף למפרע פעולות היוון לצמיתות והעמידן על 12שנים או עד ליום הגיעו של גימלאי לגיל 70שנה. בשנת 1975שוב בא המחוקק והיטיב, בתוקף למפרע עם גימלאים שהוונו חלק מקצבתם. החוק תוקן ותקופת ההיוון המרבית הועמדה על 6שנים. בגין אלה שהוונו חלק מקצבתם לפני 1968, הועמדה תקופת ההיוון על 10שנים או גיל 68, אך עם תום 8שנים הוקפא ה"ניכוי עקב ההיוון" (סעיף 3לחוק שירות המדינה (גמלאות) תיקון מס' 10), תשל"ו-1975). בגין גימלאים אשר היוונו חלק מקצבה לפני 1.1.1975לתקופה של 10שנים - העמיד החוק, בתוקף למפרע, את תקופת ההיוון על 8שנים או עד הגיעו של הגימלאי לגיל 65, אך "הקפיא" את ה"ניכוי עקב היוון" עם תום השנה השישית ממועד ההיוון" (הסעיפים 3ו- 4לחוק האמור). בהקשר לתיקון החוק בתוקף למפרע לטובת הגימלאים, נאמר בהצעת החוק: "התמורות בערך המטבע ובמערכת השכר שחלו מאז תחילתו של החוק ההוא ביום 1בינואר 1971, הביאו לידי מצב שהמהוונים לא יכלו לחזותו מראש כאשר ויתרו על חלק מקצבתם תמורת תשלום חד-פעמי. מוצע, איפוא, לקצר את תקופות ההיוון שעליהן הוסכם בזמנו בין הזכאי לקצבה לבין אוצר המדינה, כפי שתוקנו כבר בשנת תשל"א, וכן להקפיא את הניכויים על חשבון ההיוון בתקופה האחרונה לפני גמר תקופת ההיוון. עם זאת מוצע כי להבא אין עוד להוון קצבה אלא לתקופה של לא יותר משש שנים" (ה"ח, תשל"ו, ע' 74). יודגש שתשומת לבו של המחוקק הופנתה לתמורות "במערכת השכר" ולא רק לשינויים בשכר הצמוד לדרגה מסוימת; "מערכת השכר" - גם תוספות למיניהן. .6ממהות חוק הגמלאות, משיטתו ומהשלמות העולה ממנו, ניתן להסיק שאין מדובר בזכות מעסקה חוזית, על-פי שיקולים כלכליים, שכתוצאה ממנה קמה זכות אשר את מימושה יש ללמוד על-פי שיקולים התופסים בדיני חוזים ונזיקים. הזכות שקמה קמה מכוח חוק, וביסודה הבטחת אינטרס שהמחוקק ראה לנכון להבטיחו ולקדמו. משבאים לפרש הוראה שבחוק שבו מדובר או בתקנות לפיו, במידה ואותה הוראה צריכה פירוש, יש לפעול כך שהיישום והפירוש יקדמו את מטרת החוק ומהותו, כעולה מהאמור בסעיף הקודם. מאלה ראויים להדגשה שלושה: א) "היוון" אינו דרך המלך ויסוד לזכויות מכוח החוק; ב) משגימלאים אשר היוונו חלק מהקצבה הביאו על עצמם תוצאה הפוגעת באינטרס שהחוק הבטיח להם ובא לקיימו, בא המחוקק ונקט פעולה רטרואקטיבית לטובתם לביטול המצב שהם עצמם גרמו; ג) אחד השיקולים לפעולה כאמור של המחוקק, פעולה ששום גורם הפועל על-פי שיקולים "עסקיים" לא היה נוקט בה, היה לא רק תמורות בערך המטבע, ובשיעור שכר עבודה, אלא תמורות "במערכת" השכר. מהאמור בסעיף 2, פסקה ו', שבחלק iדלעיל למדים, כי גם הגימלאי- המערער יצא נשכר מתיקוני החוק, כך שעל אף העובדה כי היוון קצבה לעשר שנים - מפחיתים מקצבתו כאילו היוון לתקופה קצרה בהרבה. .7משהאמור הוא אשר צריך להנחות - קלה התשובה לשאלה העומדת להכרעה בערעור זה. התשובה תינתן על-פי פירוש תקנה 9לתקנות ההיוון. .8לשון התקנה היא: "בהיוון קצבה לפי פרק זה מתהוון, ממועד ההיוון ועד תום... שנים מאותו מועד, האחוז הקובע מהקצבה המגיעה לזכאי לולא ההיוון, כפי שקצבה זו משתנה מזמן לזמן ובלבד שלא יובאו בחשבון - . . . . . . . . . . . (3) הגדלה או הקטנה של הקצבה לאחר מועד ההיוון עקב שינוי בדרגת נכותו של הזכאי; (4) ....". נוסח זה בא במקום הנוסח בתקנות ההיוון המקוריות, היינו: "זכאי לקצבת פרישה רשאי להוון חלק שאינו עולה על עשרים וחמישה אחוזים מהקצבה מגיעה לו, ובלבד שקצבת פרישה מסיבת נכות או מחלה לא תהוון אלא אם שוכנע הממונה כי היוון זה הוא לטובת הזכאי לאותה קצבה ובמידה ששוכנע". .9הנוסח הקודם שימש לפסק-הדין של בית-המשפט המחוזי בירושלים (ע"א 2/70, [3]), אשר בו נפסק כפי שנפסק, ועם כל הכבוד - בדין נפסק, ונאמר שם שהנוסח דהעידנא אינו נותן ביטוי ל"שינוי במדיניות". נוסיף ונאמר, שגם מהאמור בסעיף 3דלעיל ניתן להסיק שלא חלק "שינוי במדיניות"; אך ברור שקל יותר לפסוק לפי הנוסח דהעידנא באשר הינו ברור יותר, חד-משמעי ומלא יותר. .10נאמר בתקנה, כי "מתהוון" האחוז הקובע - בענייננו % 25- מהקצבה, כפי שהיא משתנה מזמן לזמן. אף הפרקליט המלומד שייצג את הגימלאי לא טען, ובדין לא טען, שאת הרבע שהיוונו יש לחשב ולהפחית לפי סכום הקצבה שהשתלם בעת ההיוון. אשר טען הפרקליט הוא, כי את המלים כפי ש"קצבה זו משתנה מזמן לזמן" יש לפרש כך, שאין הן תופסות לגבי שינוי בעקבות שינויים ברכיבים המהווים את "המשכורת הקובעת", כמוגדר בסעיף 8לחוק. לשון אחר - הפרקליט מבקש שאחרי המלים "משתנה מזמן לזמן", נוסיף את המלים "להוציא שינויים בעקבות הוספת רכיבים למשכורת הקובעת", או שנוסיף פריט נוסף לרשימה המסייגת שינויים כמפורט בתקנה עצמה, פריט 5, כך "שלא יובאו בחשבון... (5) הגדלה של הקצבה עקב תוספות קבועות חדשות". זאת כמובן לא נוכל לעשות ואין מקום לעשות. לשון התקנה ברורה, כך שאין צורך בפירוש ובוודאי שאין מקום להוסיף על הכתוב. זאת ואף זאת - נראית לנו טענתו של הפרקליט אשר טען לממונה, כי רשימת השינויים שאין להביאם בחשבון כמובא בתקנה (סעיף 3, פסקה ב, שבחלק iדלעיל) היא בגדר "רשימה סגורה", ואין להוסיף עליה בדרך פירוש. משמדובר בפרשנות יש מקום להציג את השאלה, כיצד היה על מנסח תקנה 9לתקנות ההיוון דעכשיו, להבדיל ממי שניסח את הנוסח המקורי, לנסחה אחרת על מנת להשיג את התוצאה שלה טוענים בשם הממונה, ולא את התוצאה שלה טוענים בשם הגימלאי. התשובה היא שייתכנו וייתכנו ניסוחים אחרים, וייתכן ואחד מהם יענה טוב יותר למקרה הספציפי, אך קשה להעלות אפשרות של ניסוח לא "קזואיסטי", שיהיה רחב יותר וינקוט לשון רחבה יותר מאשר זאת שנקט המנסח בענייננו, היינו: "כפי שהקצבה משתנה מזמן לזמן", להוציא שינויים כמפורט בתקנה. .11האמור עד כאן מתיישב עם המסקנה שאליה הגיע בית-דין זה בדב"ע לה/92- 3(לא פורסם), שלא הובא בשעתו לתשומת לבו של בית-המשפט המחוזי ושעליו סמך, בדין, בית-הדין האזורי בפסק-הדין שבערעור. בדב"ע לה/92- 3לא הרחבנו את הדיבור, בצאתנו מהנחה שהדין פשוט וברור ועולה מנוסח התקנה. לאור פסק-הדין הנ"ל של בית-המשפט המחוזי בירושלים ותוך הכבוד שחייבים לו, הרחבנו את הדיבור ונימקנו. .12בית-הדין רואה לציין שהינו מודע לכך שהמסקנה שאליה הוא מגיע שונה מזאת שאליה הגיע בית-המשפט המחוזי בירושלים בע"ש 9/76, [1] (סעיף 3, פסקה ב', שבחלק iדלעיל). אין זה מצב בריא שהמדינה תשלם מכוח הוראות זהות בשני חוקים, גמלאות על-פי חישובים שונים. בית-דין זה צפה כבר במהלך הדיון בערעור, כי אם יקבלאת טענות הפרקליט שייצג את המדינה, עשוי להיווצר מצב כזה. על כן העלה את ההצעה האמורה בסעיף 5שבחלק iדלעיל. ההצעה לא נתקבלה, אך במקום ההצעה ובעקבותיה באה התחייבות לפעול כאמור שם. .13מהאמור עולה, כי דין הערעור להידחות. בנסיבות המקרה - אין צו להוצאות.שירות המדינה