קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא פסק דין הצהרתי כי מסמך מהווה הסדר קיבוצי: .Iההליך .1לבית-הדין האזורי בירושלים (אב-בית-הדין - השופט אדלר; נציגי ציבור - ה"ה שרון והורבסט; תב"ע מב/11-4) הוגשה, על-ידי המדינה, "בקשת צד בסכסוך קיבוצי" בעתירה, בין היתר, כי יינתן פסק-דין הצהרתי לפיו מסמך מסוים היווה "הסדר קיבוצי" והעולה ממנו קוים על-ידי המדינה כמעבידה. בית-הדין האזורי הצהיר כפי שביקשו ממנו, ומכאן הערעור לבית-דין זה. .2העובדות הצריכות לערעור הן: א) במסגרת משא-ומתן ממושך בין המדינה כמעבידה לבין שלושה המערערים הראשונים, משא-ומתן שהיה מלווה משברים, וערב ראשית שביתה, נחתם "זכרון דברים מישיבה שהתקיימה ביום חמישי, כ"ט בשבט תשמ"ב (18.2.82) במשרד הבריאות, בהשתתפות נציגי משרד הבריאות, הסתדרות עובדי המדינה, הסתדרות האחיות והאחים, הוועד הארצי של עובדי בתי-החולים הממשלתיים" (להלן - זכרון הדברים); ב) בסעיף 1שבזכרון הדברים נאמר "עקב העומס בבתי-החולים הממשלתיים יתגבר משרד הבריאות את כוח-האדם בתחומי הסיעוד, המינהל והמשק. לצורך זה יעמיד המשרד לרשות בתי-החולים 300משרות של אחיות ו- 300משרות של עובדי מינהל ומשק החל מיום 18.2.1982ועד 31.3.1982". יתר הסעיפים הרלבנטיים לערעור זה מובאים בסעיף 3שלהלן; ג) בעקבות האמור בסעיף 1לזכרון הדברים הועמדו לרשות בתי-החולים 300משרות של אחיות ו- 300משרות של עובדי מנהל ומשק וביום 31.3.1982סיימה המדינה העבדתם של האחיות ועובדי המינהל והמשק שאיישו אותן משרות; ד) סכסוך העבודה, שבמסגרתו עמדה בשעתו לפרוץ שביתה ובעקבותיו נחתם זכרון הדברים - התחדש, מאחר וצד העובדים ראה בהפסקת עבודתם של אלה שנתקבלו לעבודה בעקבות זכרון הדברים - הפרת המוסכם; ה) משעמדה לפרוץ שביתה, פנתה פרקליטות המדינה, בשעות הלילה, לבית-הדין האזורי ב"בקשה למתן צו מניעה זמני דחוף במעמד צד אחד". בית-הדין האזורי חייב את הפרקליטים להתקשר עם יו"ר ועד העובדים, הסביר לו את הבקשה ושמע את טענותיו ועמדותיו. יו"ר הוועד הסכים למתן הצו, אבל בתנאי שצו יינתן גם נגד המדינה, כדי למנוע פיטורי עובדים מסוימים. בא-כוח המדינה הסכים לתנאי, שצו ניתן בהסכמת הצדדים, והשביתה בוטלה. בית-הדין רואה לציין, כבר בשלב זה, שטוב עשה בית-הדין האזורי עת פעל כפי שפסל ולא נתן בשעות הלילה, מבלי לשמוע את הצד השני, צו מניעה שאמור היה להיכנס לתוקף כבר בשעה 06.00למחרת היום; ו) בבקשה שפתחה בהליך העיקרי, שבמסגרתו הוגשה הבקשה לצו הביניים, הועלו טענות מטענות שונות ועתירות מעתירות שונות, כולל עתירה לפסוק לטובת המדינה פיצויים בגין נזקי השביתה, אם וכאשר יתבררו בשלב מאוחר יותר, ולהטילם על המשיבים בגין גרימת הפרת חוזה עם צדדים שלישיים ו/או הפרת חובה חקוקה ו/או הפרת הסכם קיבוצי בר תוקף..."; ז) בפרק "ההסכם הקיבוצי" שבבקשה שפתחה בהליך מפרט הפרקליט שורה של "הסכמים קיבוציים" ו"הסכמים" שנחתמו בין "המבקשת" (המדינה כמעבידה) לבין המשיבים וביניהם "הסכם שנחתם (ביום 18.2.1982) בין המבקשת לבין המשיבים" (הכוונה ל"זכרון הדברים") וממנו מובא במלא סעיף 1שבו. אותו פרק שבבקשה סוגר באומרו "ההסכמים האמורים בסעיפים 7- 11הינם בתוקף וחלים על הצדדים" (סעיף 11הוא המתייחס לזכרון הדברים); ח) בתשובה לבקשה שפתחה בהליך העיקרי טענו, כי: 1) "תוך כדי המשא-ומתן שקדם לחתימת ההסכם בין המבקשת לבין המשיבים בתאריך 18.2.1982(הכוונה לזכרון הדברים) וכן לאחר חתימתו של הסכם זה, הצהירו נציגי משרד הבריאות, כי הסכם זה ימשיך לעמוד בתוקפו גם לאחר 31.3.1982, ללא הגבלת זמן, והתאריך 31.3.1982נכתב בהסכם רק בגלל הוראות חוק התקציב": 2) "... מי שהפר הסכם ברור וחד-משמעי הינה המבקשת"; 3) "... הבקשה נובע(ת) מסכסוך פנימי בין משרד הבריאות מצד אחד לבין משרד האוצר ונציבות שירות המדינה מצד שני..."; 4) "המבקשת באה לבית-הדין הנכבד 'בידיים לא נקיות' "; ט) חודשיים אחרי שהוגשה הבקשה הפותחת בהליך העיקרי (צו הביניים שניתן בשעתו הוארך בינתיים, בהסכמת הצדדים), הגיש פרקליט אחר אשר ייצג את המדינה, בקשה לתיקון הבקשה שפתחה בהליך, על-ידי הוספת סעיף לפרק העתירות, סעיף שבו עותרים "להצהיר כי ההתחייבות בסעיף 1לזכרון הדברים מיום 18.2.1982(מב/7) היתה התחייבות זמנית בהסדר קיבוצי (!) לתוספת משרות מיום 18.2.1982ועד 31.3.1982בלבד, וכי התחייבות זו בוצעה, מוצתה ופקעה מאליה ביום 31.3.1982" (יצוין כבר בשלב זה שהפעם, לראשונה, מדובר ב"הסדר קיבוצי", ולא ב"הסכם" - לשון שנקטו בבקשה העיקרית (פסקה ז' לעיל)). לאותה בקשה צורף תצהיר שממנו מבקשים ללמוד, כי אכן דובר בסידור ארעי "על חשבון המאגר של חודשי משכורת בלתימנוצלים...". בהסכמת פרקליטם של המשיבים תוקנה "הבקשה"; י) כנגד התצהיר מטעם המדינה שהוגש כאמור בפסקה הקודמת - הוגש תצהיר מטעם המשיבים ובו נאמר, שתוספת המשרות בהתאם לזכרון הדברים, כלל לא היה קשור במצב חולף שנוצר, ובישיבה שבה נחתם זכרון הדברים נאמר במפורש על-ידי פרופיסור מודן - מנכ"ל משרד הבריאות, כי הוא אחראי לכך אישית שההסכם שנחתם באותו יום ימשיך לעמוד בתוקפו גם לאחר 31.3.1982; יא) ההליך בבית-הדין האזורי נפתח ביום .4.4.1982ביום 13.6.1982הגישה מזכירת ההסתדרות האחיות והאחים בקשה למשרד העבודה, להאריך את המועד "להגשת (זכרון הדברים) לרישום כהסכם קיבוצי". הפרקליט אשר ייצג באותו שלב את המדינה, התנגד למבוקש בטענה, שבשם המדינה לא חתם מי שמוסמך לחתום על הסכם קיבוצי והצדדים "לא התכוונו כלל ליצור הסכם קיבוצי, אלא הסדר קיבוצי" (ממכתב הממונה הראשי על יחסי עבודה, לעורך-דין ברנזון, בא-כוח המדינה, ולעורך-דין קלמרו, בא-כוח ההסתדרות). .3הסעיפים הרלבנטיים שבזכרון הדברים, בנוסף לסעיף 1, הם: " .2משרד-הבריאות יפעל לזירוז עבודת הוועדה לקביעת קריטריונים, תקנים ונורמות לשכר עידוד לעובדי מינהל ומשק, וכן יתן הוראה מיידית למכון לפריון העבודה לביצוע המחקר לקביעת תקני כוח-אדם סיעודי במוסדות הבריאות, כפי שסוכם בזכרונות הדברים הקודמים בנושא זה מתאריכים 27.4.1980, 18.3.1981, גם אם יבוא עיכוב מטעם קופת-חולים או ארגון העובדים שלה. .3משרד הבריאות והסתדרות האחיות והאחים, הסתדרות עובדי המדינה והוועד הארצי לעובדי בתי-החולים יצאו בקריאה לאחיות ואחים שאינם עובדים, ולעובדים העובדים משרה חלקית, לחזור לעבודה מלאה ולו למספר חודשים, וזאת כדי להקל על המצוקה הקיימת בבתיהחולים. .6בסקרים מיוחדים, כאשד יתברר כי בית-חולים זה או אחר, שהוסף לו כוח-אדם כאמור לעיל ואשר עקב העומס יש צורך בתגבור נוסף של כוח-אדם סיעודי בתקופה הנדונה, יתייחס לכך המשרד באופן חיובי. .8לגבי האמור בסעיף 2לעיל יפעלו הצדדים לסיום עבודת הוועדה לא יאוחר מיום 30.9.1982, והיה ולא תסתיים העבודה - יכונסו הצדדים לדיון בנושא כוח-אדם בבתי-חולים, אחיות ומינהל ומשק". .4בפתח סיכומיו בבית-הדין האזורי אמר הפרקליט אשר טען למדינה, כי "גם אם המסמך (זכרון הדברים) היה הסכם (קיבוצי) - סעיף 1פג תוקפו מאחר שכובד, וגם בהסכם קיבוצי יכולה להיות התחייבות על חלק מתקופת תוקפו...". אשר למעמדו של זכרון הדברים טען הפרקליט, כי אינו "הסכם קיבוצי" משום שלא נחתם על-ידי מי שמוסמך לחתום על הסכמים קיבוציים בשם המדינה, והפנה תשומת הלב להחלטות הממשלה המסתמכות על חוק נכסי המדינה, תשי"א- 1951(להלן - חוק נכסי המדינה) (החלטת הממשלה מיום 27.12.1950והחלטת הממשלה שפורסמה ב-י"פ1050, תשכ"ד, ע' 318). כן התייחס לפרק 03.111שבתקשי"ר. .5כנגד טענות הפרקליט שייצג את המדינה, טען הפרקליט שייצג את המשיבים, כי זכרון הדברים הוא הסכם קיבוצי, מאחר והמועד להגשתו לרישום הוארך ועל כן יש לראות כהסכם שהוגש לרישום, ועל כן - "הסכם קיבוצי". הוא הדגיש: "סעיף 1לחוק הסכמים קיבוציים - האקט הקובע לגבי היות הסכם קיבוצי או לא הוא ההגשה לרישום, ובאותו רגע שהממונה האריך את המועד להגשה לרישום - הוגש לרישום והוא הסכם קיבוצי". אשר לטענה, שזכרון הדברים אינו "הסכם קיבוצי", מאחר ולא נחתם בשם המעביד על-ידי מי שמוסמך לכך, טען הפרקליט: משרד הבריאות, כאשר חתם על המסמך מה-18.2.1982, חתם כאורגן של המדינה. על כל פנים, מנכ"ל משרד הבריאות פעל במסגרת סמכות שהוענקה לו או שהאצילו לו. אשר לתוכנו ומשמעותו של סעיף 1לזכרון הדברים טען הטוען, כי מנכ"ל משרד הבריאות הודה שהמסמך נחתם בלחץ של איום בשביתה, ואין להניח שכנגד התחייבות לשבועות מספר - בוטא האיום בשביתה, עת הבעיה לא היתה "זמנית". את זכרון הדברים יש לקרוא כשלמות ואז לומדים, כי לא לפיתרון לחודש וחצי בלבד התכוונו. .6בפסק-הדין שבערעור קיבל בית-הדין האזורי את שתי הטענות שטענו בשם המדינה, ובעקבות זאת קבע שזכרון הדברים אינו "הסכם קיבוצי" והצהיר שהמדינה כמעבידה קיימה התחייבותה על-פי סעיף 1לזכרון הדברים. .7עיקר הטענות שהעלה בערעור פרקליטן של המערערות, הן: לעניין מעמדו במשפט של זכרון הדברים א) לענין סעיף 1לחוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז- 1957(להלן - חוק הסכמים קיבוציים) משרד הבריאות הוא המעביד; ב) כאשר מנהלים משא-ומתן עם מנהל כללי של משרד ומסיימים בהסכם - מותר להניח שהמנהל הכללי פועל בתחום סמכותו. דרישה ממנהל כללי שיציג כתב הסמכה יפגע ביחסי העבודה, ולחלופין - לא הוכח שהמנהל הכללי לא הוסמך לחתום על זכרון הדברים, הוא לא הועמד לדין משמעתי על חריגה מסמכות, ובכל אופן - גם ב"בקשה" שפתחה בהליך הודתה הפרקליטות שנחתם "הסכם" בשם המדינה (סעיף 2, פסקה ז', לעיל); ג) למעשה ראתה המדינה בזכרון הדברים הסכם קיבוצי אשר מוכנה היתה לקיים, אלא שקיימה אותו לפי פירושה הוא: לפירוש זכרון הדברים בבקשה לתיקון הבקשה שפתחה בהליך העיקרי (סעיף 2, פסקה ט', לעיל) באה לראשונה הטענה שב"הסדר קיבוצי", ולא בהסכם קיבוצי, מדובר: א) זכרון הדברים נחתם ערב שביתה ולמניעת שביתה. נושא תוספת כוח-אדם בבתי-החולים הממשלתיים - סיעודי ושירותי - עומד על סדר היום מאז 1977; ב) את זכרון הדברים יש לפרש לאור הרקע, כך שאת המשרות בהן מדובר בסעיף 1לזכרון הדברים יש לראות כתשובה חלקית על חשבון הסדר סופי שבו מדובר בסעיף 8לזכרון הדברים. .6הפרקליטה אשר ייצגה בערעור את המדינה שינתה את הדגש, לעומת מקומו בטענות של הפרקליט שטען למדינה בבית-הדין האזורי, וייאמר כבר בשלב זה, כי טוב עשתה. היא פתחה טיעונה במלים "מטרת ההליך לסיים את הסכסוך; השאלה היא, אם עדיין מוטלת עלינו התחייבות לפי סעיף 1ל-מב/ 7(זכרון הדברים), עת אין מכחישים שהמדינה היתה חייבת לקיים אחרי הוראותיו. הטענה היא - קיומו". בטענותיה הדגישה הפרקליטה, כי התחייבות מנהל כללי להוסיף משרות ולשנות תקנים נוגדת את סעיף 14לחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"- 1959(להלן - חוק המינויים) ועל כן אינה תופסת. ביזמת בית-הדין עלתה שאלת נפקות פעולת מנכ"ל משרד הבריאות, לאור חוק יסוד: הממשלה. משכך היה, הגישה באת-כוח המדינה העתק החלטת הממשלה מיום 27.11.1977בדבר סמכויות נציב שירות המדינה (הודעת נש"מ לח/39). .Iiפסק-דין .1גורלו של הערעור ייחדש על-פי תשובה לשאלה שהפרקליטה, אשר ייצגה בערעור את המדינה, העמידה במרכזו של הערעור, היינו, אם המדינה כמעבידה קיימה חובתה על-פי סעיף 1לזכרון הדברים. הפרקליטה עשתה כן, על מנת שהעניין יתברר לגופו ולא על-פי סיווגו של זכרון הדברים - כ"הסכם קיבוצי" או כהסכם שאינו הסכם קיבוצי. טוב עשתה הפרקליטה שכך ביקשה (סעיף 6שבחלק iלעיל). .2ייאמר מייד, כי בבקשה שפתחה בהליך - ובשלב זה לא נתייחס לעתירה שבה - נאמר במפורש כי זכרון הדברים הוא "הסכם בין המבקשת (המדינה) לבין המשיבים" (סעיף 2, פסקה ז', שבחלק iלעיל). עובדה זאת - היות זכרון הדברים "הסכם" שהמדינה היא צד לו - לא נפלה אף עם תיקון "הבקשה", בהתחלף הפרקליטים אשר ייצגו את המדינה (סעיף 2, פסקה ט', שבחלק iלעיל), על-ידי "תיקון" הבקשה שפתחה בהליך, כך שנוספה עתירה העומדת בפני עצמה "להצהיר כי ההתחייבות בסעיף 1 לזכרון הדברים מיום 18.2.1982היתה התחייבות בהסדר קיבוצי...". באותה הזדמנות הועלתה לראשונה, וגם זה בדרך עקיפה בלבד, טענה שב"הסדר קיבוצי" מדובר. על הסיבוך המיותר בעקבות אותו תיקון, נעמוד בסעיף 4שלהלן. .3נחזור ונדגיש, שבבקשה שפתחה בהליך התייחסה הפרקליטות לזכרון הדברים כאל הסכם המחייב את המדינה. בתשובה שהגיש פרקליטם של המשיבים (המערערים) כלל לא עלתה טענה שזכרון הדברים הוא הסכם קיבוצי, וטוב עשו שלא העלו את הטענה - כי הדבר לא היה רלבנטי. רק אחרי "תיקון" הבקשה ובעקבות התיקון באה פעולה של פרקליט ההסתדרות לסכן הגשה לרישום של זכרון הדברים כהסכם קיבוצי. הנושא כולו עלה בעקבות חילופי פרקליטים ותיקון הבקשה. הסיווג אינו, אמנם, בעל משמעות של ממש לענייננו, אך תרומה אפשרית למניעת שיבושים ביחסי עבודה בין המדינה כמעבידה לבין ארגון העובדים היציג - מצדיקה התייחסות לנושא והעמדת דברים על הבסיס הנכון. .4משסובך ההליך על-ידי "תיקון" הבקשה שפתחה בהליך כפי שתוקנה, ומשהשאלה כיצד לסווג את זכרון הדברים תפסה מקום מרכזי בהתדיינות בבית-הדין האזורי, משמפסק-הדין שבערעור ביקשו ללמוד כי אכן לא בהסכם קיבוצי מדובר ומשבערעור עצמו חזרו לשאלת סיווגו של זכרון הדברים - מן הדין שנתייחס תחילה לשאלת סיווגו של זכרון הדברים, אם כי בהמשך הדברים יתברר, שלאותו סיווג משמעות מזערית לעניין התוצאה. .5עת באים להשיב על השאלה, אם מסמך מסוים - במקרה זה זכרון הדברים - הוא הסכם קיבוצי, יש ליתן את הדעת בראש ובראשונה לשתי שאלות: האחת - קשורה ב"לגיטימציה", "תעודת זהות" של הצדדים: השניה - ב"מטריה", היינו, אם הנשוא הוא מתחום העניינים המיועדים, מכוח סעיף 1לחוק הסכמים קיבוציים, להסכם קיבוצי. .6את טענתו, שזכרון הדברים אינו הסכם קיבוצי, ביסס הפרקליט אשר ייצג את המדינה בבית-המשפט האזורי על כך, שעל המסמך לא חתם מי שהוסמך לחתום בשם המדינה על הסכם קיבוצי. לטענתו, המוסמך לכך הוא ראשית לכל נציב שירות המדינה, מכוח חוק נכסי המדינה, מכוח החלטת הממשלה ומכוח הוראות התקשי"ר (סעיף 4 שבחלק iלעיל). כנגד זה טען הפרקליט שייצג את המשיבים-המערערים, כי יש לראות כל משרד ומשרד, במקרה זה - משרד הבריאות, כמעביד בפני עצמו ומכאן כוחו של מנהל כללי - לחתום על הסכמים קיבוציים החלים על עובדי המשרד. טענה זאת היא מהטענות שעליהן נאמר כבר לא אחת, כי טוב שלא יטענו אותן משיטענו. לא יכול להיות ספק, שהמעביד היא המדינה, העובדים הם עובדי המדינה, הקשר נוצר על-ידי אקט של נציב שירות המדינה מכוח חוק המינויים וקיימת רציפות שירות ללא קשר במעבר ממשרד למשרד. .7בטענה שזכרון הדברים אינו הסכם קיבוצי סמכו, הן בבית-הדין האזורי והן בבית-דין זה, על כך שנציב שירות המדינה לא חתם על המסמך, עת חתימה על הסכם קיבוצי היא פעולה שעליה חל חוק נכסי המדינה ומי שהוסמך לפעול לפיו הוא נציב שירות המדינה (י"פ 1050, תשכ"ד, ע' 318) ולא המנהל הכללי של משרד הבריאות. בבית-הדין האזורי סמכו גם על האמור בפרק 03, סעיפים 03.11- 03.114שבתקשי"ר, המפנה, בין השאר, לפרסום בילקוט הפרסומים, ובבית-דין זה סמכו גם על החלטת ממשלה מיום 27.11.1977, כפי שפורסמה בהודעה מטעם נציבות שירות המדינה (לא בילקוט הפרסומים). .8אשר להזקקות להוראות והודעות שבתקשי"ר - ייאמר מייד, כי אלה, כשלעצמן, אינן תופסות מעבר למעגל הפנימי של המינהל ועל כל פנים אינן מן המפורסמות, כך שהציבור כולו, כולל ארגוני עובדים, הם בבחינת יודעים את האמור שם. מכאן, שטענה כי ארגון עובדים הוא בחזקת יודע כל אשר פורסם בתקשי"ר, וכל אשר פורסם בתקשי"ר מחייב כל תושב ותושב בישראל וכל ארגון בישראל - אין לה יסוד. .9מכאן לחוק נכסי המדינה. בילקוט הפרסומים מס' 1050, תשכ"ד, ע' 318, פורסמה אמנם הודעה על-פי סעיף 6(ב) ולפיה "הממשלה החליטה להרשות את נציב שירות המדינה לייצג את הממשלה בכל עסקה מהעסקאות שמדובר בהן בסעיפים 4ו- 5לחוק (חוק נכסי המדינה) הנוגעות לעניינים הבאים ולחתום בשם המדינה על המסמכים הנוגעים לעסקאות האמורות" (כאן בא פירוט של "העסקאות", כגון "שכר, משכורת, תנאי עבודה של עובדים בשירות המדינה"). בהודעה נאמר, ש"ההרשאה כפופה להחלטת ממשלה קודמת שפורסמה בילקוט הפרסומים 774, תש"ך, ע' .1754באותה הודעה נאמר במפורש, שמי שהוסמך לחתום (במקרה זה - נציב שירות המדינה) רשאי לפעול "רק יחד עם החשב של המשרד שהעסקה עשויה להשפיע על תקציבו". ליודעי ח"ן פתרונים כיצד ההרשאה הצמודה ועליה סומכים. נחזור לחוק נכסי המדינה עצמו. החוק מגדיר "נכס" כ"כולל מקרקעים ומטלטלים וכן זכויות וטובות הנאה מכל סוג שהוא". אין בינתנו מספקת כדי לשבץ עובד מדינה באחד מאלה: "מקרקעים", "מטלטלים", "זכות" אשר למדינה ו"טובת הנאה" למדינה. ואם תאמר ש"הגדרה" אינה ממצה אלא רק מרחיבה, והיתר בא מכוח הפשט הרי, פשיטא, שאין אדם, כולל עובד מדינה, "נכס", ולו גם מהטעם, שאין עבודתו של אדם מצרך - "labour is not a commodity" (חוק נוריס לה-גרדיה וחוקת ארגון העבודה הבינלאומי). ואם אין עובד מדינה "נכס" לעניין חוק נכסי המדינה, מה לנו אותה הרשאה, שהודעה עליה פורסמה כאמור בילקוט הפרסומים, לפעול "בכל עסקה מהעסקאות שמדובר בהן בסעיפים 4, ו- 5לחוק". בסעיף 4מדובר ב"נכסים" "רכישתם" בדרך קניה, חליפין, שכירות חכירה וקבלת זכויות בהם. הכל ב"נכסים" וקשה להעלות על הדעת שלעובדי המדינה התכוון המחוקק. .10ענייננו אינו מחייב להסיק מסקנה מהאמור בסעיף הקודם, אך רצוי שמי שתפקידו בכך יתן דעתו לסוגיה. בטרם קמה המדינה פעלו בכל הנוגע למנגנון הממשלתי, מכוח דבר המלך במועצתו. עם קום המדינה הועברו הסמכויות עניין זה לידי הממשלה, וסביר שמכוח אותה סמכות פעלו אחרי קום המדינה ובטרם נחקק חוק נכסי המדינה. באותו זמן גם לא יכלה לעלות שאלת הסמכות לחתום על "הסכמים קיבוציים", באשר חוק הסכמים קיבוציים טרם נחקק. סביר להניח שהבסיס, מאז שנת 1968, הוא חוק יסוד: הממשלה, באשר "הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה" (סעיף 1לחוק), ומה לך יותר בגדר סמכותה של "הרשות המבצעת" מאשר הפעלת המנגנון הממשלתי, על כל הקשור בכך. סעיף 29לחוק מסמיך את הממשלה לעשות בשם המדינה כל פעולה "שעשייתה אינה מוטלת בדין על רשות אחרת", "בכפוף לכל דין". בסעיף 9לעיל התייחסנו כבר לחוק נכסי המדינה וגם בחוק אחר לא מצאנו "הגבלה" לענייננו. עניין "העברת סמכויות" ו"אצילת סמכויות" מוסדר בסעיפים 30ו- 31לחוק, ושוב אין ענייננו מחייב לבחון, כיצד יש לפעול להשגת המטרה - קביעת המוסמכים לנהל משא-ומתן קיבוצי ולחתום על הסכמים קיבוציים. .11בבית-הדין האזורי, כלל לא התייחס הפרקליט שייצג את המדינה לחוק יסוד: הממשלה. במהלך הדיון בערעור, ביזמת בית-הדין, עלתה השאלה והפרקליטה אשר ייצגה בערעור את המדינה - הפנתה את תשומת לבנו להחלטת הממשלה מיום 27.11.1977(סעיף 6בחלק iלעיל). אותה החלטה לא פורסמה אלא ב"הודעות" מאת נציבות שירות המדינה, ולא ברור אם יש בה פעולה על-פי חוק יסוד: הממשלה, כולל כל הקשור בהעברת סמכויות ואצילת סמכויות. .12ושוב, טוב יעשה מי שתפקידו בכך, אם ייבדק מחדש כל הנושא של משא-ומתן קיבוצי והסכמים קיבוציים בשם המדינה, לאור חוק יסוד: הממשלה, וינקטו בפעולות המחייבות מהבדיקה. .13אנו, כבית-דין לעבודה, נדגיש את הנזק האפשרי ליחסי עבודה תקינים בשירות הציבורי, מאי-בהירות ואי-ודאות בכל הקשור לקביעת המוסמכים לנהל משא-ומתן קיבוצי ולחתום הסכמים קיבוציים בשם המדינה - על המגוון האפשרי של נושאים, מסגרות ופתרונות לקביעת בעלי הסמכות לפעול. .14הסדרת הנושא דרושה לא רק למינהל תקין, אלא גם, ובמידה לא פחותה, דרושה הפעולה לשם קיום זכות כלפי הצד השני - ארגוני העובדים: להם ודאי זכות לדעת - ולא מהתקשי"ר - עם מי עליהם לנהל משא-ומתן, מי המוסמך לסיימו, מי מוסמך לחייב את המדינה כמעביד, על מנת שלא ייווצר מצב שבו מנהלים משא-ומתן, וכדרכו של משא-ומתן - משיגים ומוותרים, ובסוף, לאחר שסיימו וחתמו, תלויים בעמדת הצד השני, אם יראה בסיום סוף פסוק מחייב, או, כפי שזה בענייננו - יטענו לחוסר סמכות לחייב בהסכם קיבוצי ובכל זאת נכונים למלא אחרי המוסכם. הסדרת הנושא, כאמור, תחליש את הרושם, שמרוב "עיסוק בסכסוכי עבודה" אין מתפנים לטיפול ביחסי עבודה; מה לך יותר מטיפול קונסטרוקטיבי ביחסי עבודה מקביעת המסגרות והסמכויות - פעולה אשר מזה שנים מצאה פיתרון, ולו גם חלקי, בסקטור הפרטי. .15המערערים לא ייבנו מהאמור עד כאן בטענתם, שזכרון הדברים הוא הסכם קיבוצי באשר נחתם על-ידי המנהל של משרד הבריאות. בסעיף הקודם אמרנו כבר שהמצב הקיים אינו משביע רצון. נוסיף לנאמר, שצדק פרקליטם של המערערים בטענתו, שהמצב הקיים עשוי לפגוע בכל משא-ומתן קיבוצי עם המדינה, באשר ארגון עובדים יהסס לסיים משא-ומתן, באין ביטחון ש"סיום - הוא סיום". בכך אין עדיין כדי להקנות סמכות שלא הוקנתה כדין. אם נכונה הנחתנו בסעיפים הקודמים, שהבסיס לסמכות הוא חוק יסוד: הממשלה, ויהא המוסמך לפעול מכוחו מי שיהא, דבר אחד ברור: המנהל הכללי של משרד הבריאות לא הוסמך לחתום על הסכם קיבוצי, ולכן זכרון הדרים אינו מסמך שנחתם על-ידי המוסמך לכך מטעם המעביד. .16בסעיף 5לעיל הועלתה שאלת הפן השני, הפן המטריאלי - תוכנו של זכרון הדברים להבדיל מ"לגיטימציה". לפן זה כלל לא התייחסו הפרקליטים שטענו למדינה. ייאמר מייד, שאין בחינת הנושא והתערבות בית-הדין, מיזמתו הוא, בקשר לפן הזה דומה לבחינה, ליזמה ולהתערבות, עת מדובר בפן הראשון - "לגיטימציה", היינו כשרות ומעמד הצדדים. התערבות ופעולה מיזמת בית-הדין יהיה בהן בבחינת התערבות בתוכנו של הסכם קיבוצי. נסתפק, אפוא, בהצגת השאלה, אם הוספת "משרות" - הוספת "תקנים" - היא בגדר הקבוע בחוק הסכמים קיבוציים, סעיף 1לחוק, כנושא להסכם קיבוצי; לשון אחר, אם ב"תנאי עבודה" וב"יחסי עבודה" מדובר. בית-הדין מודע לכך, שמדובר בעבודה בבתי-חולים - בטיפול בחולים, בדאגה לבריאותם ולחייהם, והעובד, כבן אדם, אינו יכול להיות אדיש לסבל, למצוקה ולסכנות הצפויים לחולה, כך שמחסור בכוח אדם מעיק על העובד ומשפיע, בעקיפין, על תנאי עבודה; לא בעבודה בבית-חרושת או בעבודה במשרד מדובר, עת העובד חייב לעשות כמיטב יכולתו, אך אין עליו לעשות מעבר למתאפשר לו על-ידי הציוד וכוח האדם שסיפק המעביד. למרות השוני - עדיין יש מקום להציג את השאלה שהוצגה. ואם התשובה לשאלה היא שלילית האין מדובר בנושא אשר הינו ראוי ל"היוועצות משותפת" - joint consultationכמקובל במדינות רבות, על מגוון האפשרויות והנפקויות שבדרך זאת של פעולה, הכל כידוע למי שמצוי ביחסי עבודה ומשפט עבודה. ואם יסמכו על הדיבור "יחסי עבודה" שבסעיף 1לחוק הסכמים קיבוציים - ודאי ישקלו, אם אותו צינור מאפשר לא רק קביעת המנגנון והמסגרת, אלא גם את הנורמה עצמה. .17משקבענו, שזכרון הדברים אינו הסכם קיבוצי, יש להציג את השאלה - מהו ומה משתמע מכך לעניין ההליך בבית-הדין האזורי ולעניין הערעור שלפנינו. .18אין כל קושי להשיב על השאלה, זכרון הדברים מהו? זכרון הדברים הוא אחד מיני אין ספור ה"הסכמים" או "ההסדרים" שבין השותפים ליחסי העבודה הקיבוציים, ברמה העולה מהנושא, בין בעקבות "חילוקי דעות", בין בעקבות סכסוך, והמעיד על כך שהצדדים הסכימו ביניהם והתחייבו לפעול כאמור בסיכום שעליו מעיד המסמך. יחסי עבודה היו בלתי-נסבלים לו כל "הסכם" או "הסדר כזה" היה נבחן על-פי הקריטריונים הצריכים ל"הסכם קיבוצי". הנפקות תהיה תלויה בנושא - התוכן, ותהיה שונה במקרה שהתוצאה היא פירוש הוראה שבהסכם הקיבוצי, התחייבות לפעול מעבר להסכם הקיבוצי או התחייבות לפעול ליישוב סכסוך תלוי ועומד ואף למניעת שביתה. כל זה, כמובן, ביחסים בין השותפים ליחסי עבודה קיבוציים או הנציגות המוסמכת. .19על נפקותו במשפט של "הסכם" או הסדר כאמור, או ליתר דיוק - העדר נפקות משפטית, נאמר כבר בפסק-הדין בעניין 'האוניברסיטאות' (דב"ע לג/7-4, [1])), ובפסיקה שבאה אחריו. בצד הקביעה, שאין להסכם או להסדר כאמור נפקות משפטית, נאמר, כי במסגרת יחסי עבודה קיבוציים - מצפים מהצדדים שיכבדו את התחייבויותיהם ויפעלו בהתאם לכך. כן נאמר, כי אי-כיבוד התחייבות, יכול ותובא בחשבון על-ידי בית-דין זה, עת הצד שלא קיים עותר לבית-הדין לסעד שבשיקול דעתו של בית-הדין. במקרה כזה, יישם בית-הדין את הכלל, שאחד השיקולים למתן סעד שבשיקול דעת הוא, אם מבקש סעד מבית-הדין פנה ב"נקיון כפיים", ו"נקיון כפיים" בתחומנו הוא, בין השאר, כיצד נהג בקיום התחייבויות מ"ההסכם הג'נטלמני", מ"ההסדר הקיבוצי". לשון אחר, פסק-דין הצהרתי, כי "הסדר קיבוצי" קוים או הופר לא יינתן, באשר הדין הוא שאין נותנים פסק-דין הצהרתי, אלא אם הדבר דרוש להבטחת קיומה של "זכות" (ע"א 26/49, [2] בע' 303- הנשיא זמורה) והרי מעצם מהותו של "הסדר קיבוצי" עולה העדר זכות במשפט. .20היוצא מהאמור הוא, כי אף ש"הסדר קיבוצי, אינו אכיף במשפט, כי אינו חוזה, בעקיפין - יכול ובית-הדין יבחן, אם הצד העותר נהג כפי שהתחייב לנהוג, ואם ימצא כי לא נהג כך - יסרב ליתן סעד. .21העתירה בעניינו היתה, בין השאר, לצו מניעה לקיום שביתה. על כן, טוב עשתה הפרקליטה שייצגה את המדינה בערור, עת ביקשה שבית-הדין יבחן לגופו של עניין, אם המדינה קיימה אחרי ההתחייבות שבסעיף 1לזכרון הדברים. .22זה מביאנו לפירוש "זכרון הדברים", ובמיוחד - סעיף 1שבו. הסעיף, כלשונו, כמעט ואינו ניתן לפירוש, מאחר ותמצא בו סתירות מיניה וביה, מצד אחר מדובר בו ב"משרות" - ועצם הדיבור ב"משרות" מעיד כל דבר של קבע, ובכל אופן לא על דבר חולף, פחות מחודש וחצי ("מתאריכים 18.2.1982ועד 31.3.1982"), ומצד שני מדובר בהעמדת "משרות" לרשות בתי-החולים, דבר המעיד על הסדר של קבע ולא על הסדר זמני. כן קשה להבין כיצד ישיגו כבר למחרת היום, ולפרק זמן של פחות מחודש וחצי, 300אחיות ו- 300עובדי מינהל ומשק. ואם תבוא לפרש את הסעיף תוך זיקה לזכרון הדברים כשלמות (הסעיפים הרלבנטיים מובאים בסעיף 3שבחלק iלעיל), תמצא בסעיף 3שמדובר בחיפוש עובדים חדשים ובקריאה לעובדים עבודה חלקית בלבד "לחזור לעבודה מלאה "ולו למספר חודשים" (ההדגשה לא במקור). .23כאשר זהו הנוסח של סעיף 1לזכרון הדברים, ואין לבוא בטענות על המנסחים, כי זהו דרכו של סיכום ישיבה בצל של שביתה, אין מנוס מלברור בשלילי במיעוטו. מצד אחד פירוש שמביא לחוסר היגיון מעשי ומצד שני פירוש שמביא להתחייבות שהחוק מונע לעמוד בה. פירוש שמביא לחוסר היגיון, כיצד? פירוש הסעיף כך, שהמנהל הכללי של משרד הבריאות התחייב להעמיד לרשות בתי-החולים שש מאות משרות לתקופה של חודש וחצי בלבד ואלה יאוישו חלקית על-ידי קבלת עובדים חדשים וחלקית על-ידי הפיכת עבודה לא מלאה. לעבודה מלאה. פירוש שמביא להתחייבות שהחוק מונע לעמוד בה, כיצד? פירוש הסעיף וזכרון הדברים כך, שהמנהל הכללי חייב את המדינה בשינוי תקנים ובהוספת שש מאות משרות לתקן בתי-החולים, כך שהעובדים שיתקבלו לעבודה יעבדו גם מעבר ליום 1.4.1982- שנת התקציב שאחרי החתימה על זכרון הדברים. שלא התכוונו לחריגה מעבר לשנת התקציב השוטפת ניתן ללמוד מהאמור ב"תשובה" שהוגשה לבית-הדין האזורי על-ידי פרקליטם של "המשיבים", כי "התאריך 31.3.1982, נכתב רק בגלל הוראות חוק התקציב". הדיבור "רק" בהקשר זה, במידה ובא להחליש ולהפחית משקל - כלל אינו מובן; נהפוך הוא - העובדה, שנקטו באותו תאריך ובסייג העולה מחוק התקציב, היא הנותנת. על כל פנים, אשר יקבע לעניין הפירוש, אף כשנותנים את הדעת לזכרון הדברים כשלמות, הוא, שהוספת משרות ושינוי תקנים על-ידי מנהל כללי זה או אחר, נוגד הוראה בחוק המינויים. הסעיפים 13ו- 14שבאותו חוק קובעים, במפורש, שהשר או מי שהוסמך על-ידו רק מציע "תקן". קביעת התקן היא בידי נציב השירות, תוך זכות ערעור כאמור בסעיף 14לחוק. .24אמור מעתה, כי המדינה קיימה אחרי התחייבות המנהל הכללי של משרד הבריאות, על-פי סעיף 1ל"זכרון הדברים". יחד עם זאת יודגש, כי מזכרון הדברים כשלמות עולה, שההסדר בסעיף 1לזכרון הדברים בא רק כחלק מהסדר כולל, העולה משאר הסעיפים. משאר הסעיפים עולה, כי סעיף אחד בא כהסדר ביניים במסגרת הסדר כולל, כאמור בסעיפים אחרים של זכרון הדברים, ובעיקר התחייבות משרד הבריאות לפעול לזירוז פעולת ועדה שאמורה היתה לקבוע תקנים (סעיף 2שבזכרון הדברים כמובא בסעיף 3שבחלק iלעיל). עד כמה שלמדנו מהדיון בבית-הדין האזורי ומהדיון בערעור זה - אותה פעולה טרם הסתיימה. רק הקשר שבין סעיף 1לסעיף 2שבזכרון הדברים יסביר את ה"זמניות" שבהסדר על-פי סעיף .1לא נדע למי לייחס את האשמה שפעולת הוועדה לא הסתיימה, אם נכונה הנחתנו, כי כך היה. על כל פנים, אם יש לייחס עובדה זאת למדינה - משרד הבריאות, כי אז לא קוימה אחת ההתחייבויות על-פי זכרון הדברים, שבעקבותיו הוסר איום השביתה - והכל חזר למצב שלפני סילוק האיום בשביתה, על העולה מכך. התוצאה היא שדין הערעור להידחות. אין צו להוצאות.מסמכיםהסכם קיבוציפסק דין הצהרתי