הסמכות למתן היתר לשימוש חורג

הסמכות למתן היתר לשימוש חורג
עתירה זו נסבה על סירובה של הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז המרכז (להלן: "הועדה המחוזית") להרשות לועדה המקומית לתכנון ולבנייה פ"ת (להלן: "הועדה המקומית") להתיר לעותרות שימוש חורג במקרקעין המוחזקים על ידן בחכירה ומצויים בתחום מרחב התכנון של הועדה המקומית.
 
נסיבות העתירה
העותרת, שופרסל בע"מ (להלן: "שופרסל") היא חוכרת והעותרת נ.מ.ר.א בע"מ (להלן: "נ.מ.ר.א") היא הבעלים, כל אחת בנפרד, של חלקות קרקע בשטח הידוע כ"מתחם ירקונים". לפי שייעודם של המקרקעין שבמתחם הוא לשימוש חקלאי, הגישו שתי העותרות, בשנת 1997, בקשות אל הועדה המקומית ליתן בידן, לתקופה מוגבלת בת שלוש שנים, היתר לשימוש חורג (מסחר) במקרקעין.
 
הועדה המקומית דנה בבקשות ואישרה אותן. אולם טרם מתן ההיתר העבירה הועדה המקומית את הבקשות לועדה המחוזית לאישור. דרך כלל הסמכות למתן היתר לשימוש חורג מוקנית לועדה המקומית שהמקרקעין מצויים בתחום מרחב התכנון שלה. בעניין זה נדרש אישור הועדה המחוזית משום שאותה שעה כבר ניתנה הודעה מאת הועדה המחוזית, בהתאם לסעיף 77 לחוק התכנון והבנייה בדבר הכנתה של תוכנית מתאר מקומית פת/16/2000 (להלן: "התוכנית שבהכנה" או "תוכנית 16/2000") ; ולנוכח ההודעה הוציאה הועדה תנאים למתן היתרים לפי סעיף 78 לחוק התכנון והבניה. שלשה תנאים נכללו בהודעה:
 
א.       לא יינתן היתר בתחום התוכנית... 16/2000... אלא אם אין בהקמת המבנה המוצע כדי למנוע אפשרות איחוד וחלוקה בעתיד;
ב.        לא יינתן היתר אם יש בו כדי לפגוע במגמות התכנון על פי... 16/2000;
ג.         לא תיתן הועדה המקומית...היתר אלא באישור הועדה המחוזית
 התנאים (להלן: "התנאים המגבילים") יהיו, להלכה, בני תוקף עד לאישור התוכנית המקומית אך למעשה יסור כוחם קודם לכן, עם הפקדת התוכנית.
 
יצוין כי מתחם ירקונים כלול במסגרת הכנת שינוי לתוכנית המתאר המחוזית של מחוז המרכז (תממ/10/3). ביום 20.7.99 פרסמה המועצה הארצית לתכנון ובניה תנאים מגבילים למתן היתרי שימוש חורג בשטחי תממ/10/3 . בין התנאים המגבילים שפורסמו כלולים, לעניין שטח תוכנית 16/200, תנאים מגבילים זהים לאלה שנקבעו על ידי הועדה המחוזית בהקשר לתוכנית 16/2000.
 
העותרות ניהלו מאבק משפטי רב מאמצים בניסיון לשמוט את הבסיס מתחת לפני סמכותה של הועדה המחוזית להוציא את התנאים המגבילים. המאבק הזה הסתיים בפסק דין של בית המשפט העליון אשר דחה את טענת העותרות (ע"א 8265/00 שופרסל נ' הועדה המחוזית פ"ד נו(5) 885 (להלן גם: "פסק הערעור").
 
עתה, בעתירה זו, פתחו העותרות ערוץ חדש של מאבק משפטי. ערוץ זה מכוון לשאלת חוקיות התנאים המגבילים.
 
ברקע העובדתי של העתירה מצויות הנסיבות הבאות:
 


יוזמת התכנון של תוכנית 16/2000 יצאה מעם עיריית פתח תקווה בתחילת שנות ה-90. מגמת התכנון שהוצעה היתה שינוי יעוד הקרקע במתחם ירקונים משימוש חקלאי לשימושי מסחר בילוי ונופש. בשנת 1992 החלה הועדה המחוזית במלאכת התכנון, בהתאם למגמה המוצעת. בשנת 1994 אישרה הועדה לשמירת קרקע חקלאית את מגמת התכנון האמורה. לקראת סוף העשור יזמה הועדה המחוזית שינוי לתוכנית המתאר המחוזית (תממ/10/3 ) ביחס למרחב נחל הירקון. תוכנית 16/2000 כלולה בתחום מרחב התכנון של התוכנית שבהכנה.
אף על פי שניצני התוכנית המקומית הינצו לפני תריסר שנים לערך וכבר חלפו עברו כעשר שנים מאז שהועדה המחוזית גמרה אומר לתכנן את התוכנית, עד הנה לא שַלְמָה מלאכת התכנון ועוד חזון למועד עד שהתוכנית תופקד. לשון אחר, עד הנה לא הסתיים אפילו השלב הראשון משלושת ציוני הדרך העיקריים בדרכה של תוכנית לקרום עור וגידים ולהפחת רוח חיות בה.
עיריית פתח תקווה לא יזמה את התוכנית המקומית מתוך גחמה סתמית. היוזמה היתה פרי המציאות וצורכי התכנון העירוניים. אולם העובדה שעגלת מהלכי התכנון מתנהלת לאיטה יצרה לחץ גובר והולך לנצל את שטחי מתחם ירקונים למטרות מסחר. אכן, כפי שתיארתי בפסק הדין שניתן על ידי בערוץ העתירה הקודם, "צורכי המקום וצורכי התושבים הקדימו את התכנון. כיום נהיר לעין המתבונן כי המתחם גדוש במבני עסקים שונים ומשונים ([הפועלים] בין לפי היתר לשימוש חורג ובין מתוך עבירה על החוק) והוא הומה אדם". ובלשונו של בית המשפט העליון: "הועדה המחוזית נוכחה לדעת כי בעודה מתכננת מחדש את מתחם ירקונים לשינוי היעוד בו, העניקה הועדה המקומית היתרי בניה ושימוש חורג ביד רחבה; מבנים שנולדו כמבנים לשימוש חקלאי הפכו מבנים למסחר והמתחם כולו החל הופך –הלכה למעשה – משטח חקלאי לשטח מסחרי הומה אדם. העובדות בשטח הקדימו את הליכי התכנון...".

 
גם העותרות ביקשו לבנות על חלקותיהן ולהשתמש במבנים למטרות מסחר. הן מודעות לכך שההיתר המבוקש על ידן הוא, מטבעו, זמני וכי כשישלמו הליכי התכנון אפשר שהמבנים שלהן לא יתאמו, די הצורך, לתוכנית. על כן העותרות מוכנות להתחייב להקים מבנים הניתנים לפירוק ולנטוש את המבנים הללו אם יתעורר צורך כזה, בגמר הליכי התכנון.
 
אך הועדה המחוזית הקשיחה את לבבה כלפי העותרות. ועדת המשנה נקודתי דנה, ביום 14.9.98, להעביר את הבקשות לדיון במליאת הועדה לנוכח השיקולים הבאים:
 
היקף השימושים החורגים המבוקשים ומאחר והתוכניות התחבורתיות, תוכניות הבינוי ותוכניות הביוב והניקוז על פי תכנית פת/16/2000... עדין לא מתואמות בין כל הגורמים ומאחר והיקף הבקשות שהוגשו לועדה ונוכח היקף הבניה המבוקשת ומאחר ובדעת הועדה המקומית לאכלס טרם אישור תכנית פת/16/2000 שימושים בהיקף רב
 
מליאת הועדה המחוזית לא התכנסה לדון בבקשות משך זמן רב. רק במהלך בירור העתירה הקודמת, לאחר שהעתרתי בקשה מיוחדת אל הועדה, נאותה זו לקיים דיון ענייני בבקשות העותרות. לסוף הדיון נתקבלה החלטה הדוחה את הבקשות. זו לשון ההחלטה:
 

  1.        הוועדה לא משנה את החלטותיה הקודמות בעניין סעיפים 77, 78 לא במעט בשל ניסיונה בכך שמבנים המתחילים את חייהם כמבנים חקלאיים בהיקפי בניה משמעותיים שכאלו, הופכים במהלך גידולם למבנים מסוג שונה בהכרח. מגבלות מכוחם של סעיפים 77 ו-78 נדרשות כדי למנוע מצב של תכנון בעזרת יצירת עובדות – תופעה שהוועדה (כמו גם שאר מוסדות התכנון), אינה יכולה להסכים לה.
  2.        לאור היקפי הבניה המבוקשים, ובהתייחס להחלטת הולקחש"פ מיום 2.8.99, הוועדה המחוזית איננה רואה מקום לאשר היקפי בניה אלו במסגרת בקשה לשימוש חורג…
  3.        יחד עם זאת, הוועדה המחוזית תהיה מוכנה, לפנים משורת הדין, לקיים את הדיון בתוכניות המפורטות בטרם אישורה של תוכנית פת/16/2000, אולם לא לפני הפקדתה בפועל."

 
מכאן העתירה.
 
טענת ומענות
העותרות אינן יכולות עוד לטעון כלפי חוקיות התנאים המגבילים; לא בהיבט של בסיס הסמכות להתקינם ולא בהיבט של חוקיותם, לרבות סבירותם. עניין זה הוכרע בפסק הדין של בית המשפט העליון שנתן גושפנקה של חוקיות וסבירות לתנאים הללו (ראה שם). לפיכך עלי להתמקד בטענות כלפי חוקיות החלטת הועדה המחוזית שניתנה בהקשר לתנאים הללו.
 
מצאתי שטענות אלה מסתכמות בשלושה ראשי עיקר: א) חריגה מסמכות; ב) מדיניות בלתי סבירה; ג) שיקול דעת לקוי.
 
חריגה מסמכות
לטענת חריגה מסמכות שני פנים. עניינו של האחד הוא בטיעון שהתנאים המגבילים הוחלו רטרואקטיבית לפי שהבקשה שהוגשה ונדונה לפני הוצאת התנאים המגבילים. עניינו של השני הוא בכך שהחלטת הועדה המחוזית חרגה מן המסגרת הנתחמת על ידי התנאים המגבילים והפליגה למחוזות אחרים.
 
תחולת התנאים לאחור
בקשות שופרסל ונ.מ.ר.א הוגשו אל הועדה המקומית בשנת 1997. לפי הנחיות הועדה המקומית נדונה כל בקשה בשני שלבים. בשלב הראשון נבחנת סוגיית מתן היתר לבינוי המבוקש ובשלב השני נבחנת סוגיית השימוש החורג.
 
ביום 26.10.97 דנה הועדה המקומית בבקשת שופרסל ואישרה, עקרונית, את בקשת הבינוי על דרך הקלה. ביום 6.8.98 ניתן לה היתר לביצוע "עבודות ביסוס ורצפה" וביום 16.8.98 החליטה הועדה המקומית כי ניתן לאשר "בקשה להקמת בניין בשיעור 20% במסגרת שימוש חורג מחקלאי למסחר" ולפיכך המליצה על כך בפני הועדה המחוזית שבפניה תובא הבקשה לדיון (לנוכח התנאים המגבילים).
 
בקשת נ.מ.ר.א הובאה לדיון בפני הועדה המקומית בראשית נובמבר 1997. ביום 9.11.97 החליטה הועדה שניתן לאשר 20% בתנאי הקלה והורתה על נקיטת הליכי ההמשך. ביום 16.8.98 החליטה הועדה להעביר את הבקשה לדיון בפני הועדה המחוזית, בהתאם לתנאים המגבילים.
 
התנאים המגבילים פורסמו ביום 28.1.98. העותרות טוענות שהתנאים הם בגדר "תקנה בת פועל תחיקתי", ובהתאם לסעיף 17 לפקודת הפרשנות, תוקפם מיום פרסומם ואילך, אם לא נקבע בהם, אחרת. כיון שההודעה על פרסום התנאים אינה אומרת דבר בעניין תחולה רטרואקטיבית, מתבקש כי הם חלים מיום פרסומם ואילך. כיון שהעותרות הגישו את בקשותיהן לפני היות התנאים ואף התקבלו תגובות חיוביות, להן, מצד הועדה המקומית, גורסות העותרות כי אין להחיל את התנאים אלא על בקשות שהוגשו לאחר שהתנאים המגבילים באו לעולם; או, למצער, על בקשות שביום הוצאת התנאים טרם החלה הועדה המקומית לדון בבקשות או טרם נתנה להן אישור עקרוני.
 
הועדה המחוזית לא הגיבה,משום מה, לטענה זו.
חריגה ממסגרת התנאים המגבילים
קיומה של הכרזה בדבר תנאים מגבילים איננה שוללת את כוחה ותפקידה של הועדה המקומית להעניק היתרי שימוש חורג במקרקעין שבתחומה. העותרות מסכימות (או אנוסות להסכים מכוח פסק בית המשפט העליון) שלועדה המחוזית סמכות התערבות למניעת מתן היתר, אולם טענתן היא שסמכות ההתערבות מוגבלת למסגרת ההגבלות שנקבעו בתנאים המגבילים. חריגה מן התנאים הללו – אפילו לשם הסתמכות על שיקול תכנוני חשוב – פירושה שהועדה המחוזית שוללת מן הועדה המקומית את כוח ההרשאה שבידיה ונוטלת אותו לחיקה. ודוק, העותרות אינן חולקות עוד על כך שניתן לה, לועדה המחוזית, לקבוע תנאים מגבילים שמשמעותם מניעה מוחלטת של היתרי שימוש חורג עד להפקדת תוכנית מתאר מוצעת. אילו קבעה הועדה המחוזית מניעה מוחלטת כזאת לא היו העותרות רואות בכך משום שלילת הכוח הבסיסי של הועדה המקומית אלא רק השעייתו (או השעיית יכולת המימוש שלו) הזמנית.
 
אולם בהקשר לתוכנית 16/2000 לא נקבעה מניעה מוחלטת למתן היתרי שימוש חורג, אלא הועדה ראתה להסתפק בתנאים מגבילים. תכלית התנאים המגבילים שנקבעו היא למנוע היתר לשימוש חורג העלול לפגוע במגמות התוכנית שבהכנה. לפיכך מחויבת הועדה המחוזית, בשוקלה את התערבותה בהיתרי שימוש חורג, להתגדר בתחומיה של סוגיית ההתאמה בין ההיתר לבין מגמות התוכנית. אל לה, לועדה המחוזית, להסמיך את התנגדותה להיתר שימוש חורג על טעם כלשהו שאיננו אי התאמה ליעדי התוכנית המוצעת.
 
האמנם שקלה הועדה המחוזית שיקולים אחרים פרט לשיקולי התאמה בין יעדי תוכנית 16/2000 לבין ההיתרים המבוקשים? העותרות טוענות כי הועדה המחוזית לא קבעה מעולם שבקשות ההיתר אינן תואמות את מגמות תוכנית 16/2000. מכאן מתבקש היסק של ממה נפשך; אם היעדר קביעה של אי התאמה נובע מכך שהועדה לא בחנה את התאמת הבקשות למגמות התוכנית, כי אז ברור שהיא השתיתה את החלטתה השוללת על שיקולים זרים ובכך חרגה מסמכותה ;ואם היעדר קביעת אי התאמה נובע מכך שהתאמת הבקשות למגמות התוכנית, נבדקה, כי אז ברור שההחלטה השוללת נסמכת על שיקולים זרים וחורגת מן הסמכות.
 
מניין שהועדה המחוזית לא קבעה את העדר המתאם בין בקשות ההיתר למגמות התוכנית שבהכנה? פשוט מאד, יו"ר הועדה המחוזית ד"ר לוי, העיד על כך בחקירתו על תצהירו בבית המשפט:

 
ש. אם אני אומר לך שהועדה המחוזית אף פעם לא קבעה שהבקשות של נ.מ.ר.א ושופרסל לא תואמות את תכנית 16/2000?
ת.      אם תגידי שכך, אקבל את זה. אני לא זוכר.
ש.     האם באיזה שלב יותר מאוחר יש לכם טענה שהבקשות לא תואמות את פת/16/2000?
ת.        לא זכור לי שבאיזה שלב היתה טענה שאינם תואמות
(עמ' 11 לפרוטוקול 21.5.01)
 
גם הגברת מוניקה זר ציון, ראש צוות מזרח בלשכת התכנון המחוזית העידה כי התנאים המגבילים דורשים התאמה בין בקשות ההיתר למגמות התכנון של תוכנית 16/2000. משהתריסה עו"ד פרוכטמן (באת כוח נ.מ.ר.א) בפניה כי בנסיבות אלה , לכוח ההתאמה בין הבקשות לתוכנית האמורה, היה צורך לאשר את הבקשות, השיבה גב' זר ציון:
 
בסוף 97 [מועד קביעת התנאים המגבילים. ע.מ] בספטמבר 99 [דיון הועדה המחוזית בהצעה לאשר את הבקשות. ע.מ] היו כל מיני שיקולים נוספים (עמ' 73-74 לפרוטוקול 2.7.01).
 
עיקר תגובתה של עו"ד שרית גרינבאום, בשם הועדה המחוזית, הוא שהועדה המחוזית, כרשות תכנונית, רשאית ואף מחויבת לשקול שיקולים תכנוניים רחבים בכל הקשור לאישורה של בקשת היתר לשימוש חורג. לשון אחר, הועדה המחוזית איננה מוגבלת רק לבדיקת ההתאמה למגמות התכנון של תוכנית 16/2000, שהרי התוכנית הזאת טרם קרמה עור וגידים ואין לדעת כיצד תיראה התוכנית בהמשך מהלכי תכנונה. לפיכך תחטא הועדה המחוזית לתפקידה אם תתעלם משיקולים תכנוניים, אמיתיים ורחבים.
 
נוסף לכך הזכירה באת כוח הועדה המחוזית את העובדה ששימוש חורג בקרקע חקלאית טעון אישור הועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (ולקחש"פ) הפועלת ליד המועצה הארצית לתכנון ובניה (סעיף 7(ג) לתוספת הראשונה של חוק התכנון והבנייה ואישור הועדה המחוזית.
 
מדיניות בלתי סבירה
קו ההשגה הבא של העותרות הוא שהחלטת הועדה המחוזית משקפת מדיניות של מניעה מוחלטת של היתרי שימוש חורג, אף על פי שהתנאים המגבילים אינם קובעים מניעה כזאת, ומשום כך היא בלתי סבירה באורח קיצוני. אי הסבירות נשענת על טעם כפול ומשולש.
א.      מדיניות ההגבלה של הועדה המחוזית מונעת מבעלי הזכויות במקרקעין שבתחום התוכנית המוצעת לפתח את המקרקעין שברשותם. הואיל והכל חיים ופועלים בסביבה של הגנת הקניין שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אסור לה שמדיניות ההגבלה תמשך לאין קץ (ראה פסק הערעור עמ' 908). לדדן של העותרות מדיניות ההגבלה הרחיקה, בזמן, מעבר ל"אין קץ" ומן הראוי שיושם לה קץ.
ב.      תוכנית 16/2000 איננה חזון המבקש להצמיח יש על אין. התוכנית נתכנה על רקע מציאות שנוצרה במתחם ירקונים, הלכה ותפחה עד שהיה הכרח להסדיר אותה בתוכנית לפני ש"תצא משליטה" ותגרור את רשויות התכנון אל כאוס מוחלט. העותרות מכוונות לכך שמתחם ירקונים, בהיתר ושלא בהיתר, "נכנע" למציאות ולצרכיה, פשט את צורתו ה"חקלאית" ולבש צורה של שטח מסחרי לכל דבר. כדי להסדיר את המציאות יזמה הועדה המקומית את תוכנית 16/2000. חלק בלתי נפרד מן ההסדרה נעוץ בכך שבזמן הביניים של היות התוכנית בהכנה יינתנו היתרי שימוש חורג מפוקחים (תרתי משמע; חדא בכך שהם יוצאו בעיניים פקוחות ומחשבה מפוכחת ותרתי בכך שניתן יהיה לפקח עליהם באמצעות הגבלות שונות). אם לא יושלט משטר של היתרים מפוקחים, יפשה המנהג הפסול של שימוש בלתי מורשה, שכבר כעת מחזיק שטח גדול מאד.
ג.        טיעון מרכזי בפי הועדה המחוזית הוא שהיקפי השימוש החורג המבוקשים על ידי העותרות (כל אחת לחוד) הם גדולים ביותר ועל כן הם עלולים להשפיע על התוכנית. הטיעון הזה מתעלם מכך שנעילת השער בפני היתרים מותירה את השטחים בידי פורצי גדר. אלה בהיקפי השימוש הבלתי מורשה עלולים להכריע את התוכנית לאין ערוך יותר מאשר היתרי שימוש חורג, יהא היקפם אשר יהא.
 
הועדה המחוזית בתשובתה התייחסה רק לטענה שמניעת מתן היתרי שימוש חורג היא פגיעה בזכות הקניין ומניעת היכולת של בעל הזכות הקניינית להנאה מרכושו . התשובה היא שקבלת היתר לשימוש חורג איננה זכות קיימת בידי בעל זכויות במקרקעין. זכויות הקניין של העותרות הן בקרקע לשימוש חקלאי. הועדה המחוזית איננה מתנגדת לשימוש כזה במקרקעין. מדוע לומר שהתנאים המגבילים או יישומם פוגעים בזכות קניינית?
 
הועדה המחוזית לא השיבה לטענה שמדיניות מניעת ההיתרים איננה סבירה משום שהיא נוגדת רגולציה של השימושים במתחם במטרה לבלום שימוש בלתי מורשה.
 
שיקול דעת לקוי
הנדבך הבא של טיעוני העותרות הוא שגם בהנחה שהחלטת הועדה המחוזית לא חרגה מסמכותה וכי משך החיות של התנאים המגבילים עדיין סביר, נשקף שיקול דעת מוטעה ולקוי מן ההחלטה לסרב לבקשות העותרות.
 
מצאתי שליקויי שיקול הדעת שהעותרות מייחסות לועדה המחוזית הם שניים: א) העדר מענה הולם לצרכי השטח; ב) איזון אינטרסים מופר.
 
העדר מענה לצרכי השטח
כיון שבמועד שבו התקבלה החלטת הועדה היה מתחם ירקונים מלא וגדוש בבניה ובשימושים חורגים, מן הראוי היה שהועדה המחוזית תנקוט מדיניות שתועיל לקידום התוכנית שבהכנה ולא תנקוט במדיניות שתתייצב כמחסום בפני התוכנית.
 
במה דברים אמורים? הועדה המחוזית אומרת שאישור בקשות לשימושים חורגים בהיקפים גדולים הוא בבחינת קביעת עובדה בלתי הדירה שלימים תשפיע על התכנון או תעמוד לו למכשול. לו יהי כן, אומרות העותרות ומקשות – האם בנייה ושימושים חורגים שאינה מותרת, אשר מתחם ירקונים מלא אותם כמים לים מכסים, איננה בחזקת קביעת עובדה בלתי חוזרת שתעמוד לתוכנית למכשול?
 
הביטוי העממי אומר: "אם אינך יכול לו – הצטרף אליו" (If you can` t beat him, join him). חכמת החיים הזאת הובנה כראוי על ידי הועדה המקומית שגיבשה מדיניות של מתן היתרי שימוש חורג תוך התנייתם בתנאים קשים וחמורים (שהעותרות היו נכונות לעמוד בהם). מדוע לא אומץ הדבר בידי הועדה המחוזית, לשם רגולציה מיטבית של השטח.
 
באת כוח הועדה המחוזית דוחה את הטיעון ותשובתה פשוטה. לא הרי שימוש חורג מורשה כשימוש חורג בלתי מורשה. רשויות התכנון אינן צריכות ואינן משלימות עם בנייה או שימושי קרקע הבאים בעבירה. אין לראות בהם משום קביעת עובדה. צריך להתמודד אתם וכנגדם באופן רצוף ובודאי שאין לקביעת עובדות "פרטיזנית" בשטח שום השפעה על הליכי התכנון.
 
לא כן כשמדובר בשימושים חורגים מותרים (ובבניה המלווית אותם). אלה עשויים להשפיע על התוכנית המתכוננת, עד כדי סיכולה. טול את התנאים שקבעה הועדה המקומית באשרה את בקשות העותרות. היא התנתה את האישור, בין היתר בהצגת: אישור הג"א, פתרונות סניטריים (מים, ביוב, תיעול , תברואה), הצגת פתרון ביוב, סלילת דרכי גישה ועוד. אלה הן עובדות שייקבעו בשטח "בסמכות וברשות".
 
עתה שווה לנגדך כי על הפרק עמדו שמונה (8) בקשות לשימוש חורג בהיקפי בניה גדולים ביותר. כולן, מן הסתם היו מותנות, קודם לאישורן, בהצגת פתרונות בתחומים שהוזכרו לעיל. משמעות הדבר שאישור הבקשות כמוהו כביצוע תכנית פת/216/2000 כולה טרם הופקדה, ללא תכנון כולל, ובלי יכולת להבטיח שהדברים יתאמו למראה פניה של התב"ע העתידית.
 
אילו נקטה הוועדה המחוזית בדרך זו של אישור בקשות, הרי שה"שימוש החורג" – אשר מעצם הגדרתו הינו בגדר חריג – היה הופך לכלל ומייתר לחלוטין את הצורך בהמשך הליכי התכנון של התכנית הכוללת ( על מורת הרוח מריבוי היתרים זמניים ראה: בג"צ 235/67 בנייני קידמת לוד בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה לוד, פ"ד לא[1] 579, 583; בג"ץ 389/76 אברהם סלומון נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, פ"ד מב[4] 30, 35 – 36 ).
 
איזון אינטרסים לקוי.
בגדר טענתן כנגד איזון אינטרסים לקוי, שבות העותרות ומצביעות על הנימוק של "היקפי שימוש חורג גדולים" ששימש את החלטת הועדה המחוזית כשיקול עיקרי. הן אינן יורדות לשורש הגיונו של נימוק זה. אולם, את זה כבר הצגתי, מפי העותרות, בפסקה הקודמת.
 
מעבר לזה העותרות מטילות ספק רב אם אמנם סדר הגודל של היקף השימוש החורג שימש, הלכה למעשה את הוועדה. לשם ביסוס טענתן הן מצביעות על שתי בקשות לשימוש חורג שאושרו על ידי הוועדה המחוזית; בקשותיהם של ה"ה לוזון ודלל.
 
בקשת לוזון כללה כ-12,000 מ"ר של בניה קשיחה ולמרות זה היא אושרה ללא כל התחבטות. יו"ר הועדה המחוזית הסביר בשעה שנחקר על תצהירו כי בקשת לוזון היתה התכנית הראשונה שנדונה ע"י הוועדה המחוזית במסגרת התנאים המגבילים של 16/2000 ומסתמא האישור ניתן מפני שהיקף בעיה אל נחזה לנגד העין.
 
עניין דלל התברר לאחר מכן, ויו"ר הועדה התקשה מאוד להסביר מדוע ניתן אישור הוועדה לבקשה זו. הוא אמר:
 
”קשה לי להשיב. אך אני יודע שלוזון היתה בקשה ראשונה יחד עם העיריה ולגבי דלל היות וזה היה אחרי הבחירות ונבחר ראש עיר חדש והוא אחרי ועדת משנה הוא בא הופיע וביקש לאפשר לו מדיניות חדשה ותקיפה בנושא הבניה בירקונים וביקש לאפשר לתת מענה חיובי. ועל כן הוא אמר 'אם תוכלו לאשר' ... שכשראש עיר פונה לבקש סיוע וליישם מדיניות תקיפה יותר בנושא התכנון אנו נענים מתוך רצון טוב, אם כי היו לנו הרבה התלבטויות בנושא הזה בגלל שיקולים תכנוניים, כמות מטרז', היקף גדול, בניה קבועה שתוריד את הערך של תכנית 16" (פרוטוקול 21.5.01).
 
הדברים הפנטסטיים והם עוררו מיד שאלה מדוע לא ננקט יחס דומה כלפי שופרסל ונ.מ.ר.א. תשובת יו"ר הוועדה לכך היתה שכאשר הועלה עניין שופרסל להחלטת מליאת הוועדה המחוזית (22.9.99), כבר היתה לנגד עיני הוועדה המחוזית החלטת ולקחש"פ שלא אישרה את ההיתר שניתן ללוזון ודלל. על כן, משידעה הועדה המחוזית את מדיניות הולקחש"פ, לא ראתה טעם לאשר את בקשותיהן של העותרות.
 
צא וראה, כך אומרות העותרות. היכן בתוך מערכת ההחלטות הללו מצוי הנימוק של "היקפי שימוש חורג גדולים". בעניין לוזון הכריעה ה"ראשוניות", בעניין דלל הכריעה ה"תחינת" ראש העיריה ואילו בעניין העותרות הכריעה גישת הולקחש"פ (שהיא רשות תכנונית עצמאית, שיש לה אמנם לפי החוק סמכות למנוע שימוש חורג בקרקע חקלאית מוכרזת, אך מה עניין החלטתה אצל שיקול הדעת של הוועדה המחוזית).
 
הלזאת "איזון אינטרסים" יקרֵא?
 
ב"כ הועדה המחוזית הסתייגה בתשובתה מן המסקנות שבקשו העותרות להסיק מדברי יו"ר הועדה המחוזית. היא הצביעה על דבריה של האדריכלית מוניקה זר ציון שהסבירה באורח מקצועי ובהיר את שיקולי הוועדה המחוזית. מסתבר שאין בינם לבין המקריות של דיון בבקשה ראשונה או התבססות על פניה קונקרטית של ראש עיריה זה או אחר ולא כלום. השיקולים היו ענייניים. אי אפשר להשוות את היקף הבקשה של העותרות להיקפי הבקשות שאושרו וגם ביחס לאלה שאושרו צריכה הועדה להכות על חטא.
 
הוועדה המחוזית לא היתה רשאית להתעלם מהחלטת הולקחש"פ כשזו נודעה לה. עצימת עינים או טמינת ראש בחול איננה ראויה לרשות תכנונית אחראית. לפיכך, אישור בקשת העותרות בידיעה ברורה שזו תסוכל על ידי הולקחש"פ נראה כהחלטה חסרת הגיון ומנותקת מן המציאות. בהקשר זה יש לראות את ציון החלטת הולקחש"פ במסגרת החלטת הועדה כשיקול נוסף לשיקולים תכנוניים שהוועדה מונחית על פיהם. אין זה שיקול עיקרי ובוודאי שלא שיקול מכריע.
 
לרמיזה הברור שגישת הועדה המחוזית כלפי העותרות נראית כאפלייתן לעומת עניין לוזון ודלל, השיבה באת כח הוועדה המחוזית שבעקבות העותרות נדונו בקשות נוספות לאישור שימוש חורג ואף הן נדחו. אילו חזרה בה הוועדה מהחלטת הסרוב לעניין בקשתן של העותרות, היה בכך כדי ליצור חוסר שוויון ביחס לבקשות האחרות שסורבו.
 
זה ועוד זה. אפילו ייאמר שאישור בקשותיהן של לוזון ודלל היתה שגגה או מעשה נמהר ואפילו מעשה פסול, אין הוועדה קשורה בהחלטה כושלת כזו ולהפך היא צריכה לעשות הכל כדי שלא תישנה החלטה מוטעית (בג"צ 301/69 שמילביץ נ' עירית תל אביב פ"ד כד[1] 302, 305).
 
הכרעה בעתירה
תחולת התנאים המגבילים לאחור
התנאים המגבילים הם "תקנה בת פועל תחיקתי" אך גם אם הגדרתם כהוראת מינהל "רגילה", תחולתם מיום פרסומם ואילך. אין בין התנאים פיסקה של תחולה לאחור ולא מתקבל על הדעת שעם פרסום תנאים מגבילים יפקעו היתרים קיימים כדי להעבירם במסננת האישור של הועדה המחוזית.
 
אך סוגיית התחולה לאחור של התנאים המגבילים אינה שייכת לענייננו. הטעם לכך פשוט. אכן הבקשות להיתר הוגשו על ידי שופרסל ונ.מ.ר.א לפני שהתנאים המגבילים באו לעולם וכן הדבר לגבי החלטות ראשוניות של הועדה המקומית במסגרת התהליך לקראת הוצאת היתר. אולם ביום שבו גיבשה הועדה המקומית את החלטתה הסופית (היינו, החלטה שאלמלא קיומם של התנאים המגבילים היתה מאפשרת הוצאת היתר מיידית) כבר היו התנאים המגבילים בני תוקף.
 
לשון אחר. מיום פרסום התנאים המגבילים (28.1.98) ואילך לא היתה הועדה המקומית מותרת בהוצאת היתר לשימוש חורג בלי אישור הועדה המחוזית. על כן משהיה על הועדה המקומית, ביום 16.8.98, להחליט בדבר מתן היתר לעותרות, לא היה לאיל ידה לעשות כן בלי אישור הועדה המחוזית.
 
חריגה ממסגרת הסמכות
תחילה נדמה היה, בעיני, שהעותרות חותרות מתחת לפני החלטת הועדה המחוזית בחטים וזו משיבה להן בשעורים. הן אומרות שהועדה לא שקלה את המתאם שבין בקשותיהן לבין מגמות התוכנית שבהכנה וזו משיבה שהיא היתה חוטאת לתפקידה אלמלא בחנה שיקולים תכנוניים אחרים.
 
יתר על כן, הועדה המחוזית היתה יכולה לפרסם "תנאים מגבילים", בהתאם לסעיפים 77, 78 לחוק התכנון והבנייה, האוסרים כליל להעניק היתרי שימוש חורג (ואפילו היתרי בנייה שאינם חורגי שימוש) עד להפקדת התוכנית המוצעת. זו פרשנות ופרקטיקה מקובלת ["על-פי תכליתה והגיונה של הוראת סעיף 78, אין ספק, לדעתי, שמוסמכת היא הוועדה המחוזית לאסור לתקופת זמן ("להקפיא") הוצאת כל היתרים שהם. כך גם פורשה הוראת סעיף 78 כל השנים - הודעות איסור רבות פזורות על-פני עשרות אלפי הדפים של ילקוט הפרסומים -ואנו לא נמצא לנו טעם טוב לצמצם את פירוש החוק כגירסת המערערות" (השופט חשין בפסק הערעור עמ' 907)]. אלא שהועדה לא ראתה להגביל הגבלה גורפת כזאת ובמקומה יצרה, במו ידיה, את מסגרת שיקול הדעת שלה על ידי קביעת התנאי: " לא יינתן היתר אם יש בו כדי לפגוע במגמות התכנון על פי... 16/2000". אם כך, מהיכן נטלה הועדה המחוזית חרות לעצמה לשקול מיני שיקולים אחרים – אפילו הם "תכנוניים" ו"ענייניים" – שאינם ממין המתאם שבין הבקשות לבין "מגמות התכנון על פי... 16/2000"?
 
לא התבררה לי התשובה עד ששבתי ועיינתי בפסק הערעור ואורו עיני.
 
ענייננו נסב על תוכנית בהכנה שעה שבתחומי אותה תוכנית חלה תוכנית בת תוקף. בתחומי תוכנית בת תוקף מושלת – מאז תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה – הועדה המקומית שלטון ללא מצרים בכל הקשור להיתרי בניה, הקלות, שימוש חורג, ועוד. איזו משמעות נודעת לעובדה שעל גב תוכנית בת תוקף מסתפחת תוכנית בהכנה (העשויה, כפנות היום, לשנות סדרי בראשית של התוכנית הקיימת)?
 
ביאר לנו פסק הערעור שלתכנית תכנון שלושה פרקי חיים עוקבים: שלב ההכנה, שלב ההפקדה ושלב האישור (מתן תוקף). עסקינן, כאמור, בשלב ההכנה של תוכנית 16/2000, שעל טיבו עמד השופט חשין:
 
השלב הראשון בחייה של תוכנית תכנון, שלב ההכנה, חולשות עליו בעיקר הוראות הסעיפים 77 ו-78- לחוק התכנון. בשלב ראשון זה - למיצער בתחילתו - תוכנית התכנון אינה, בעיקרה, אלא בגדר רעיון או רעיונות, וגם מחולליה אינם יודעים אלא את מגמותיה הכלליות. עם התקדמות שלב ההכנה לובש הרעיון אט-אט לבוש של תוכנית: מטרותיה של התוכנית מתגבשות יותר בבירור, ונקבעים הסדרים פרטניים שונים כהסדרי בינוי, תחבורה, שטחים ציבוריים וכו'; וכך עד לשלב ההפקדה (פסק הערעור עמ' 899).
 
כיון שבשלב הזה חולש על שטח התוכנית משטר של הוראות סעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבנייה, נשאל , בראשונה, אלו הוראות "השליט" המשטר הזה. התשובה היא שראשית לא יינתן, בתחומי התוכנית שבהכנה, היתר לשימוש חורג אלא ברשות הועדה המחוזית עצמה ("תנאי האישור") ושנית הועדה המחוזית לא תאשר שימוש חורג אם אינו תואם את מגמות התוכנית שבהכנה ("תנאי ההתאמה").
 
עד שאבחן את משמעותו של השילוב של שני התנאים אביא עוד דברים , מפי השופט חשין, בפסק הערעור, להבהרת שלטונה של הועדה המחוזית בתוכנית שבהכנה:
 
תוכנית שבהכנה נדמתה לעובר המתפתח והמשתנה ללא- הרף במֵעֵי אימו ותלותו באימו היא תלות מוחלטת. והאֵם היא הוועדה המחוזית...
...
אכן, הכנתה של תוכנית בידי גוף-תכנון פלוני מחייבת, כמו-מעצמה, הענקת בלעדיות לאותו גוף-תכנון להחליט מה ייעשה, כיצד ייעשה ואימתי ייעשה בתחומה של התוכנית. האחריות לתוכנית שבהכנה מוטלת על שיכמה של הוועדה המחוזית, ואחריות חייבת, על-פי עצם טיבה, לבוא בליוויית סמכות. לו אחרת אמרנו, עלולים היינו לסכל במו-ידינו את עבודת ההכנה, ותוכנית שבהכנה יכולה הייתה שתגווע בין ידינו (שם עמ' 904, 905).
 
הנה כי כן, אנחנו יודעים שתוכנית 16/2000, היא תוכנית "עוברית". אמנם בהורתה שנה נמשלת ליֶרַח אך עדיין היא שרויה בשלב ההכנה. בשלב זה היא נתונה לממשלת הועדה המחוזית וזו צריכה להיזהר מפני מתן היתרים שלא יעלו בקנה אחד עם התוכנית המוצעת. התוכנית המוצעת תבוא לכלל גיבוש רעיוני ומפורט רק בעת הפקדתה. עד אז ידועות רק מגמותיה הכלליות. המגמה הכללית היא להפוך את שטחי מתחם ירקונים לשטחי מסחר, בילוי וכיו"ב. אולם מה יהיו פניה של התוכנית; היכן ימוקמו שטחי המסחר, היכן ישולבו אזורי הבילוי; אילו שטחים יישארו "ירוקים"; כיצד יראו תוכניות הניקוז, תחבורה, תשתיות וכו', כשהן לעצמן ובמיוחד כשהן נסמכות-משולבות בתוכנית המתאר המחוזית – את כל אלה נדע רק עם ההפקדה (או בקרבת מועד אליה).
 
אמור מעתה שבשלב הנוכחי עמידת העותרות ב"תנאי המתאם" כלל אינה בטוחה וברורה. הן אמנם מבקשות להתיר להן שימוש בשטחיהן למטרות מסחר, ומסחר הוא ממגמות התוכנית המתארית המוצעת. אלא שהמגמה הזאת ידועה, כעת, רק באופן כללי, רק ב"כותרת" ואילו ידיעת הפרטים (אפילו פירוט "גס") היא מאיתנו והלאה.
 
נתבונן לרגע קט, שוב, בהחלטת הועדה המחוזית. אפשר למצוא בה ארבעה מרכיבים:
 
1) היקף השימושים החורגים המבוקשים (2) ומאחר והתוכניות התחבורתיות, תוכניות הבינוי ותוכניות הביוב והניקוז על פי תכנית פת/16/2000... עדין לא מתואמות בין כל הגורמים (3) ומאחר והיקף הבקשות שהוגשו לועדה ונוכח היקף הבניה המבוקשת (4) ומאחר ובדעת הועדה המקומית לאכלס טרם אישור תכנית פת/16/2000 שימושים בהיקף רב
 
הועדה המחוזית הבהירה (בעיקר באמצעות עדותה של המתכננת מוניקה זר ציון - פרוטוקול 2.7.01 ) את מרכיבי שיקול דעתה ואני הייתי מכנס אותם לחמישה אלה:
 
א.      הצורך בהתבוננות כוללת ,בהבדל מהתבוננות בכל תא שטח בנפרד ;
ב.      פתרון פרטני המוצע על ידי כל מבקש לשטחו עלול להתנגש במבנה הכללי ;
ג.        צורך בהתאמה לתוכנית המחוזית (למשל התוכנית המחוזית כוללת הרחבה של עורק התחבורה החשוב כביש מס' 40. כיצד ניתן לדעת, כעת, אם "הסדרי התחבורה" שהעותרות מצביעות עליהן, בשטחיהן, ישתלבו עם פניות, יציאות וכד' מכביש 40 אל מתחם ירקונים? הוא הדין ביחס להסדרי ביוב, תיעול, חנייה, איכות הסביבה ועוד רבים אחרים);
ד.      מדיניות הועדה המחוזית היא שלא להרשות שימוש חורג באמצעות מתקני ארעי משום שהניסיון מראה שהמתקנים הללו הופכים להיות מתקני קבע (העותרות, למשל, מבקשות להקים קניונים בתחומן). בבוא היום אי אפשר יהיה להתמודד עם המציאות שהיתה לעובדה.
ה.      ניתן לחשוב, גם כעת, על היתרי שימוש חורג בשטחים קטנים. שטחים כאלה אינם קובעים מציאות בלתי הדירה. לעומת זה, היתרים בהיקפי שימוש כפי שהעותרות ביקשו עלולים להשפיע על התכנון, במקום שהשימוש יהיה מושפע מן התכנון.
 
בשימי אל לב את השלב שבו מצויה תוכנית 16/2000, את "משטר" ההגבלה השורר בה, את היקף ההגבלה שהוא רחב ביותר וכולל תנאי אישור ותנאי התאמה גם יחד ואת הפרובלמטיקה הגדולה של עמידה על מהותן של "מגמות התכנית" – הגעתי לכלל מסקנה שהשיקולים ששקלה הועדה המחוזית בהקשר בקשות העותרות מצויים בדלת אמות סמכותה, בהיותם מוכווני "מגמות התוכנית" וחלק בלתי נפרד מן הצורך לאתר את אותן מגמות. הקושי הוא שבשלב ההכנה לא ניתן להצביע כהלכה על "מגמות התוכנית", ברמה מעשית (בהבדל מהרעיון התכנוני הכולל של שינוי ייעוד שטח חקלאי למסחרי), לפי שהן טרם באו לעולם. על כן נמנעת הועדה המחוזית, לדעתי כדין וכדת, מאישור היתרי שימוש חורג, בהיקפים גדולים, עד שתמונת "מגמות התוכנית" תתברר די צורכה.
 
מדיניות בלתי סבירה
עיגון חזק עשוי להימצא להשגה על סבירות מדיניות הועדה, בהערות אגב אורחה שהשמיע בית המשפט העליון בפסק הערעור:
 
יתר-על-כן: ככל שהכנתה של תוכנית מתמשכת והולכת ללא צידוק ראוי, כן נחלש והולך שיקול דעתה של הוועדה המחוזית להגביל זכותם של בעלים לפתח מקרקעין שבבעלותם. אכן, הגנת הקנין בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, אין בה כדי להשמיט את הקרקע מתחת לסמכותה של הוועדה המחוזית לקבוע תנאים מגבילים; ואולם רוחו של חוק היסוד תשרה עלינו וועדה מחוזית לא תוכל לגרור הליכים בהכנת תוכניות מעבר לזמן סביר
...
בה-בעת, ומשאמרנו דברים שאמרנו, לא נוכל להימנע מהעיר על כך שהליכי ההכנה של תוכנית 16/2000 נמתחים ונמשכים לאורך שנים לא-מעטות. תנאֵי הגבלה הנקבעים לפי סעיף 78 והתלויים ועומדים שנים רבות, אינם ממלאים עוד את ייעודם המקורי ואינם מגֵנים כיאות על התוכנית שבהכנה. תחת הגנה ראויה פועלם של התנאים הואּ שמשתקים הם הליכי תכנון ראויים.
 
ייגעתי את מחשבתי הרבה בשאלה מדוע תיחשב הגבלה הולכת ומתארכת על היתרי שימוש חורג כפגיעה בזכות הקניין. בִשְלָמָא פגיעה בזכות הקניין על ידי הגבלת היתרי בנייה לפי התוכנית בת התוקף. אולם האם זכות קנויה יש בידי בעלים או חוכר של מקרקעין לקבל היתר לשימוש חורג?
 
אינני סבור שיש זכות קנויה בידי בעל זכויות במקרקעין לקבל היתר לשימוש חורג (זכותו היא שלא תינקֵט נגדו מדיניות מפלה, אך בכך נעסוק להלן). אולם לא זה טיבה של הזכות העלולה להיפגע עקב הימשכות לא סבירה של משטר התנאים המגבילים .
 
אפשר להניח שקודם להוצאת התנאים המגבילים נהגה הועדה המקומית לאשר שימושים חורגים במתחם ירקונים, כהסדר שגרתי, על פי מדיניותה היא ומתוך הבנתה את צורכי השעה והמקום. במצב דברים זה מתייצבים התנאים המגבילים נגד ההסדר השגור ובזוכרנו כי הסמכות המקורית להתיר שימוש חורג מוקנית לועדה המקומית וזכות ההגבלה של הועדה המחוזית שואבת כוחה ממשטר התוכנית בהכנה, אזי אם התוכנית בהכנה מתמהמהת יתר על כל מידה והגיון, סר הטעם והכוח להשתמש בסמכות ההגבלה ויש להחזיר את המשטר לקדמתו. מעיקר הדין הוא שהועדה המקומית קובעת את מדיניות ההיתרים ושולטת בהם ואילו הגבלת סמכותה היא מצב חריג המיועד לצרכים מסוימים. כשמטשטש ונעלם המצב החריג, בשל אפס מעשה תכנוני, מן הראוי לחזור אל המצב הרגיל שבו, מן הסתם, יבואו בקשות העותרות על סיפוקן.
 
הנה כי כן השאלה הצריכה מענה היא האם פרק הזמן שבו מתקיימת ההגבלה (מאז ינואר 1998 ועד הנה) חורג מן הסביר. מזווית ההשקפה שלי לא אוכל לשלול את סבירות משך תחול התנאים הללו.
 
אכן הליכי התכנון של תוכנית 16/2000 נמשכים כבר תריסר שנים ויותר ועל עתידם עדין לוט ערפל די סמיך. אולם הדבר אינו נובע מעצלות מחשבה ורפיסות מעשה של רשויות התכנון. טיבו של תכנון מתארי נמדד ביכולתו לספק מענה הולם לצרכי האוכלוסיה לטווח ארוך. התכנון צופה פני העתיד ועל המתכננים לחקור את צפונות העתיד ולמצוא פתרונים מיטביים. הדברים אינם יכולים להיחתך בסגנון של "כאן ועכשיו" המאפיין את פעילותו האופרטיבית של עולם העסקים שהעותרות משתייכות אליו. הרעיונאי (קופירייטר) של "החיפזון מן השטן" כאילו בא מעולם התכנון הסביבתי שכן אוי לה לתוכנית שתסתבר להיות "בכייה לדורות" ואוי לשוכנים במרחב התכנון שלה או הבאים בשעריה.
 
אמנם כן, במהלך שנות התכנון שינו גורמי התכנון את התפישה העקרונית של תוכנית 16/2000 במובן זה שהוחלט לשלב אותה בפיתוח נחל הירקון כולו במרחב תכנון המרכז (תממ/10/3). משמעות הדבר כי התוכנית לא תוכל להתקדם במנותק מתוכנית המתאר המחוזית (ראה סעיף 6(17) להחלטת ולנת"ע מס' 130 מיום 13.6.2000). הבעיות התכנוניות של הסדרת שטח רחב כל כך בודאי אינן פשוטות והן מצריכות זמן תכנוני רב (בין היתר, אם הבנתי כהלכה את פשרן של החלטות הולנת"ע, יהיה צורך להבטיח חלוקה שוויונית נאותה של משאבי הקרקע לייעודיהם השונים. לפיכך תוכניות האיחוד והחלוקה יצטרכו לפרוץ את קווי הגבול של התוכניות המקומיות. גם בכך יש כדי למנוע התקדמות בתוכנית 16/2000 כשהיא "אי תכנוני" נפרד).
 
העותרים לא הצליחו להרים את הנטל הרובץ לפתחם להראות כי בנסיבות האמורות נפל פגם של הימשכות בלתי סבירה של הליכי התכנון.
 
זה ועוד זה. החוק (סעיף 78 לחוק התכנון והבניה) הקנה ל"תנאים המגבילים" משך חיות של שלוש שנים עם אפשרות להארכה למשך שלוש שנים נוספות (ואף מעבר לכך, באישור שר הפנים). אמנם פרק הזמן של שלוש השנים הראשונות כבר חלף ומסתמא הועדה המחוזית האריכה את תוקף התנאים למשך שלוש שנים נוספות. זה, כשלעצמו אומר כי אין מדובר במשך תחולה חורג ויוצא דופן. על כל פנים כמדומה בעיני שעדיף ששאלת הסבירות – עד שהיא באה בפני בית משפט – תבחן קודם לכן על ידי רשות תכנונית רמת דרג (במקרה זה, המועצה הארצית לתכנון ובניה בערר שניתן להגישו בהתאם להוראת סעיף 78(ב) (1) לחוק התכנון והבניה).
 
שיקול דעת לקוי
אין לי יסוד לפקפק בהצגת השיקולים שהנחו את הוועדה כפי שנעשתה בידי הגב' מוניקה זר ציון. משום כך, ככל שתמונת הדברים שהוצגה על ידי יו"ר הוועדה ד"ר לוי מעוררת שאלה ותמיהה, לא נראה לי, שיש בסיס לבטל את החלטת הועדה המחוזית בענין העותרות.
 
התנהלות הוועדה המחוזית ביחס לבקשותיהם של לוזון ודלל תמוהה בעיני. הקשבתי לדברי ד"ר לוי והתקשתי להאמין למשמע אזני. קשה היה להבין איך אירע ש"בקשה ראשונה" לשימוש חורג הנבחנת לאחר שהוצאו התנאים המגבילים נשקלה כלאחר יד ובלי נסיון להעריך את ההשלכות העתידיות שלה ובמיוחד את ההשפעה שיש לאישור הבקשה על התכנית שבהכנה. עוד יותר מוזר שמדיניות הוועדה המחוזית נמצאה מתגמשת כמין חסד לראש עיריה העושה צעדים ראשונים בכהונתו.
 
קודם לדיוני המליאה, דנה בעניינן של העותרות ועדת משנה נקודתי של הועדה המחוזית. זו לא אישרה את המלצת הועדה המקומית והחליטה להעביר את הדיון בבקשות אל המליאה.
 
אני זוכר היטב כמה קשה היה לשכנע את יו"ר הוועדה המחוזית לזמן את המליאה לדון בבקשת העותרות. פנייתי הראשונה אליו לא זכתה להתייחסות ראויה והתאמצתי הרבה עד שיו"ר הוועדה הואיל לזמן ישיבה שבה ניתנה החלטת הסרוב. אם החלטות הוועדה המחוזית בעניין לוזון ודלל הושפעו מנסיבות ושיקולים כל כך לא ענייניים, שמא ההחלטה בעניין העותרות הושפעה מן העובדה שבית המשפט "כופף" את ידי הוועדה המחוזית וכמעט כפה עליה קיום דיון מחוץ לסדר היום הרגיל שלה?
 
אילו הייתי צריך לסמוך את פסק הדין רק על עדותו של ד"ר לוי, לא הייתי יכול להשתחרר מן החשש האמור. אולם, עיקר הבהרת שיקול הדעת ומדיניות הוועדה המחוזית נעשה בידי המתכננת זר ציון. זו הניחה את הדעת שההחלטות שקדמו לעניין העותרות מצד אחד מוטב היה שלא היו מתקבלות ומצד שני אין בהן, מבחינת היקפן, כדי לקבוע עובדות בלתי הפיכות העלולות להשפיע על מהלכי התכנית שבהכנה.
 
לא כן בעניין בקשות העותרות. כבר עמדתי לעיל בהרחבה על נימוקי האמת שביסוד ההחלטה הנוגעת אליהם. בחנתי את סבירותם, בחנתי את בסיס הסמכות של פעולת הוועדה וראיתי שהשיקולים ענייניים. הוועדה הסבירה את שיקוליה בהחלטתה ודברי האדריכלית היו רק תוספת באור והרחבה.
 
על כן, אינני רואה בסיס לא לטענת אפליה ולא לטענת שיקול דעת לקוי שבו איזון האינטרסים הופר באורח בולט.
 
כללו של דבר
על פי סך השיקולים והנימוקים שפרשתי לעיל בהרחבה יתרה אני רואה לדחות את העתירה.
 
לא אכחד כי העותרות הצליחו לטעת בי תחושה שהן נתונות במצוקה לא מעטה. כאשר העותרות יזמו את פניותיהן הראשונות אל הוועדה המקומית היה להם אינטרס ציפיה ברור ומובן שבקשותיהן ייענו בחיוב. הוועדה המקומית התנהלה כל העת כמי שאומרת לאשר את הבקשות. ואין זו התנהלות "ערטילאית". הדברים חייבו את העותרות להשקעות כספיות לא מבוטלות. הן לא יכלו להימנע מן ההשקעות הללו, כביכול בהמתנה לקבלת האישור הסופי, משום שהאישור הסופי היה מותנה בהצגת פתרונות בסוגיות שונות ואישורים מגורמים שונים. התנאים המגבילים "נכנסו לתמונה" באורח לא צפוי, כאשר הטיפול בבקשות העותרות, בידי הוועדה המקומית כבר הגיע לקצה דרכו. מי יפצה את העותרות על ההשקעות הללו?
 
אף זאת. אני כשלעצמי אולי הייתי "נוטל סיכון" ומניח את יהבי על הבטחתן של העותרות ובעיקר על הבטוחות השונות שהן הציעו כדי להבטיח שכפנות יומו של שלב התכנון ובנטול התכנית המאושרת את מקומו, יפנו העותרות שטחיהן אם לא ניתן לשלב המצוי בהן עם התכנית התקפה. הייתי עושה כן במיוחד לנוכח התופעה המתגברת במתחם של שימוש בלתי חוקי ובלתי מורשה במקרקעין שבו.
 
אלא שאינני רשאי לשום את שיקול הדעת שלי תחת זה של הרשות המוסמכת מה גם שרשויות התכנון הן האמונות על סוגיות התכנון ובית המשפט איננו יושב לדין כ"טריבונל עליון לתנכון"
 
”הסמכות לתכנון הופקדה בידיהם של גופי התכנון המנויים בחוק, ובמרחב שיקול הדעת הניתן להם, ועל יסוד ההנחה שפועלים הם בתום לב ובמידה ראויה של סבירות, רשאים ומוסמכים הם אותם גופים לנוע כרצונם ועל פי שיקול דעתם.
אני כבית משפט, לא נתערב בפעילותם של גופי התכנון אלא אם תמצא בה סרכה מאלו סרכות המצדיקות התערבותנו כעשיה שלא כחוק, שלא בסמכות, שלא בתום לב או שלא בסבירות ראויה" (בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פ"ד נ[3] 441, 446).
 
בדיוק באורם של הדברים הללו, אני רואה את התנהגות הוועדה המחוזית ואת טיב החלטתה, ביחס לבקשות של העותרות.
 
חרף דחיית העתירות אינני רואה מקום לפסוק הוצאות.
 


ניתן היום י"ג בכסלו, תשס"ג (18 בנובמבר 2002) במעמד הצדדים

 
דר' עודד מודריק, שופט      
 



לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. מהו שימוש חורג ?

  2. שימוש חורג מחניה לאחסנה

  3. שימוש חורג מחניה לאחסנה

  4. היתר זמני לשימוש חורג

  5. שימוש חורג חדרי אירוח

  6. היתר לשימוש חורג לצמיתות

  7. ביטול היתר לשימוש חורג

  8. שימוש חורג במחסן חקלאי

  9. בקשה לשימוש חורג לחניון

  10. שימוש חורג בקרקע חקלאית

  11. היתר לשימוש חורג פעוטון

  12. שימוש חורג במבנה חקלאי

  13. הכשרת שימוש חורג במקרקעין

  14. בקשה לשימוש חורג מעון חוסים

  15. הסמכות למתן היתר לשימוש חורג

  16. היתר לשימוש חורג לגן אירועים

  17. שימוש חורג במחסן לצרכי משרד

  18. היתר לשימוש חורג אולם אירועים

  19. בקשה לשימוש חורג למסגריה ממגורים

  20. ביטול היתר לשימוש חורג לבית קפה

  21. שימוש חורג של חקלאים בקרקע חקלאית

  22. בקשה לשימוש חורג במחסן לשימוש למסעדה

  23. היתר לשימוש חורג לתחנת דלק ל-3 שנים

  24. ניכוי הוצאות התאמה בזמן שימוש חורג

  25. אישור לשימוש חורג מתעשייה למגורי עובדים

  26. התעשרות שלא כדין עקב שימוש חורג במקרקעין

  27. בקשה לשימוש חורג במרתף שנבנה ללא אישור בתל אביב

  28. בקשה לשימוש חורג מייעוד מסחרי לייעוד אולם שמחות

  29. היתר לשימוש חורג במחסן במרתף לשימוש של עסק ומוסך

  30. ערר על אישור בקשה לשימוש חורג לצורך מגורי עובדים

  31. ביטול צו הפסקה שיפוטי בגין שימוש חורג במקרקעין

  32. ערר על החלטה להתיר שימוש חורג למשך 3 שנים לפעוטון

  33. בקשה לחידוש היתר לשימוש חורג בדירה כמשרד לעורכי דין

  34. עיכוב ביצוע כניסת צווי הריסה ואיסור שימוש חורג לתוקף

  35. צו מניעה קבוע אשר יאסור לעשות שימוש חורג במשק חקלאי

  36. ערר על החלטת הועדה המקומית לאשר שימוש חורג לצהרון לילדים

  37. שימוש חורג לאחסנת וייצור מסגרות אלומיניום לתקופה של שלוש שנים

  38. בקשה לשינויים ותוספת הקלה בגובה מבנה ושימוש חורג לקופ"ח ומשרדים

  39. בקשה לשימוש חורג לבית אבות במקרקעין המיועדים לתעשייה ולמלאכה קלה

  40. אי הגשת התנגדויות אינו מכשיר באופן אוטומטי בקשות לשימושים חורגים

  41. היתר לשימוש חורג לשימוש במרתף למשרד לבעלי מקצועות חופשיים לצמיתות

  42. בקשה להיתר שימוש חורג שאינה חתומה על ידי כל בעלי המקצוע הנדרשים על פי הדין

  43. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177

דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון