אמבולנס גבייה מנהלית התיישנות

אמבולנס גבייה מנהלית התיישנות
בפני תביעה על סך של 441 ₪ שהוגשה בסדר דין מקוצר על ידי מגן דוד אדום כנגד הנתבעים. עניינה של התביעה הוא תשלום בגין שירות – פינוי באמבולנס רגיל ביום 6/1/99 מהעיר מודיעין לבית החולים תל השומר.

רקע



התובעת היא אגודה שהוקמה מכח סעיף 2 לחוק מגן דוד אדום התש"י 1950 (להלן "חוק מד"א" או "החוק") ופועלת מכוחו (להלן גם "האגודה").נ
הנתבע 1 הינו קטין שהתגונן באמצעות הוריו אפוטרופסיו הטבעיים (נתבעים 2-3), קיבל שירות מאת התובעת עת פונה באמבולנס רגיל, מהעיר מודיעין לבית החולים תל השומר ביום 6/1/99.ב
אין מחלוקת בין הצדדים לעניין קבלת השירות. כך גם, אין מחלוקת בדבר התשלום בגין השירות גופו. המחלוקת היא בדבר ההוצאות הנוספות כגון ריבית, אגרת משפט ושכ"ט עו"ד, אותן מנסה התובעת להשית על הנתבע. כפי שיובהר להלן, זכותה של מד"א לעשות כן, תיגזר מההכרעה לגבי הפרשנות הנכונה של סעיף 7א' לחוק מד"א אשר נכנס לתוקפו ביום 1/3/2003.
סעיף 56 (סע' 68 בהצעת החוק) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003) התשס"ג 2003, (להלן: "חוק ההסדרים") תיקן את חוק מד"א באופן שהוסף לו סעיף 7א' (להלן גם "תיקון מס' 4") כדלקמן:

7א. אגרות (תיקון: תשס"ג 3)
(א) האגודה תגבה ממי שקיבל ממנה שירותים הניתנים לפי חוק זה או ממבטחו, אגרה בשיעור שיקבעו שר הבריאות ושר האוצר; השרים רשאים לקבוע חיוב בתשלום ריבית והפרשי הצמדה והטלת קנס פיגורים במקרה של אי תשלום במועד של האגרה, כולה או מקצתה.
(ב) האגרה, הריבית, הפרשי ההצמדה והקנס ייגבו על פי פקודת המסים (גביה), כאילו היו מס כמשמעותו באותה פקודה.
סעיף 56 לחוק ההסדרים קבע הוראות תחילה ומעבר לסעיף 7א הנ"ל וזה לשונו:

"56. חוק מגן דוד אדום - תחילה והוראת מעבר
תחילתו של סעיף 7א בחוק מגן דוד אדום, כנוסחו בסעיף 55 לחוק זה, ביום כ"ח באדר א' התשס"ג (1 במרס 2003); עד ליום האמור תגבה האגודה כמשמעותה בחוק מגן דוד אדום, בעד השירותים שהיא נותנת סכומים בגובה הסכומים שגבתה כדין ערב תחילתו של חוק זה."
במועד שנקבע לדיון בבקשת הרשות להתגונן, העלו הצדדים שאלה מקדמית, היא תחולתו של סעיף 7א' (ב).ו
עפ"י קביעת סע' 7א', התשלומים עבור השירותים שמד"א נותנת, יהיו בבחינת אגרה ויגבו על פי פקודת המסים (גביה) (להלן "הפקודה" או "פקודת המיסים")), בשיעור שיקבעו שר הבריאות ושר האוצר (להלן: "השרים"). כן נאמר בהמשך הסעיף, כי תחילתו של סעיף זה ביום 1.3.2003 וכי עד לאותו יום תגבה האגודה בעד השירותים שהיא נותנת, סכומים בגובה הסכומים שגבתה כדין, ערב תחילתו של התיקון האמור לחוק.נ
על אף האמור בתיקון לחוק, עד יום כתיבת החלטה, לא קבעו השרים את שיעור האגרה וכן תקנות נוספות על מנת לאפשר את ביצועו של התיקון.ב
השאלות השנויות במחלוקת בין הצדדים הינן, האם עפ"י התיקון יש לגבות את האגרה, הריבית, הפרשי הצמדה והקנס על פי פקודת המיסים (גביה) ומהי דרך גביית החובות שנוצרו לפני 1/3/03, מועד כניסתו לתוקף של תיקון תשס"ד לחוק מד"א (להלן "היום הקובע"). היינו, האם סע' 7א' לחוק מד"א, חל רטרואקטיבית גם בגין שירותים שניתנו בטרם תיקונו של החוק? ומה המשמעות המשפטית לעובדה שהשרים טרם קבעו את שיעור האגרה ולא התקינו תקנות לביצוע התיקון לחוק. במילים אחרות, האם בגין שירותים שניתנו לפני יום 1.3.2003, אין למד"א הסמכות לפנות לביהמ"ש המוסמך בתביעה אזרחית, אלא עליה לפנות לפקודת המיסים (גביה) ולגבות השירותים כאגרות, עפ"י סעיף 7א לחוק?
בשל חשיבותן העקרונית של השאלות, הוריתי לצדדים לסכם בכתב בשאלות אלו.

טיעוני הצדדים
טיעוני התובעת
מד"א גובה מזה עשרות שנים תשלומים, בעד שירותים שהיא נותנת. עד לחקיקת התיקון לחוק, גבתה מד"א תשלומים אלו, מכוח שני חיקוקים, שהחשוב שבהם לענייננו הוא תקנון מד"א התשנ"ב 1992 (להלן "התקנון"). בתקנון, הוכנסה, בסע' 50 (1), הוראה לפיה, מד"א רשאית לגבות תשלומים בעד שירותיה, באישור משרד הבריאות.

לטענת התובעת, הן עפ"י עקרונות פרשנות כלליים, והן מכוח חוק הפרשנות, התשמ"ה- 1981 (להלן: "חוק הפרשנות"), אין לייחס לתיקון מס' 4 לחוק מד"א, משמעות לפיה, הימנעות השרים מלקבוע אגרה במועד, היא שהחל מהתאריך הקובע 1.3.2003, נשללה ממד"א הזכות לגבות תשלומים בעד שירותים, כפי שמד"א נהגה, ערב היום הקובע, וזאת עד שהשרים יפעילו את סמכותם כאמור.
כלל פרשני ידוע הוא כי יש לפרש את החוק באופן סביר ולפי תכליתו ולמנוע עד כמה שאפשר, תוצאה בלתי סבירה ו/או תוצאה הנוגדת את תכלית החוק.ו

במקרה דנן, הקושי הלשוני לעניין הפרשנות נובע מנוסח ס' 56 לחוק ההסדרים במשק המדינה 2003. ניתן לפרשו כאילו החל מהיום הקובע, מד"א צריכה לגבות את האגרות ולא תשלומים אחרים, כביכול. באותו סעיף נאמר כי עד ליום הקובע, מד"א תגבה בעד השירותים, סכומים שהיא גבתה ערב היום הקובע. החוק שותק בשאלה, מה יקרה אם עד היום הקובע, לא ייקבעו השרים את שיעור האגרה בעד שירותים שמד"א מוסמכת לגבות.נ
בתיקון מס' 4 לחוק מד"א, לרבות בס' 56 לחוק ההסדרים, לא נאמר שלשרים, הסמכות לשלול ממד"א את הזכות לגבות תשלומים בגין השירותים. קל וחומר, שלא נאמר שאם השרים יאחרו במלאכתם, למד"א אסור יהיה בכלל לגבות בעד השירותים שהיא נותנת.ב
אין כל כוונה "להעניש" את מד"א על מחדלם של השרים. במיוחד נכון הדבר, משום שמד"א אינו "גוף נתמך" ועפ"י מדיניות הממשלה, הוא אינו סמוך לשולחן תקציב המדינה. עובדתית, מידת השתתפות המדינה בתקציב מד"א (שרובה נוגעת לענייני חירום וביטחון וכיו"ב), אינה מגעת אפילו ל- 6% מהתקציב הכולל של מד"א (תקציבו השנתי של מד"א הוא יותר מ- 400 מיליון ₪). לפיכך, לא ייתכן, אפוא, כי המחוקק התכוון למוטט את מד"א מבחינה כלכלית.
לא זו אף זו, תיקון מס' 4 לחוק מד"א, לא ביטל את ההוראה שבתקנון מד"א, המסמיכה אותה, לגבות תשלומים בעד השירותים שהיא נותנת.ו

מדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים 2003, מפרשנותו התכליתית של החוק ותוך שימת לב למטרותיה של האגודה, ניתן להבין כי כוונת המחוקק איננה יצירת "וואקום" משפטי, בו החל מהיום הקובע, לא תעמוד למד"א הזכות לגבות תשלום כלשהו בגין שירותי החירום אותם היא מספקת לתושבים, כל עוד השרים לא קבעו את גובה התשלום (אגרה), את שיעור הריבית, הפרשי ההצמדה וקנס הפיגורים.
ההיפך הוא הנכון: מטרתו של תיקון מס' 4 לחוק, היא להיטיב עם מד"א שכן, הוא מקנה לה את הזכות לגבות תשלום בגין שרותיה, בדרך יעילה יותר- באמצעות הוראות פקודת המסים (גביה).נ
פרשנות הפוכה, על פיה לא תעמוד למד"א הזכות לגבות תשלום כלשהו בגין שירותי החירום אותם היא מספקת לתושבים, כל עוד השרים לא יקבעו את גובה התשלום (אגרה), את שיעור הריבית, הפרשי ההצמדה וקנס הפיגורים- איננה מתיישבת עם כוונת המחוקק, כפי שניתן לה ביטוי בדברי ההסבר לחוק ההסדרים, וכפי שעולה מהגיונם הפנימי של הדברים.ב
לפי ס' 23 לחוק הפרשנות התשמ"א- 1981, התוצאה הפרשנית הנכונה היא, שעד שהשרים לא יפעילו סמכותם ויתקינו את התקנות הנ"ל, מד"א יכולה להמשיך ולגבות כספים, עבור שירותים שהיא נותנת מכוח סע' 50(1) לתקנון מד"א.ו
לפיכך, טוענת ב"כ מד"א, שהמצב שבו חוק ייקבע תחולה של פקודת המיסים (גבייה) לתאריך מסוים, במקרה דנן, ליום 1.3.2003 מחד גיסא, וקבע כי לא ניתן להפעיל את החוק בתאריך הקובע אלא אם השרים יתקינו תקנות, מאידך גיסא, הוא מצב מיוחד ולא בריא. אך העובדה היא, שעד היום, השרים נמנעו מלהפעיל סמכותם ולא קבעו את שיעור האגרה שמד"א רשאית לגבות.נ
פרשנות נכונה של החוק, על רקע חוק מד"א כולו ומטרות מד"א, ועפ"י התכלית החקיקתית, מחייב להגיע למסקנה, שהסמכות של מד"א לפי ס' 50(1) לתקנון מד"א, נשארת בתוקפה, כל עוד לא ניתן למד"א להפעיל את סמכותה לגביית אגרות. לא רק שההיגיון מחייב פירוש זה, אלא שבדיקה של מטרת תיקון מס' 4 לחוק מד"א, מראה כי כולו בא להקל על מד"א לגבות תשלומים ולבטח לא לשלול ממד"א, זכות לגבות תשלומים כלשהם בעד שירותים שמד"א נותנת, וחייבת לתיתם מכוח החוק.ב
כל עוד לא הותקנו התקנות, מכוח החוק החדש (תיקון מס' 4), ממשיכות לחול התקנות הישנות היינו, במקרה דנן, ס' 50(1) לתקנון מד"א. לפיכך, רשאית מד"א להמשיך ולגבות תשלומים בגין השירותים שהיא נותנת, בכפוף להוראות הדין שחלו ערב התאריך הקובע, וכל עוד השרים לא הפעילו סמכותם והתקינו התקנות האמורות.ו

טענות הנתבע
לטעמו של הנתבע לשון סעיף 7א' לחוק ברורה – מד"א תגבה אגרה ממי שקיבל ממנה שירותים. גובה האגרה יהיה בשיעור שייקבע על ידי שר הבריאות ושר האוצר. המשך הסעיף נוקט לשון "רשות" – השרים רשאים אך אין מוטלת עליהם חובה, לקבוע חיוב בתשלום ריבית והפרשי הצמדה והטלת קנס פיגורים במקרה של אי תשלום האגרה כולה או מקצתה, במועד.
מתוך כוונה ותכלית ברורה, נתן המחוקק, את הרשות ולא הטיל חובה על השרים כאמור. המחוקק לא שתק אלא היה ברור - בחינת ירצו השרים יקבעו, לא ירצו לא יקבעו.נ
סעיף 56 לחוק ההסדרים קבע אף הוא מפורשות את תחילת תוקפו של סעיף 7א' לחוק, ביום 1/03/03. עד ליום זה, תגבה האגודה בעד שירותיה, סכומים בגובה הסכומים שגבתה כדין ערב תחילתו של חוק זה.ב
אם המחוקק שתק ולא אמר דברו, לגבי אי החלת החוק רטרואקטיבית, הרי ברור כי החוק חל רטרואקטיבית וחובות שלכאורה התגבשו עד ליום כניסת התיקון לתוקף אך מד"א לא עשתה מאום כדי לגבות אותם עד לאותו יום, יכנסו למסגרת התיקון אשר יחול עליהם רטרואקטיבית.ו
כלומר, חרף אי התקנת התקנות על ידי שר האוצר ושר הבריאות, יש להדגיש כי במקרה דנן, ניתן לבצע את החוק כלשונו ולכן יש להחיל את החוק רטרואקטיבית.נ
בעזרת חוקים אחרים כגון חוק פסיקת ריבית והצמדה לדוגמא, ניתן לפרש את החוק בהתאם לתכליתו באופן שימנע שיתוק או שיבוש הפעילות של מד"א.

כל שהיה על התובעת לעשות, הוא לגבש את שיעור החוב עד ליום כניסת התיקון לתוקף, ולפעול עפ"י פקודת המיסים (גביה). משלב זה ואילך, יחולו על שיעור החוב, אותן תוספות של חישובי הצמדה, ריבית ושכ"ט עוה"ד של התובעת, כפי שנהוגים במערכת ההוצאה לפועל.

חוק מד"א הישן לא בוטל אלא רק תוקן ועל כן, אין לייחס למקרה דנן את סעיף 23 לחוק הפרשנות.
לטענת הנתבע, גם אם תאומץ גישת התובעת, הרי שסייפת סעיף 23 לחוק הפרשנות אינה עולה בקנה אחד עם המקרה דנן שכן החיקוק המבטל, קבע הוראה פוזיטיבית במקום הוראת החוק המבוטלת.ב
התיקון קבע מפורשות כי על שר הבריאות ושר האוצר, לקבוע את שיעור האגרה והעובדה שהשרים נמנעו מכך, אינה מהווה סיבה מספיק טובה לשמירה על התקנות המבוטלות.ו
על מד"א היה לגרום לכך, כי השרים יקבעו את גובה האגרה עוד בתקופת המעבר. במיוחד עם התקרב סיומה של תקופת המעבר, וכשנוכחה כי דבר לא נעשה.
התובעת התרשלה בתפקידה שכן, ידעה ויכולה היתה לצפות את הבעיה ואם אכן, כפי גירסתה, התיקון לחוק מיטיב עימה, הרי שהיה עליה לפנות לבית המשפט המוסמך, בבקשה לחייב את השרים להתקין התקנות.נ
חרף כך, בחרה התובעת לשתוק ולהמתין עד שמאן דהוא חיצוני יעורר את הבעיה.
במצב דברים זה, אכן נוצר חלל ריק לגבי גובה האגרה שעל התובעת לגבות לאחר כניסת התיקון לחוק לתוקף וטענת התובע, כאילו למד"א לא ניתנה הסמכות לגבות אגרות, הינה טענה חסרת כל בסיס.ב
לפיכך, טוען הנתבע, כי לגבי חובות שגובשו, עובר לכניסת התיקון לחוק לתוקף, ניתן לבצע את החוק, ללא התקנת התקנות. חובות אלו יכולים להיגבות עפ"י פקודת המיסים (גביה) שכן, פרשנות נכונה של החוק, תוך שימת לב לתכלית החוק, מאפשרת פוזיטיבית את ביצוע החוק.
המצב אינו מקנה לתובעת את הזכות ליטול לעצמה את החירות להחליט על דעת עצמה, כי הינה ממשיכה לגבות אגרות, כפי שנהגה עובר לכניסת התיקון לחוק לתוקף, מבלי לקבל על כך אישור ו/או לבקש את התערבות בית המשפט.ו

אין מד"א רשאית להמשיך ולגבות אגרות בגין השירותים שהיא נותנת, וחובות שגובשו עד מועד כניסת החוק לתוקף, יגבו עפ"י פקודת המיסים (גבייה). לכן, אין להגיש תביעה שכן בית משפט נכבד זה, נטול סמכות עניינית לדון בתביעות כגון דא.נ

דיון

בפני תביעה של מד"א כנגד הנתבע, קטין באמצעות הוריו אפוטרופסיו הטבעיים, אשר כפי הנטען, נזקק לשירותי פינוי באמבולנס של האגודה מהעיר מודיעין לבית החולים תל השומר ביום 6/1/99.
ביום 1/3/03 נכנס לתוקפו תיקון מס' 4 לחוק מגן דוד אדום אשר הוסיף את סעיף 7א'.
התביעה לבית משפט השלום בתל אביב הוגשה ביום 8/1/04 - חמש שנים אחרי מתן השירות.
המקור החוקי לגביה בגין שירותים שנתנה התובעת, לפני התיקון, מצוי בסעיף 50 (1) לתקנון מד"א שכותרת השוליים שלו "סמכויות עזר" ולשונו:

לאגודה יהיו סמכויות עזר כמפורט להלן:
(1) לממן את פעולות האגודה על ידי גביית תשלומים בעבור שירותים בסכומים שיאשר מפעם לפעם משרד הבריאות ועבור אספקת אמצעי עזר לשירותים;
(2) .....
(3) .... "
המחלוקת בין הצדדים היא, האם רשאית התובעת, גם אחרי התיקון, להמשיך ולגבות עבור שירותים שניתנו לפני התיקון ובאותם השיעורים, על דרך הגשת תביעה לבית המשפט ולא על פי פקודת המיסים (גבייה).

סעיף 56 לחוק ההסדרים, כאמור תיקן את חוק מד"א באופן שהוסף לו סעיף 7א' כלשון הסעיפים המפורטים לעיל.
דרך הגביה על פי פקודת המיסים (גביה)

פקודת המסים (גביה), הינה אחת מ"מערכות השיניים" החדות ביותר בדין הישראלי, לאכיפת חבויות מס. ניתן לחלק את הוראות הפקודה המקלות על האוצר בגביית מיסיו לשני חלקים עיקריים. החלק האחד, מתיר לאוצר לנקוט בצעדי הוצאה לפועל, חריפים ומהירים כנגד סרבן המס או רכושו. ייחודה של פרוצדורה זו, הוא בעקיפת הצורך להזדקק למערכת בתי המשפט שתקבע את החבות במס ובעקיפת הצורך לנקוט בהליכים הרגילים לפי חוק ההוצאה לפועל. משהחליט פקיד המס, הנוגע בדבר שהסרבן אכן מפגר בתשלומי המס, הריהו יכול אפוא לאכוף את החבות בכוחות עצמו, על פי הוראות הפקודה. חלקה השני של הפקודה, מעניק לאוצר המדינה, בטוחה בנכסי החייב, להבטחת חבויותיו במס.ב
כל אימת שהמחוקק מגיע למסקנה כי יש להקל על הליכי הגביה של גוף מסוים, הוא מעניק לו את האפשרות לבצע את הגבייה על פי הפקודה, המבטיחה גבייה מהירה ויעילה. לדרך זו של הקלת הגביה יש דוגמאות רבות. אביא להלן מספר דוגמאות חקיקה אשר מכוחן הוחלה הוראות הפקודה או תקנות הגביה על גביית כספים, שלא לצרכי מס מובהקים:


סעיף 315 לפקודת העיריות (נוסח חדש) - החיל את הוראות תקנות 4 ו-6 של תקנות מסים (גבייה), יחולו על הליכים שיינקטו לפי הסעיפים 309-314 לגביית כל ארנונה, כאילו היתה מס הנגבה לפי פקודת המסים (גבייה).
סעיף 5 לתקנות המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות תשנ"ו 1996 החיל על הליכי הגביה את הוראות תקנות המסים (גביה).
סעיף 12 לחוק המים תשי"ט 1959 החיל את הפקודה על הוצאות שהוציא הנציב.ו
סעיף 55 (ד) לחוק המועצות למוצרי פירות וירקות (ייצור וייצוא) תשל"ג 1973 החיל את הפקודה על גביית היטלים מכח החוק.נ
סעיף 8 לחוק לימוד חובה תש"ט 1949 - התיר לרשות המקומית לגבות את ארנונה לכיסוי הוצאות הכרוכות במילוי החובות המוטלות על רשות החינוך המקומית לפי חוק זה, בהתאם להוראות הפקודה.ב
סעיף 10 לחוק החשמל תשי"ד 1954 החיל את הוראות הפקודה על גביית הוצאות, שנגרמו עקב צעדים שנקט המנהל.
סעיף 58 לפקודת האגודות השיתופיות - החיל את הפקודה על כל הסכומים המגיעים לממשלה מאגודה שיתופית או מפקיד או מחבר או ממי שהיה חבר לאגודה בתור כאלה, וכל הסכומים שצוו לשלמם כהוצאות
סעיף 18 לחוק איסור הלבנת הון תש"ס 2000 החיל את הוראות הפקודה על גביית עיצום כספי.ו
סעיף 70 לחוק העונשין תשל"ז 1977 החיל על גביית קנס שלא שולם במועדו את הפקודה.

הדוגמאות הללו, הן דוגמאות מועטות מתוך עשרות מקרים בהם בחר המחוקק, להחיל בדרך זו או אחרת את פקודת המיסים כדי להקל על גביה של אגרה, ארנונה, קנס והוצאות בעניינים שאינם בהכרח קשורים למיסוי.
בפנינו עניין בפרשנות טקסט משפטי - דבר חקיקה אשר הצדדים חלוקים באשר למובנו ויישומו. לעניין זה כתב כב' הנשיא ברק בבג"צ 92/4562 ח"כ אליעזר זנדברג נ' רשות השידור, נ (2) 793, עמוד 795 (להלן: "בג"צ רשות השידור"), שפרשנותו של טקסט משפטי היא פעולה משולבת של לשון ותכלית. הלשון קובעת את מיתחם האפשרויות הלשוניות, וכל אופציה פרשנית, חייבת לתחם עצמה למסגרתו של מיתחם זה. לשון הנורמה משמשת, הן נקודת מוצא לתהליך הפרשנות והן מסגרת שבתוכה הוא פועל. בצד הלשון עומדת התכלית. אלה הן המטרות, היעדים, האינטרסים והערכים, אשר הנורמה נועדה להגשים. על תכלית הנורמה, למד הפרשן מערכי היסוד של השיטה, ובהם הרצון והצורך להגשים ערכי צדק, מוסר וזכויות אדם. מעמדה של הנורמה, יחסה לנורמות שמעליה ומתחתיה והשתלבותה בסביבתה הנורמטיבית, מסייעים בגיבוש תכלית הנורמה. שהרי, דיבור שבחיקוק הוא יצור החי בסביבתו וצורכי החברה ודרישות המציאות משפיעים על תכליתה של הנורמה. ממקורות אלה כולם, למד הפרשן על התכלית המונחת ביסוד הנורמה. על הפרשן, הניצב בפני מגוון האפשרויות הלשוניות והתכליות השונות, המונחות ביסוד הנורמה המשפטית, "הכלואה" בטקסט, לשלוף משמעות אחת, המצויה בו ואשר יותר מכל משמעות לשונית אחרת, מגשימה את תכליתה של החקיקה (בג"ץ רשות השידור עמ' 803-804).נ

כשמדובר ביישום פקודה מנדטורית, כדוגמת פקודת המיסים (גביה), יש לילך ולבחון את החקיקה, לא על פי התכלית שעמדה בפני הנציב העליון אלא על פי התכלית לשמה נועדה ההחלה של פקודת המיסים מכח חוק מגן דוד אדום.

"לעניין פירושה של החקיקה המסמיכה, עשויה להיות רלוואנטית, כוונתו הסובייקטיבית של המחוקק הראשי (הנציב העליון), אלא שאין טעם בשיחזור כוונתו או בניסיון לשער השערות באשר לכוונתו; שתי הפקודות המנדטוריות, נושא העתירה, הן עתה דברי חקיקה ישראליים, ועליהן להתפרש על-פי לשונן ועל-פי תכליתן... לשונן של הפקודות היא עתה הלשון העברית הקובעת את מיתחם האפשרויות הלשוניות. מתוך המיתחם הלשוני יש לשלוף את משמעותו המשפטית של דבר החקיקה. זו נעשית על-פי כללי הפרשנות, אשר היסודי שבהם קובע כי המשמעות המשפטית נקבעת על-פי תכלית החקיקה... לשון החקיקה, סוגה וטיפוס הסדריה עשויים להצביע על תכלית ספציפית המונחת ביסוד החוק. כן עשויים אלה להצביע על תכליות כלליות, שהחוק מיועד להגשימן. על תכליות כלליות אלה ניתן ללמוד גם מערכי היסוד של השיטה... פקודות מנדטוריות יתפרשו על-פי התכלית שהן נועדו להגשים בחברה הישראלית המודרנית והדמוקרטית, ולא על-פי התכלית שעמדה לנגד עיני הנציב העליון או הערכים והעקרונות שאפפו את הפקודות המנדטוריות בעת חקיקתן. (ע"א 92/105 ראם מהנדסים קבלנים בע"מ נ' עיריית נצרת עילית מז (5) 189, עמוד 190)
דברי ההסבר לסעיף בחוק ההסדרים אינם רחבים ואביאם כלשונם:

"כדי לאפשר לאגודת מגן דוד אדום בישראל (להלן - האגודה) לגבות תשלום ממי שנזקק לשירותי החירום שלה, מוצע להסמיך את שר הבריאות ושר האוצר לקבוע אגרה שתיגבה ממי שנזקק לשירותי החירום כאמור, ולהסמיך את האגודה לגבות את האגרות האמורות כאילו היו מס כמשמעותו בפקודת המסים (גביה)".ב

מעיון בפרוטוקול ועדת הכספים מיום 26/11/02 אשר דנה בחקיקת סעיף 7א' הנ"ל, אנו למדים כי מד"א נכנסה למצוקה תקציבית בשל קשיי גביה בגין שירותים שנתנה. עיקר הבעיה הוא, שבשל אופי השירות, לא ניתן לגבות את הכספים המגיעים לאגודה לפני מתן השרות ולכן, הגביה נעשית כמעט תמיד לאחר מתן השירות. המטרה הראשונה של מד"א, הוא להציל חיים ומטבעם של דברים, לא ניתן להתנות את השירות בתשלום וכך נאמר בדיון מפי נציג משרד האוצר:

"היום מגן דוד אדום גובה תשלומים שונים בגין השירותים שהיא נותנת, אבל בגלל האופי של השירות, שהרי מדובר בשירות חירום בסך הכל, היא לא יכולה לגבות את התשלום לפני שהיא נותנת את השירות. זה גורם לכך שלאחר השירות יש לה בעיות גבייה, ואין לה שום מנגנון יעיל לגביית התשלומים האלה. על מנת לפתור את הבעיה הזאת החלטנו להפוך את זה לאגרות, משום שעל אגרות ניתן להכין מנגנון גבייה שהוא הרבה יותר יעיל. זו מטרת הסעיף".
כך גם עולה מפרוטוקול הדיון, שמד"א מתוקצבת חלקית על ידי המדינה. הדבר מתאים לנתונים שסיפק ב"כ מד"א בסיכומיו, לפיהם המדינה משתתפת בשיעור שהוא פחות מ 6% בתקציב ואת השאר צריכה להשלים מד"א, מגביה בגין שירותים שהיא מעניקה.

הנה כי כן, מטרת החקיקה הייתה להקל על מד"א בגביית דמי השירות שהיא מעניקה לאזרחים. המטרה הייתה ליצור מנגנון יעיל לגביה. מנגנון הגביה באמצעות פקודת המיסים גביה, הוא אחד המנגנונים היעילים לגביית דמים, אם לא היעיל ביותר.ו

כשמדובר בחקיקה חדשה, שומה עלינו לבדוק כמצוות חוק יסוד כבוד האדם וחירותו התשנ"ב 1992, האם החקיקה היא לתכלית ראויה והולמת את ערכיה של מדינת ישראל. אומנם, לא ניתן לומר שפקודת המסים המנדטורית, היא פקודה "רכה" ומלאה התחשבות באנשים מהם גובים את המסים. אולם, לא ניתן לומר כי פגיעות אלו נוגדות את ערכיה של מדינת ישראל באשר כל אזרח כמעט נהנה משירותים ציבוריים, שמעניקה לו מגן דוד אדום וראוי אפוא כי ישלם בגינם. בבג"צ רשות השידור דלעיל, בעמ' 817, נדון עניין תשלום אגרת טלוויזיה, ויפים הדברים שנאמרו שם, גם לענייננו:

"....בענייננו, אלה שהחזיקו במקלטי טלוויזיה (בשנים 1985-1992) נהנו מהשירות שהטלוויזיה העניקה להם, ואין זה נוגד את ערכיה של מדינת ישראל כי ישלמו אגרה בעבור שירות שנתקבל על-ידיהם."
ובהמשך, לגבי פקודת המסים:

"כל שהוצג בפנינו הוא הוראות הדין הקיים, ולפיהן ניתן לגבות את האגרה על-פי פקודת המסים (גביה). גבייה על-פי פקודה זו אין בה, כשלעצמה, משום לחץ או כפייה הנוגדים את ערכיה של מדינת ישראל".
אמנם, בענייננו החקיקה היא לאחר חוק היסוד, בעוד שבעניין רשות השידור, מדובר היה בדין קיים. אולם החשוב הוא שביהמ"ש סבר ששיטות האכיפה כפי שהן קבועות בפקודת המיסים, אינן נוגדות את ערכי מדינת ישראל.

אינני סבור שהסמכויות הניתנות בחוק מד"א, עולות על הנדרש. לפי סעיף 4 לפקודת המיסים, הרי לפני נקיטת האמצעים הקבועים בפקודה, יש למסור לחייב דרישה בכתב, לשלם את סכום המס וניתנת לו ארכה של 15 יום. אם סבור החייב שהמס אינו מגיע, הוא יכול תמיד לפנות לביהמ"ש בתובענה מתאימה ובמסגרתה לבקש צו מניעה זמני, שיעכב את הליכי הגביה. במצב מוסר התשלומים הקיים בארץ, אין לראות בסמכויות ההוצל"פ המוקנות בפקודת המיסים, אמצעי העולה על הנדרש, רק בשל כך שמי שצריך "לרוץ לביהמ"ש" במקרה של מחלוקת, הוא האזרח ולא מד"א. נוכח העובדה שעיקר תקציבה של מד"א בא מגביה בגין שירותים שהיא נותנת, יקשה עליה לתפקד, אם בכל מקרה של מחלוקת, יהיה עליה לפנות תחילה לביהמ"ש ע"מ לפסוק במחלוקת זו (ראה ע"ש 5141/96 אדוארד חרס נ. עירית קרית אתא, דינים מחוזי כרך כ"ו (8) 914; ה"פ 00/266 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה מקומית ערערה [פדאור (לא פורסם) 00 (6) 67], עמוד 12).

האם חייבת מד"א לפעול על פי פקודת המסים או שיכולה היא לפעול על דרך הגשת תביעה?

על פי נוסחו של סעיף 7א' (ב):

(ב) האגרה, הריבית, הפרשי ההצמדה והקנס ייגבו על פי פקודת המסים (גביה), כאילו היו מס כמשמעותו באותה פקודה.
לשון הכתוב היא ברורה. היינו, המחוקק הורה באופן שאינו משתמע לשתי פנים כי מד"א תגבה עבור השירותים שהיא נותנת, על פי פקודת המיסים גביה.

בדברי חקיקה רבים, שבהם איפשר המחוקק למוסדות ורשויות לגבות על פי פקודת המיסים גביה, כתב במפורש כי הרשות נתונה להגיש גם תביעה אזרחית. כך למשל:


בסעיף 8ג' (ז) לחוק ארגון הפיקוח על העבודה תשי"ד 1954, נכתב שפקודת המסים (גביה), תחול על גביית קנס מינהלי לפי סעיף זה וניתן לגבותו גם בדרך תובענה אזרחית.
בסעיף 3 (ב) לחוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות תשנ"ה 1955 נכתב כי חוב יגבה בהתאם להוראת פקודת המיסים גביה. בסעיף קטן (ה) נכתב כי אין בהוראות סעיף זה, כדי לפגוע בדרכי גביה אחרות הקבועות בחיקוק.נ
בסעיף 25 לחוק יישום ההסכם בדבר רצועת עזה ואזור יריחו (הסדרים כלכליים והוראות שונות) תשנ"ה 1994 נכתב שעל גביית היטל השוואה יחולו הוראות פקודת המסים (גביה), כאילו היה מס, וניתן גם לגבותו בדרך של תובענה אזרחית.ב
בסעיף 1יז (ג) לחוק עובדים זרים (איסור העסקה שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים) תשנ"א 1991, נכתב שעל גביית גמול עבודה בידי הממונה, יחולו הוראות פקודת המסים (גביה), כאילו היה מס, וניתן לגבותו גם בדרך של תובענה אזרחית.
סעיפים 309 – 314 לפקודת העיריות (נוסח חדש), מתווים את דרכי הגבייה של הארנונה העירונית. סעיף 315 לפקודת העיריות, מחיל את תקנות 4 ו-6 לתקנות מסים (גביה) על הליכים שינקטו לפי הסעיפים 309-314 לגביית כל ארנונה, כאילו היתה מס, הנגבה לפי פקודת המסים (גביה). סעיף 317 לפקודת העיריות יוחד לברירה לגבות ארנונה בגביית חוב ונכתב בו שעל אף האמור בסעיפים 309-315, כל מקום שהארנונה בפיגור, רשאי ראש העירייה במקום לנקוט הליכים לפי הסעיפים האמורים, או להמשיך בהם, לפתוח בהליכים לגביית הארנונה כחוב אזרחי. משמע, בפקודת העיריות, יוחד סעיף מיוחד לזכות שלא לגבות על פי פקודת המסים (גביה).


הנה כי כן, כאשר המחוקק סבור כי האינטרס הציבורי נותן שיש לאפשר לגוף הגובה, לפעול גם בדרכי גביה אחרות, הוא כותב זאת במפורש ונותן בידי הממונה על הגביה את האישור לבור לו דרכי גביה חלופיות, על דרך הגשת תביעה אזרחית. מכלל הן אנו שומעים לאו. דהיינו, מקום שהמחוקק לא כתב כי הרשות רשאית לפנות לדרכי גביה חלופית, אין היא יכולה לעשות כן.

כפי שכבר צוין לעיל, גביה באמצעות פקודת המסים היא צורת גביה יעילה ביותר, באשר אין היא מחייבת את הרשות הגובה לפנות לבית המשפט, אלא מסמיכה אותה להפעיל אמצעי גביה, כגון כניסה לחצרי סרבן התשלום, עיקול מטלטליו ונקיטת פעולות לגבות את החוב. בדרך הרגילה, במובחן מפעולה מכח פקודת המסים גביה, ניתן לפתוח בהליכי גביה רק לאחר פסק דין וכל שלב בהליכי הגביה הוא בפיקוח לשכת ההוצאה לפועל. מטבעם של דברים, ההליכים הפרוצדורליים, שרבים מהם מחייבים אישור של ראש ההוצל"פ וחלקם כפופים להליכי ערר וערעור, יכולים לארוך זמן רב.
פקודת המסים (גביה) מתירה להקים מערכת גביה שאינה נסמכת ומפוקחת על ידי לשכות ההוצאה לפועל. הגביה היא יעילה ומהירה וניתן לעכבה ברוב המקרים רק באמצעות צו שיפוטי, שבמקרים רבים ניתן להפעילו רק לאחר ביצוע התשלום. ר' לדוגמא בג"צ 346/86 מ.ל.ר.נ. אלקטרוניקה בע"מ נ' מנהל המכס והבלו והממונה על הגבייה פ"ד מא (1) 225. בעניין זה נקבע לגבי גביה של מס קניה באמצעות פקודת המסים, כי על הנישום לשלם תחילה ורק לאחר מכן יוכל לחלוק על החיוב:

"התוצאה אמנם עשויה להחמיר במידה רבה עם יבואנים, החולקים על חיובם במס וחייבים עם זאת לשלם את המס המלא, לעתים בסכומים גבוהים, או להיחשף להליכי גבייה חריפים. אך תוצאה זו תואמת את מדיניותו של המחוקק, כי שלטונות המס אינם חייבים לשאת בנטל של הבאת המחלוקת שמעורר החייב בפני הערכאות ולחכות לתשלום המס עד סיומם של כל ההליכים, לעתים במשך שנים עד למיצוי זכות ערעור. הם רשאים לומר לחייב: מחלוקת לך? לך אתה ופנה לערכאות, אך את מסיך בינתיים שלם" (שם ע' 234).
מסקירת הפסיקה העוסקת בפקודת המסים גביה, נמצאנו למדים שבמשך השנים, הועלו טענות רבות באשר לדרך גביה זו על היבטיה השונים (ר' בג"צ רשות השידור לעיל, שעסק בחוקיותו של חוק התשריר וגבייה רטרואקטיבית של אגרת רשות השידור; רע"א 2911/95 יוסף אברהם, עו"ד נגד עיריית רמת-גן פד נ"ג (1) 218; ע"א 633/91 מנהל מס רכוש ומנהל מס שבח מקרקעין תל-אביב נגד אלי ושושנה שמש פ"ד מ"ח (1) 481, שעסק בשאלה האם פקודת המסים משנה את סדר העדיפות של חובות של חברה בפירוק; ת"א (מחוזי ת"א) 3071/00 ברק נגד עיריית נתניה, מעטה של כב' השופטת חיות שעסק בחוקיות גביית קנסות חניה מכח פקודת המסים גבייה; ה"פ 97/ 30340 בתי זיקוק לנפט בע"מ נ' המועצה האזורית זבולון סא 673, עמ' 698-699, מעטו של כב' השופט ביין אשר קבע כי נקיטת פעולות מכח פקודת המסים גביה, כמוהם כהגשת תביעה לעניין התיישנות. ה"פ 266/00 בש"א 8154/00 מקורות חברת מים בע"מ נגד מועצה מקומית ערערה, פסק דין מקיף בעניין היחס שבין פקודת המסים גביה ופקודת העיריות).

בכל שפעת פסקי הדין שעסקו ביחס לפקודת המסים גביה, מלין תמיד הנישום באופן זה או אחר, כלפי פקודת המסים, חוקיותה, משמעותה ודרך הפעלתה.ו
בפנינו, מקרה חריג בו מלין דווקא החייב – הנתבע, על כך שהתובעת לא פעלה מכח פקודת המסים גביה ובחרה להגיש נגדו תביעה אזרחית. נדמה כי טענת התובע דכאן, משקפת נאמנה את העמדה הכללית הרואה במגן דוד אדום, גוף וולונטרי שמגיש שירותי חירום חיוניים לאזרח ותמיד עומד לצדו בשעת צרה ומצוקה. הניסיון מלמד כי אין בעיה לאדם שקיבל שירות ממד"א, לשלם את התמורה בגין השירות שקיבל. הקובלנה היא על הוצאות נוספות שמועמסות על הגביה, אגרת משפט והוצאות נוספות כאיתור ושכ"ט עו"ד. אם תתבצע הגביה בהתאם לפקודת המסים גביה, ייחסכו הוצאות אלו, עליהן מלינים החייבים.

במקרה זה, יש התאמה רצונית מלאה בין החייב לבין מד"א והדבר הולם גם את המטרה לשמה תוקן החוק והוכנס סעיף 7א' הנ"ל.

השאלה היא, האם הייתה מד"א רשאית לגבות לאחר 1/3/04, שלא על פי פקודת המסים גביה? לכאורה, לשון החוק היא ציווי והינה חד משמעית, אך ניתן למצוא רמזים בפסיקה לפיה, יש לראות את הגביה על פי פקודת המסים כרשות והגובה, רשאי בכל מקרה לבחור את דרך הגביה העדיפה בעיניו.
בע"א 92/76 יהושע בן-ציון נגד מדינת ישראל פ"ד לא (1) 164 (להלן "עניין בן ציון") נידון יהושע בן ציון, הוא המערער, לעונש מאסר כולל של 12 שנים, ובנוסף הוטל עליו, קנס בסך 25 מיליון לירות "שייגבה כחוב אזרחי". כן נאמר בפסק-הדין שעל גבייתו של הקנס, "יחולו הוראות פקודת המסים (גביה) - פרט לסעיף 12 שבה - כאמור בסעיף 33 של חוק דרכי ענישה". המערער לא שילם את הקנס והמדינה מסרה לו התראת פשיטת-רגל. המערער, ביקש לבטל את ההתראה, אך בקשתו נדחתה על-ידי בית-המשפט המחוזי (כב' השופט י' חריש). על כך, הוגש ערעור בו הטענה הראשונה של בן ציון הייתה, כי משקבע המחוקק בסעיף 33 לחוק דיני עונשין (דרכי ענישה) [נוסח משולב], תש"ל-1970, ש"קנס שלא שולם במועדו יחולו על גבייתו הוראות פקודת המסים (גביה) - פרט לסעיף 12 שבה - כאילו היה מס כמשמעותו באותה פקודה", הרי בכך התווה המחוקק את הדרך שבה יש ללכת לשם גביית קנסות. ועל-כן, אין להפעיל לשם גביית קנס הליכי פשיטת-רגל ועל כל פנים, אין להפעיל הליכים אלה, כל עוד לא מוצו ההליכים לפי פקודת המסים (גביה). טענה זו, נדחתה על-ידי בית-המשפט המחוזי והדבר אושר על ידי בית המשפט העליון. הרציונאל שעומד מאחורי פסק הדין בעניין בן ציון הוא, שמאחר שהמטרה של פקודת פשיטת הרגל שונה מהמטרה של פקודת המסים גביה, יכולה המדינה לפתוח בהליכי פשיטת רגל ואין היא מחויבת לפתוח בהליכים מכח פקודת המסים:

"המטרה העיקרית של פקודת המסים (גביה) היא - לאפשר גביית מסים וחובות שהפקודה חלה עליהם, בדרך מקוצרת, מבלי להיזקק להליכים משפטיים ולהליכי הוצאה-לפועל רגילים. לעומת זאת, המטרה העיקרית של פקודת פשיטת הרגל היא- להסדיר את איסוף נכסיו של אדם, שאין ביכולתו לפרוע את חובותיו, לממש את הנכסים ולחלק את הכספים בין הנושים לפי סדרי קדימה שנקבעו בפקודה. (עניין בן ציון, עמ' 164).נ
נראה שההלכה בעניין בן ציון אינה ישימה לענייננו. המטרה של מד"א היא לבצע את הגביה. אין כל יתרון לגביה על דרך הגשת תביעה אזרחית שכן, גביה על דרך זו, היא ארוכה יותר, בלתי יעילה ויש צורך לקיים דיונים בבית המשפט ולפנות לשם אכיפה ללשכת ההוצאה לפועל. תהליך זה הינו ארוך ויקר ואין בו כל יתרון. בעניין בן ציון, המטרה הייתה להסדיר איסוף נכסיו של המערער, לממשם ולחלק את הכספים בין הנושים, על פי סדרי קדימה שבפקודה. ברם, גם בעניין בן ציון נכתב שכאשר המטרה היא לאפשר גבייה בדרך מקוצרת, מבלי להיזקק להליכים משפטיים ולהליכי הוצאה לפועל רגילים, יש לילך על פי פקודת המסים גביה.
שני הצדדים תמימי דעים, כי כוונת המחוקק הייתה לאפשר למד"א לגבות עבור שירותים החל מיום 1/3/03 באמצעות פקודת המסים גביה. דע עקא, שלטענת מד"א, לא ניתן לעשות כן, מאחר ששר הבריאות ושר האוצר לא התקינו תקנות.

המשמעות המשפטית של אי התקנת התקנות על ידי השרים. היינו, האם לא ניתן לגבות מכח פקודת המיסים גביה מאחר שלא הותקנו תקנות?

התובעת מסתמכת על סעיף 23 לחוק הפרשנות לפיו:

"משבוטל חיקוק, בטלים עמו התקנות והמינויים שנעשו מכוחו; אולם מקום שהחיקוק המבטל קובע הוראות במקום המבוטלות - התקנות והמינויים שנעשו מכוח ההוראות המבוטלות יעמדו בתקפם עד שיבוטלו בתקנות ובמינויים מכוח החיקוק המבטל"
ובהתאם לפסק דינו של כב' השופט פיזם בע"פ (חיפה) 505/99 עדי שליט נ' מדינת ישראל- המשרד לאיכות הסביבה מח 99(1), עמ' 55 לפיו:

"אם החיקוק החדש מאפשר ומסדיר את אלה, ניתן ללמוד ממנו, במקרה המתאים, (ובתנאי שהתקנות הקודמות אינן סותרות את רוחו של החוק החדש או את ההסדרים שהוא קובע), כי התקנות "הישנות", שרירות וקיימות, כל עוד לא נתקנו חדשות תחתן. מסקנה זו מתחייבת מכוונת המחוקק, מפרשנות תכליתית של החוק, ומן הצורך שלא ליצור "ואקום" משפטי לגביי התחום המשפטי שבו מדובר".ב
לטענת מד"א, העובדה שהשרים טרם התקינו תקנות, לא יוצרת בהכרח "וואקום". פרשנות נכונה של החוק על רקע חוק מד"א כולו ומטרות מד"א, ועפ"י התכלית החקיקתית, מחייב להגיע למסקנה, שהסמכות של מד"א לפי ס' 50(1) לתקנון מד"א, נשארת בתוקפה כל עוד לא ניתן למד"א להפעיל את סמכותה לגביית אגרות. לא רק שההיגיון מחייב פירוש זה, אלא שבדיקה של מטרת תיקון מס' 4 לחוק מד"א מראה כי כולו בא להקל על מד"א לגבות תשלומים ולבטח לא לשלול ממד"א זכות לגבות תשלומים כלשהם בעד שירותים שמד"א נותן, וחייב לתיתם מכוח החוק. מצאנו, כי גם לפי הוראות חוק הפרשנות, ולא רק מכוח עקרונות פרשנות כלליים, כל עוד לא הותקנו התקנות מכוח החוק החדש (תיקון מס' 4 לחוק מד"א) ממשיכות לחול התקנות הישנות, דהיינו, במקרה דנן, סע' 50(1) לתקנון מד"א.ו

שאלת יישומו של חוק נדונה בהרחבה בבג"צ 94 / 28 בצלאל צרפתי נ' שר הבריאות מט (3) 804, (להלן: "בג"צ צרפתי"). לשיטת כב' השופט גולדברג שכתב את פסק הדין, שאלת יישומו של חוק, טרם שהותקנו תקנות הנדרשות לביצועו, תיגזר מלשונו של החוק, ממבנהו, ממטרתו ומהמכשלה הצפויה לציבור מאי-התקנת התקנות.
בעניין צרפתי הוצעו ארבעה פתרונות אפשריים ששלושה מהם, ישימים לענייננו:
האחד, כי כל עוד לא הותקנו התקנות ונקבעו "כללים, מבחנים ואמות מידה לביצוע" לא ניתן היה להפעיל את סעיף 7א'.
הפתרון השני, הינו כי עד להתקנת התקנות החדשות, יעמדו בתוקפן התקנות הישנות.
פתרון שלישי הוא, שבהיעדר תקנות היה על מד"א להחליט על-פי השיקולים שביסוד חקיקת סעיף 7א' ועל-פי תכליתם, תוך השלמת הפרטים החסרים.

אמנם בעניין צרפתי, על נסיבותיו המיוחדות, בחר כב' השופט גולדברג את החלופה הראשונה. ברם כב' השופט זמיר בדעת יחיד הסביר כי:

"מקום שחוק מעניק סמכות לשר להתקין תקנות לביצוע החוק, באישור ועדה של הכנסת, האם הלכה היא שאין לבצע את החוק לפני שהותקנו התקנות?
מקרה רגיל הוא בעת האחרונה שהכנסת קובעת בחוק כי תקנות לביצוע החוק, או תקנות לביצוע הוראה מסוימת בחוק, צריכות אישור ועדה של הכנסת. בכל מקרה כזה, חובה היא להתקין את התקנות במהירות הראויה. ראו סעיף 11 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981. אם הרשות המוסמכת מתמהמהת בהתקנת התקנות ללא טעם טוב, עשוי בית המשפט לחייבה התקינן במהירות הראויה או במועד שבית המשפט יקבע. ראו, לדוגמה, בג"צ 295/65 [6]. עם זאת, עובדה היא שבמקרים רבים חולף זמן ניכר עד שהרשות המוסמכת מנסחת את התקנות והוועדה המוסמכת מאשרת אותן. כך הדבר לעתים בשל עומס התפקידים המוטל על הרשות או על הוועדה, או בשל סיבות אחרות. הנה, לדוגמה, במקרה שלפנינו חלפה שנה תמימה בין היום שבו פורסם תיקון מס' 14 לפקודת בריאות העם, שתיקן את סעיף 65ב לפקודה, לבין היום שבו פורסמו תקנות בריאות העם (מכשירים רפואיים מיוחדים). במקרים אחרים, התקופה עשויה להיות ארוכה יותר, לפעמים הרבה יותר. האם הלכה היא שבכל מקרה כזה אי-אפשר לבצע את החוק עד שיותקנו התקנות לביצועו, אפילו נוכח צורכי ציבור דחופים וחיוניים, וכל החלטה מינהלית שנתקבלה עד אז מכוח החוק הינה בטלה ומבוטלת? לו הייתה זו הלכה, אני חושש כי הייתה זו גזירה שהמינהל הציבורי, ואף הציבור עצמו, לא היו עומדים בה.
אולם לא זו ההלכה. לפי ההלכה, השאלה אם ניתן לבצע חוק לפני שהותקנו תקנות לביצועו, תלויה בכל מקרה בלשון החוק, בתכלית החוק ובשיקולים נוספים השייכים לאותו מקרה. בהתאם לכך יש מקרים שבהם התשובה שלילית, ולעומתם יש מקרים שבהם התשובה חיובית. כך גם במקרה שבו החוק קובע כי התקנות צריכות אישור ועדה של הכנסת. גם במקרה כזה אפשר שתכלית החוק תוביל למסקנה כי ניתן לבצע את החוק אף שעדיין לא הותקנו התקנות לביצועו (בג"צ צרפתי ע' 825-826).
לשונו הברורה של סעיף 7א' ותכלית החוק מלמדת כי ניתן לבצעו, אף אם עדיין לא הותקנו תקנות.
ביצוע גביית האגרה עבור שירותים שמד"א נתנה, ראוי לה שתעשה החל מיום 1/3/03, על פי פקודת המסים (גביה).
העובדה שלא הותקנו תקנות, אין בה בחינת מניעה לילך בדרך טכנית זו של גביה. יחד עם זאת, יכולה להתעורר השאלה של שיעור האגרה שנגבית מכח פקודת המסים אך אין מחלוקת שדרך הגביה, צריכה להיות על פי כוונת המחוקק ומטרת התיקון, בהתאם להוראות פקודת המיסים הנ"ל. (ר' לעניין זה בג"צ 222/68, המר' 15/69 חוגים לאומיים אגודה רשומה ואח' נ' שר המשטרה פ"ד כד (2) 141 בעמ' 153 או במקרים מסוימים, מאי היכולת להפעיל את החוק, בג"צ 74/87 גולדשמיט נ' השר לענייני דתות ואח' פ"ד מ"א (2) 711 בעמ' 715-716; בג"צ 295/65 אופנהימר ואח' נ' שר הפנים והבריאות פ"ד כ(1) 309; רע"א 3855/92 שילת מושב עובדים נגד לוי (לא פורסם))

שאלת הרטרואקטיביות

חקיקה רטרואקטיבית לגביית אגרה, נדונה בהרחבה בבג"צ רשות השידור, אשר נדון בהרכב של 13 שופטים. מפסק הדין עולה, כי פירוש של חוק (במקרה של בג"ץ רשות השידור, חוק התשריר), המוציא מתחום תחולתו מתן תוקף לקנס פיגורים, הוא פירוש אפשרי. חקיקה אזרחית רטרואקטיבית אינה נוגדת את ערכיה של מדינת ישראל ובלשונו של כב' הנשיא ברק, אשר כתב את פסק הדין:

"הרצון להביא להרמוניה בין חוק לבין חוקה או חוקי יסוד פועל במסגרת כללי הפרשנות, ככלל פרשנות "פנים תכליתי". הוא מסייע בגיבוש תכלית החקיקה. אין בכוחו להביא להתאמה כפויה של פרשנות חוק לחוקה או לחוק יסוד. בנסיבות דנן, פירוש של חוק התשריר, המוציא מתחום תחולתו מתן תוקף לקנס פיגורים רטרואקטיבי, הוא פירוש אפשרי, התואם את כללי הפרשנות המקובלים...נ
תכליתו של חוק התשריר היא להתגבר על תוצאות הבטלות הנובעות מחוק יציבות מחירים במצרכים ובשירותים (הוראת שעה). משמעות הדבר היא מתן תוקף רטרואקטיבי לאגרות שנקבעו לפי חוק רשות השידור לשנים 1985-1992, על-אף הוראותיו של חוק יציבות מחירים במצרכים ובשירותים (הוראת שעה)...ב
חקיקה אזרחית רטרואקטיבית, כשלעצמה, אינה נוגדת את ערכיה של מדינת ישראל. בנסיבות דנן, אין זה נוגד את ערכיה של מדינת ישראל, כי אלה שהחזיקו במקלטי טלוויזיה בשנים האמורות ונהנו מהשירות שהטלוויזיה העניקה להם, ישלמו אגרה בעבור השירות שקיבלו. החקיקה הרטרואקטיבית לא פגעה בציפיותיהם" (בג"ץ רשות השידור, בעמוד 815 ג-ד, עמוד 816 ב-ג ועמוד 817 ז-818 א בהתאמה).
המסקנה היא, שאין ללמוד מלשונו של תיקון 4, כי הוא מונע ממד"א לגבות בעד חובות שהתגבשו לפני 1/3/03, מכח פקודת המסים גביה. בהוראות המעבר יש התייחסות לשיעור האגרה ולא לדרך גבייתה. סעיף 7א', מורה במפורש כי החל מהיום הקובע, האגרה, הריבית, הפרשי ההצמדה והקנס, יגבו על פי פקודת המסים גביה.
שיעור החוב
לעניין שיעור החוב נחלקו הצדדים. לשיטתה של מד"א, מאחר שהשרים לא קבעו את שיעור האגרה, הפרשי הריבית וקנס הפיגורים, היא רשאית לגבות כפי שעשתה ערב התיקון דהיינו, בהתאם לסעיף 50 (1) לתקנון מד"א. לעומתה, טוען הנתבע כי שיעור הגביה צריך להיקבע על פי הכללים שהתוו בדין, על פי חוק פסיקת ריבית והצמדה.ו

מאחר שמסקנתי היא שהחל מיום 1/3/03, מד"א אינה רשאית להגיש תביעה לבית המשפט ועליה לגבות את התשלומים המגיעים לה, על פי פקודת המסים גביה, לא מצאתי לנכון להיזקק, במסגרת הדיון בתיק זה, לעניין שיעור החוב הנתבע.

מחיקת התביעה כדי שניתן יהא לגבות את החוב על פי פקודת המיסים (גביה) -

העילות למחיקת כתב-תביעה על הסף מנויות בתקנה 100 לתקנות סדר הדין האזרחי התשמ"ד 1984, ואין אלה כוללות את העילה שהיה על התובעת לפעול בדרך אחרת ולא על דרך הגשת תביעה. אמנם, כפי שנאמר בספרו של ד"ר י' זוסמן, סדרי הדין האזרחי (בורסי-פרץ את טובים, מהדורה 4, הדפסה 2, תשמ"ד עמ' 310), אין סמכויותיו של בית המשפט במישור זה, מוגבלות לעילות שצוינו בתקנה 100 הנ"ל "...כי אם גם על יסוד הכוחות שהוענקו לבית המשפט מטבע ברייתו מוסמך הוא למחוק כתב תביעה..." (ר' ע"א 84 / 615 אברהם מרקוביץ - חברה לבנין ולהשקעות בע"מ נ' חייא סתם מב (1) 541, עמ' 545-546).

בית המשפט רשאי ליזום הליך מחיקה (ללא היזקקות לבקשת הנתבע). בית המשפט רשאי לעשות כן כאמור מיוזמתו ואפילו בניגוד לעמדת הנתבעים. (ר' א. גורן סוגיות בסדר הדין האזרחי הוצ' סייגא מהד' שביעית ע' 134; ע"א 109/84 ורבר נגד אורדן תעשית בע"מ פ"ד מ"א (1) 577 ; 580 א-ב). ההלכה היא שזהו צעד מרחיק לכת, אשר בית המשפט ינקוט בו (מעבר לעילות המצויות בתקנה 100 הנ"ל) רק במקרים חריגים, כאשר נסיבות מיוחדות מצדיקות ומחייבות זאת. אבחן אפוא את הצדקתה של מחיקה בנסיבות העניין. נראה שנוכח כוונת המחוקק ופרשנות סעיף 7א' ונוכח העובדה שהגעתי למסקנה כי יש לגבות את החובות על פי פקודת המסים ולא היה מקום להגיש את התביעה כלל ועיקר, הסעד היחיד שיש בו כדי לענות על הבעיה הוא, מחיקת התובענה כדי שניתן יהיה לגבות את החוב על פי פקודת המסים. מאחר שמדובר בחוב משנת 1999 אין חשש מידי להתיישנות התביעה.

מניתוח הדברים, עולה המסקנה כי, מד"א עשתה שימוש לרעה בהליכי משפט כאשר בחרה להגיש את התביעה במקום לפעול על פי פקודת המסים.

אין מחלוקת בין הצדדים כי כוונת המחוקק והטעם לתיקון 4 הוא לאפשר לתובעת לגבות חובותיה על פי פקודת המיסים. גביה כאמור היתה מוזילה מצד אחד את העלויות לנתבע ומצד שני, הייתה מביאה לגביה יעילה וממלאת את קופתה המדוללת של מד"א. התוצאה הכספית של הגשת תביעה היא, העמסת הוצאות ניכרות על הנתבע. כך, חוב שבמקור היה בסך של 355 ש"ח ביום 6/1/99, טפח לחוב של 441 ש"ח בעת הגשת התביעה ובתוספת הסך של 277 ₪ אגרת משפט ושכ"ט מינימלי, בהתאם לכללי לשכת עורכי הדין (התעריף המינימלי המומלץ) בסך של 783 ₪.
הנה כי כן, על חוב של 441 ₪ (לא התברר כיצד הגיעו לסך הנ"ל), מתווספות הוצאות ושכ"ט בשיעור ש ל 1,035 ₪ (כ 250%). נעלה מספק שתוספות אלו, מקשות על הגביה, אינן מעשירות את קופת מד"א וגורמת להפסדים כספיים ניכרים למקבלי השירות.
מד"א שמה לאל את כוונת המחוקק, המתיישבת עם רצון החייבים ובחרה להגיש תביעה לבית המשפט, מקום שהיתה צריכה לפעול על פי פקודת המיסים (גביה).

אשר על כן, הגשת התביעה לבית המשפט יש בה בחינת שימוש לרעה בהליכי משפט וההלכה היא, כי לבית המשפט סמכות טבועה למנוע שימוש לרעה בהליכי משפט.

"נראה הדבר, כי לבית המשפט קנויה סמכות טבועה לסלק תובענה על הסף - אם במחיקתה ואם בדחייתה - מקום בו עשה בעל-דין שימוש לרעה בהליכי משפט (זוסמן, בספרו הנ"ל, בעמ' 400; ע"א 334/57 חכמוב נ' שמידט, פ"ד יב(1) 59; ע"א 8/74 לייזרוביץ נ' לייזרוביץ, פ"ד כח(2) 436). עם זאת, ברי כי השימוש בסמכותו בטבועה של בית המשפט ייעשה בזהירות. כך בכלל (ע"א 4845/95 ניר נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(2) 639, 646), וכך במיוחד כאשר מדובר בסילוק תובענה על הסף. הטעם לכך הוא, שיש להישמר פן תיפגע יתר על המידה הזכות היסודית בדבר פנייה לערכאות" (ע"א 01 / 2452 דרור אורן, עו"ד נ' מגדל חברה לביטוח בע"מ פדאור (לא פורסם) 03 (5) 845).
כפי שהובהר לעיל, בנסיבות המקרה הזה, היה מקום לעשות שימוש בסמכותו של בית המשפט לסלק את התביעה על הסף, בעילה של שימוש לרעה בהליכי משפט.
עניין סמכותו הטבועה של בית המשפט, נדון בהרחבה בעניין רוקר (רע"א 97 / 6339 משה רוקר נ' משה סלומון נה (1) 199, עמוד 202). בעניין זה, סבר כב' השופט חשין שיש להרחיב את גדר סמכותו הטבועה של בית המשפט לסמכות של מהות ולא רק לסמכות של דיון ונוהל, ולגזור מסמכות זו את הסעד שבעל דין יזכה בו, אם יראה כי בידו זכות שהדין מכיר בה (ראו דבריו בסעיפים 20-19). כב' הנשיא ברק לא תמך בדעה זו וסבר שסמכות טבועה מוגבלת לעניינים שבדיון, לרבות סעדים זמניים וכי השימוש בסמכות טבועה צריך להיות שיורי (סעיף 19 לפסק דינו).
(לעניין סמכות טבועה או "עשיה מן הצדק" כפי שכונה הדבר, ר' פסק דינו של השופט חשין בע"א 97 / 1842 עיריית רמת-גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ פ"ד נד (5) 15, עמוד 43-44 וראה גם מאמרו של פ. גולדשטיין "ה'סמכות הטבועה' של בית המשפט" עיוני משפט י (תשמ"ד-תשמ"ה) 37; ע"א 00 / 1167 אבישר יערה נ' הנהלת בתי המשפט המרכז לגביית קנסות אגרות והוצאות [פדאור (לא פורסם) 00 (5) 543], עמוד 5 (כב' השופט רביד - מחוזי ירושלים).

מכח הסמכות שבסעיף 75 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד-1984, שבגדרו רשאי בית-משפט ליתן לא רק סעדים הצהרתיים, צווי עשה וצווי ביצוע בעין, אלא גם "כל סעד אחר", כפי שיראה לנכון בנסיבות העניין, ואין המדובר ברשימה סגורה של סעדים.
אשר על כן, מוסמך בית המשפט להתאים לכל מקרה שלפניו את הפתרון המשפטי הראוי ביותר בנסיבות העניין.
כפי שהסברתי לעיל, הפתרון המשפטי הוא מחיקת התובענה כדי שניתן יהא לפעול לגביית החוב על פי פקודת המיסים. (ר' גם ע"א 92 / 447 הנרי רוט נ' אינטרקונטיננטל קרדיט קורפריישן פ"ד מט (2) 102, בעמוד 103 109 ו-110 א).

סיכום

חוק ההסדרים חוקק בתחילת ינואר 2003. התיקון לחוק מד"א נכנס לתוקף ביום 1/3/03. התביעה שבפני, הוגשה בינואר 2004. נעלה מספק כי כוונת המחוקק כפי שעולה מדברי ההסבר ומפרוטוקול ישיבת הכספים היתה, שהחל מיום 1/3/03, תגבה מד"א את התשלומים המגיעים לה מכח פקודת המסים גביה. מד"א שמה לאל את כוונת המחוקק שמתיישבת עם רצון החייבים ולמרות זאת, בחרה להגיש תביעה לבית משפט. התביעה לבית המשפט מגדילה באופן משמעותי את ההוצאות המושתות על החייבים, מעמיסה ללא צורך את מערכת בתי המשפט וההוצאה לפועל. העובדה ששרי האוצר והבריאות לא התקינו תקנות, איננה מונעת ממד"א לפעול מכח פקודת המסים גביה ולגבות בגין שירותים שנתנה, ללא היזקקות להגשת תביעות דרך מערכת בתי המשפט.
החלטתי למחוק את התובענה בהתאם לסמכות הטבועה של בית המשפט על פי סעיף 75 לחוק בתי המשפט נוסח משולב תשמ"ד 1984. בנסיבות העניין, מצאתי כי דרך זו היא הפתרון המשפטי ההולם, אשר מכוון לכוונת המחוקק, יקל על הגביה וימלא את קופתה המדוללת של מד"א באופן שלא יגרמו הוצאות מיותרות למי שקיבלו שירותים ממד"א. נראה כי פתרון זה, יש בו כדי להעשיר את קופת מד"א, כדי שתוכל לתפקד ולהמשיך לשרת את האוכלוסיה תוך מתן שירותי חירום חיוניים כפי שעשתה עד כה בנאמנות וביעילות.

התוצאה היא שהתביעה נמחקת.

במקרה זה אין לגזור את שכ"ט עורכי הדין מסכום התביעה. הלכה היא שבאין נסיבות מיוחדות המצדיקות לשלול מבעל דין שזכה את הוצאותיו, יהא אותו בעל דין זכאי לפסיקת הוצאות ולא יסבול מחסרון כיס (ר' א. גורן "סוגיות בסדר דין אזרחי", מהדורה שביעית, הוצ' סייגא תשס"ג 2003, עמ' 550, ע"א 77/85 - חברת החשמל נ' חברת החשמל לישראל בע"מ פ"ד לט(2), 592; ע"א 570/82 רייכרד נ' מרמלשטיין ואח', פ"ד לט(242 (1), בעמ' 247, ע"א 541/63 רכס ואח' נ' הרצברג, פ"ד יח (2), 120, ע"א 1894/90 פלאטו שרון נ' אסולין, פ"ד מו (4), 330, 346).

לפיכך, תשלם התובעת לנתבע הוצאות משפט ושכ"ט בסך של 7,500 ₪ + מע"מ. סכום זה יהיה צמוד למדד וישא ריבית חוקית מהיום ועד תשלומו המלא בפועל.
ניתן היום י"ז בתמוז, תשס"ד (6 ביולי 2004) בהעדר הצדדים
המזכירות תמציא העתקים לב"כ הצדדים
ערעור תוך 45 יום לבית המשפט המחוזי
ד"ר אחיקם סטולר, שופט      



לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. טענת התיישנות

  2. התיישנות הונאה

  3. מה זה התיישנות

  4. חריגים להתיישנות

  5. התיישנות תביעה נגד עירייה

  6. התיישנות שלא מדעת

  7. התיישנות במקרקעין

  8. התיישנות במשפט ימי

  9. בעלות מכוח התיישנות

  10. חוקי עבודה התיישנות

  11. התיישנות תביעה שכנגד

  12. סעיף 6 לחוק ההתיישנות

  13. סעיף 8 לחוק ההתיישנות

  14. סעיף 9 לחוק ההתיישנות

  15. התיישנות עבירות עוון

  16. ממתי סופרים התיישנות

  17. תאונת דרכים התיישנות

  18. התיישנות תביעה נגד ערב

  19. כלל ההתגלות - התיישנות

  20. התיישנות תביעה שנמחקה

  21. התיישנות תביעה של קטין

  22. עבירה נמשכת - התיישנות

  23. התיישנות הגשת כתב אישום

  24. התיישנות רוכשת - חזקת שנים

  25. התיישנות דוחות חניה עירייה

  26. טענת התיישנות בתביעה שכנגד

  27. התיישנות במקרקעין לא רשומים

  28. כתב אישום - עצירת התיישנות

  29. התיישנות תביעה נגד מוכר דירה

  30. סעיף 15 לחוק ההתיישנות פסיקה

  31. אמבולנס גבייה מנהלית התיישנות

  32. התיישנות תביעה לביצוע פסק דין

  33. התיישנות תביעה נגד חברת תעופה

  34. התיישנות תביעה כספית במקרקעין

  35. התיישנות תביעה נגד משרד הרווחה

  36. התיישנות תביעה שאינה במקרקעין

  37. חילופי מעבידים התיישנות זכויות

  38. התיישנות תביעה שנמחקה מחוסר מעש

  39. התיישנות לפי חוק התובלה האווירית

  40. ידיעת אורגן בחברה לצורך התיישנות

  41. התיישנות מתגוננת - התיישנות רוכשת

  42. התיישנות יתרת חוב בחשבון עובר ושב

  43. הגשת תביעה יום אחד לאחר ההתיישנות

  44. חשיפה לחומרים מסוכנים – התיישנות תביעה

  45. התיישנות במקרקעין מוסדרים - 25 שנה

  46. התיישנות דוח חניה 3 שנים או 10 שנים

  47. התיישנות במקרים של נזק שמתרחש מדי יום ביומו

  48. ביטול כתב אישום עקב התיישנות עבירה

  49. האם משא ומתן עוצר את מירוץ ההתיישנות

  50. התיישנות על זכות אובליגטורית במקרקעין

  51. התיישנות תביעה חדשה או המשך הליך קודם

  52. התיישנות תביעה בגין רכישת זכויות בניה

  53. התיישנות תביעה לפי חוק הגנה על עובדים

  54. התיישנות בקשת פירוק בגין עוולה מתמשכת

  55. דחיית חלקים מכתב התביעה מחמת התיישנות

  56. התיישנות התקופה בה מתנהל תיק בבית משפט

  57. סילוק תביעה כספית על הסף מחמת התיישנות

  58. צירוף תובעים לאחר תום תקופת ההתיישנות

  59. התיישנות תביעות רופאים בבית הדין לעבודה

  60. האם תביעה שנמחקה עוצרת את מירוץ ההתיישנות

  61. התיישנות תביעה לבעלות על מקרקעין מוסדרים

  62. הגשת תביעה לאחר התיישנות של מספר ימים בלבד

  63. האם אי ידיעת הדין עוצרת את מירוץ ההתיישנות

  64. פקודת הנזיקים האזרחיים 1944 סעיף 68 התיישנות

  65. העלאת טענת התיישנות כטענת הגנה על ידי המדינה

  66. בחינת טענת התיישנות מחייבת לדעת מהי עילת התביעה

  67. האם יש הבדל בין התיישנות על חברה לבין אדם פרטי ?

  68. הפסקת מירוץ ההתיישנות על פי סעיף 15 לחוק ההתיישנות

  69. התיישנות תביעה לתשלום בגין הכשרות לפני תחילת העבודה

  70. מו"מ "פיקיטיבי" על מנת להשיג תקופת התיישנות ארוכה יותר ?

  71. התיישנות בביטוח לאומי תוך 12 חודשים מיום מסירת ההודעה לתובע

  72. סעיף 5 לחוק ההתיישנות: תביעה שאינה במקרקעין מתיישנת לאחר 7 שנים מהיום בו נולדה עילת התביעה

  73. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177

דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון