סעיף 1 לחוק הבנקאות - תאגיד עזר

1. בנק דיסקונט לישראל בע"מ (להלן - בנק דיסקונט) וחברת דיסקונט סוכנות לביטוח חיים (1994) בע"מ (להלן - סוכנות דיסקונט) הגישו עתירה לבית-המשפט להצהיר כי סוכנות דיסקונט היא תאגיד עזר כמשמעות מונח זה בסעיף 1 לחוק הבנקאות (רישוי), תשמ"א1981- (להלן - חוק הבנקאות), ולפיכך רשאי בנק דיסקונט לשלוט לבדו בסוכנות דיסקונט על-פי הוראות סעיף 11(ב) לחוק הבנקאות. לחלופין, על המפקח על הבנקים (להלן - המפקח) להפעיל את סמכותו לפי סעיף 11(א)(5) לחוק הבנקאות ולהתיר את פעילות סוכנות דיסקונט (במתכונתה הנוכחית). 2. (א) עמדות המפקח היא כי פעילות בנק דיסקונט, ככל שהיא עוסקת בתיווך בביטוח, ופעילות סוכנות דיסקונט בתיווך בביטוח - מנוגדת לחוק, אינה תחום פעולה המותר לבנק לפי סעיף 10 לחוק הבנקאות, ואין לעקוף את החוק האוסר תיווך לביטוח כעיסוק מעיסוקי הבנק באמצעות חברה-בת שכולה בשליטת הבנק. (ב) מה שאסור לבנק עצמו לעשות - אסור לו לעשות באמצעות חברה-בת בשליטתו. (ג) מאחר שלבנק אסור לעסוק בתיווך לביטוח, אין מקום לתאגיד עזר שיעזור לבנק לעשות מה שאסור לבנק עצמו לעשות על-פי החוק. (ד) היוצא מן הכלל לעניין זה הם בנקים למשכנתאות, אשר קיבלו היתר מיוחד וחריג מכוח סעיף 15(3) לחוק הבנקאות. (ה) גם אם עמדת המפקח הקודם או הנוכחי היא שיש להתיר לבנקים לעסוק בביטוח או בסוכנות ביטוח - אין לכך כל רלוונטיות, שכן המחוקק במפורש הוציא עיסוקים אלה מכלל העיסוקים המותרים לבנק. חוק הבנקאות (רישוי), תשמ"א1981- 3. חוק הבנקאות קובע בסעיף 1: 1. (א) "'תאגיד בנקאי' - בנק, בנק חוץ, בנק למשכנתאות, בנק למימון השקעות, בנק לקידום עסקים, מוסד כספי או חברת שירותים משותפת;". (ב) אין בחוק הבנקאות הגדרה נפרדת למושג "בנק". (ג) "'תאגיד עזר' - תאגיד שאינו עצמו תאגיד בנקאי ושעיסוקיו הם רק בתחום הפעולה המותר לתאגיד בנקאי השולט בו, למעט עיסוקים שנתייחדו לתאגידים בנקאיים לפי סעיף 13 או 21;". 4. סעיף 4 לחוק הבנקאות קובע את סוגי הרישיונות שרשאי נגיד בנק ישראל להעניק לתאגידים בנקאיים, ובהם: "רשיון בנק", ו"רשיון בנק למשכנתאות" (בצד רישיונות נוספים). המחוקק עצמו מבחין אפוא בין "רשיון בנק" ל"רשיון בנק למשכנתאות". 5. סעיף 2 לחוק הבנקאות מסמיך את נותן הרישיון להתנותו בתנאים ולהגבילו, לפי השיקולים המפורטים בחוק. 6. סעיף 6 לחוק הבנקאות קובע את השיקולים השונים במתן רישיונות, ובין השאר מונה במסגרת השיקולים גם את "המדיניות הכלכלית של הממשלה" (ס"ק (4)) ואת "טובת הציבור" (ס"ק (5)). 7. פרק ג' לחוק הבנקאות דן ב"תחומי הפעולה של תאגידים בנקאיים וייחודם", וסעיף 10 באותו פרק קובע לאמור: "10. לא יעסוק בנק אלא בעיסוקים אלה: (1) קבלת פקדונות כספיים בחשבונות עובר ושב על מנת לשלם מהם בשיק לפי דרישה; (2) קבלת פקדונות כספיים אחרים; (3) הנפקת ניירות ערך; (4) ניהול מערכת תשלומים, לרבות גביית כספים, העברתם והמרתם; (4א) קניה ומכירה של מטבע חוץ; (5) מתן אשראי; (6) השקעה בניירות ערך או בזהב המיועד לצרכים מוניטריים; (7) שמירה וניהול של מסמכים סחירים, ניירות ערך, זכויות ונכסים אחרים למען הזולת, כשלוח, כשומר, כסוכן או כנאמן אך למעט מתן התחייבות חיתומית, ניהול קרן להשקעות משותפות בנאמנות כמשמעותה בחוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ"ד1994-, או ניהול תיקי השקעות; ובלבד שלא ינהל כאמור מפעל עסקי; (8) השכרת כספות; (9) קניה ומכירה של ניירות ערך כסוחר או כסוכן; (10) ייעוץ כספי וכלכלי בתחום עיסוקיו; (11) תיווך בעסקאות כספיות וכלכליות בתחום עיסוקיו, למעט תיווך בעסקאות של קניה או מכירה של סחורות או מקרקעין; (12) עיסוק שהותר במפורש לבנק לפי חוק; (13) פעולה אחרת הנלווית לעיסוק שמותר לבנק". 8. סעיף 11 לחוק הבנקאות קובע באיזה תאגידים יכול בנק לשלוט או להיות בעל עניין, כדלקמן: "11. (א) לא ישלוט בנק ולא יהיה בעל ענין אלא בתאגידים אלה: (1) תאגיד בנקאי אחר; (2) תאגיד חוץ שאילו ניהל עסקים בישראל היה חייב ברשיון לפי חוק זה; (3) קופת גמל; (3א) תאגיד העוסק במתן התחייבות חיתומית ועיסוקיו האחרים הם עיסוקים המותרים לבנק לפי סעיף 10; (3ב) תאגיד שעיסוקו הוא ניהול תיקי השקעות; (3ג) מנהל קרן להשקעות משותפות בנאמנות; (4) (נמחקה); (5) תאגיד פלוני מסוג אחר שאישר המפקח לאחר התייעצות עם ועדת הרשיונות. (ב) בנוסף להוראות סעיף קטן (א), רשאי בנק לשלוט גם בתאגיד עזר ובלבד שהוא שולט בו לבדו, אלא אם כן התיר המפקח, לאחר התייעצות עם ועדת הרשיונות, לשלוט בו יחד עם אחרים". 9. (א) חוק הבנקאות שהתקבל בכנסת בתשמ"א1981- הוגש כהצעת חוק הבנקאות (רישוי), תשל"ט1978- (להלן - הצעת חוק הבנקאות). (ב) בסעיף 12 להצעת חוק הבנקאות הוצע כי: "לא ישלוט בנק אלא בתאגידים אלה: (1) ... (2) ... (3) חברת ביטוח; (4) סוכנות ביטוח; ..." (ההדגשה שלי - ר' א'). (ג) כפי שראינו, בחוק הבנקאות שהתקבל החליטה הכנסת במפורש שלא לכלול "חברת ביטוח" ו"סוכנות ביטוח" בין התאגידים שמותר לבנק לשלוט בהם. (ד) אין מדובר אפוא בלאקונה או בנושא שנשמט מתשומת-לב המחוקק ומותר לבית-המשפט לפרשו, אלא בהחלטה מודעת של הכנסת למחוק מן החוק המוצע את "חברת הביטוח" ו"סוכנות הביטוח" כגופים שמותר לבנק לשלוט בהם. 10. ביום 11.3.1996 הוגשה מטעם הממשלה הצעת חוק הבנקאות (רישוי) (תיקון מס' 11), תשנ"ו1996-, בה הוצע, בין השאר, להחליף את סעיף 11 בחוק הבנקאות, ובמסגרתה הוצע לאפשר לבנק לשלוט או להיות בעל עניין בתאגיד שהוא "סוכן ביטוח כמשמעותו בחוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשמ"א1981-". 11. ביום 1.5.1996 קיבלה הכנסת את חוק הבנקאות (רישוי) (תיקון מס' 11), תשנ"ו1996-, דחתה במפורש את הצעת תיקון סעיף 11 לחוק הבנקאות כפי שהוצע בהצעת החוק, קיבלה החלטה לשינויים מסוימים בסעיף 11 המקורי ונמנעה במכוון מלכלול את האפשרות של בנק לשלוט או להיות בעל עניין בתאגיד שהוא סוכן ביטוח. בכך הביעה הכנסת את דעתה "ברחל בתך הקטנה" כנגד האפשרות שבנק יהיה בעל שליטה או בעל עניין בתאגיד שהוא סוכן ביטוח. 12. בחוק הבנקאות מפורטים העיסוקים שמותר לבנק לעסוק בהם וסוגי התאגידים שמותר לבנק לשלוט בהם או להיות בעל עניין בהם, ואין בחוק פירוט מה העיסוקים האסורים על בנק או מה סוגי התאגידים שאסור לבנק לשלוט בהם או להיות בעל עניין בהם. אולם מעצם העובדה ש"חברת ביטוח", "סוכנות ביטוח" ו"תאגיד שהוא סוכן ביטוח" הופיעו בהצעת חוק הבנקאות מ1978- ובהצעת תיקון מס' 11 מ1996- כתאגידים שלבנק יותר לשלוט בהם או להיות בעל עניין בהם, וסוגי תאגידים אלה אינם מופיעים בחוק עצמו, ניתן להסיק מסקנה אחת ויחידה - שהכנסת נתנה את דעתה לאפשרות שבנק ישלוט או יהיה בעל עניין ב"חברת ביטוח" או ב"סוכנות ביטוח" או ב"תאגיד שהוא סוכן ביטוח" והחליטה במפורש לשלול אפשרות זו. 13. משהביעה הכנסת את דעתה בנושא זה לשלילה באופן חד-משמעי, אין המפקח מוסמך לעקוף את החלטת הכנסת על-ידי הכרה עקיפה בשליטת בנק ב"סוכנות ביטוח" בתור "תאגיד עזר" - אפילו המפקח רוצה בכך בכל מאודו, ואין בית-המשפט מוסמך ליתן פרשנות עוקפת לקביעתה החד-משמעית של הכנסת על-ידי הכנסת שליטת בנק ב"סוכנות ביטוח" בדלת האחורית של "תאגיד עזר", כשהמחוקק חסם בחוק את הדלת הקדמית באופן ברור. 14. (א) יתר-על-כן, מתוך הגדרת המונח "תאגיד עזר" בסעיף 1 לחוק הבנקאות, עולה כי "תאגיד עזר" הוא תאגיד "שעיסוקיו הם רק בתחום הפעולה המותר לתאגיד בנקאי השולט בו". (ב) מאחר שכפי שראינו לעיל עיסוק בנק כסוכן ביטוח נאסר על-ידי המחוקק בכוונה - הרי איסור זה חל גם על "תאגיד עזר" כמשמעותו בחוק הבנקאות, שכן אם תאגיד עוסק בתחום פעולה שאינו מותר לתאגיד הבנקאי השולט בו - אין הוא "תאגיד עזר" כהגדרתו בחוק הבנקאות. (ג) כאשר תאגיד עוסק בתחום של סוכנות ביטוח (תחום עיסוק האסור על הבנק עצמו לפי חוק הבנקאות) - אין הוא "תאגיד עזר" לפי ההגדרה שבחוק ועל-כן אסור לבנק להיות בעל שליטה בו, שכן שליטה כזו עומדת בניגוד לסעיף 11(ב) לחוק הבנקאות, המתיר לבנק לשלוט רק "בתאגיד עזר" כהגדרתו בחוק הבנקאות. 15. חברת "דיסקונט סוכנות לביטוח חיים (1994) בע"מ" היא לא רק בעלת רישיון סוכן ביטוח, עובדה המוכיחה כי בכוונתה ובמטרתה לעסוק בסוכנות ביטוח, אלא אף שמה הפורמאלי מוכיח כי כוונתה ומטרתה לעסוק בסוכנות ביטוח, עיסוק האסור על הבנק לפי חוק הבנקאות. בתור שכזאת סוכנות דיסקונט איננה "תאגיד עזר" כהגדרתו בחוק הבנקאות, ועל-כן - לפי סעיף 11 (ב) לחוק הבנקאות - אסורה השליטה של בנק דיסקונט בסוכנות דיסקונט. 16. השאלה אם רצוי שבנקים יעסקו גם בתחום הביטוח או בסוכנות לביטוח ואם עיסוק זה נלווה לפעולות מותרות אחרות של הבנקים, מסייע להם להגדיל עיסוקיהם ולעמוד בתחרות, או אם הדבר טוב ללקוחות הבנקים - איננה רלוונטית לענייננו כלל, שכן הקובע הוא רצון המחוקק, והוא הביע דעתו באופן חד-משמעי בנושא זה בדחותו את הצעות החוק שהציעו להתיר זאת ובקבלו פעמיים החלטות שלא התירו אפשרות זו. 17. (א) מובן שכאשר בנק מבטח את עצמו בחברת ביטוח אין הוא עוסק בעיסוק של ביטוח, ואין מניעה שיעשה כן. (ב) בנק גם יכול לדרוש מלקוחותיו הלווים ממנו סכומים משמעותיים ערבויות להחזרי החובות, ואולי בתחום זה גם לבקש שימציאו לו פוליסות ביטוח שיכסו את חובותיהם במקרה של מוות או אי-כושר להחזיר את החובות, כאשר הבנק הוא מוטב באותן פוליסות עד גובה החוב. (ג) אולם אין בנק יכול להיכנס לעיסוק של ביטוח או סוכנות ביטוח כדי להבטיח את לקוחותיו הלווים או החוסכים, ובוודאי שאינו יכול להיכנס לתחומים אלה כדי להגדיל את הכנסותיו מעמלות ביטוח או מעמלות סוכן ביטוח, עיסוקים שבמפורש לא הותרו לו. (ד) לא הייתי רואה מניעה שבנק ידאג ללקוחותיו, באופן שישיג להם במגע ישיר עם חברות הביטוח, שלא בדרך התקשרות דרך עסק, אלא בשיחות ושכנוע, הנחה משמעותית בפרמיות שעל הלקוחות לשלם לחברות הביטוח כדי להבטיח את הלוואותיהם מהבנק וחסכונותיהם בבנק, אך בוודאי אסור לו לקבל תמורה כלשהי בגין מאמציו אלה, בין מהלקוחות ובין מחברות הביטוח או סוכני הביטוח. (ה) מן העובדה שסוכנות דיסקונט קיבלה עמלה של 5% מן הפרמיות, ובנק דיסקונט עצמו קיבל בנוסף עמלה של 23% והיה אמור לקבל עמלה של 28% מן הפרמיה בעבור "טיפולו" - והכול כדי להעסיק שני עובדים בכל בנק דיסקונט כדי "לטפל" במאות או אלפי עמיתי קופות הגמל של הבנק - עולה כי בנק דיסקונט היה יכול להשיג לעמיתי קופות הגמל שלו הנחה משמעותית של 33% מן הפרמיות שהם משלמים היום, ובכך להשיג יותר לקוחות ולהתחרות בשוק הבנקאי, מבלי לעבור עבירה על פקודת הבנקאות בעיסוק בתיווך בביטוח תמורת עמלה (גבוהה מאוד), ומבלי להיות בעל שליטה בסוכנות ביטוח - מיותרת לחלוטין - שליטה האסורה עליו על-פי החוק. 18. (א) תחומי העיסוק המותרים לבנק למשכנתאות על-פי חוק הבנקאות שונים במקצת מתחומי העיסוק המותרים לבנק "רגיל", אולם גם בתחומי העיסוק המותרים לבנקים למשכנתאות לא נאמר כי הם מוסמכים לעסוק בביטוח או בסוכנות לביטוח. (ב) סוגי התאגידים שמותר לבנק לשלוט בהם לפי סעיף 11 רבים בהרבה מסוגי התאגידים שמותר לבנק למשכנתאות לשלוט בהם לפי סעיף 15 לחוק הבנקאות, שהם: "15. לא ישלוט בנק למשכנתאות ולא יהיה בעל ענין, אלא בתאגידים אלה: (1) תאגיד בנקאי אחר; (2) תאגיד עזר ובלבד שנתקיימו הוראות סעיף 11(ב); (3) תאגיד פלוני מסוג אחר שאישר המפקח לאחר התייעצות עם ועדת הרשיונות". 19. (א) כפי שנראה מסעיף 11(א)(5) ומסעיף 15(3) - ניתן לאפשר לבנק ולבנק למשכנתאות לשלוט "בתאגיד פלוני מסוג אחר שאישר המפקח לאחר התייעצות עם ועדת הרשיונות". "ועדת הרשיונות" היא ועדה שמונתה לפי סעיף 5 לחוק הבנקאות, הכוללת חמישה מבין חברי "הועדה המייעצת" שמונתה לפי סעיף 6 לפקודת הבנקאות, 1941. (ב) ה"תאגיד" הנזכר בסעיפים 11(א)(5) ו15-(3) איננו "תאגיד עזר" כהגדרתו בחוק הבנקאות, ועל-כן מאפשרים סעיפים אלה להתיר שליטת בנק או בנק למשכנתאות גם בתאגיד העוסק בעיסוק שאינו מותר לבנק או לבנק למשכנתאות עצמו. עם זאת מובן כי היתר כזה יכול להינתן על-ידי המפקח רק לאחר התייעצות עם ועדת הרישיונות. 20. השאלה אם המפקח יבחר ללכת בדרך שהותרה בחוק בסעיפים 11(א)(5) או 15(3) היא שאלה של "מדיניות כלכלית של הממשלה" ו"טובת הציבור" (כמו השיקולים למתן רישיונות לפי סעיף 6 לחוק הבנקאות) לא פחות משיקולים של המפקח, שיקולי מדיניות כלליים של נגיד בנק ישראל, המועצה המייעצת, ועדת הרישיונות ועמדת הכנסת. כאשר על המפקח להחליט אם הוא בוחר להביא בקשה ספציפית בפני ועדת הרישיונות לפי הסעיפים האמורים עליו להביא בחשבון לא רק את רצון המבקש, ואף לא רק את דעתו האישית של המפקח בנדון, אלא להתחשב בכל השיקולים הנזכרים (ונוספים) כחלק ממדיניות כללית, ובמיוחד כאשר המדיניות הכללית נוגדת את דעתו האישית של המפקח. 21. אינני יודעת אם המפקח נתן אישור לבנקים למשכנתאות לעסוק בסוכנות ביטוח לפי סעיף 15(3) לחוק הבנקאות - לאחר התייעצות עם ועדת הרישיונות או ללא התייעצות עמה. ברור כי אם עשה כן ללא התייעצות עם ועדת הרישיונות האישור שלו אינו תקין ואינו תקף, אולם זה איננו נושא העתירה שלפניי ועל-כן אין בדעתי להיכנס לנושא זה. 22. החוק איננו מחייב את המפקח ללכת בדרך של סעיף 11(א)(5) לחוק הבנקאות כאשר הוא סבור שהמקרה אינו ראוי לחריג, או אף כשהוא סבור שהמקרה ראוי לחריג אך ידועה לו המדיניות הכללית של הכנסת ושל שר האוצר (המייצג את הממשלה) בנדון - השוללים זאת. 23. בית-משפט זה אינו יכול, אינו אמור ואינו צריך לכפות על המפקח לשנות את דעתו בנדון או לכפותו להביא את הבקשה בפני ועדת הרישיונות, כאשר המפקח יודע מראש את הגישה הנוגדת של הרשות המחוקקת והרשות המבצעת בנדון. לסיכום 24. התוצאה מכול האמור היא: (א) חברת דיסקונט סוכנות לביטוח חיים (1994) בע"מ איננה "תאגיד עזר" על-פי הגדרת המונח בסעיף 1 לחוק הבנקאות, שכן היא עוסקת בסוכנות לביטוח - עיסוק שאינו מותר לבנק דיסקונט השולט בה. על-כן אסור לבנק דיסקונט לשלוט בסוכנות דיסקונט שכן השליטה נוגדת את סעיף 11(ב) לחוק הבנקאות. (ב) סוכנות דיסקונט היא "תאגיד אחר", והשאלה אם להתיר לבנק דיסקונט לשלוט בה מכוח סעיף 11(א)(5) לחוק בנקאות היא שאלה שבמדיניות, שאין בית-המשפט מוסמך לקבוע במקום המפקח וועדת הרישיונות, ובית-המשפט אף אינו מוסמך לחייב את המפקח להביא את הבקשה בפני ועדת הרישיונות אם המפקח סבור כי בקשה כזו חורגת מן המדיניות של הכנסת והממשלה. 25. נוכח כל האמור אני דוחה את העתירה והעתירה החלופית. 26. בנק דיסקונט וסוכנות דיסקונט ישלמו למפקח על הבנקים הוצאות ושכר טרחת עורך-דין בסך 50,000 ש"ח + מע"מ. הסכום יישא ריבית והצמדה כדין מהיום ועד יום התשלום בפועל.בנקאותבנק