העתירה 1.       העותרת, ארטנט אקספרט בע"מ (להלן - "ארטנט" או "העותרת") מבקשת לבטל את החלטת ועדת המכרזים של משרד המשפטים, שלפיה נקבעה המשיבה 2 כזוכה במכרז, ולהכריז על העותרת כזוכה. הנימוק העיקרי לכך הוא, כי הצעת המשיבה 2 כללה שני מחירים נפרדים ליועצים-נותני שירות, בעוד שלפי שיטת העותרת, בתנאי המכרז נתבקש מחיר אחד ליועץ מומחה בלבד.   העותרת ביקשה צו ביניים ובדיון שהתקיים ביום 6/12/2001 נדונו העתירה והבקשה לצו ביניים כאחד, בהסכמת כל בעלי הדין. הצו הארעי שניתן ביום 27/11/2001 תוקן בהחלטה מיום 6/12/2001.   המכרז 2.       בחודש יוני 2001 פרסם משרד המשפטים (להלן - "המשרד") מכרז שמספרו 40/2001, שענינו מתן שירותי ייעוץ ותכנון בתחום תקשורת הטלפוניה ליחידות השונות של המשרד (להלן - "המכרז"). תקשורת הטלפוניה כוללת תשתיות, חיווט, פקסימיליות, ציוד קצה, מרכזיות וטלפונים.   שירותי הייעוץ והתכנון לפי המכרז כוללים תכנון, תיאום, ריכוז בקרה ותפעול מערכי הטלפוניה של המשרד, ובין היתר: ייעוץ אסטרטגי לתכנון מיטבי של מדיניות הרכש והשירות של המשרד בתחום תקשורת הטלפוניה; ביצוע סקרי מצאי של ציוד ושל שירותי הטלפוניה באתרי המשרד; תכנון מערכת כבילה וציוד לאספקת שירותי טלפוניה מתקדמים; עריכת נוסח של מכרזים שיפרסם המשרד, לפי נהלים ממשלתיים למכרזים בתחום התקשורת הטלפונית; ביצוע פעולות בקרה של עלויות ותשלומים לספקי התקשורת של המשרד, לרבות ריכוז פעילות לקבלת החזר כספי למשרד במקרה של חיובים שגויים (תשלומים ביתר).   3.       המכרז הוגדר על-ידי המשרד כמכרז סגור, שבו הפניה להזמנת הצעות נעשית למציעים מסוימים בלבד, כאמור בתקנה 1 לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993. המשרד פנה במכתב למספר חברות, ובין היתר לעותרת ולמשיבות 2-3 (להלן: תמר, "גד" ו"אגניקס", כסדרן), וכן לחברת טלרון טלקומוניקציה בע"מ (להלן - "טלרון"), שכולן כלולות ברשימות החשב הכללי במשרד האוצר, כחברות המתמחות ועוסקות בתחום תקשורת הטלפוניה.   4.       בפניה למכרז סגור (נספח א1 לעתירה) נקבעו תנאים מוקדמים להשתתפות מציע במכרז, והחשובים מביניהם לעניננו הם אלה: (א) המציע רשום כיועץ טלפוניה במאגר היועצים של החשב הכללי במשרד האוצר; (ב) למציע מחזור עסקי לשנת 2000 של לפחות שבעה מליון שקל, בתחום הייעוץ למערכות תקשורת בישראל; (ג) למציע נסיון של חמש שנים לפחות, במתן שירותי יעוץ במערכות טלפוניה בישראל; (ד) המציע העסיק בשנת 2000 ברציפות עשרה עובדים לפחות, בתחום יעוץ תקשורת בישראל. תקופת ההתקשרות נקבעה לשנה עם ברירה להארכת ההתקשרות עד לשנתיים נוספות - לשנה אחת בכל תקופת הארכה. המועד האחרון להגשת ההצעות נקבע ליום 15/7/2001.   5.       בתנאים המוקדמים האמורים חלו שינויים, עוד לפני הגשת ההצעות. ביום 1/7/2001 פנתה העותרת למשרד (נספח ב' לעתירה) וביקשה לשקול בחיוב את שינוי התנאים המוקדמים, באופן שיאפשר את השתתפותה במכרז. העותרת ביקשה כי תנאי הסף שענינו נסיון של חמש שנים של החברה במתן שירותי ייעוץ - יתייחס ליועצים המועסקים על ידיה, כי לעותרת שהוקמה אך בשנת 1998 - אין בשל כך נסיון של חמש שנים. ביום 4/7/2001 פנתה טלרון למשרד וביקשה אף היא שינוי בתנאי הסף בכל הנוגע למחזור העסקי לשנת 2000, באופן שהמחזור העסקי המזערי יופחת, כדי להתאימו למחזור עסקי של שני מליון שקל שהיה לטלרון בשנת 2000, ולאפשר לה להשתתף במכרז (נספח מי/3 לתגובת משיבה 1).   בפנייתו של היועץ המשפטי של המשרד (מי/4 מיום 8/7/2001), שהוא חבר ועדת המכרזים, לחברי ועדת המכרזים, הוא ביקשם לדון ולהחליט בפניות העותרת וטלרון. במקביל לפניה זו נתבקש היועץ המקצועי החיצוני של ועדת המכרזים בכל הנוגע למכרז, לקבוע את עמדתו לענין שינוי תנאי הסף, כאמור.   עמדת היועץ המקצועי היתה בשלילה - הן להקלה בתנאי הסף לענין היקף המחזור העסקי בשנת 2000 ולענין שנות הנסיון הקודם של המציע. היועץ המקצועי סבר כי תנאים מזעריים אלה כפי שנקבעו בתנאי הסף המקוריים, הם חיוניים לפי צרכי המשרד לקבלת שירותים הנדרשים על-פי המכרז. לפיכך הציע היועץ המקצועי להשיב לעותרת ולטלרון בשלילה, ואף הציע נוסח מכתב תשובה שנועד להישלח אליהן על-ידי ועדת המכרזים. מכתבים אלה שנחתמו על-ידי מר יוסי כהן, הממונה הארצי על תקשורת במשרד, לא נשלחו (נספחים מי/5 ומי/6 לתגובת המשיבה 1). ועדת המכרזים החליטה ביום 9/7/2001 שלא לקבל את עמדת היועץ המקצועי, ברצותה "למנוע ככל האפשר הגבלה של מספר חברות מתמודדות", כאשר חברות אלה מנועות מהגיש הצעות בשל תנאי הסף המקוריים, גם אם הן כלולות במאגר החשב הכללי. לפיכך, תוקנו תנאי הסף בשני ענינים: הנסיון המינימלי הועמד על שנתיים וחצי במקום חמש שנים, והמחזור העסקי המינימלי בשנת 2000 הועמד על שלושה מליון וחצי שקלים במקום שבעה מליון. ועדת המכרזים גם האריכה את המועד להגשת הצעות בשבוע נוסף - עד ליום 22/7/2001 (נספח מי/7 לתגובת המדינה).   הועדה שלחה לכל המשתתפים במכרז הודעה על השינויים בתנאי הסף כאמור, שענינם הקלה בתנאים שנקבעו בתנאי הסף שפורטו במכרז. בהתאם לכך התאפשר לעותרת להגיש הצעה למכרז, בעוד שטלרון לא עמדה בתנאי המחזור העסקי המינימלי, חרף ההקלה שנעשתה. החלטת ועדת המכרזים בדבר הקלה בתנאי הסף האמורים לא הותקפה על-ידי מי מן החברות שאליהן פנה המשרד כדי להשתתף במכרז.   תמצית טענות העותרת והמשיבות 6.       לפי דרישות המכרז, על המציע להציע "מחיר של שעת ייעוץ" של "יועץ טלפוניה מומחה". מחיר שעת ייעוץ ליועץ מומחה כאמור הוא שיעמוד לתחרות בין ההצעות השונות. המחיר האמור בהצעה ימולא ב"טבלת תעריפים" שנקבעה במכרז (סעיף 5.3.2) ואין בלתו. המחיר האמור יישאר קבוע לכל תקופת המכרז, ולא יעלה על "תעריפי הממונה על השכר באוצר [קרי: במשרד האוצר] ליועצים, לניהול מקצועות שונים". לטענת העותרת, נדרש כל מציע להציע מחיר אחד לשעת ייעוץ לסוג אחד של יועצים, שאין להוסיף עליו: לא מחיר נוסף ולא סוג נוסף של יועצים.   אולם, בהצעה הזוכה של תמר נכללו שני סוגים של יועצים: יועץ א' - בכיר ויועץ ב' - מומחה, אשר לכל אחד מהם הציעה תמר מחיר אחר של שעת ייעוץ. בכך נפגע, לטענת העותרת, בסיס השוויון שבין ההצעות שעמדו בפני ועדת המכרזים, ובכך הוציאה תמר את עצמה מגדר המכרז.   7.       הגם שעיקריה ומרכזה של העתירה מבוסס על הטענה האמורה, הרי שבכך לא תמה פרשת הזכיה של הצעת תמר במכרז. ועדת המכרזים יזמה פניה לתמר כדי שתבהיר מה הוא המחיר מבין שני המחירים שהציעה - הוא המחיר לסוג היועצים שנדרש לפי המכרז - "יועץ טלפוניה מומחה". כפי שאפרט להלן, תמר "הבהירה" בתשובתה בצורה מתחכמת, לטעמי, כי המחיר הוא ממוצע משוקלל של שני המחירים לשני סוגי היועצים. אולם, הובהר לה שוב, כי עוד לפני בקשת ההבהרה, ועדת המכרזים ראתה להתייחס למחיר אחד שצוין בהצעתה המקורית לסוג זה של יועץ - מומחה, שהוא 84.50 ₪, ולא כל מחיר אחר, וכי זה המחיר שעומד להשוואה ולתחרות עם המחירים שבהצעות האחרות. על דרך זו של התנהלות ופגמים אפרט להלן. אולם, כבר בשלב הזה אציין, כי דרך זו היא, על דרך ההמעטה, מוזרה ובלתי רצויה. אולם, בכל מקרה השאלה היא אם יש בטעויות או בפגמים אלה כדי להביא לפסילת הצעתה של תמר, ואם יש בתשובת תמר ל"בקשת ההבהרה" חוסר תום לב או תכסיסנות, שיש בהם כדי לפסול את הצעתה.   8.       ועדת המכרזים פירשה את המכרז באופן שמאפשר את הצעת תמר בגדר דרישות המכרז, הגם שנכלל בה מחיר נוסף ליועץ בכיר א', שזכרו לא בא במכרז. ועדת המכרזים, בניגוד לעמדתו של יועצה המקצועי, ראתה להתעלם מן המחיר הנוסף לסוג אחר של מומחה והעמידה להשוואה אך מחיר אחד לסוג המומחה שביקשה במכרז, כפי שהציעה "תמר" בהצעתה המקורית.   9.       הנה כי כן, לבד מענין הפגמים האמורים ובדרך ניהולו של המכרז על-ידי ועדת המכרזים והיועץ המקצועי - עומדת להכרעה שאלה עיקרית אחת, שענינה פרשנות דרישת המכרז בענין מחיר שעת יעוץ לפי סוג של מומחה, הכל על-פי לשון המכרז ותכליתו.   10.   העותרת סומכת את ידיה על העמדה שנקט היועץ המקצועי לועדת המכרזים, שלפיה הצעת תמר כללה "שני מחירים" לשעת ייעוץ של מומחה, ומשום כך יש לפסול את הצעתה, הגם שהיא ההצעה הזולה ביותר מבין ההצעות השונות. היועץ המקצועי המליץ לקבל את הצעת העותרת כהצעה שמקיימת את תנאי המכרז. עמדת היועץ המקצועי לא נתקבלה על-ידי ועדת המכרזים.   11.   לעומת העותרת, טוענת אגינקס (המשיבה 4), כי עמדת היועץ המקצועי ופעולותיו, במיוחד בהעדפת הצעת העותרת, נגועות בניגוד ענינים, הנובע, לטענתה, מ"אינטרסים עסקיים". דבר זה מעלה, לטענת אגינקס "חשש כבד" לליקוי בהערכת ההצעות השונות. לטענות אלה התייחס היועץ המקצועי בתצהירו מיום 6/12/2001, ועל כך אפרט להלן. אגינקס סבורה כי הצעתה, בנסיבות אלה, היא ההצעה הזוכה, הגם שלא הגישה עתירה משלה, אלא הביאה את טענתה במסגרת תגובתה לעתירת העותרת.   אולם, היועץ המקצועי סמך את ידיו על תגובת המדינה ועל עמדתה לעתירה, בכל הנוגע לתיאור העובדתי שבתגובה, לאמור: "עיינתי בכתב התשובה בנוסח הסופי... תיאור העובדות המצוין בקשר לפעולותי בהערכת המכרז משקף את השתלשלות הדברים" (נספח מי/19 לתגובת המדינה).   12.   תמר טוענת, כי הצעתה תואמת לחלוטין את דרישות המכרז, שהרי היא הציעה מחיר אחד לעלות שעת ייעוץ של יועץ מומחה, כפי שנדרש במכרז, אלא שהיא "הוסיפה על תנאי המכרז גם הצעה ליועץ בכיר", אך לא היה בכך כדי לגרוע מתנאי המכרז. וגם זאת: ועדת המכרזים ידעה היטב מה היא הצעתה של תמר. אולם, נוכח הערות המשרד ערכה תמר "תחשיב גלובאלי" של עלות שעת יעוץ לפי תחשיב משוקלל. לפי התחשיב המשוקלל ערבבה 20% של עלות שעת יעוץ בכיר (135 ₪) עם 80% של עלות שעת יועץ מומחה (84.50 ₪), והעמידה את העלות הגלובלית המשוקללת על 97 ₪. המשרד הודיע לה כי ההצעה שעומדת בפני ועדת המכרזים היא 84.50 ₪ לשעת יעוץ של יועץ מומחה, הא ותו לא. וכך אמנם השיבה תמר (נספח מי/17).   תמר טוענת כי היא לא התכוונה להערים או להציע מחיר אחר לשעת יעוץ של יועץ מומחה, כפי שסבר היועץ המקצועי. כל שעשתה, לטענתה, הוא הוספת מחיר ליועץ בכיר שלא נדרש כלל במכרז. הוספה זו אין בה כדי לפסול את הצעתה, שענתה על דרישות המכרז. הצעתה ברורה וחד משמעית לענין המענה על דרישות המכרז גבי עלות שעת יעוץ של יועץ מומחה. אם בקשת ההבהרה והתשובה היו מיותרים - אין בהם כדי לפגוע בהצעת תמר התואמת את דרישות המכרז, ואין לפסול את ההצעה אך בשל "תוספת שלא לצורך".   ועוד: אין מדובר, כטענת העותרת, בשתי הצעות, שהגשתן נאסרה במפורש בתנאי המכרז, כי אם בהצעה אחת, שבה נכלל מחיר מיותר לשעת יעוץ של מומחה בכיר, שזכרו לא בא בדרישות המכרז. ייתור זה אינו גורע ואינו פוסל. ואף זאת: לא היה בהוספת עלות שעת יעוץ של מומחה בכיר, כאמור, כל כוונה של תכסיסנות ואין מאחוריה חוסר תום לב או כוונה להערים על בעל המכרז.   13.   גד, משיבה 3, לא הגישה תגובה לעתירה ולא התייצבה לדיון בעתירה.   דרישות המכרז ותנאיו 14.   לפני שאקבע מה היא הפרשנות הנכונה של סעיף 5.3 לתנאי המכרז, לפי נוסחו ולפי תכליתו של המכרז, ולפני שאתייחס לטענות העותרת והמשיבות, מן הראוי לפרט את תנאי המכרז הצריכים לבירור העתירה ואת הליכי הבדיקה של ההצעות.   סעיפי המכרז סווגו בסימונים שונים - לפי רמת הפירוט וההתייחסות שנדרשו לגבי כל אחד מסעיפי המכרז ודרישותיו. הסיווג הנחה את המציע לאופן ההתייחסות לכל אחד מרכיבי ההצעה והדרישות שלפי המכרז, ואלה הם הסימנים: I - "לידיעה בלבד". אין צורך במתן תשובה, אך ניתן לציין הערות אם המציע רוצה בכך; G - דורש התייחסות כללית; S - דורש תשובה מפורטת ומדויקת; M - רכיב סף, שהוא חובה (Mandatory); תשובה משמעה "קראתי והבנתי - מקובל עלי" או תשובה ענינית ומלאה לפי הסימן S. ככל שנדרש אישור או התחייבות לפי הענין שבסעיף. חוסר תשובה, תשובה שאינה עונה או אינה חד משמעית - יהיה המשרד רשאי לפסול את ההצעה על הסף; N - סימון מיוחד לרכיבים שהושמטו במכרז ואין להשיב עליהם. בא ללמד כי ההשמטה מכוונת.   15.   לבדיקת ההצעות נקבעו ארבעה שלבים: שלב ראשון - בדיקת תנאי הסף. רק משעברה ההצעה את תנאי הסף, עוברת ההצעה לשלב השני; שלב שני - בדיקת איכות ההצעה. בשלב זה נבדקת איכות השירותים המוצעים, אמינות המציע, כישוריו, נסיונו, מומחיותו ותחומי התמחותו. בשלב הזה נקבע ציון של איכות לכל הצעה לפי "נוהל מפתח" והוראות תקנות כספים למשק של החשב הכללי במשרד האוצר. הצעה שניתן לה ציון איכות שהוא פחות מ- 75% - תיפסל בשלב הזה ולא תועבר לשלב הבא; שלב שלישי - בדיקת עלות ההצעה. ההצעה הזולה ביותר מבין כל ההצעות תקבל ציון 100. שאר ההצעות יקבלו ציון באחוזים ביחס להצעה שקיבלה ציון 100. הצעה שניתן לה ציון של פחות מ- 80% - תידחה בשלב הזה ולא תועבר לשלב הרביעי; שלב רביעי - בשלב זה נקבע שקלול של הציונים שנקבעו להצעה בשלב השני ובשלב השלישי - איכות ומחיר, לפי יחס של 60% עבור המחיר ו- 40% עבור האיכות. בהתאם לכך ידורגו ההצעות.   16.   המחלוקת העיקרית סבה סביב התנאים המתייחסים לנותני השירות - היועצים, ולמחירים. נותן שירות או "נותני שירותים" הוגדרו בסעיף 0.2 לתנאי המכרז: אדם או אנשים הנותנים שירות ללקוח מטעם הספק לפי המכרז. בסעיף ההגדרות האמור, נקבעה הגדרה נוספת של 'מועמד' או 'מועמדים', כאדם או אנשים המוצעים על-ידי הספק ליתן שירות ללקוח, לפי המכרז. גם בסעיף 0.7.5 נקט נסח המכרז "לשון רבים", בהתייחסו לעובדים שיעסיק "הספק". כך גם בסעיפים 0.9, 1.3 ו- 4.1.4 למכרז, שענינם "אנשים שיפעלו מטעם הספק", "נותני שירות מטעם הספק", ומועמדים לתפקיד נותני שירות מטעם הספק, וכן שלושת היועצים הראשונים שהספק יציע למשרד. המדינה מבקשת ללמוד מנקיטת לשון רבים בסעיפים האמורים כי לפי תנאי המכרז נדרשו נותני שירות - יועצים מטעם הספק, לאמור: מספר נותני שירות ולא נותן שירות אחד. השימוש בלשון רבים צריך ללמד, כך לפי טענות המדינה, כי לא ליועץ אחד כיוון המכרז. פרשנות זו צריכה להביא למסקנה כי הצעת תמר אינה פסולה, אך בשל ציון סוג נוסף של יועץ.   סבורני, כי פרשנות זו מרחיקת לכת היא. ברור הוא, כי המכרז ונסחו לא התכוונו לכך כי יועץ אחד או נותן שירות אחד יספקו את צרכי השירותים שיינתנו לפי המכרז. העבודות לפי המכרז צריכות להיעשות על-ידי סוג אחד של יועצים מומחים, במספר שיידרש על-פי תנאי המכרז. השאלה היא אם ניתן ללמוד מנקיטת לשון רבים של נותני שירות, כי הייעוץ יכול שינתן על-ידי יועצים מסוגים שונים ומדרגות שונות. לשון אחרת, האם ניתן לבצע את השירותים לפי המכרז על-ידי יועצים מומחים ועל ידי יועצים בכירים במחירים שונים. התשובה לכך צריכה להיות בשלילה. המכרז בנוסחו הסופי דיבר ביועץ מומחה. לפיכך, השירותים צריכים להינתן על-ידי אותו סוג של יועצים. לסוג זה נתבקשו המציעים להציע תעריף.   המדינה אומרת בתגובתה, כי המכרז עבר גלגולים של ניסוח עד שהגיע לנוסח הסופי שקיבלו המציעות השונות. בתחילה סברו הרשויות המוסמכות של המשרד כי תינתן אפשרות לפרט נותני שירות ברמות שונות ובמחירים שונים, אולם בשלב מאוחר יותר, הוחלט לבקש מהמציעים לפרט הצעה כספית המתייחסת לסוג אחד של יועץ מומחה בתעריף אחד. משום כך הושמטו שורות נוספות ב"טבלת התעריפים" שבסעיף 5.3.2 ונותרה שורה אחת בלבד שענינה התעריף המוצע ליועץ מומחה. זאת, גם אם תנאי המכרז "מדברים בלשון רבים", ובאפשרות להציע נותני שירות רבים.   הנוסח הקובע לענין עתירה זו, שהיה גם הנוסח הקובע לגבי המשתתפים במכרז הוא זה שנשלח על-ידי המשרד למי שהוזמן להגיש הצעות למכרז. בנוסח זה, אכן נעשה שימוש בלשון רבים בכל הנוגע לנותני שירות, עובדים, יועצים, מחירים, תעריפים ועוד, בעוד שטבלת התעריפים כללה שורה אחת בלבד, היא זו המתייחסת ליועץ מומחה, ומחיר אחד לאותו סוג של יועץ. לפיכך, אין מדובר ביועץ אחד, אלא בסוג אחד של יועצים. זאת, גם אם בתנאי המכרז נתערבבו המונחים, באופן שהנסח כלל, כאמור, מחירים, תעריפים, מומחים ונותני שירות, ברבים, עם דרישה להתייחס לסוג אחד של יועצים- מומחים, אשר לגביו יש להציע מחיר אחד. 17.   המדינה מבקשת ללמוד מסעיף 0.11 לתנאי המכרז (שהוא לידיעה בלבד), כי המכרז לא שלל אפשרות להגיש הצעה הכוללת חלקים שונים וחלופות במחירים שונים. וזו לשון סעיף 0.11:   ”מוסכם על הצדדים, כי ההצעה המוגשת היא שלמה ומוצעת כיחידה אינטגרטיבית ותפעולית אחת. עם זאת, רשאי הלקוח לבחור בחלק מההצעה, וליישמה בחלקים ו/או בשלבים, לפי שיקול דעתו".   מן הדיבור "רשאי הלקוח לבחור בחלק מההצעה", מבקשת המדינה להסיק, כי אם הוגשו מחירים על-ידי מציע, רשאי המשרד לבחור את החלופה שיקבל. אם אמנם זו היתה כוונת המשרד, היה ראוי שהדברים ייאמרו במפורש, ולא להסיק זאת מפרשנות אנוסה ומאולצת זו. סבורני, כי לא מפרשנות זו תבוא הישועה להצעה הזוכה ולהחלטת ועדת המכרזים.   18.   כאמור, עיקרה של המחלוקת בעניננו נעוץ בנוסחו ופרשנותו של סעיף 5.3 לתנאי המכרז. אביאו כלשונו:   ”5.3 מחירון השירות (S) [דרושה תשובה מפורטת ומדויקת]. 5.31 הנחיות I) ) [לידיעה בלבד]. 5.3.1.1 על המציע למלא את הטבלא להלן על-פי המפורט, חובה לציין מחיר לשעות עבודה לכל בעלי המקצוע הנדרשים (ההדגשה כאן אינה במקור); 5.3.1.2 המחירים בהצעה יהיו נקובים בש"ח... 5.3.1.3 (M) [מנדטורי] התעריפים לא יעלו על תעריפי הממונה על השכר באוצר ליועצים לניהול (מקצועות שונים); 5.3.1.4 המחיר לשעה יהיה סופי, כאמור בסעיף 4.1.5.6. 5.3.1.5 התעריפים המוצעים יישארו קבועים לכל תקופת המכרז ללא תוספת הצמדה כלשהי. 5.3.1.6 חישוב שעת עבודה הוא לפי 60 דקות. 5.3.2 טבלת התעריפים   מחיר לשעת יעוץ היועץ המוצע יועץ טלפוניה מומחה " הנה כי כן, לפי תנאי המכרז נתבקש המציע להציע מחיר ליועץ מומחה. כל יועץ מסוג אחר, באותו מחיר או במחיר אחר, לא נדרש ואין בו צורך.   פירוט ההצעות שהוגשו 19.   למועד הנדחה להגשת הצעות למכרז, הוגשו, כאמור, ארבע הצעות: של העותרת ושל המשיבות 2, 3 ו-4. ביום 8/8/2001 נפתחו מעטפות ההצעות, ולהלן ההצעות הכספיות של ארבע ההצעות: (א) גד יועץ טלפוניה מומחה - מחיר לשעה: 59 ₪; (ב) העותרת יועץ טלפוניה מומחה - מחיר לשעה: 98 ₪; (ג) אגניקס יועץ טלפוניה מומחה - מחיר לשעה: 109 ₪; (ד) תמר יועץ א - בכיר - מחיר לשעה: 135 ₪; יועץ ב - מומחה - מחיר לשעה: 84.50 ₪.   תמר לא דייקה בהגדרת סוג היועץ בהצעתה הכספית. היא פירטה, כאמור, שני סוגים: יועץ א (בכיר) ויועץ ב (מומחה). אולם, אין יכול להיות ספק כי יועץ ב' הוא היועץ המומחה שאליו כיוונו תנאי המכרז. תוספת האות ב' אינה צריכה לפסול את ההצעה.   הליכי הטיפול בהצעות 20.   ביום 8/8/2001, שבו נפתחו מעטפות המכרז, נרשם "פרוטוקול פתיחת מכרז", שנחתם על-ידי חברי ועדת המשנה של ועדת המכרזים. הפרוטוקול הוא טבלת השוואה של ארבע ההצעות ברכיבים השונים, ובין היתר תנאי הסף. ועדת המשנה התייחסה להצעות לפי הדרישות של המכרז בנוסחו המקורי לפני שינוי תנאי הסף בכל הנוגע לנסיון קודם במתן שירות ייעוץ. ההצעות הועברו לבדיקה של היועץ המקצועי. היועץ נתבקש לבדוק את ההצעות לפי שלבי הבדיקה שנקבעו בתנאי המכרז, לנתח את הממצאים, לשקלל את ההצעות ולדרגן, וכן להמליץ על ההצעה הזוכה.   בשלב הראשון של הבדיקה, קבע היועץ המקצועי, כי הצעת תמר - דינה להיפסל על הסף, מן הטעם שהוצעו בה "שני תעריפים ליועצים". שלוש ההצעות האחרות שוקללו ודורגו, באופן שהצעת העותרת - ראשונה, והצעת אגינקס שניה, וזאת לאחר שהצעת גד לא עברה את מבחן הסף של איכות, שנדרש לו ציון של לפחות 75, בעוד שניתן לה ציון 73.25 (נספח מי/12). ועדת המשנה אימצה את המלצת היועץ והעבירה את המלצתה לועדת המכרזים (נספח מי/13).   21.   משהתברר כי בטבלת ההשוואה שערכה ועדת המשנה נפלו שגיאות, שחלקן מבוסס על תנאי סף לפני ששונו על-ידי ועדת המכרזים, בכל הנוגע לתקופת נסיון קודם והיקף מחזור כספי, פרשנות לא נכונה לענין התעריפים שהציעה תמר, וכן להתייחסות לרכיבים שונים בהצעות השונות - נתבקשה ועדת המשנה לבדוק מחדש את ההצעות ולהעבירן לבדיקה נוספת של היועץ המקצועי. בהחלטת ועדת המכרזים מיום 22/8/2001 (נספח מי/14), ציינה ועדת המכרזים, כי דרישה להעסקת מספר מינימלי של עובדים על-ידי העותרת ועל ידי אגינקס - נתמלאה שלא כמו שציינה ועדת המשנה. עוד ציינה, כי התייחסות היועץ בבדיקתו היתה שגויה כאשר התבסס על דרישות המכרז לפני שינוין בענין תקופת נסיון ומחזור כספי. לענין הצעת תמר הנחתה ועדת המכרזים את ועדת המשנה ואת היועץ בהאי לישנא:   ”חב' 'תמר' נתנה הצעה ל-2 יועצים. האחת למומחה והשניה לבכיר. הועדה לא רואה בכך סיבה לפסול את הצעת חב' 'תמר' על אף המלצת היועץ ויש לראות בהצעת המחיר למומחה 84.5 ₪ רלבנטית לבדיקה במכרז".   עמדת ועדת המכרזים כאמור, נקבעה לאחר ששמעה את דעתו של יועצה במשפט בשאלת פסילת הצעת תמר, מחמת שהוסיפה מחיר נוסף למחיר שעת יועץ מומחה, לפי דרישות המכרז. עמדת הועדה היתה ועודנה כאמור שאין לפסול את ההצעה בשל כך בלבד. הועדה גם ביקשה התייחסות תוך בדיקה מחדש של רמת האיכות של הצעת גד, וכן התייחסות לשאלה אם ניתן משקל להמלצות שהגישו המציעות. הועדה ביקשה מן היועץ לברר אם העותרת נכללת ברשימה המעודכנת של החשב הכללי כמי שרשאית להשתתף במכרזים מסוג המכרז האמור.   הנה כי כן, עמדת ועדת המכרזים בשאלה שבית המשפט נדרש להכריע בה היא, כי המחיר שהציעה תמר ליועץ מומחה הוא 84.50 ₪ לשעת ייעוץ עומדת בדרישות המכרז, וכי ההצעה למחיר שעת יעוץ של יועץ בכיר אינה רלבנטית ויש להתעלם ממנה (ראו גם נספח מי/15).   22.   בעקבות ההחלטה האמורה של ועדת המכרזים, נפגשו חברי ועדת המשנה ביום 2/9/2001, עם היועץ המקצועי. בפגישה הבהיר היועץ כי מסקנות הניתוח הראשוני שערך, מבוססים על נתוני המכרז כפי ששונו, דהיינו הקטנת שנות הנסיון והיקף המחזור הכספי שנדרשו, וכי אך ציון הנתונים הקודמים בדו"ח שלו - שגויים. החלטת ועדת המכרזים מיום 22/8/2001 לא הועברה לעיון היועץ המקצועי, אך נמסרה לו בעל פה על-ידי מי מחברי ועדת המשנה. משום כך, לא עמדה לפני היועץ עמדת ועדת המכרזים בענין הצעת תמר, שלפיה היא רואה בה, ככל שהיא נוגעת להצעת מחיר רלבנטית אחת - הצעה כשרה ותקינה. היועץ חזר ואישר את עמדתו שיש לפסול את הצעת תמר, שאינה כוללת מחיר אחד בלבד.   ועדת המשנה שבה ואימצה את עמדת היועץ המקצועי, והמליצה לפני ועדת המכרזים כאמור, חרף החלטתה שאין לפסול את הצעת תמר על הסף (נספח ו' לעתירה).   23.   המדינה טוענת, כי בהמלצת ועדת המשנה, כמו בעמדת היועץ המקצועי, יש חריגה מהנחיות ועדת המכרזים, הנובעת מחוסר ידיעתה של ועדת המשנה על החלטת ועדת המכרזים. ועוד זאת: ועדת המשנה שואבת את כוחה מועדת המכרזים ואין לה סמכויות עצמאיות משלה. לפיכך תהיה אשר תהיה המלצת ועדת המשנה - ההחלטה היא בידי ועדת המכרזים. 24.   ועדת המשנה ביקשה מן היועץ המקצועי לתקן את דו"ח הניתוח הראשון של ההצעות, באופן שהצעת תמר לא תיפסל על הסף, אך גם אז לא הובא לידיעתו, כי ההצעה הרלבנטית של תמר היא זו שהתייחסה ליועץ מומחה, דהיינו 84.50 ₪, כפי שהחליטה ועדת המכרזים לראותה כהצעה יחידה. היועץ ערך, אפוא, חישוב משלו להצעת תמר, באופן שצירף את שני המחירים ליועץ מומחה וליועץ בכיר, וקבע ממוצע של 109.75 שקל. בהתאם לכך העמיד את הצעת העותרת כהצעה זוכה, בהיותה זולה מהצעת תמר (נספח ז' לעתירה).   ועדת המשנה שבה והתכנסה ביום 9/9/2001, לאחר שהובהר לה על-ידי היועץ המשפטי, כי עמדתו שהובאה לפני ועדת המכרזים, מחייבת אותה, באופן שיש לראות בהצעת תמר הצעה כשרה ולהתבסס על המחיר שהציעה ליועץ מומחה 84.50 ₪ (ולא כפי הממוצע שחישב היועץ המקצועי). ועדת המשנה שתה ליבה לכך שהחלטת ועדת המכרזים המבוססת על יעוץ משפטי, מחייב לפי תקנה 10(ב) לתקנות חובת המכרזים - לא יושמה בדו"ח השני של היועץ המקצועי.   ועדת המשנה ערכה בעצמה את חישוב המחירים לפי ההצעות, כך שיש להתייחס להצעת תמר לפי סכום של 84.50 ₪, והמסקנה המתחייבת היא כי הצעת תמר היא ההצעה הזוכה במכרז (נספח ח' לעתירה). שקלול ההצעות ודירוגן הוא כדלקמן: תמר 93.42 נקודות; העותרת - 83.67 נקודות; אגינקס - 77.29 נקודות (נספח מי/15).   25.   בפרוטוקול ועדת המשנה מיום 9/9/2001, שבו הומלצה הצעת תמר כזוכה, צויינו בסעיף 4 לפרוטוקול דברים אלה:   ”פנינו לחב' 'תמר' טלפונית לקבל הבהרות - מה כלול בתעריף יועץ ב' מומחה - האם עבור כל עבודה יגבו מאתנו סכום של 84.5 ₪ לשעה". הנה כי כן, מבלי להמתין לתשובה להבהרה שנתבקשה מתמר, הומלצה הצעת תמר כהצעה זוכה. אין זה ברור על שום מה היתה דרושה הבהרה זו כשועדת המשנה, כמו ועדת המכרזים, התייחסה בפרוטוקול זה להצעת תמר במחיר של 84.50 ₪ לשעת יעוץ של יועץ מומחה.   ועדת המשנה פנתה לתמר, באמצעות אחד מחבריה, מר אלי אביבי, בשיחה טלפונית וביקשה הבהרה "לסילוק כל ספק", לפי האמור בתגובת המדינה. אולם, פניה זו היתה מיותרת לחלוטין ואינה צריכה לענין. כדי להבין כי ההצעה עומדת על 84.50 ₪ לא היה כל צורך בבקשת ההבהרה הטלפונית, אשר בעקבותיה באה שרשרת של טעויות נוספות, התכתבות שלא לצורך, ופתחון פה מוצדק, שמייחס לתמר נסיון "מקצה שיפורים" בהצעתה המקורית - לטובתה ולא לטובת מזמין ההצעות, כפי שאפרט להלן.   26.   משנתבקשה הבהרה מתמר על-ידי חבר ועדת המשנה, הובטח לו כי תינתן תשובה על שאלת ההבהרה. תשובה זו באה במכתב (נספח ט' לעתירה): "בהמשך לשיחתנו הטלפונית הנני להודיעך כי התעריף המשוקלל לשעת עבודת יועץ הינו 97 ₪ למכרז הנ"ל".   מה הוא "מחיר משוקלל" לשעת עבודה, ולאיזה סוג של יועץ, סתמה תמר ולא פירשה.   העותרת רואה במחיר זה של 97 ₪ בעוד שהצעתה היתה 98 ₪ - מחיר שנעשה בכוונת מכוון כדי לשפר את ההצעה לטובת תמר, ובעת ובעונה אחת להעמידה על מחיר שהוא פחות אך בשקל אחד מהצעת העותרת. העותרת גם רואה בבקשת ההבהרה ובתשובות תמר ניהול משא ומתן אסור עם תמר בשלב הזה של דיון בהצעת תמר - עוד לפני שועדת המכרזים החליטה, בעצמה, לקבל את הצעת תמר כהצעה זוכה.   מכל מקום, הצעת תמר במכתבה (נספח ט' לעתירה) היא הצעה חדשה, וניתן לאמר עליה, כבר בשלב הזה, כי היא הצעה פסולה, שבאה אחרי המועד שנקבע להגשת הצעות. ואמנם, היועץ המשפטי של המשרד כתב ביום 10/10/2001 לתמר (נספח מי/16), כי לא ניתן להגיש בשלב האמור הצעות חדשות, וכי כל שנדרש בבקשת ההבהרה הוא להשיב אם בהצעת המחיר של 84.5 ₪ לשעת ייעוץ של יועץ מומחה, ניתן מענה לדרישת המשרד. על כך השיבה תמר ביום 11/10/2001 (נספח י' לעתירה), כי אמנם כך הדבר.   עיניך הרואות, כי הבהרה שלא היתה נחוצה מתחילה, הביאה, כאמור, לפעולות מיותרות ובלתי נחוצות נוספות. השאלה היא אם יש בפעולות אלה פגמים היורדים לשורש הענין, שצריכים להביא לפסילת הצעתה של תמר: אם משום "ניהול משא ומתן" עמה, שלא כדין, ואם בשל פעולות תכסיסנות ומניפולציות של תמר, המגיעות כדי עילה לפסילת הצעתה.   החלטת ועדת המכרזים 27.   ועדת המכרזים החליטה, ביום 22/10/2001, תוך התייחסות לעמדת היועץ המקצועי, לבחור בהצעת תמר כהצעה זוכה. וזו לשון ההחלטה:   ”יועץ חיצוני אינו מוסמך להחליט בשאלה משפטית לעמידה בתנאי סף. הועדה עומדת בהחלטתה לראות בהצעת חב' 'תמר' ברכיב של יועץ מומחה כמענה לדרישת 'יועץ טלפוניה מומחה'. המדובר בתוספת ולא בגריעה או שינוי. את הצעת החברה המאוחרת למתן מחיר משוקלל דוחה הועדה כלא רלבנטית ולאור מכתב החברה מיום 11/10/01 אין עוד מניעה לראות בה כזוכה לאחר שזכתה במקום הראשון בדירוג הכללי. בהתאם יתקשר המשרד עם חב' 'תמר' לביצוע שירותי יעוץ ותכנון טלפוניה על-פי המפרט והצעתה בעלות של 84.5 ₪ עבור שעת יעוץ טלפוניה מומחה" (נספח יא1 לעתירה).   28.   נגד ההחלטה האמורה מכוונת עתירה זו. אולם, לפני שהגישה העותרת את עתירתה, היא ניהלה התכתבות עם היועץ המשפטי למשרד (נספחים יג-כ לעתירה), במטרה לשנות את החלטת ועדת המכרזים. מבוקשה לא ניתן לה, וביום 22/11/2001, דנה ועדת המכרזים בטענות העותרת ודחתה אותן תוך שהיא חוזרת על החלטתה מיום 22/10/2001 (נספח כ"א לעתירה). עיקרי החלטת ועדת המכרזים הם אלה: (א) אין ברורה לועדה הטענה להפליית העותרת משנבחרה מרשימת החשב הכללי ואף נעשה שינוי בתנאי הסף של המכרז - לטובתה, כדי לאפשר לה השתתפות במכרז; (ב) ההחלטה לראות בהצעת תמר כהצעה כשרה נעשתה עוד ביום 22/8/2001 לפיכך פעולות היועץ המקצועי וועדת המשנה שבאו אחרי ההחלטה מיום 22/8/2001 - אינן פוגעות או מבטלות את ההחלטה המוסמכת של הועדה; (ג) בדיקת הצעת תמר על ידי הועדה ברכיב החובה (המסומן M) העלה כי ניתן להכשיר את הצעת תמר שהתייחסה בחלופה אחת ליועץ - מומחה, כמענה ברור לדרישת המשרד ליועץ טלפוניה כמומחה.   דיון 29.   השאלה המשפטית הטעונה הכרעה בעתירה זו היא כאמור- אם הצעת תמר חורגת מדרישת המכרז, לפי הפרשנות הנכונה, שיש ליתן למכרז בכללו, ובמיוחד לסעיף 5.3 לתנאי המכרז; או שהיא יכולה לבוא בגדר הצעה שיש בה מענה לדרישת המשרד לענין עלות שעת ייעוץ של יועץ טלפוניה מומחה, הגם שהוסף בה מחיר לשעת יעוץ של מומחה בכיר, שאינו דרוש לפי תנאי המכרז. שאלות נוספות שיש מקום לדון בהן: האם נפגע עקרון השוויון בקבלת הצעת תמר כהצעה זוכה; האמנם נוהל משא ומתן עם תמר עוד לפני שניתנה החלטת ועדת המכרזים; האם עלה והוכח ניגוד עניינים בפעולות היועץ המקצועי בשל קשרים עסקיים, לכאורה, עם העותרת וכשאלה נגזרת מכך - האם הצעת המשיבה 4 - אגינקס - היא הצעה זוכה.   הצעה אחת ומחירים חלופיים לסוגי יועצים 30.   המכרז הגשת "יותר מהצעה אחת" משהגישה תמר שני מחירים המתייחסים לשני סוגי מומחים: יועץ מומחה ויועץ בכיר, העותרת רואה בשני המחירים שתי הצעות, ולא לכך כיוון הכתוב .   סעיף 0.15 לתנאי המכרז קובע, כי "ספק יגיש לא יותר מהצעה אחת". סעיף זה מכוון לאסור הגשת הצעות רבות (יותר מאחת), כל אחת בנפרד, על ידי אותו מציע, בתקוה שאחת מהן תזכה. הצגת תעריפים ומחירים שונים בבחינת חלופות המתייחסות לסוגים שונים של שירותים, או כמו בענייננו, לנותני שירות וליועצים - אין בה יותר מהצעה אחת. מבחינה זו, אין פסול בהצעת תמר.   31.   סעיף 5.3 לתנאי המכרז חייב את המציע למלא את "טבלת התעריפים" שבסעיף 5.3.2, באופן שיצוין מחיר לשעת עבודה לכל בעלי המקצוע הנדרשים, כשהמחירים יהיו נקובים בש"ח, ולא יעלו, כאמור, על תעריפי הממונה על השכר במשרד האוצר ליועצי ניהול, ויישארו קבועים לתקופת ההתקשרות.   נוסח זה מאפשר לפרט תעריפים שונים לסוגי יועצים בתחום הטלפוניה. אמת נכון הדבר, שבטבלת התעריפים לפי סעיף 5.3.2 נקבע כתנאי מתנאי המכרז - צורך להציע מחיר לשעת ייעוץ של יועץ מומחה. מדרישה זו ניתן ללמוד, כי זה סוג המומחה שהמשרד מבקש שיתן את השירות לפי המכרז. אולם, לא נאסר כלל ועיקר, להציע תעריפים אחרים לסוגי מומחים אחרים. הצעת תעריפים לסוגים אחרים של יועצים בתחום הטלפוניה אפשר שהיא מיותרת, משום שיועצים אחרים אינם דרושים למשרד. אולם, הוספתם אינה צריכה לפסול את ההצעה, ובלבד שניתנה הצעת מחיר לשעת יעוץ של יועץ מומחה. ניתן לשער, כי אם מציע פלוני הציע סוגי מומחים בתחום הטלפוניה, וכלל ביניהם יועץ מומחה, הרי המשרד רשאי לבחור את הסוג שביקש מבין היועצים המומחים כאמור, ולהתעלם מיתר התעריפים שהוצעו לסוגים אחרים של יועצים. זו הפרשנות הנכונה לסעיף 5.3 לתנאי המכרז.   מנוסח סעיף 5.3 עולה בבירור, כי לא נאסרה הצעה להוספת סוגים נוספים של יועצים, ובלבד, כאמור, שניתנה הצעה לסוגי היועצים שביקש המשרד. משלא נקבע איסור מפורש לכך, הרי הצעת תמר היתה כשרה, ולא היה מקום לפסול אותה על הסף, בניגוד לעמדת היועץ המקצועי ולעמדתה הראשונה של ועדת המשנה של ועדת המכרזים, בשלב מסוים. לפיכך, הפרשנות של ועדת המכרזים לסעיף 5.3 היתה נכונה, והחלטתה להכשיר את הצעת תמר אין בה פגם או פסול, המחייב את התערבותו של בית המשפט.   ועוד זאת: מקובלות עלי טענות המדינה כי התנאי שבטבלת המחירים - אינו "תנאי מנדטורי", לאמור שיש למלא רק אותה שורה שבטבלה הנוגעת ליועץ טלפוניה מומחה וכל שנותר הוא להציע מחיר לשעת יעוץ בצד הסוג הזה של יועץ, מבלי להוסיף עליו דבר. בסעיף זה אכן נדרשה תשובה מפורטת ומדויקת. ואמנם, תמר נתנה תשובה מפורטת ומדויקת לענין התעריף המוצע לשעת ייעוץ של יועץ מומחה. גם אם הוסיפה עליו - אין בכך כדי לפסול את הצעתה. ניתן להבין את הוספת הסוג הנוסף של יועצים - יועץ בכיר - כהצגת סוג של יועץ שתחומי התמחותו גבוהים יותר מזה של יועץ - מומחה. אם יהיה דרוש למשרד סוג של מומחה בכיר, הרי שבאמתחתה יועצים כאלה. בהצגת הסוג הנוסף של התמחות יועציה - אין כל פסול. הצעתה המקורית היתה ברורה, וכל הבירורים וההבהרות שבאו אחר-כך - לא היו ממין הענין. תחילתם בבקשת הבהרה מיותרת והמשכם בפעולות מבולבלות ובלתי נחוצות - עד שועדת המכרזים יישבה את הטעון יישוב והחזירה את החלטתה הראשונה על כנה.   אין צריך לומר, כפי שפירטתי לעיל, כי תנאי המכרז לא הגבילו את ההצעה למומחה אחד, כי אם למומחים במספר שיתאים לצרכי השירותים הדרושים למשרד. עובדה היא שהמציע נתבקש למסור את פרטיהם של "שלושת היועצים הראשונים". אולם, המשרד ביקש לקבל הצעת תעריף לסוג אחד של יועצים הדרוש לו. לבד מסוג זה אין דרוש לו סוג אחר, אך המציע אינו מנוע מהציע סוגים אחרים בתעריפים אחרים, וההוספה - אינה גורעת. ממילא ניתן לועדת המכרזים שיקול דעת שלא לפסול הצעה שיש בה סטיה, כך לפי סעיף 0.12. אולם, לא כל סטיה ניתן להכשיר על בסיס שיקול דעת שהותיר בעל המכרז בידיו. סטיה בדרך של גריעת דרישה מן הדרישות המהותיות, או סטיה בכל הנוגע לתנאי סף, שאינה סטיה טכנית - אינה ניתנת להכשרה, אך בשל שיקול דעת, כאמור.     32.   לאור האמור, לא היה מקום לפסול על הסף את הצעת תמר, בשל הוספת תעריף ליועץ בכיר שלא נדרש במפורש בתנאי המכרז. אוסיף כי אם ועדת המכרזים היתה פוסלת את הצעת תמר בשל הוספת תעריף שלא נדרש במפורש, הרי החלטה זו לא היתה עומדת במבחן הביקורת של בית המשפט.   פסילה על הסף של הצעה למכרז היא תוצאה דרסטית וקשה ואין להשתמש בה אלא במקרים מיוחדים שבהם הפסילה על הסף מתחייבת מלשון ברורה וחד משמעית של תנאי המכרז, ובעיקר תנאי הסף שנקבעו בו. בכל מקרה, אין להשתמש בצעד זה אלא מתוך פרשנות דווקנית ומצומצמת. כל זאת כדי לאפשר בחינתן של הצעות במגוון רחב של מציעים. אמת הדבר, שבמכרז סגור חוג המציעים הפוטנציאליים ידוע מראש, מתוך הפניה של מזמין ההצעות לאותו חוג. אולם, במקרה זה הרחבת חוג המציעים הוא חיוני עוד יותר מבמכרז פומבי. במקרה זה נדרשת פרשנות מצמצמת עוד יותר כדי שלא לפסול על הסף מציע, בשל סעיף זה או אחר, שניתן לפרשו שני פירושים סבירים. במצב זה של אפשרות נוספת של פירוש סביר - המגמה צריכה להיות הכשרת ההשתתפות של המציעים שפירושו סעיף פלוני באופן שונה, אך סביר. כך המצב בענייננו.   אוסיף גם זאת, פסילה על הסף של הצעה - אינה בסמכות היועץ המקצועי או ועדת המשנה של ועדת המכרזים. תפקידם להמליץ לפני ועדת המכרזים, שהיא בעצמה צריכה להחליט - אם לפסול הצעה אם לאו, אם לקבל את ההמלצה ואם לאו, ואם להחזיר את הענין לבדיקה נוספת של ועדת המשנה ושל היועץ, כפי שעשתה ועדת המכרזים בעניננו. משקבעה ועדת המכרזים, אשר קבעה, על פי יעוץ משפטי שקיבלה, הרי החלטתה היא זו הקובעת ועוד אין להיאחז בהמלצות היועץ המקצועי או ועדת המשנה. ועוד זאת: עמדת היועץ המשפטי של המשרד או נציגו בועדה היא הקובעת והמכרעת בעניינים משפטיים, ואין לה לועדת המכרזים אלא לקבל את עמדתו. בענין דנן עמדת היועץ המשפטי שלא לפסול את הצעת תמר היתה נכונה.   תנאי המכרז משקפים את כוונותיו ואומד דעתו של בעל המכרז. למציעים אין אפשרות לקבל את ההצעה בתנאים בהם יקבעו. אם הם קובעים תנאים והגבלות בהצעותיהם, מעבר לדרישות ולתנאים שבמכרז, הרי הם הוציאו את עצמם מחוץ לכללי המשחק של המכרז. הגשת ההצעה משמעה קבלת התנאים ללא סייג וללא תנאי. אם הם חפצים לתקוף את תנאי המכרז - עליהם לעשות זאת לפני שהגישו את הצעותיהם. בנסיבות אלה, אם המציע פירש תנאי מתנאי המכרז פירוש סביר, הגם שישנו פירוש סביר אחר - אין לפסול את הצעתו על הסף.   33.   גם כאשר תנאי מתנאי המכרז אינו ברור די צרכו, או שניתן לפירושים סבירים שונים המתיישבים עם תכלית המכרז הקונקרטי - יש להעדיף פרשנות שתקיים את ההצעות של משתתפי המכרז על פני פרשנות הפוסלת את ההצעות (ע"א 4605/99 אלישרא מערכות אלקטרוניות נ' רשות שדות התעופה, תקדין עליון 99(4), בעמוד 128).   עקרון השוויון 34.   עקרון השוויון במכרזים נועד להגן על עקרונות בסיסיים אחרים: תחרות הוגנת, טוהר מידות ומתן הזדמנות שווה למציעים השונים כדי שהצעותיהם ייבחנו על בסיס התנאים שנקבעו מראש במכרז, ולא על בסיס תנאים נסתרים או "תנאי מגירה" בלתי ידועים מראש למציעים, ושלא הובאו לידיעת משתתפי המכרז (בג"צ 316/63 גזית ושחם נ' רשות הנמלים, פ"ד יח(1), 172, 178).   פגיעה בעקרון השוויון היא פסילת הצעה על בסיס תנאי שלא נכלל מראש במכרז אך גם פסילה של הצעה שעומדת בתנאי המכרז, על-פי פרשנות סבירה - היא פגיעה בעקרון השוויון.   ואמנם, המבחן לעמידת ההצעה בתנאי המכרז הוא אובייקטיבי. הבחינה לפי אמת המידה של קיום עדיף על-פי פרשנות סבירה העולה בקנה אחד עם דרישות המכרז - שאולה מדיני החוזים, שהרי גם במכרז שהמציע הגיש את הצעתו, יש לראות "קיבול של ההזמנה" של בעל המכרז. ועוד: הכלל של פרשנות סעיפי חוזה הסובלת יותר מפירוש סביר אחד - לטובת הצד שלא ניסח את החוזה, פועל גם בדיני המכרזים, כפי שנקבע בענין אלישרא הנ"ל, על-ידי כבוד השופטת טובה שטרסברג-כהן (וראו גם: ע"א 6978/94, ע"א 41/95 אלפה אלקטרוניקה בע"מ נ' מדינת ישראל ואח', תקדין עליון 95(3), 1417, שהובא בסיכומיה של באת-כוח המדינה):   ”את תנאי המכרז ניתן במקרה דנן לפרש מתוכם... שיקול הדעת באשר לתנאי המכרז היה מסור כולו למשיב, ואין בידי בית-המשפט להמיר שיקול דעת זה בשיקול דעתו שלו".   יש לפרש, אפוא, את תנאי המכרז על-פי הצעתו של בעל המכרז, אשר על פיה מציעים משתתפי המכרז את הצעותיהם. הפרשנות של תנאי המכרז נעשית על-ידי בית-המשפט, כמו בכל מסמך משפטי, ובעיקר בחוזה, על-פי נוסחם של תנאי המכרז ועל פי תכליתם כפי שעולה מן הסעיפים של המכרז. בכל מקרה שבו תנאי מסוים מאפשר פירוש סביר על-ידי מציע אחד, בעוד שמציע אחר פירש זאת פירוש סביר אחר - אין לפסול את ההצעות אך בשל קיום שני פירושים סבירים, ויש לעשות לקיים את שתי ההצעות. בכך אין פגיעה בעקרון השוויון, כי אם קיומו הלכה למעשה. רק אם יתברר כי הפירוש שנתנה ועדת המכרזים לתנאי פלוני לטובתו של מציע אחד ולרעתו של מציע אחר, אינו סביר, רק אז אפשר לאמר, כי נפגע עקרון השוויון ובית המשפט יתערב בשיקול דעתה של וועדת המכרזים. בענייננו אין הדבר כך. ועדת המכרזים פעלה מתוך שיקולים נכונים בהכשירה את הצעת תמר על בסיס פירוש סביר ומרחיב, כשם שהכשירה את הצעת העותרת - על בסיס פירוש סביר אחר.   משא ומתן ותכסיסנות של תמר 35.   כלל הוא בדיני מכרזים שיש לדון בהצעות שהוגשו, כמות שהן, ואין בעל המכרז רשאי לדרוש או לקבל הצעות החורגות מהמכרז - אפילו הן נוחות לו יותר. כשם שאין לקבל הצעות החורגות מן ההצעות שהוגשו לו במועד, כך אין לנהל משא ומתן לצורך שיפור הצעתו של מציע פלוני (ע"א 700/89 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' מליבו ישראל בע"מ, פ"ד מז(1), 667; בג"צ 632/81 מיגדה בע"מ נ' שר הבריאות, פ"ד לו(2), 673). בענין מליבו הנ"ל אומר כבוד השופט מ' חשין, כי משא ומתן אסור לענין זה, אין פירושו רק "דין ודברים ארוכים ומייגעים, אלא משמעותו כל החלפת דעות בין מוציא המכרז ובין אחד המשתתפים אשר בעקבותיה בא השינוי בהצעה".   האם נוהל משא ומתן בין המשרד לבין תמר בעניננו? התשובה לכך היא בשלילה. חבר ועדת המשנה של ועדת המכרזים פנה אל תמר בשאלות הבהרה - להסרת כל ספק - כי אמנם הצעתה המקורית היא ההצעה שעונה לדרישת המשרד. הבהרה זו לא היתה צריכה כלל, נוכח קביעה ברורה של ועדת המכרזים, עוד קודם לכן, כי ההצעה היחידה של תמר היא זו שנכללה בהצעתה לעלות שעת יעוץ של יועץ מומחה, ואין בלתה. פניה זו הולידה, כאמור, התכתבות והצעה חדשה של תמר, שלא היה לה כל בסיס וכל צורך והעלתה חשש של "שיפור עמדות" כלפי בעל המכרז. התכתבות זו אינה משא ומתן, ופניית המשרד לא היתה לצורך משא ומתן או שיפור הצעת תמר. כאמור, בשעת הפניה היה ברור מה היא הצעת תמר ואמנם זו ההצעה שהיתה בסיס להשוואה עם ההצעות האחרות. לפיכך, אין להתייחס לחילופי הדברים האמורים כאל משא ומתן.   36.   העותרת טוענת, כי תמר נהגה בתכסיסנות משניצלה את הפניה של חבר ועדת המכרזים, כדי להציע הצעה חדשה. ועוד: במחיר החדש שהציעה נהגה תמר בחוסר תום לב, בהציעה מחיר גבוה מן המחיר שבהצעתה המקורית, בהפרש של שקל אחד - פחות מהצעת העותרת. בכך ניסתה תמר, לטענת העותרת, להערים על בעל המכרז. העותרת, למעשה, רומזת כי תמר ידעה על הצעת העותרת, ומשום כך הציעה הצעה חדשה שהיא פחותה בשקל אחד מהצעת העותרת. לטענה חמורה זו שמשמעותה כי רשויות המשרד גילו לתמר את הצעת העותרת - אין כל בסיס. הטענה נטענה הטענה אך בתחום "הרמזים והניחושים".   המשרד לא ראה להתייחס, ובצדק, לכל הצעה חדשה של תמר. ממילא, ההצעה המקורית נותרה בעינה. ההצעה החדשה ודרך החישובים הפתלתלה שנקטה תמר היא מוזרה ותמוהה, אך אין בה תכסיסנות וחוסר תום לב שיש בהם כדי לפסול את ההצעה המקורית, שנותרה בעינה.   עיון במסמכי המכרז 37.   העותרת טוענת, כי המשרד סירב תחילה לחשוף בפניה את מסמכי ההצעה הזוכה, הפרוטוקולים של ועדת המכרזים וועדת המשנה וההתכתבות שבין המציעים לבין המשרד.   אין יכולה להיות מחלוקת כי יש לאפשר לכל משתתף במכרז לעיין בחומר, לרבות בהצעה הזוכה והפרוטוקולים של ועדת המכרזים והאורגנים שלה. עיון בחומר זה מעלה כי לפנייתה מיום 13/11/2001 ניתן אישור היועץ המשפטי של המשרד, שבעקבותיה נתאפשר לנציג העותרת לעיין בחומר הנתון לעיין ולצלמו. אחר-כך התאפשר לעותרת, על-פי החלטת היועץ המשפטי, לעיין בחומר נוסף, לרבות תכתובת פנימית של המשרד הנוגעת למכרז.   לפיכך, אין מקום לטרונית העותרת בענין זה.   ניגוד ענינים של היועץ המקצועי 38.   אגינקס, משיבה 4, טענה בתגובתה לעתירה, כי בעצם העסקתו של היועץ המקצועי, מר אילן למדן, על-ידי ועדת המכרזים - יש טעם לפגם ואף קיים חשש כבד לניגוד ענינים ומשוא פנים. בעיקר, בשל כך שהיועץ המקצועי הוא זה שבדק את התאמת ההצעות מן ההיבט האיכותי והוא זה שדירג את ההצעות בהתאם לכך. לטענת אגינקס, היועץ קשור, או היה קשור, בקשרים עסקיים ומסחריים בסמוך למועד הגשת ההצעות למכרז עם העותרת. לפיכך, אם טענות העותרת כלפי המשיבות 1 ו-2 נכונות, כי אז בשל טענותיה היא כלפי העותרת והיועץ המקצועי - זכאית כי הצעתה תוכרז כהצעה זוכה.   39.   המדינה הגישה בקשה לצירוף תצהירו של אילן למדן, היועץ המקצועי בתגובה לטענות אגינקס. היועץ הצהיר, כי אין לו כל אינטרס עסקי או ענין אחר בהצעות שהוגשו, לרבות הצעת העותרת, או בכל תוצאה אחרת הנובעת מהליכי המכרז. היועץ מצהיר כי פעולותיו נעשו על-פי קריטריונים שנקבעו ועל פי מיטב הבנתו המקצועית. לתצהיר האמור צורף מכתב מפורט שמוען לבאת-כוח המדינה, עו"ד מיכל ברדנשטיין, שבו פירט היועץ תגובה מפורטת לטענות אגינקס. היועץ כיהן במשך אחת עשרה שנים במשרד האוצר, בתפקיד מנהל הרשת הממשלתית של מערכי המחשבים והטלפוניה של כל משרדי הממשלה. במסגרת תפקוד בחן ובצדק מאות מכרזים ממשלתיים בתחום מערכות תקשורת וטלפוניה. ממרס 2001 הוא משמש מנהל של חברת נט-אקספרט, שאף היא מספקת שירותי ייעוץ בתחומי התקשורת ואבטחת מידע לגופים ממשלתיים ולאחרים.   היועץ הצהיר כי אין לו או למי מעובדיו או לחברה האמורה כל טובת הנאה כספית או אחרת הבאים מן העותרת או מחברת סנסקום בע"מ או אינטרגל בע"מ, שנטען כי הן מצויות בקשרים עסקיים ומסחריים עם העותרת. נט-אקספרט אכן מגישה מענים למרכזי ייעוץ שבהם היא יכולה לספק אך חלק מהשירותים הנדרשים "במשותף עם חברות יעוץ אחרות", כמקובל, לדבריו, "בשוק הייעוץ". בין היתר התקיימו דיונים בענין זה גם עם מנהלה של אגינקס ואף הושגה הסכמה לשיתוף פעולה בין נט-אקספרט לאגינקס "שלא הבשילה עד כה לידי הגשת הצעה משותפת ספציפית".   עם זאת, לפי תצהיר היועץ המקצועי, עם אף אחת מן החברות שהשתתפו במכרז לא הוגשה כל הצעה משותפת "אי פעם מטעם חברת נט-אקספרט או מטעמי באופן אישי". ההצעות שהזכירה אגינקס בתגובתה לעתירה שהוגשה עם חברת סנסקום (סעיף 14 לתגובה), היתה לפני מספר חודשים, אך לא בשלה כדי מימוש, מן הטעם שההצעה המשותפת לא זכתה במכרז.   נט-אקספרט, מנהליה או עובדיה לא קיבלו כל שכר או טובת הנאה מחברת סנסקום, אינטרגל או כל חבה אחרת הקשורה לחברות אלה או לבעלי מניותיהן, לעובדיהן או מכל גורם אחר הקשור עמן.   הנה כי כן, בנסיבות אלה ומשלא הוכחו הטענות בדבר ניגוד ענינים, נראה לי לדחות את טענות אגינקס כבלתי מוכחות. הפרחת טענות כאלה לחלל בית-המשפט, אף מבלי לבקש לחקור את המצהירים על תצהיריהם, מחייבת זהירות רבה מצד בית-המשפט. באין ראיות מבוססות - אין מקום להסתמך על טענות שנטענו בתצהיר בלבד.   אני רוצה להניח, כי קשרים מקצועיים של חברות שאליהן קשור היועץ המקצועי והעוסקות אף הן בייעוץ בתחום התקשורת והטלפוניה - היו בידיעת המשרד, וכי בכל מקרה מודיע היועץ המקצועי ששוכרים את שירותיו על-ידי מי ממשרדי הממשלה, בכל הנוגע להוצאת מכרז ובדיקתו לפי אמות מידה, בין היתר ובעיקר אמות מידה הנוגעות לאיכות ולהתאמה מן ההיבט המקצועי - מודיע היועץ למשרד על קשריו העסקיים והמסחריים - לאחד המציעים בעת שבה מתנהלים הליכי המכרז. הייתי מרחיב זאת אף לקשרים עתידיים שמתגבשים והעשויים להתממש. אם לא כך הדבר, הרי שיש להבטיח זאת בתנאי ההתקשרות עם היועץ המקצועי. אין בכך כדי לקבוע, כי הדבר לא התקיים במקרה דנן. טענה על ניגוד ענינים יש להוכיחה בראיות ברורות וחד משמעיות, ובאין ראיה לטובת הנאה שהפיק היועץ המקצועי מאחד מן המציעים או מגופים הקשורים בו - אין לקבוע כי קיים ניגוד ענינים, שיש בו כדי לפסול את פעולותיו של היועץ.   אחרי שבחנתי את הטענות לענין זה, נראה לי לדחות את טענותיה של אגינקס בדבר ניגוד ענינים, בשל קשרים של היועץ המקצועי עם העותרת, אם בעבר ואם במהלך הדיון וההחלטה במכרז. טענות אגינקס בענין זה לא הוכחו.   צו ביניים - מאזן נוחות 40.   הצו הארעי שניתן ביום הגשת העתירה - 27/11/2001 - אסר על המשרד לחתום על חוזה עם תמר בכל הנוגע למכרז - עד להחלטה בבקשה. בדיון המוקדם שהתקיים ביום 6/12/2001 באופן שניתן לרשויות המשרד לשקול דעתן בכל הנוגע לקבלת שירותים מתמר על-פי המכרז - לפי הצרכים ולפי הענין.   לא היתה כל הצדקה להותיר את רשת התקשורת והטלפוניה של יחידות המשרד בלא ייעוץ ובלא טיפול עד למתן פסק דין בעתירה. לכך הסכימה גם העותרת, כך שבמקרים דחופים יקבלו יחידות המשרד ייעוץ ושירותים אחרים מתמר, לפי תנאי המכרז. אולם, לא ראיתי להגביל עד למתן פסק הדין את קבלת השירות אך למקרים דחופים. מאזן הנוחות בענין זה פועל לטובת המדינה. למעשה, בעצם הגשת הצעה על-ידי תמר ועל ידי המשתתפות האחרות, שאליו צורף נוסח חתום של חוזה - קיבלה תמר את התנאים שלפי החוזה. משהודע לתמר על זכייתה במכרז, הרי נכרת חוזה, ולכאורה קיימת התקשרות בין המשרד ובין תמר.   בין כך ובין כך, נוכח התוצאה שאליה הגעתי אין צורך לדון בבקשה לצו ביניים.   סיכום 41.   החלטת ועדת המכרזים של המשרד לבחור בהצעת תמר כהצעה זוכה היא סבירה ונכונה. הפרשנות לסעיף 5.3 לתנאי המכרז כמאפשרת מענה על הזמנת המשרד לתעריף שעת יעוץ של יועץ טלפוניה מומחה, ולהוסיף סוג אחר של יועצים, היא פרשנות נכונה. המשרד קיבל מתמר מענה לדרישותיו לענין תעריף שעת יעוץ של יועץ מומחה, והוספת שעת יעוץ ליועץ בכיר היא מיותרת, אך אין בה כדי לפסול את ההצעה. נוכח תנאי המכרז, לא היה מקום לפסול על הסף את הצעת תמר, וועדת המכרזים בחרה כדין וכיאות, את המחיר לסוג היועץ שדרשה, לפי שיקול דעתה, על-פי תנאי המכרז.   שיקול הדעת ובחירת ההצעה הזוכה, כמו פסילת הצעה על הסף או לאחר דיון בתנאי ההצעה - נתונים לועדת המכרזים ולא לועדת המשנה מטעמה, או ליועץ המקצועי, שנתן לה שירותי ייעוץ בהליכי המכרז. ועדת המכרזים שקלה את הרכיבים והנתונים של ההצעות ובהתאם לכך נתנה עדיפות להצעת תמר, שהיא ההצעה הזולה ביותר מבין שלוש ההצעות שעברו את השלב של תנאי הסף ושלב האיכות, וקיבלה את הציון המשוקלל הגבוה מבין שלוש ההצעות.   בניהול המכרז הזה התגלו טעויות, תמיהות ופגמים, אך כולם אינם מהותיים ומשמעותיים כדי כך שיש להביא לפסילת הצעת תמר, או לפסילת המכרז כולו או לביטולו. גם לא הוכח ניגוד ענינים ומשוא פנים בפעולות היועץ המקצועי או בבדיקת ההצעות על ידיו. בענין זה לא הובאה כל ראיה של ממש, והסבריו של היועץ המקצועי סותרים היטב את הטענה הבלתי מוכחת של המשיבה 4 - אגינקס.   לאור כל אלה וכעולה מן המקובץ, אני דוחה את העתירה. אני גם דוחה את טענות המשיבה 4 כי הצעתה תוכרז כהצעה זוכה.   42.   בפסיקת ההוצאות יש להביא בחשבון השיקולים של בית-המשפט, בין היתר, את הצורך בהגשת העתירה ואת התוצאות של הדיון בה. בעניננו, נתגלו טעויות ופגמים - של משיבה 1 בניהול המכרז ושל משיבה 2 בהתנהגותה, משניסתה להגיש הצעה חדשה.   בנסיבות אלה, נראה לי לקבוע כי משיבות 1 ו-2 ישאו בהוצאותיהן בהליך זה. משיבה 4 העלתה טענות שלא ממין הענין. טענת משיבה 4 כי הצעתה היא ההצעה הזוכה - נדחתה אף היא. לפיכך, אין מקום לפסוק הוצאות לטובתה.   התוצאה היא שכל צד יישא בהוצאותיו. מכרזביטול מכרז