קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא שביתה של הסתדרות הפקידים בסכסוך קיבוצי: .Iההליך .1ביום 16.6.1985הגיש מרכז השלטון המקומי בקשת צד בסכסוך קיבוצי (להלן - הבקשה הפותחת בהליך) בעניין שביתה שעליה הכריזה ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל - הסתדרות הפקידים, עובדי המינהל והשירותים (להלן - ההסתדרות והסתדרות הפקידים, לפי העניין), ואשר החלה באותו יום; במקביל הוגשה בקשה לסעד ביניים. .2העובדות הרלבנטיות הן כמפורט להלן: .2.1א) ביום 29.5.1985, מסרה "הסתדרות הפקידים" הודעה על-פי חוק יישוב סכסוכי עבודה, תשי"ז- 1957(להלן-חוק יישוב סכסוכי עבודה), בדבר שביתה. באותה הודעה צוין, כארגון המעבידים "לעניין התיווך בסכסוך" - מרכז השלטון המקומי: בתור "העניינים שבסכסוך" צוין, "אי-ביצוע הסכמים או אי-ביצוע בתום לב, פגיעה ביחסי עבודה"; התשובה לשאלה שב"הודעה", "באיזה נוהל הוחלט" על השביתה, היא "נוהל כדין", ועל השאלה, "אם השביתה אושרה על-ידי האיגוד המקצועי היציג", התשובה היא "כן"; ב) ביום האמור, ביום 29.5.1985, כתב מ"מ מזכ"ל הסתדרות הפקידים ליושב- ראש מרכז השלטון המקומי מכתב ובו פירוט של "תביעות" אשר הועלו בפגישה שהתקיימה ביום 20.5.1985, וכן הודעה כי דחיית התביעות "תגרום לסכסוך עבודה" (המכתב מובא בסעיף 3.1(א) שלהלן); ג) מחומר הראיות שבתיק עולה, כי בפרק הזמן שמיום מסירת ההודעה על הסכסוך ועד ראשית השביתה, לא התקיימו פעולות תיווך מכוח חוק יישוב סכסוכי עבודה, לא פנו לבית-דין לעבודה ולא נוהל משא-ומתן, להוציא ההודעה שבפסקה הבאה; ד) ביום 14.6.1985פנו הממונה על השכר באוצר, נציב שירות המדינה והמשנה למנכ"ל מרכז השלטון המקומי, אל שר האוצר (לא היתה זאת פניה ראשונה בעניין "מסלולי קידום בשלטון המקומי"), העלו הצעות ואמרו, ש"על בסיס" ההצעות "ינסה מרכז השלטון המקומי לבטל את השביתה". באותו יום כתב שר האוצר למנכ"ל מרכז השלטון המקומי ובמכתב אמר, שהשר מאשר את הפעלת ההסכם שנחתם באותו יום בין השלושה, כל האמור היה בהתכתבות פנימית, אך באותו יום "הודיעו" (כנראה בעל-פה) להסתדרות הפקידים, כי מוכנים "לקדם את העובדים הזכאים לכך, בדרגה, אך זה "בתנאי שהמשיבות (ההסתדרות) יוותרו אל תביעתם הלגיטימית במימוש ההסכם (הכוונה ל'הסכם מסלולי הקידום') ככתבו" (לשון "התשובה", כפי שאומת בתצהיר, שעליו לא נחקר המצהיר בנקודה זאת); ה) ביום 16.6.1985(יום 15.6.1985היה שבת) החלה השביתה. .2.2א) ביום 19.1.1984נחתם הסכם - זכרון דברים (הסכם קיבוצי?) בין המעסיקים במגזר הציבורי, החתומים על זכרון דברים זה, לבין ההסתדרות; בצד "המעבידים" באו חתימות בשם ממשלת ישראל, מרכז השלטון המקומי, "שלוש הערים הגדולות", "הסוכנות", קק"ל, קרן היסוד והמוסדות להשכלה גבוהה; בצד "ההסתדרות" באו גם חתימות של איגודים או "הסתדרויות מקצועיות" ארציות (חתימת הסתדרות הפקידים לא באה). הסעיפים הרלבנטיים שבאותו הסכם מובאים בסעיף 3.1(ב) שלהלן; ב) הסתדרות הפקידים "סרבה לחתום על ההסכם, היות שהפיצוי אשר אמור היה להינתן לעובדים היה נמוך ביותר, באופן שבדרגות הנמוכות הגיעו העובדים לשכר הנמוך ב-% 50מהשכר הממוצע במשק" (דברים מ"תשובת" הסתדרות הפקידים, כפי שאושרו בתצהיר ועליהם לא באה חקירה נגדית); ג) הוכרזה שביתה על-ידי הסתדרות הפקידים שנמשכה ימים מעטים; "במהלך השביתה התנהל משא-ומתן במספר נושאים, ובין היתר הגיעו הצדדים להסכם, לפיו יתנהל משא-ומתן על לוח תיפקוד ומסלולי קידום לעובדי הרשויות המקומיות. שר האוצר דאז, מר יגאל כהן-אורגד, היה שותף פעיל להסכמה שהושגה בין הצדדים, וההסכמים והמשא-ומתן אף נעשו בלשכתו" (מדברי "תשובת" הסתדרות הפקידים, כפי שאושרו בתצהיר, שהמצהיר לא נחקר עליו בנקודה זאת); ד) ביום 31.1.1984נחתם הסכם קיבוצי - זכרון דברים בין "המעסיקים במגזר הציבורי..." לבין ההסתדרות והסתדרות הפקידים. הסעיפים הרלבנטיים שבאותו הסכם מובאים בסעיף 3.1(ג) שלהלן. .2.3א) באותו יום, ביום 31.1.1984, נחתם הסכם - זכרון דברים בין מרכז השלטון המקומי לבין מרכז הסתדרות הפקידים (להלן - "הסכם א' שינויים במסלול הקידום"), אשר בו נאמר, לאותו עניין, כי "תוקם תוך זמן קצר ועדה משותפת לנציגי הצדדים הנ"ל, אשר תדון על שינויים במסלולי הקידום של עובדי הרשויות המקומיות"; ב) לעניין הנסיבות שבהן נחתם "הסכם א' - שינויים במסלול הקידום" אמר מ"מ מזכיר הסתדרות הפקידים, מר משה בית-דגן, בעדותו, כי "בדיונים שבין מרכז השלטון המקומי לבין ההסתדרות הכללית והסתדרות הפקידים נכחו גם נציגי האוצר, "יו"ר האגף לאיגוד מקצועי דאז, החבר ישראל קיסר, מזכ"ל הסתדרות הפקידים, החבר אליהו רייף, הח"מ (העד), מר דב תבורי ומר מיכאל אלמוג, וכן נכחו מנכ"ל האוצר דאז ד"ר עמנואל שרון ושר האוצר דאז, מר יגאל כהן-אורגד. הדיונים בקשר עם מסלולי הקידום התקיימו בנוכחותם והסיכום שנתקבל במסמך נספח ג' (הכוונה להסכם האמור) סיים את השביתה והיה על דעתם". על דבר המובאים לעיל לא נחקר כלל חקירה נגדית מ"מ מזכיר הסתדרות הפקידים ומטעם מרכז השלטון המקומי לא הובאו עדים, לא אלה שהוזכרו בתצהיר של מר בית-דגן ולא אחרים, להזמת דבריו; ג) ביום 24.6.1984נחתם הסכם קיבוצי בין "מרכז השלטון המקומי ושלוש הערים הגדולות" לבין הסתדרות הפקידים בנושא "מסלולי הקידום ברשויות המקומיות (להלן - "הסכם מסלולי הקידום"), שעיקר הוראותיו מובאים בסעיף 3.2(א) שלהלן. באותו יום, יום 24.6.1984, נחתם הסכם קיבוצי (להלן - "הסכם המסגרת") בין "המעסיקים בשירות הציבורי החתומים על הסכם זה" לבין ההסתדרות. על אותו הסכם לא חתמה הסתדרות הפקידים; סעיפים רלבנטיים מאותו הסכם מובאים בסעיף 3.2(ב) להלן; ד) לעניין הנסיבות שבהן נחתם "הסכם מסלולי הקידום" - אמר מר בית-דגן, כי: "בבוקר 24.6.1984, ולאחר משא-ומתן שנמשך ברציפות החל ממוצאישבת, במשך כל הלילה, בבית הוועד הפועל של ההסתדרות, נחתם ההסכם נספח ד' לתשובה. כאמור קדם לחתימת נספח ד' משא-ומתן ממושך ואשר התנהל במקביל באותה עת ובאותו מקום למשא-ומתן בקשר לחתימת הסכם המסגרת נספח ו'. המשא-ומתן לחתימת ההסכמים האמורים התנהל לאחר שביתה כללית ברשויות המקומיות ובניסיון ליישב את הסכסוך התכנסו כל הצדדים המוסמכים לסיימו לצורך חתימת ההסכמים ואמנם כך נעשה. ידוע לי היטב, ששר האוצר דאז ידע על חתימת ההסכם בדבר מסלולי הקידום שבין המרכז לשלטון מקומי ובין הסתדרות הפקידים. עוד ידעו שר האוצר ומנכ"ל האוצר, כי ההסתדרות הכללית לא תחתום על ההסכם נספח ו', אם לא יסתדרו העניינים השנויים במחלוקת בין המרכז לשלטון מקומי והסתדרות הפקידים בקשר למסלולי הקידום. ואכן, בשעות הבוקר של ה-24.6.1984, במשרדו של מר אליהו רייף, המזכיר הכללי של הסתדרות הפקידים, נחתם נספח ד' בדבר מסלולי הקידום. לאחר שנאמר לראשי הסתדרות במשא-ומתן ולמנכ"ל האוצר דאז, מר נסים ברוך, כי נחתם ההסכם בדבר מסלולי הקידום, נערך הניסוח הסופי של הסכם המסגרת נספח ו', אשר נחתם בשעות אחר הצהריים של אותו יום". גם על הדברים במובאים בפסקה זאת לא נחקר העד חקירה נגדית ולא הובאו כעדי הזמה האנשים שהוזכרו בעדותו; ה) לעניין הנסיבות שבהן נחתם "הסכם מסלולי הקידום" העיד נציב שירות המדינה, מר אברהם נתן: "מיום 23.6.1984ועד 24.6.1984השתתפתי ביחד עם המנהל הכללי של משרד האוצר בניהול המשא-ומתן עם ההסתדרות הכללית לקראת הסכם המסגרת בשירות הציבורי. הסכם המסגרת נחתם על-ידי ביום 24.6.1984וכן נחתם באותו מעמד הסכם קיבוצי נוסף בעניין המשפטנים, שאיננו קשור בתיק הנדון. את המסמך הנקרא נספח ד' לתשובת ההסתדרות והנושא תאריך 24.6.1984לא ראיתי באותו יום או בכל מועד הסמוך לחתימת הסכם המסגרת ואף לא ידעתי על קיומו". .2.4בעקבות "הסכם מסלולי הקידום", נחתם ביום 14.9.1984מסמך הנושא את השם "הודעה בענייני עובדים מס' 365/84(הנדון) מסלולי הקידום בעיסוקים המדורגים בדירוג האחיד הנהוגים ברשויות המקומיות", שעליו חתמו בשם מרכז השלטון המקומי המנהל הכללי המשנה למנהל הכללי ובשם הסתדרות הפקידים המזכיר ומ"מ המזכיר (להלן - "הוראות ביצוע") הקובע, בין השאר, הפעלה החל מיום .1.4.1984 .2.5א) ביום 16.1.1985נשלח למרכז השלטון המקומי ההעתק מכתב מאותו יום, מאת שר האוצר אל שר הפנים, כמובא בסעיף 3.3שלהלן; ב) תוכן ההתכתבות בין שר האוצר - שר הפנים, ובעקבות זאת, מנכ"ל משרד הפנים - יו"ר המרכז לשלטון מקומי, הובא לידיעת הסתדרות הפקידים ובתגובה בא מכתב מיום 21.1.1985(מובא בסעיף 3.4שלהלן); ג) ביום 25.2.1985כתב נציב שירות המדינה למנכ"ל מרכז השלטון המקומי מכתב, שקטעים ממנו מובאים בסעיף 3.5שלהלן. .2.6פעלו לפי "הוראות הביצוע", "רטרואקטיבית החל מיום 1.4.1984, כמוסכם ב'הסכם מסלולי הקידום א' ו'הסכם מסלולי הקידום'. וכל זאת ללא כל עוררין, וכפי שנמסר לי עד ליום שבו שלח שר האוצר, מר יצחק מודעי, את הודעתו כי ההסכם לא אושר על-ידו" (לשון עדות ראשית) - (תצהיר של מ"מ מזכיר הסתדרות הפקידים, שעל קטע זה לא נחקר חקירה נגדית) (ההפעלה האמורה היא בגין פרק הזמן 1.4.198431.3.1985). .3מסמכים - ראיות .3.1א) מכתבו של מ"מ מזכ"ל הסתדרות הפקידים ליו"ר מרכז השלטון המקומי: "א. אנו תובעים מכם להמשיך ולכבד את ההסכם על מסלולי קידום מה- 1באפריל 1985, ואילך כפי שמתבקש מהתחייבויותיכם בנדון. ב. אנו תובעים החלת תשלום תוספת היוקר על תוספת הוותק לעובדים המשתלמת בשיעור 55שקלים לכל שנת ותק, למפרע מה-1.4.1984, וזאת כמתחייב מהסכמים הקובעים החלת תוספת יוקר על רכיבי שכר, לרבות תוספת ותק שלפי כל הדעות מהווה רכיב בשכרו של העובד. ג. אנו תובעים תשלום המשכורת לעובדים בראשיתו של כל חודש. ד. אנו תובעים המשך הביצוע המלא של כל ההסכמים החתומים בינינו כדין כולל ההסכם על תוספת האיזון". ב) הסכם 19.1.1984: " .1החל ממועד תשלום משכורת חודש ינואר 1984תשולם לעובדים בשירות המעסיקים המיוצגים על-ידי ההסתדרות החתומות על הסכם זה (להלן - העובדים), תוספת אחידה לשכר בסך 000, 5שקל נכון ל- 1בינואר 1984(להלן - תוספת השכר). .6 זכרון דברים זה יהיה בתוקף עד תום תקופת תוקפו של סיכום הדברים מיום .30.12.1982 .7 כל סכסוכי העבודה הקיבוציים שהוכרזו או הודעו בקשר לנושאים המוסדרים בזכרון דברים זה והקיימים היום אצל המעסיקים, בטלים עם החתימה על זכרון דברים זה. .8 הצדדים מתחייבים כי בתקופת תוקפו של זכרון דברים זה לא ינקוט צד אחד או יחידה מיחידותיו כנגד הצד השני, אמצעי שביתה או השבתה, מלאה או חלקית, או כל פגיעה מאורגנת אחרת בהליכי העבודה או סדריה בנושאים המוסדרים בזכרון דברים זה". ג) הסכם 31.1.1984: " .1החל ממועד תשלום משכורת חודש ינואר 1984תשולם לעובדים בשירות המעסיקים המיוצגים על-ידי ההסתדרויות החתומות על הסכם זה (להלן - העובדים), תוספת שכר בהתאם לפירוט הבא: .6 זכרון דברים זה יהיה בתוקף עד תום תקופת תוקפו של סיכום הדברים מיום .30.12.1982 .7 כל סכסוכי העבודה הקיבוציים שהוכרזו או הודעו בקשר לנושאים המוסדרים כזכרון דברים זה והקיימים היום אצל המעסיקים, בטלים עם החתימה על זכרון דברים זה. .8 הצדדים מתחייבים כי בתקופת תוקפו של זכרון דברים זה לא ינקוט צד אחד או יחידה מיחידותיו כנגד הצד השני, אמצעי שביתה או השבתה, מלאה או חלקית, או כל פגיעה מאורגנת אחרת בהליכי העבודה או סדריה בנושאים המוסדרים בזכרון דברים זה". .3.2א) "הסכם מסלולי הקידום": " .1מסלולי הקידום ברשויות המקומיות, אשר נדונו על-ידי נציגי שני המרכזים, מכוח ההסכם שנחתם בנדון עוד ביום 31.1.1984כמפורט בדפים המצורפים בזה, יופעלו למפרע ב- 1באפריל .1984 .4 שני המרכזים יפרסמו הוראות ביצוע על כלל מסלולי הקידום לרשויות המקומיות, וזאת בתוך 21יום לכל המאוחר, ובמקביל יפורסם גם כל השינויים עליהם הוסכם במכסות לגבי העיסוקים השונים". ב) "הסכם המסגרת": " .1החל מהמועדים המפורטים להלן, ישולמו לעובדים המיוצגים על-ידי ההסתדרות וההסתדרות המקצועיות והארציות החתומות על הסכם זה (להלן - העובדים), תוספות שכר בשיעור ובמועדים כפי שיפורטו להלן, בהסכם זה (להלן - תוספות השכר). .2תוספות השכר כמפורט בסעיף 2להלן ישולבו בשכר המשולב וטבלאות השכר המשולב ישתנו בהתאם. למען הסר ספק מובהר כי תוספות השכר תהיינה שכר לכל דבר ועניין. .3א - מוסכם בין הצדדים כי החל מ- 1ביולי 1984, תשולם לעובדים תוספת שכר בשיעור אחיד של % 10על בסיס השכר המשולב לחודש יולי 1984בצירוף תוספת היוקר שתשולם החל מיום 1ביולי 1984, אם תשולם, על-פי ההסכם הקיבוצי הכללי הרב-שנתי שבין ההסתדרות הכללית לבין לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים מיום 17.6.1984 (להלן - ולעיל: תוספת היוקר); ב - מוסכם בין הצדדים כי החל מה- 1באוגוסט 1984תשולם לעובדים תוספת שכר משלימה בשיעור אחיד של % 6כהשלמה ל-% 16על בסיס השכר המשולב לחודש אוגוסט 1984, בצירוף תוספת היוקר שתשולם בחודש אוגוסט 1984, אם תשולם. למען הסר הספק, מובהר בזה כי השכר המשולב בחודש אוגוסט 1984המשמש בסיס לחישוב התוספת לפי סעיף זה, לא יכלול את תוספת השכר בשיעור % 10המפורט לעיל, אולם יכלול כאמור את תוספת היוקר שתשולם באוגוסט 1984, אם תשולם. .4א - מוסכם בין הצדדים כי עם החתימה על הסכם זה ולאחריו, יצטרפו המעסיקים וההסתדרויות המקצועיות והארציות שבמסגרת ההסתדרות הכללית, לנהל משא-ומתן לפתרון בעיות ספציפיות כפי שייקבע בין הצדדים לאותו משא-ומתן. .8 מוסכם בין הצדדים כי לסולמות הדרגות יתווספו שתי דרגות בהתקיים כל אחד מהתנאים הבאים: א - הדרגות יהיו דרגות בתקן רק לאחר יום 1.4.1985; ב - קידום עובדים לדרגות חדשות יהיה כמתחייב מן התיפקוד בלבד; ג - תוספת הדרגות החדשות לסולם לא תגרור קידום עובדים אחרים לדרגות שהתפנו. .10מוסכם בין הצדדים כי הסכם זה מהווה פיצוי סופי ומוחלט של כל התביעות ועילות התביעה של ההסתדרות וההסתדרויות המקצועיות הארציות המתבססות על הסכמי הרופאים ובוררות הרופאים וכי לא תועלה ולא תיענה כל תביעה נוספת לשכר או לתנאי עבודה כלשהם שעילתה הסכמי הרופאים או בוררות הרופאים. עם החתימה על הסכם זה, תבוטל התביעה שהוגשה על-ידי ההסתדרות למוסד לבוררות מוסכמת בתיק בר"מ .15/83 .13תנאים ותניות שנקבעו בין הצדדים בהסכמים קיבוציים קודמים או בהסדרים ובהתחייבויות בכתב קודמים, ימשיכו להיות בני תוקף בתקופת תוקפו של הסכם זה, אלא אם כן שונו במפורש או במשתמע על-ידי הוראה מהוראות הסכם זה. .15הצדדים מתחייבים כי בתקופת תוקפו של הסכם זה לא ינקוט צד אחד או יחידה מיחידותיו נגד הצד השני באמצעי שביתה או השבתה מלאה או חלקית, או כל פגיעה מאורגנת בהליכי העבודה או סדריה לגבי הנושאים עליהם הגיעו הצדדים להסדר בהסכם זה". .3.3מכתב שר האוצר לשר הפנים מיום 16.1.1985: "בסוף חודש נובמבר 1984הובא לידיעתנו דבר קיומו של הסכם בין מרכז השלטון המקומי להסתדרות הפקידים בדבר מסלולי קידום בעיסוקים המדורגים בדירוג האחיד ברשויות המקומיות. כבר באותו מועד התעורר החשד כי אם יופעל הסכם זה הוא יחרוג מתנאי סעיף 24לחוק התקציב המצוטט לעיל. לפיכך, הורה הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרדים למר גדעון לב, המשנה למנכ"ל מרכז השלטון המקומי, כי עליו להימנע מהפעלת ההסכם עד לבדיקתו. מר לב התחייב להימנע מלהפעיל את ההסכם. על איסור הפעלת ההסכם כל עוד לא נתקבלו תוצאות הבדיקה חזר הממונה על השכר פעם נוספת בעקבות פניה של מרכז השלטון המקומי בבקשה לאשר הפעלת ההסכם. ביום 31.12.1984שלח נציג שירות המדינה מכתב למנכ"ל מרכז השלטון המקומי ובו ציין כי ההסכם חורג מהמקובל בשירות המדינה והוסיף 'איננו יכולים להסכים לחריגה זו משום שהיא תשפיע במישרין על שירות המדינה לכן אבקשכם לא ליישם מסלולי קידום כפי שהוצגו לנו'. למרות האיסורים החוזרים והנשנים הובא לידיעתנו כי מרכז השלטון המקומי פרסם את מסלולי הקידום והורה על הפעלתם. מתוך האמור עד כאן עולה, כי ההסכם מנוגד לסעיף 24לחוק התקציב באשר הוא חורג ממה שהוסכם ומונהג לגבי כלל עובדי המדינה, ולא רק שלא קיבל אישורי אלא הוא הופעל בניגוד להוראותיהם של אנשי משרדי. לאור האמור לעיל, אודה לך אם תורה ליו"ר מרכז השלטון המקומי כי אין לנהוג על-פי ההסכם כיוון שהוא בטל". .3.4א) מכתב מזכ"ל הסדרות הפקידים ליו"ר מרכז השלטון המקומי (21.1.1985): "אנו מרגישים בצורך לחזור ולהבהיר את עמדתנו כפי שביטאנו אותה בפגישה שהתקיימה בינינו - לפי בקשתך - היום ה- .21.1.1985העובדה שרק כעת העליתם השגות לגבי ההסכם על מסלולי קידום ברשויות המקומיות, הפתיעה אותנו. על יסוד זכרון הדברים שנחתם בינינו על מסלולי קידום ביום 31.1.1984וביום 24.6.1984, נחתם ההסכם סופית עוד ב-14.9.1984, וזאת לאחר דיונים ממושכים, הוא הופץ לוועדי העובדים ועד כמה שידוע לנו גם לראשי רשויות המקומיות, והנאמר בו - בהסכם - הולך ומתבצע וחייב להתבצע - במקומות שטרם בוצע - בהתאם. ברצוננו להודיעכם חד-משמעית, כי כל עיכוב או השהיה ביישום ההסכם כלשונו וכרוחו, יביא לסכסוך עבודה חריף עד כדי הכרזת שביתה ברשויות המקומיות כולן...". ב) מכתב יו"ר מרכז השלטון המקומי למזכ"ל הסתדרות הפקידים (23.1.1985): "בהתייחס למכתבכם שבנדון, .1 בפגישתנו מיום 21.1.1985, העליתי בפניך ליקוי חשוב שנעשה במהלך הסיכום אתכם בנושא הנדון. חוק התקציב קובע, כי כל הסכם הנוגד או מוסיף על הסכמים שאושרו על-ידי הממשלה, טעון אישור שר האוצר. החוק הזה לא נעלם מידיעתכם וצריכים הייתם לדעת, לפני פרסום ההסכם לוועדי העובדים, כי יש להמתין לאישורו. .2 במהלך פגישתנו לא חיוויתי דעתי על טיבו של ההסכם. לא ברכתי עליו, גם לא ביקרתי אותו. ביקשתי שנסכים יחד על תקופת זמן ראויה שבה אלמד את הנושא ואביא את ההסכם לאישור כנדרש על-פי החוק. .3 מאחר שלא נענית לבקשתי כמפורט בסעיף 2הנ"ל, חיפשתי אחר מוצא שיאפשר לשנינו 'לחיות אתו'. הצעתי, כי אני אתן למרכז האוטומציה שלנו הוראה לא לקלוט במשכורת הקרובה את הוראות העלאה בדרגה, וכך תינתן לנו אורכה לטיפול בנושא. הדגשתי כי עיכוב בדרגה לעובדים, שלא בתוקף ההסכם החדש, לא יפגע בהם והם יפוצו חודש לאחר מכן". ג) מכתב מזכ"ל הסתדרות הפקידים ליו"ר מרכז השלטון המקומי (26.1.1985): "הנדון: הסכם 'מסלולי קידום' מכתבך מיום 23בינואר כתשובה למכתבנו מה-21.1.1985 .2מאחר ובמכתבנו מיום ה- 21בינואר אליך פרטנו את השתלשלות העניינים, את ההסכמים וזכרון הדברים שנחתמו בינינו, לרבות הדיון באותו ליל נדודים ב- 30בינואר 1984בנוכחותך וגם בעזרתך עם שר האוצר דאז מר יגאל כהןאורגד, שנסב בין היתר, גם בנושא הנדון, מה טעם ראית בהעלאת המשפט במכתבך, אנו מצטטים 'החוק הזה לא נעלם מידיעתכם וצריכים הייתם לדעת, לפני פרסום ההסכם לוועדי העובדים, כי יש להמתין לאישורו' - סוף ציטוט. .3ממשפט המצוטט להלן, שלדעתנו, אינו מוצלח ביותר, אנו למדים כי אי-התחשבות בחוק מקורה לא בעצם ההסכם, אלא במועד פרסומו. .4אם כן, עליך לדעת, אפוא, כי על מועד הפצתו של ההסכם לוועדי העובדים סוכם בינינו לבין נציגי המרכז לשלטון מקומי החתומים על ההסכם. יתירה מזו, למעשה הופץ ההסכם על-ידינו במועד שנקבע על-ידי הנציגים הנ"ל...". .3.5מכתב נציב שירות המדינה (25.2.1985): "בהמשך למכתב שר האוצר אל שר הפנים מיום 16.1.1985בדקנו את ההסכם שנעשה בין מרכז השלטון המקומי לבין הסתדרות הפקידים. ראשית נתייחס לעובדה כי ההסכם נעשה מאחורי גבינו וללא ידיעתנו ובעובדה הינו חורג בדרגות לגבי מסלולי הקידום כפי שקיימים בשירות המדינה. שנית הננו מתפלאים כי נחתם הסכם עם הסתדרות הפקידים לגבי תיפקוד עובדים. נושא זה הינו באחריות בלעדית של ההנהלה והיא המוסמכת לקבוע את תפקידיו של העובד וכישוריו ובצד דרגות השכר שהיא מוכנה לשלם תמורתם. אין בשירות המדינה הסכמים לגבי תיפקוד והנושא נעשה בידיעת האיגוד המקצועי בלבד... בנספח א' - מופיעים מסלולי הקידום בשירות המדינה אשר זהים בתיפקודם לקיים בשלטון המקומי ולפיכך מסלולים אלה חייבים להיות על-פי מה שנקבע בשירות המדינה. לכן אין לנו התנגדות שהמסלולים יופעלו על-ידכם לאחר שיתוקנו על-פי הנאמר לעיל (ועל-פי הבטחתכם לתיקונם כפי שצוין במכתבו של מר ג' לב מיום 20.2.1985). נספח ב' - מופיעים מסלולי קידום מיוחדים לשלטון המקומי אך יש להם דומים בשירות המדינה ולפיכך עליכם לתקן את המסלולים על-פי המלצתנו בנספח כאשר העיקרון המנחה אותנו הינה עליה בדרגה אחת בלבד. נספח ג' - תשומת לבכם כי לא היו שינויים בתיפקוד ברמות הבכירות, לפיכך איננו מקבלים את השינויים ברמות המינהל כפי שמוצעות על-ידכם ויש להשאיר מסלולי הקידום כפי שהיו. בהתאם להוראת שר האוצר ההסכם שנחתם בטל". .4בבקשה שפתחה בהליך העיקרי עתר מרכז השלטון המקומי לפסק-דין הצהרתי, לפיו, בין השאר: "לתת פסק-דין המצהיר כדלהלן: א) השביתה עליה הוכרז על-ידי המשיבות או מי מהן ושהוחל בה ביום 16.6.1985(להלן - השביתה), מהוות הפרה של התחייבויותיהן של המשיבות או מי מהן על-פי ההסכם הקיבוצי מב/ 1(הסכם המסגרת; 3.2(ב)); ב) השביתה מהווה 'שביתה בלתי-מוגנת' כמשמעה בחוק יישוב סכסוכי עבודה; ג) השביתה, מהווה הפרת חוזי העבודה האישיים והפרת החובה האישית לבצע את העבודה התקינה והרגילה מצד העובדים שישתתפו בה; ד) העובדים שישתתפו בשביתה לא יהיו זכאים לשכרם החוזי בתקופת השביתה; ה) החלטתן של המשיבות או מי מהן לגבי השביתה מהווה עוולה אזרחית של גרם הפרת חוזה ביודעין וללא צידוק מספיק; ו) השביתה מהווה ניסיון לאלץ את המבקשים לפעול בניגוד להוראות סעיף 24לחוק התקציב לשנת הכספים 1984, התשמ"ד-1984". .4.1כן עתר מרכז השלטון המקומי "לצוות על המשיבות": "א) להימנע מהמשך קיום השביתה; ב) להורות לכל ועדי העובדים הסרים למרותן שלא להמשיך בשביתה ולחזור לעבודה סדירה, תקינה ומלאה; ג) להורות לעובדי הרשויות המקומיות שלא להמשיך בשביתה ולחזור לעבודה סדירה, תקינה ומלאה; ד) להימנע ממעשה או ממחדל כלשהם העלולים לגרום להמשך קיום השביתה". .5הבקשה שפתחה בהליך העיקרי והבקשה שהוגשה, במקביל, לסעד ביניים - צו מניעה, הוגשו, כאמור בסעיף 1לעיל, ביום 16.6.1985; הבקשה לסעד ביניים נקבעה ל"הכנת דיון" ביום .17.6.1985באותו יום נקבע, כי הדיון בהליך העיקרי יתחיל ביום 19.6.1985, ואם לא יסתיים באותו יום, או למחרת - תידון הבקשה לסעד ביניים. בישיבה האמורה התברר, שבידי ראשי הרשויות המקומיות מצויים כבר "צווי ריתוק", אשר ראשי הרשויות המקומיות רשאים להפעיל. כן הוחלט באותה ישיבה "להביא לידיעת היועץ המשפטי לממשלה את 'הבקשה' בהליך העיקרי שבדב"ע מה/18-4, על מנת שישקול פעולה במסגרת סעיף 30לחוק בית-הדין לעבודה, תשכ"ט-1969" (להלן - חוק בית-הדין לעבודה). בנוסף הוחלט, ש"המשיבות" - ההסתדרות והסתדרות הפקידים, תגשנה תשובה לפני המועד הקבוע לכך בתקנות, היינו תוך יום אחד. .5.1עד ליום שנקבע לדיון הודיע היועץ המשפטי לממשלה על החלטתו להתייצב בהליך והסמיך פרקליט "לטעון בשמו". .5.2א) השלב הראשון של הדיון הוקדש לשאלה, אם "הסכם מסלולי הקידום" הוא תקף, או שמא הוא פסול לאור סעיף 24לחוק התקציב שלשנת הכספים 1984, התשמ"ד-1984, שהתקבל בכנסת ביום 28.3.1984ופורסם בסדרה "חוקי תקציב" - ביום 17.6.1984, בתחילה למפרע מיום .1.4.1984 ב) משסיימו באי-כוח הצדדים טענותיהם לאותה שאלה ואף "נציג היועץ המשפטי", שפעל, כאמור, במסגרת סעיף 30לחוק בית-הדין לעבודה, השמיע טענותיו, הופסק הדיון, על מנת לברר אפשרות להגיע לפיתרון מוסכם, לפסק-דין בהסכמה, בסכסוך, לגופו. באותו בירור נוכח ואף השתתף הממונה על השכר באוצר. הועלו הצעות והובעה נכונות למסור הצהרות שהיה בהן כדי לפתור את הסכסוך לגופו, אך הדבר לא הסתייע. מאחר וכך, אין להעלות, במסגרת "הליך", את אשר נאמר שם. על אחת "ההצהרות" חזרו בשלב מאוחר יותר, והיא תובא בסעיף 6שלהלן. ג) משהבירור לא הביא לתוצאה שציפו לה, ניתן סעד ביניים - צו מניעה זמני, שבו נאמר, בין השאר: " .1לפנינו בקשת צד בסכסוך קיבוצי שעניינו שביתה; עיקר העתירה היא לתת צו למניעת השביתה. במקביל הוגשה בקשה לסעד ביניים האוסר את השביתה עד לגמר ההליכים בבקשה האמורה. היום התקיים דיון בשאלה המרכזית שהביאה לשביתה. בית-הדין קבע סדר דין זה מתוך מודעות לכך, שהשאלה המרכזית בהליך העיקרי יכול ותהא לה השלכה על הבקשה לסעד הביניים. .2לו היה מתברר חד-משמעית שצודקת ההסתדרות בטענתה, שההסכמים הקיבוציים מיום 24.6.1984ומיום 14.9.1984הם תקפים והרשויות המקומיות מפרות אותם, היינו יכולים לפסוק בהליך העיקרי. הטענות ששמענו לא הביאו אותנו למסקנה חד-משמעית באותו עניין. יחד עם זאת לא נוכל לאמר, שהטענה של המרכז לשלטון מקומי ונציג היועץ המשפטי לממשלה, כי אותם הסכמים בטלים מכוח סעיף 24לחוק התקציב, תשמ"ד-1984, הינה נטולת יסוד. מכאן, שאין זה בגדר הברור, כי לפנינו שביתה, עת המעביד הוא שמפר את ההסכם. .3הכלל הוא, ששביתה מותרת אלא אם היא פסולה, בהיותה נוגדת דין, הסכם קיבוצי וכיוצא באלה סיבות לפסלות שביתה... .4לא נוכל להתעלם (גם) מן העובדה שבענייננו מדובר בשביתה שבה למספר הימים שהיא נמשכת משמעות מיוחדת מבחינת האינטרס הציבורי, וכנגד זה מדובר בשביתה, שאם תופסק לימים מספר עקב צו מניעה זמני ובחשבון סופי לא יינתן צו קבוע, יסוכל המאבק המקצועי. .5התוצאה היא, שניתן בזה צו מניעה זמני עד לגמר הדיון בהליך העיקרי בתיק זה, והצהרה לפיה: א) מוצהר ששביתת העובדים ברשויות המקומיות שבגינה נמסרה ההודעה מכות סעיף 5א לחוק יישוב סכסוכי עבודה, ביום 29.5.1985- אסורה; ב) ההסתדרות הכללית של העובדים, ובמיוחד הסתדרות הפקידים עובדי המינהל והשירותים, שבמסגרתה, יעשו את כל הדרוש לכך שכל עובדי הרשויות המקומיות החברות במרכז השלטון המקומי בישראל - יחזרו לעבודה סדירה ותקינה החל מיום 20לחודש זה". .5.3בהתחדש הדיון הועמדו במרכזו גם שאלות אלה: א) אם על-ידי הכרזת השביתה הופרו הסכמים קיבוציים; ב) הסיבות לסכסוך ועילות השביתה; ג) יחסי עבודה ברשויות המקומיות, בעיקר הסיבה שביחסי עבודה, שהביאה לסכסוך ולשביתה שבהם מדובר. כן השלימו, בשלב זה, טענות לעניין נפקותו של "הסכם מסלולי הקידום" וטענו לשאלה, אם השביתה היא "בלתי-מוגנת", אם נמסרה הודעה כדין, כמתחייב מסעיף 5א לחוק יישוב סכסוכי עבודה. .5.4להלן טענות הצדדים לכל אחד מהנושאים שבמחלוקת: האם הופר הסכם קיבוצי או הסכמים קיבוציים א) לטענת הפרקליט אשר ייצג את מרכז השלטון המקומי הופרו שני הסכמים קיבוציים, והם: הסכם 31.1.1984(סעיף 2.2(ד), סעיף 3.1(ג)) ו"הסכם המסגרת" (סעיף 2.3(ג) וסעיף 3.2(ב)). בטענתו התכוון הפרקליט לסעיף 8שבהסכם 31.1.1984ולסעיף 15שבהסכם המסגרת. טען הפרקליט, כי כל אחד מאותם הסכמים מסדיר ענייני שכר עבודה במשמעות הרחבה ועל כן "תוספת ותק", "מסלולי קידום", "תוספת איזון" ו"מועד תשלום", הם בגדר ההתחייבות שבאותם הסעיפים; "בהסכם המסגרת מיצו הצדדים את כל נושא השכר... סעיף 3א לאותו הסכם דן בתוספת שכר באופן כללי" כך שנכלל בו נושא מסלולי קידום. ב) כנגד זה טען הפרקליט אשר ייצג את ההסתדרות, כי: א) כל אחד משני ההסכמים מגביל חופש השביתה ועל כן יש ליתן פירוש מצמצם; ב) הסכם 31.1.1984מתייחס לתקופה שאינה רלבנטית; ג) הסכם המסגרת "מתייחס לפריט שכר ספציפית כמפורט בו וסעיף 4(א) להסכם משאיר פתוח למשא-ומתן בעיות ספציפיות". .5.5האם השביתה היא "שביתה בלתי-מוגנת" א) להיות השביתה - "שביתה בלתי-מוגנת", סמך הפרקליט שטען למרכז השלטון המקומי על "החלופה השלישית" שבסעיף 37א לחוק יישוב סכסוכי עבודה, היינו - "לא נמסרה הודעה בהתאם" לחוק יישוב סכסוכי עבודה. אמנם נמסרה הודעה, אך נמסרה "לא על-ידי מי שמוסמך לכך על-פי חוקת ההסתדרות; פעלו על-פי פרק ד', חלק ג', לחוקת ההסתדרות, בעוד שצריך היה לפעול על-פי פרק ה' לחוקה וסעיף 5ב שבאותו פרק מחייב אישור הוועד הפועל, ואישור כזה - לא ניתן". ב) על טענת פרקליטו של מרכז השלטון המקומי השיב פרקליטה של ההסתדרות, כי לא פרק ה' לחוקה הוא אשר חל, כאשר אותו פרק דן במועצות פועלים ודרכי טיפולן בסכסוכי עבודה. על הסכסוך שבו מדובר חל פרק ד', חלק ג' (הסתדרות מקצועית ארצית) ולפי סעיף 10א שבו, הכרזת שביתה על-ידי איגוד מקצועי ארצי טעונה "אישור המחלקה לאיגוד מקצועי", ואכן יושבראש המחלקה נתן אישור וההנחה היא, שפעל על דעת "המחלקה" ואיש לא טען חריגה מסמכותו (בעדותו של מר בית-דגן נאמרו הדברים במפורש ועליהם לא נחקר). .5.6האם "הסכם מסלולי הקידום" הוא תקף א) לטענת הפרקליט אשר ייצג את מרכז השלטון המקומי, "הסכם מסלולי הקידום", אם כי נחתם כדין בשם מרכז השלטון המקומי, בטל מעיקרו. לטענתו - זאת היא התוצאה הבלתי-נמנעת של סעיף 24לחוק התקציב: בהסכם הוסכם על "הטבות כספיות... מעבר למה שהוסכם או נהוג לגבי כלל עובדי המדינה" ומאחר ושר האוצר לא נתן "אישורו" להסכם, הרי הוא בטל. לביסוס טענתו אמר הפרקליט, כי אין ללמוד לעומד לדין מדיני חוזים ויש ליישם הלכות המשפט הציבורי, ואולי אף - המשפט החוקתי; מכאן שההלכה שבדיני חוזים, שהסכמה יכולה להיות בעל-פה או מכללא לא חלה. בענייננו רק אישור בכתב הופך את המסמך להסכם תקף. אותו אישור בכתב חייב להיות ספציפי, ולא נכלל בהסכם אחר, כגון סעיף 13בהסכם המסגרת. מכאן, שגם "ביצוע" - חלקי או מלא - בידיעת שר האוצר אינם מקנים נפקות להסכם, ובכל אופן - הביצוע למעשה, בחודש ינואר 1985בגין 1984, לא היה בגדר ביצוע ההסכם, אלא בגדר העולה על-פי "החלטת מעסיק", למניעת שביתה. ב) אף הפרקליט אשר ייצג את היועץ המשפטי לממשלה, טען, כי "במישור המשפט הציבורי", "אישור" חייב להיות בכתב, ובאין אישור בכתב, "ההסכם" שעליו חתמו - בטל. הוסיף הפרקליט וטען, כי כשם שהסכם קיבוצי חייב, מכוח החוק, להיות בכתב, כן "אישור" שר האוצר חייב כתב ובלעדיו אין המסמך מהווה הסכם קיבוצי, ואשר חתמו עליו - "בטל". כטענה חלופית טען הפרקליט, שייתכן, אמנם, "אישור" שלא בכתב, אך צריך שאותו "אישור" יהיה "ברור, ספציפי וחד-משמעי". על כל פנים, כך טען, "ידיעה" בלבד אינה תחליף ל"אישור", וכך גם האישור שבסעיף 13ל"הסכם המסגרת". טען הפרקליט, כי לא היתה חובה להביא ראיות מפי שר האוצר הקודם ומפי אחרים הנזכרים בעדות מטעם ההסתדרות, כי שר האוצר הקודם ואחרים שפעלו מטעמו היו נוכחים בזמן שנעשה ההסכם ובכך נתנו ביטוי להסכמתם, באשר מכוח "עקרון ההמשכיות" - מה שלא היה ידוע לשר הנוכחי, לא היה ידוע לשר הקודם, וכך יש לפרש את דברי השר הנוכחי "לא ידעתי", היינו לא הוא ולא קודמו. ג) הפרקליט אשר ייצג את ההסתדרות טען תחילה, שסעיף 24לחוק התקציב כלל אינו חל לענייננו, וזה משום שבאותו סעיף מדובר ב"הטבות כספיות". מעבר לטענה זאת טען הפרקליט, כי אכן ללא אישור שר האוצר אין הסכם קיבוצי שחתמו עליו הצדדים מקבל תוקף, והינו בטל. אלא מאי? טען הפרקליט, כי אותו אישור אינו חייב כתב; יכול הוא להיות בעל-פה, מעצם הנוכחות בשעת העשיה, ויכול שיעידו עליו כי בוצע בידיעת שר האוצר. לעניין תשלום בתור "החלטת מעסיק" טען הפרקליט, כי להסתדרות לא נאמר שהתשלום אינו מכוח ההסכם, אלא בגדר "החלטת מעסיק" ולא בזכות. אשר לאמור במכתב שר האוצר הנוכחי, כי לא ידע על ההסכם ולא אישר אותו אמר הפרקליט, כי כל אשר היה, היה בזמן כהונתו של שר האוצר הקודם, הובאה עדות כי ידע ולמעשה הסכים, ולא הובאו ראיות לסתור אותה עדות ואף לא נחקרו עליה. בנסיבות המקרה וסדר הזמנים יש לראות גם בסעיף 13להסכם המסגרת - אישור. .5.7הסיבות לסכסוך ועילות השביתה א) הפרקליט שייצג את ההסתדרות מנה כסיבות לסכסוך ועילות השביתה, בעיקר, את אלה: 1) אי-ביצוע "הסכם מסלולי הקידום"; 2) תופעה מתמדת של אי-תשלום שכר עבודה במועד, ולמניעת התופעה - פיצוי על שכר שלא שולם ביום הראשון לחודש, על-ידי "ימי ערך"; 3) פגיעה ביחסי עבודה. ב) ברשות בית-הדין הוסיף פרקליטה של ההסתדרות עתירה לפסק-דין אכיף לעניין "הסכם מסלולי הקידום", ולחלופין - פסק-דין אכיף של ההסכם לשנת .1985 ג) לעניין "פגיעה ביחסי עבודה", ביקש בית-הדין לשמוע מפי המשנה למנכ"ל מרכז השלטון המקומי, המופקד על נושא העבודה, ומפי מזכיר הסתדרות הפקידים, פרטים על יחסי העבודה ברשויות המקומיות ועל הסיבה שביחסי עבודה שהביאה לסכסוך ולשביתה. ד) המשנה למנכ"ל מרכז השלטון המקומי אמר, שיחסי העבודה ברשויות המקומיות החברות במרכז היו תקינים ביותר, התנהל משא-ומתן בין המרכז לבין הסתדרות הפקידים, הגיעו להסכמים, ההסכמים כובדו ובמשך שנים רבות, עד לשנת 1982, לא היתה אף שביתה בהיקף ארצי ברשויות המקומיות. את הסיבה לשביתה הנוכחית, שגרעינה כבר בשנת 1982, ראה המשנה למנכ"ל בכך שהתנהל משא-ומתן עם הסתדרות הפקידים, נחתם הסכם קיבוצי, ובשל סעיף 24לחוק התקציב אין הרשויות המקומיות יכולות לקיים את ההסכם. ה) מ"מ מזכ"ל הסתדרות הפקידים אמר, כי יחסי העבודה ברשויות המקומיות היו טובים, עשרות שנים לא היו שביתות בהיקף ארצי, אף עת סקטורים אחרים של השירות הציבורי שבתו. בשנת 1982ניטל ממרכז השלטון המקומי הכוח לנהל משא-ומתן ממשי ונמנע בעד המרכז לקיים הסכם קיבוצי שחתם עליו. .6לאחר שהפרקליטים סיימו לטעון, שאל בית-הדין את הפרקליט אשר ייצג את המרכז לשלטון מקומי, אם הוא מוסמך, גם על דעת כל הגורמים, כולל האוצר, להצהיר, כי ההצהרות וההתחייבויות במהלך בירור בלתי-מחייב במהלך הדיון (פסקה 5.2(ב) לעיל) שרירות וקיימות. התשובה של הפרקליט היתה חיובית. ההבהרות, ההתחייבויות וההצהרות, שבהן מדובר, הן: א) סעיף 24לחוק התקציב יצר מצב חדש בכל הנוגע למשא-ומתן הקיבוצי ולהסכמים קיבוציים ברשויות המקומיות ומצב חדש זה מחייב כלים מותאמים למשא-ומתן ודרכים מותאמות לאותו משא-ומתן, באשר ברור, שאין מכוח אותו חוק הסכם קיבוצי בר-תוקף, אלא בהתקיים האמור באותו סעיף שבחוק; ב) מוצהר, כי לגבי שנת 1985ייושם "הסכם מסלולי הקידום", ואשר לשנת 1986ואילך - עוד בטרם סוף השנה - יקוים דיון ענייני לגבי השנים הבאות לאור השנים 1984ו-1985; ג) לעניין אי-תשלום שכר בראשיתו של כל חודש - יחפשו פיתרון למניעת התופעה ברשויות מקומיות שבהן היא שכיחה; ד) כל המתחייב מ"הסכם תוספת האיזון" יקוים. .Iiפסק-הדין .1שביתה היא לגיטימית, אלא אם תתקיים בה דבר מהדברים הספציפיים שנוטלים את הלגיטימיות. רק בהינטל משביתה הלגיטימיות, פתוחה הדרך בפני בית-משפט בית-הדין לעבודה - לסעד אכיף, צו מניעה. יכול ושני הצעדים יבואו במסגרת עתירה אחת ותרופה אחת, כי ככלות הכל בפסק-דין אכיף גלומה "הצהרה", במקרה זה - הצהרה שמשמעותה "אי-לגיטימיות" של השביתה, ויכול ותבואנה שתי עתירות: האחת ל"הצהרה" על אי-לגיטימיות, והשניה - תרופה אכיפה, צו מניעה. בענייננו הלך הפרקליט, אשר ייצג את מרכז השלטון המקומי, בדרך השניה. הוא עתר ל"הצהרה" שמשמעותה נטילת הלגיטימיות מהשביתה, והוא עתר לפסק-דין אכיף - צו מניעה. .2את אי-הלגיטימיות אשר בשביתה ביקש הפרקליט לראות בשניים: א) היות השביתה הפרה של הסכמים קיבוציים החלים על הצדדים (סעיף 5.4(א) שבחלק I לעיל); ב) אי-מתן הודעה על השביתה, כמתחייב מסעיף 5א לחוק יישוב סכסוכי עבודה (סעיף 5.5(א) שבחלק iלעיל) (טענה זאת באה בקשר לעתירה להצהיר על השביתה כ"שביתה בלתי-מוגנת", אך במהלך הדיון, ביזמת בית-הדין, היתה גם לטענה בפני עצמה). האם מהווה השביתה הפרה של הסכם קיבוצי או הסכמים קיבוציים .3לעניין זה רלבנטיות העובדות שבסעיפים 2.21(ד), 3.1(ג), 2.31(ג), 3.2(ב) שבחלק iלעיל, והטענות שבסעיפים 5.4(א) (ב) שבחלק iלעיל. .4הקשר שבין הסכם קיבוצי לבין שביתה, כל עוד ההסכם הקיבוצי תקף, נקבע בישראל, כבמדינות רבות אחרות - בפסיקה. פסק-הדין הראשון לעניין זה הוא פסקהדין בעניין האוניברסיטה העברית ואח' (דב"ע לג/4-4, [1], בע' 130-131): "משפט העבודה הקיבוצי רואה במקביל, תנאי מכללא במישור היחסים הקיבוציים. תנאי זה אומר שהמעביד או ארגונו... לא יפעלו לפגיעה בזכויות הקיבוציות של הצד השני, ושארגון העובדים והעובדים לא ינקטו פעולה קיבוצית, שיש בה פגיעה בפעולה הסדירה של המפעל... לשון אחרת: הימנעות... משביתה (אין בקביעת תנאי מכללא כאמור) משום פגיעה בזכות לשבות... ראשית, אין המדובר בשביתה שעניינה קביעת זכויות, אלא רק בשביתה בתקופה שבה מחייב הסכם קיבוצי, ואף אז רק בעניינים המוסדרים בהסכם קיבוצי; שנית, התנאי מכללא הוא התמורה שהאחד נותן לשני תמורת השגת תביעותיו הוא, במסגרת יחסים קיבוציים, ושלישית - וזה העיקר - אין זכות אלא עד לתחום של 'הזכות הגובלת', ומעולם לא טענו לזכות שלא לקיים הסכם קיבוצי". .5לכאורה שייך ענייננו לאותם מקרים, שבהם ההסכם הקיבוצי עצמו קובע את היחס שבינו ובין השביתה, אך לאור נוסת האמור בהסכם הקיבוצי עצמו, אין זה ברור, אם עניינית, התוצאה שונה מזאת עת ההסכם הקיבוצי עצמו "שותק" בנושא. הבלתי-ברור יהיה לברור, לאחר שנפרש את לשון ההוראה הרלבנטית שבהסכם הקיבוצי. .6בטרם נבוא לפרש - יש לנפות את ההסכמים ולקבוע, איזהו ההסכם הקיבוצי שאותו יש לפרש, וממנו יש לפרש וללמוד, אם השביתה מהווה הפרתו. הוזכרו שני הסכמים קיבוציים: האחד - הסכם 31.1.1984, סעיף 8(סעיף 2.2.1(ד) וסעיף 3.1(ג) שבחלק iלעיל) והשני - "הסכם המסגרת", סעיף 15(מובא בסעיף 2.3.1(ג) ו- 3.2(ב) שבחלק iלעיל). .7הסעיפים הרלבנטיים שבהסכם 31.1.1984(סעיף 8) וב"הסכם המסגרת" (סעיף 15) זהים הם. יחד עם זאת ברור, שלענייננו הסכם 31.1.1984אינו תופס, מאחר שאינו רלבנטי. נותר "הסכם המסגרת" - סעיף 15(מובא בסעיף 3.2(ב) שבחלק iלעיל). .8בבוא בית-הדין לפרש את סעיף 15שב"הסכם המסגרת", טוב שיהיה לנגד עיניו הטעם שביסוד ההלכה בפסק-הדין בעניין האוניברסיטה (דב"ע לג/4-4, [1]), שדברים ממנו מובאים לעיל, וכן הסכנות שבפירוש קיצוני לכאן או לכאן. הטעם שביסוד ההלכה הוא, שתמורת הסדרת נושאים מסוימים מתחום תנאי העבודה על-ידי משא-ומתן קיבוצי ובהסכם קיבוצי, מוותר איגוד מקצועי על השימוש באמצעי לגיטימי העומד לרשותו; הוויתור הוא מוגבל, עת לא נאמר בהסכם דבר על עצם הוויתור, או שנאמר דבר - והאמור עצמו מגביל; הוויתור הוא בלתי-מוגבל - אם נאמר בהסכם הקיבוצי במפורש, כי ההתחייבות ל"אי-שביתה" ("אי-שבית" - על משקל "אי-לוחמה" strike-no) תופסת לגבי כל שביתה בפרק הזמן שבו ההסכם תקף. מאחר ומדובר בוויתור על זכות (ואין זה משנה אם אשר מוותרים עליו מכנים "זכות" או "חופש", או "כוח"), יש ליתן לקבוע בהסכם הקיבוצי, לעניין היקף הוויתור, פירוש דווקני, כשם שלעצם הוויתור צריך לתת פירוש שלא ירוקן מתוכן את סעיף "אי-השביתה" שבהסכם. פירוש המרוקן מתוכן הוא אותו פירוש הפותח דרך לשביתה "בעזרת השם", היינו מכנים דרישה מסוימת בשם שונה מזה של הנושא המוסדר בהסכם הקיבוצי, או שמחפשים "סיבה" לשביתה מעבר לנושאים המוסדרים בהסכם, עת הסיבה האמיתית היא בגבול הנושא המוסדר. על מניעת תוצאה כזאת, תוצאה שיש בה גם פגיעה בחובת "ההגינות" המוטלת על השותפים ליחסי עבודה קיבוציים - מופקד בית-הדין. כנגד זה - פירוש שאינו דווקני ומביא אל מעבר לוודאי לעניין הוויתור, יכול ויביא להימנעות מלכלול סעיף אי-שביתה בהסכמים קיבוציים, דבר שברור כי אין לתרום לו. סעיף "אי-שביתה" בהסכם קיבוצי שייך לחלק האובליגטורי שבהסכם, היינו לחלק החל רק על הצדדים לחוזה. על הפירוש חלים כללי פרשנות חוזים, והחשוב שבהם - לרדת לכוונת הצדדים, בכפוף למיוחד שבמשא-ומתן קיבוצי. המלים העומדות לפירוש הן "הנושאים עליהם הגיעו הצדדים להסדר בהסכם זה". נוסח זה אינו שונה, ביסודו, מזה המשמש לעניין "השלום היחסי" (דב"ע לג/4-4, [1]). אין מדובר במכלול הנושאים שעליהם נסוב המשא-ומתן, אלא ב"נושאים עליהם הגיעו הצדדים להסדר בהסכם זה". מכאן, שעל משמעות הדיבור "נושא" יש לעמוד מהסעיפים האופרטיביים שבהסכם, לענייננו - "הסכם המסגרת". .9מה הם הנושאים המוסדרים (שעליהם "הגיעו להסדר")? הנושאים הם: "תוספת שכר" כאמור בסעיף 3להסכם וכן "הוספת שתי דרגות לסולם הדרגות" בהתקיים תנאים כאמור בסעיף 8להסכם. כל זה עת סעיף 4להסכם משאיר פתוח למשא-ומתן "פתרון בעיות ספציפיות כפי שייקבע בין הצדדים". לענייננו, יש משקל גם לסעיף 10שב"הסכם המסגרת", ממנו למדים מה התכוונו הצדדים "לסגור" באותו הסכם: הם התכוונו לסגור תביעות "המתבססות על הסכמי הרופאים ובוררות הרופאים...". נושאים אחרים, מעבר לספציפי כאמור לעיל, ובכלל זה "מסלולי קידום" - אינם "נושאים" אשר "עליהם הגיעו הצדדים להסדר" ב"הסכם המסגרת". .10עד כאן, תוך התייחסות לטענות הצדדים, ובאמור תשובה לשאלה שהוצגה. על הטענה, כי השביתה מהווה הפרת החובה העולה מסעיף 15להסכם המסגרת, אפשר להשיב עת ניגשים לשאלה מהיבט אחר. הסעיף כולו מתייחס לסכסוך ולשביתות, שביסודם "קביעת זכויות" - "סכסוכים כלכליים". הרקע לסכסוך והסיבה לשביתה אינה מאלה, אלא מתחום "מימוש זכויות" - קיום הסכמים, ולאלה סעיף 15להסכם המסגרת כלל אינו מכוון. כאן המקום להפנות את תשומת הלב לפסק-דין של בית-המשפט העליון של ארצות-הברית משנת 1956בעניין . U.s350) ,mastro plastics corp. V. Nlrb[5] ( 270באותו עניין חזר בית-המשפט העליון (מפי הרוב) על הכלל, שבהעדר הוראה חוזית או סטטוטורית, קיימת "הזכות לשבות". לסעיף בהסכם הקיבוצי, לפיו התחייב האיגוד להימנע "מכל שביתה" - ניתן פירוש המגביל את ההתחייבות לשביתות הקשורות בנושא החוזה, והדוחה טענה, שההתחייבות "כוללת כל שביתה", אף שביתה המכוונת נגד פעולה פסולה של המעביד. תשים בענייננו טענת "אי-קיום חובה חוזית ספציפית או אי-תשלום שכר במועד" - והאנלוגיה עולה מעצמה. .11מהאמור בסעיפים הקודמים עולה, כי אין לראות בשבתה הפרת סעיף 15ל"הסכם המסגרת". האם השביתה היא "שביתה בלתי-מוגנת" .12הבסיס השני לטענת מרכז השלטון המקומי, כי ניטלה מהשביתה הלגיטימיות, הוא - היות השביתה "שביתה בלתי-מוגנת". לעניין זה רלבנטיות העובדות שבסעיף 2.1והטענות שבסעיפים 5.5(א) (ב) שבחלק iלעיל. .13ההלכה היא, שהעובדה, כשלעצמה, כי בפעולה מסוימת, במצב מסוים, מתקיימת הגדרה שבחוק, אותה עובדה - אינה כשרה, אינה אסורה או פסולה, ואינה גוררת אחריה תוצאות במשפט; התוצאות במשפט באות מסעיפים "אופרטיביים" שבחוק (דב"ע לג/4-4, [1]). עת מדובר בפרק הרביעי שבחוק יישוב סכסוכי עבודה, ההגדרה היא בסעיף 37א והסעיפים האופרטיביים הם 37ב, 37ג, 37ד ו-37ה. אין ללמוד מהאמור, כי בית-דין ימנע פסק-דין הצהרתי, עת ברור לו, שאותו סעד ישמש לאכיפת אחד הסעיפים האופרטיביים. .14מאחר ופרקליטו של מרכז השלטון המקומי ראה את המביא את השביתה לגדר "שביתה בלתי-מוגנת" בכך, "שלא נמסרה עליה הודעה בהתאם" לחוק יישוב סכסוכי עבודה (החלופה השלישית שבהגדרת "שביתה בלתי-מוגנת, סעיף 5.5(א) שבחלק iלעיל), יידרש בית-הדין לטענה, כי בין שקבלתה תביא ל"הצהרה" על בסיס המבוקש ובין לא, קביעה שאכן לא נמסרה הודעה כאמור תשלול את הלגיטימיות שבשביתה מעצם ההוראה שבסעיף 5א לחוק - אי-לגיטימיות שמקורה באי-קיום חובה שהטיל המחוקק (דב"ע לג/3-4, [2], בע' 355). יצוין, שלשתי החלופות האחרות שבהגדרת "שביתה בלתי-מוגנת" לא טענו ואלה לא עמדו לדיון. .15מכאן לטענה עצמה, כי אמנם נמסרה הודעה, אך ההודעה לא נמסרה על-ידי הצד לסכסוך, שהיא ההסתדרות, ולא בדרך הקבועה לכך ב"חוקת ההסתדרות". .16אכן צודק הפרקליט בטענתו, כי ההודעה צריך שתינתן רק על-ידי "צד" לסכסוך, וכי, עת בהסתדרות מדובר - צריף שתינתן תוך קיום הוראות שבחוקת ההסתדרות (פסק-דין בעניין מספנות ישראל, תב"ע לג/3-4, [2], בע' 355). כן ברור שה"צד" - ההסתדרות - פועלת על-ידי ה"אורגן" המוסמך לכך בחוקתה (פסק-הדין בעניין בנק איגוד, דב"ע מג/3-5, [3], בע' 104, 109). למעשה לא כפר הפרקליט שייצג את מרכז השלטון המקומי בכך, שההסתדרות פועלת על-פי "אורגן" שחוקת ההסתדרות מועידה לכך, אך טען, שלא אותו "אורגן" הוא שפעל ולא בהתאם לחוק פעלו (סעיף 5.5(א) שבחלק iלעיל). לטענתו, קובע לענייננו פרק ה' שבחוקה, עת סעיף 5ב מחייב אישור הוועד הפועל. על טענה זאת השיב הפרקליט אשר ייצג את ההסתדרות וטען, כי הפרק והסעיף שבחוקת ההסתדרות, שעליו סמך פרקליטו של מרכז השלטון המקומי, מכוונים ל"מועצת פועלים" הנתונה "לפיקוחו ולמרותו של הוועד הפועל, וכל האמור באותו פרק, כולל אישור שביתה על-ידי הוועד הפועל - מכוון לשביתה 'בתחום שיפוטה' של המועצה". טען הפרקליט, כי האישור, הדרוש על-פי הסעיף החל שבחוקה, ניתן (סעיף .5.5(ב)) והדבר לא הוכחש. .17עיון בחוקת ההסתדרות מעלה, כי אכן לא הפרק שעניינו "מועצת פועלים" הוא החל, אלא חל הפרק שעניינו "איגוד מקצועי", באשר החל מחתימת הסכמים קיבוציים וכלה בהכרזת השביתה באו בתחום איגוד - הסתדרות מקצועית ארצית - "הסתדרות הפקידים". .18מכאן, שהודאה על-פי סעיף 5א לחוק יישוב סכסוכי עבודה ניתנה על-ידי ההסתדרות באמצעות האורגן המוסמך בחוקה ובדרך הקבועה שם. .19למעשה עולה מהאמור עד כאן תשובה לעתירה לשתי "ההצהרות" (סעיף 4שבחלק iלעיל). .20עד כאן לשלילת הלגיטימיות מהשביתה, מטעמים שלהם טענו: נציין, מבלי שהדבר יתפרש כנקיטת עמדה לתוצאה אפשרית בנסיבות הקונקרטיות, כי לא הועלתה טענה של אי-מיצוי הליכים משפטיים, עת מדובר במימוש זכויות, בטרם שביתה (דב"ע לא/4-4, [4], בע' 134). בסכסוך קיבוצי אין רואים, מכוח תקנות סדר הדין המיוחדות לסכסוך קיבוצי, צד אחד כתובע וצד שני כנתבע, אלא שהאחד הוא "המבקש" והשני "המשיב", וקיים כלי פרוצדורלי מיוחד - "בקשה משותפת"; משום מה לא הזדקקו לכלי זה ובכך אולי ההסבר שלא העלו את הטענה. הסבר זה או אחר - עובדה שלא טענו. אם כאן יבוא סוף פסוק, לא ימלא בית-דין זה את תפקידו, באשר לא יתייחס לסכסוך עצמו ולעתירה לסעדים אכיפים, בין של זה ובין של זה, ולא יאמר דבר לשאלה מרכזית שעליה נסוב הדיון. הסיבות לסכסוך ועילות השביתה .21בטרם ניתוח הסיבות לסכסוך והעילות לשביתה, טוב שייאמר דבר, או ליתר דיוק, שיובאו דברים בשם אומרם בשאלת איתור סיבות של סכסוכי עבודה, עילות שביתה, ויועמדו הגורמים השונים על משקלם. בכך יובטח, כי תשובה שתינתן לא תהיה תלושה מהמציאות ביחסי עבודה. מחקר, שממנו נביא, אומר: "ביסודן של שביתות רבות, יותר מסיבה ('עילה') ישירה אחת, עת המשקל היחסי של כל אחת מהן, יכול וישתנו במהלך השביתה עצמה ועל כן קשה לאמר בוודאות מה גרם לשביתה; למעשה - הסיבה יכולה להיות רק הקש האחרון" . K.g.j.c[6] :, oxford 1954, a study in industrial conflict- knowles, strikes .(. 228blackwell, p באותו מחקר, מהראשונים באנגליה בנושא "השביתה", מביא פרופסור נולס מדברי ועדת חקירה בשאלת אי-שקט בתעשיה משנת 1917, commission of inquiry into[7] 22 ., P 8668,, cmd 1917,industrial unrest) שם נאמר "לעתים קרובות, מהווה הסיבה הישירה לפריצת שביתה רק נקודת שיא של שורת צרות (troubles) שלרובן, כשלעצמן, חשיבות מזערית, אך התוצאה המצטברת, לאור היחסים העוינים בין הצדדים (unfriendly relations between the parties) מהווה סכנה לשלום תעשייתי" (מובא מנולס, שם, [6], ע' 229). אותו מחקר הוא אמנם משנת 1952, המובא הוא מהדפסה שניה משנת 1954, אך הדברים לא עבר זמנם. הם מובאים גם בספרו של richard hymanמאוניברסיטת , warwick( 126,. 125, Pp. 1974collins, rep/, strike, fontana[8]). בהתייחס לטרוניות, שבמהותן אינן כלכליות, ביסוד לתביעת שכר ולשביתות, אומר החוקר, כי חשוב הדבר שכל הסוציולוגים החוקרים בתחום השביתה, "מזהים מניעים שאינם כלכליים, כמשפיעים" (שם, [8], ע' 5-124). .22מכאן לסיבות ולעילות לפרטיהן, כפי שהועלו ב"הודעה" על השביתה ובמהלך הדיון (סעיפים 5.7(א)-(ה) שבחלק iלעיל). "הסכם מסלולי הקידום" .23לא חלקו על כך, שלולא סעיף 24לחוק התקציב 1984- "הסכם מסלולי הקידום" מהווה הסכם קיבוצי המחייב את הצדדים. אלא מאי? טוענים שהוא בטל, "במידה שהוא נוגד הוראות" אותו סעיף שבחוק התקציב. וזו לשונו של החוק: " .24בשנת הכספים 1984לא יסכימו תאגיד, רשות מקומית, חברה ממשלתית, חברה עירונית או מועצה דתית על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיגו שינויים כאמור, או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר; על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד הוראות סעיף זה". .24טענתו הראשונה של הפרקליט אשר ייצג את ההסתדרות היתה, כי הסעיף כלל אינו תופס לענייננו, מאחר והוא מתייחס ל"הטבות כספיות אחרות" ו"הסכם מסלולי הקידום", כשלעצמו, כלל אינו "שינוי" שהוא בגדר "הטבה כספית" (סעיף 5.6(ג) שבחלק 1לעיל). לאור מטרת החוק ולשון הכתב - לא נוכל לקבל את הטענה. את הדיבור "הטבות כספיות" בחוק התקציב יש לפרש כך, שהוא תופס כל אשר ישתקף בשנת הכספים שבה מדובר ב"הוצאה" ואין ספק שזאת התוצאה של יישום ההסכם. .25משבאים לשאר הטענות ומנפים בהן עיקר וטפל - שדה השנוי במחלוקת מצטמצם. .26ראשית, יש להבחין בסעיף 24לחוק התקציב, בין סוגים של "הטבות": הסוג האחד -הטבות "בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה"; הסוג השני - הטבות "שהן באישורו של שר האוצר". לא טענו לתקפות ההסכם בנימוק, שההטבות לפיו הן בגדר הסוג הראשון; טענו - שהן בגדר הסוג השני, באישור שר האוצר. .27הפרקליט אשר ייצג את ההסתדרות אמר, שאכן ללא אישור שר האוצר, "הסכם מסלולי הקידום" הוא בטל מכוח הסעיף האמור שבחוק התקציב; טענתו היתה, כי אותו אישור ניתן. השנוי במחלוקת הוא, אפוא, למה ייקרא "אישור" ואם אותו דבר שייקרא "אישור" - התקיים למעשה בענייננו. טוב שיצוין, כי העומד לדיון, כל עוד אין מתייחסים לעתירתו של בא-כוח ההסתדרות לצוות על אכיפת ההסכם (סעיף 5.7(ב) שבחלק iלעיל), אינו אכיפת ההסכם, אלא פירושו לעניין עילה, מתום לב, לשביתה. .28העובדות והטענות לעניין שתי השאלות - כיצד יש לפרש את הדיבור "אושר" ואם קוים למעשה הדרוש לכך, מצויות בסעיפים 2.3(א)-(ד) ו- 5.6(א)-(ג) שבחלק iלעיל). המרחיק לכת בטענתו היה הפרקליט אשר ייצג את מרכז השלטון המקומי. הוא טען, שאותו אישור חייב להיות בכתב, ובאין כתב - אין אישור וההסכם "בטל" (סעיף 5.6(א) שבחלק iלעיל). טענה זאת אין לקבל. קבלת הטענה פירושה הוספת מלת לנוסח הכתוב ואין להעלות על הדעת, כי רק מתוך שכחה לא כתבו "אישור בכתב"; "בכתב" או שלא דווקא בכתב, אינו מהדברים שבהיסח הדעת באים או נעלמים. זאת ואף זאת: מתולדות המשפט ידוע, שאף במקרים שבהם נדרש במפורש "כתב", מצאה הפסיקה תשובה למצבים שבהם לא היה אמנם "כתב", אף התקיים למעשה כל אשר "הכתב" אמור היה להבטיח והפעולה נמצאה תקפה. נוסיף לכך את העובדה, כי כך ראו את משמעותו של הסעיף, עת הצהירו אשר הצהירו בסופו של הדיון (סעיף 6שבחלק iלעיל); אין כל מסמך בכתב מאת שר האוצר, שבו "כיסוי" לאותה הצהרה, והרי אין ספק שניתנה "על דעת". .29נראית לנו טענתו של הפרקליט אשר ייצג את היועץ המשפטי לממשלה (סעיף 5.6(ב) שבחלק iלעיל). הטענה היא, שהמינהל התקין דורש, שהאישור יהיה בכתב; נוסיף ונאמר - גם יחסי עבודה תקינים דורשים דברים בכתב, וענייננו יוכיח. .30בטענתו סמך הפרקליט, לא רק על החייב "במישור המשפט הציבורי", אלא הוסיף וטען, כי כשם שהסכם קיבוצי חייב כתב מכוח החוק, כן "אישור שר האוצר", ש"בלעדיו אין המסמך מהווה הסכם קיבוצי". אכן הוראה מפורשת בחוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז-1957, מחייבת "כתב" והכתב הוא קונסטיטוטיבי, אך דא עקא - שם הכתב הוא מחובה מפורשת בחוק, כאן לא קבע המחוקק חובת כתב. .31הפרקליט שייצג את היועץ המשפטי לממשלה ראה, כאמור, "כתב" כדרך המלך, אך ראה גם אפשרות ל"תחליף"; התחליף הוא הוכחה, כי שר האוצר אכן אישר את ההסכם ואותו אישור הוא ברור, חד-משמעי וספציפי (סעיף 5.6(ב) שבחלק iלעיל). .32אף הפרקליט אשר טען להסתדרות הסכים, שאישור שר האוצר הוא "קונסטיטוטיבי" לעצם היות המסמך "הסכם קיבוצי", אך אין הוא חייב כתב, דווקא; ניתן להוכיחו בדרך אחרת - והוכח (סעיף 5.6(ג) שבחלק י לעיל). .33הטוען, כי התקיים תנאי הצריך לעצם קיומו של הסכם - עליו ההוכחה, או לפחות - חובת ראשית ראיה. .34השאלה היא, אם הורם הנטל? לתמיכה בטענתו, כי אכן ניתן האישור, סמך הפרקליט אשר ייצג את ההסתדרות הן על מסמך והן על עדות בבית-הדין. על מסמך כיצד? על הוראה בסעיף 13שבהסכם המסגרת (מובא בסעיף 3.2(ב) שבחלק iלעיל). אותו סעיף קובע, כי "הסכמים קיבוציים קודמים... ימשיכו להיות" ב"תוקף". טענו, כי "הסכם המסגרת" נחתם בשעות אחר הצהריים ביום שבו נחתם "הסכם מסלולי הקידום", אשר נחתם בשעות שלפני הצהריים. בעובדות אלה אין כדי להוכיח את הצריך הוכחה; לא רק ששר האוצר לא חתם על "הסכם המסגרת", והאישור צריך שיהיה של השר, גם לא מתקיים תנאי הספציפיות שבאישור - אישור "גלובלי" של העבר אינו אישור לעניין סעיף 24לחוק התקציב, אלא, וזהו העיקר - אין לפרש את המלים "הסכמים קיבוציים קודמים", ככוללות הסכם שנחתם שעות מעטות לפני כן. ומה עולה מעדות בעל-פה - עדותו של מ"מ מזכ"ל הסתדרות הפקידים (סעיף 2.3(ד) שבחלק י לעיל), עדות שעליה לא נחקר חקירה נגדית? עולה ממנה, כי הן שר האוצר והן מנכ"ל האוצר אותה עת ידעו על חתימת "הסכם מסלולי הקידום", ובנסיבות שבהן נחתם ההסכם - אותה ידיעה חורגת מאינפורמציה גרידא ויש בה הסכמה; על כל פנים- להסתדרות הפקידים היה יסוד להיות בטוחים, כי הפעולה היא תקפה ולכן סיימו שביתה. .35כנגד עדות מ"מ מזכ"ל הסתדרות הפקידים, קיים מכתב מיום 16.1.1985מאת שר האוצר לשר הפנים ועדות של נציב שירות המדינה. אין ספק, שכל האמור במכתבו של שר האוצר - אמת. מה אמור בו? "בסוף חודש נובמבר 1984הובא לידיעתנו דבר קיומו של הסכם... בדבר מסלולי קידום...". שר האוצר שחתם על המכתב החל לכהן בחודש ספטמבר 1984, וברור שלא יכלו להביא את דבר קיומו של ההסכם, לפני כן. ואם הכוונה היא לידיעת נציב שירות המדינה- לא הוכח כי נציב שירות המדינה, הוא, ולא מנכ"ל האוצר או הממונה על השכר באוצר, חייב היה לדעת. כנגד אי-ידיעת נציב שירות המדינה באה "ידיעת" ופעילות מנכ"ל האוצר, שאף לפי דברי נציב שירות המדינה, עת נחקר חקירה נגדית על תצהירו, "היה שותף מוביל במשא-ומתן על הסכם המסגרת". ואשר למשא-ומתן על "הסכם מסלולי הקידום", איש לא טען שנציב שירות המדינה היה נוכח, כך שאין בדבריו כדי לסתור עדותו של מ"מ מזכ"ל "הסתדרות הפקידים". נדגיש, כי עדות שלא נסתרה מלמדת, שהיה קשר חד-משמעי בין חתימה על "הסכם המסגרת" ובין חתימה על "הסכם מסלולי הקידום", כך שהראשון הסכם המסגרת - לא היה נחתם, לולא נחתם השני-הסכם מסלולי הקידום, עת לעניין הראשון היה מנכ"ל האוצר "השותף המוביל" במשא-ומתן. .36אף אם אין למצוא בכל האמור הוכחה ל"אישור" שר האוצר, במשמעות שלה טען נציג היועץ המישפטי, די באמור כדי לשכנע, שלא "בידיעה" סתם מדובר, לא בסיפוק סקרנות מדובר, אלא "בידיעה" שאפשר לראות בה פעולה "על דעת" היודע. .37משכך הדבר, עת מדובר בשר האוצר בזמן הרלבנטי ומנכ"ל האוצר בזמן הרלבנטי - פועל כלל "המשכיות השלטון". בטענה שהשמיע הפרקליט אשר ייצג את מרכז השלטון המקומי, כי מכוח כלל "המשכיות השלטון" - מה שלא ידוע לשר דעכשיו, לא היה ידוע לשר דאז - לאו טענה היא. .38ועוד לעניין "אישור שר האוצר", או לסירוב לאשר. מדובר בפעולה המביאה ל"ביטולו" או ל"בטלותו" של הסכם קיבוצי פרי משא-ומתן בין שותפים ליחסי עבודה קיבוציים. אין זה ברור כלל וכלל, שבטרם סירוב, אין זה מן הראוי ליתן לצדדים שחתמו על ההסכם הזדמנות להסביר, לנתח ולנמק, את בקשתם שהאישור יינתן. מחומר הראיות אין ללמוד, שכך היה או שקוים מגע אשר איפשר פעולה כזאת. כל אשר ידוע לבית-הדין הוא מכתבו של נציב שירות המדינה מיום 25.2.1985(מובא בסעיף 3.5שבחלק iלעיל). .39אם האמור באותו מכתב הוא שהדריך את השר בסירובו, ספק אם ההדרכה היתה נכונה. די שנציין את העובדה, שאחד הנימוקים - זה שבקטע השלישי - אינו לעניין וחורג מסמכות ההתערבות במסגרת סעיף 24לחוק התקציב; הוא נוגע לדרכי משא-ומתן קיבוצי ויחסי עבודה. זה אינו בגדר "הטבות כספיות" שמותר להתערב בהן מכוח אותו סעיף; כל השאר מצביע על שוני בין ההסכם ובין הנהוג בשירות המדינה, והרי המחוקק צפה שוני כזה, ורק אז דרוש האישור; הנימוק של "שוני", כשלעצמו, אינו נימוק לסרב לתת אישור. .40לסיכום נושא זה: לולא עתירתה הנוספת של הסתדרות הפקידים, לצו אכיף (סעיף 5.7(ב) שבחלק י לעיל), השאלה, אם קמה זכות אכיפה במשפט של "הסכם מסלולי הקידום", ספק אם היתה מתעוררת. לעניין ההליך, כפי שנפתח בבקשה שהוגשה על-ידי מרכז השלטון המקומי- הצהרה על אי-לגיטימיות של השביתה וצווי מניעה בעקבות ההצהרה - די לקבוע, כי היה יסוד מספיק להסתדרות הפקידים להניח, כי "הסכם מסלולי הקידום" מחייב, ואין מקיימים אותו. הלנת שכר .41טענה אחרת אשר שימשה עילה לשביתה היא הטענה, ששכרם של עובדי רשויות מקומיות מסוימות אינו משתלם במועד שבו משתלם שכרם של עובדי מדינה, והתביעה היא להבטיח בהסכם קיבוצי אמצעים שימנעו תופעה זאת (סעיף 5.7(א) שבחלק iלעיל). לעניין זה העובדות לא היו שבויות במחלוקת ואף לא הועלו טענות לצידוק המצב, מעבר לטענה - "אין לי" ולא בי תלוי הפיתרון. ברור שהתשובה אינה תשובה, כפי שברור, שהמצב הקיים חייב להשפיע על יחסי עבודה ולהביא לתוצאות חמורות ביותר. בית-הדין הבין, שהצדדים מוכנים לפעול לחיסול התובענה של הלנת שכר על-ידי רשויות מקומיות, שהן בבחינת "מלין מועד", ואינו מוצא בקיים סיבה להכשיר המשך השביתה, באשר הפיתרון לא תוך ימים ספורים יימצא, אך מניח שבהקדם יקוים בירור יסודי לפיתרון הבעיה ולסילוק התופעה של "מלין שכר מועד". ככלות הכל, עת קיימת מגמה להשוות תנאי שכר ברשויות המקומיות לאלה הנהוגות "לגבי כלל עובדי המדינה" - מן הראוי להשוות גם "מועד תשלום". יחסי עבודה כגורם לשביתה .42העובדות והטענות הרלבנטיות לנושא זה הם בסעיפים 5.7(ד)-(ה) שבחלק I לעיל. .43השתלשלות העניינים, החל מיום 31.1.1984(סעיף 2.2(ד) שבחלק iלעיל) עד לדיון בבית-דין זה, מלמדת, כי לסכסוך, לשביתה, היה גורם מרכזי אחד, והוא התדרדרות ביחסי עבודה, התדרדרות שלשותפים הישירים ליחסי העבודה הקיבוציים לא היתה שליטה עליה. אין עדות טובה לכך מדברי המשנה למנכ"ל מרכז השלטון המקומי ודברי מ"מ מזכ"ל "הסתדרות הפקידים" (סעיפים 5.7(ד) ו- 5.7(ה) שבחלק iלעיל). מדבריהם עולה ברורות, שבמשך שנים רבות מאד יחסי העבודה ברשויות המקומיות היו תקינים ולא היו שביתות בהיקף ארצי. השותפים ליחסי העבודה לא השתנו: כאן כן עתה - מרכז השלטון המקומי, מצד אחד, והסתדרות הפקידים, מצד שני; הפועלים בשם הצדדים - המשנה למנכ"ל המרכז לשלטון מקומי, המופקד על נושא העבודה, ומזכירי הסתדרות הפקידים, מכהנים בתפקידיהם כאז כן עתה; לא נעשו יותר "מיליטנטיים" ופחות פתוחים למשא-ומתן. מה קרה בשנת חקיקת חוק התקציב הכולל את הסעיף 24? אחד הצדדים ליחסי העבודה הקיבוציים - המעביד, איבד למעשה את הכושר לנהל משא-ומתן קיבוצי שבסופו הסכם קיבוצי, ומצד שני - אין יותר לארגון העובדים "פרטנר" למשא-ומתן שאיתו אפשר לחתום על הסכם קיבוצי, בענייננו - הסכם קיבוצי שבא, בשורשו, לסיים שביתה. למעשה נוצר מצב, שיכול ויביא לסיכול ולתסכול, והרי במלחמות בין עמים, אין מלחמה קשה יותר מזאת שמתסכול, ועל האנלוגיה שבין יחסים בין עמים וסכסוכי עבודה, עמדו כבר רבות. על משקלם של גורמים מכגון אלה ועל חומרתם ניתן ללמוד מהמחקר ומהדעות שהובאו בסעיף 21לעיל. המצב הקיים אינו פרי רצון הצדדים, הוא פרי רצון המחוקק שאותו יש לכבד, אך יחד עם זאת אין להביא להגבלות מעבר להכרחי, ובכך ידובר בסעיף 46שלהלן. .44בית-הדין לא ימלא את תפקידו, אם יסתפק באיבחון הסיבה. האיבחון הוא תנאי לטיפול, ולא תחליף לו, ואשר ל"טיפול" - לא ל"שובתים" יש ליתן את הדעת, אלא ל"שביתה". .45נאמר "ייתמו חטאים מן הארץ ורשעים עוד אינם" (תהלים ק"ד, ל"ה). על "חטאים" נאמר, כי ייתמו, על "חוטאים", לא נאמר. לענייננו, תעמוד "שביתה" במקום "חטא" והמסקנה מתבקשת מאליה. ומה עושים למניעת ה"חטא" - השביתה? עושים לסילוק הסיבה - התופעה. לא תמיד קל לאתר סיבה לשביתה, שניתן לסלקה. בענייננו - ניתן הדבר, והצבענו עליו לעיל: שיבוש יחסי עבודה כתוצאה מכך, שבחוק התקציב הכתיב המחוקק שינוי משמעותי ביותר במהותו של המשא-ומתן הקיבוצי והכושר לסיימו בהסכם קיבוצי, מבלי שנעשה דבר לשם התאמת "הכלים" ודרכי המשא-ומתן, כולל "תיאום" הגורמים הפעילים. .46יש להניח, שכל הנוגעים בדבר יעשו בהקדם, עוד בטרם יביא המצב הקיים שוב לסכסוך עבודה מיותר, את הדרוש להתאמת דרכי המשא-ומתן והכלים הדרושים, לשינויים שהביאו עמם חוקי התקציב - כך שגם יכובד רצון המחוקק, אך גם לא ייפגע חופש המשא-ומתן הקיבוצי מעבר למתחייב מהחוק, ויימנעו סכסוכי עבודה מיותרים. לסיכום .47דיון זה אינו מאפשר פסק-דין בנוסח המקובל, האומר: "דין התביעה להתקבל" או "דין התביעה להידחות". ההסבר לכך עולה מכל האמור עד כאן, ואף התוצאה משתמעת מכל האמור עד כאן. נוסיף: מדובר בעתירה ל"הצהרה" ולצו מניעה. באלה, במיוחד בתחום יחסי עבודה קיבוציים, משקל רב ל"איזון", למכלול, ולא דווקא לכל גורם בפני עצמו. מעשית: 1) לאור ה"הצהרה" - ההצהרה שמסר הפרקליט אשר ייצג את מרכז השלטון המקומי-הצהרה על דעת מי שהסכמתו דרושה לדבר (סעיף 5.2(ב) וסעיף 6שבחלק iלעיל) - אין עילה לשביתה, וההסתדרות תעשה את כל הדרוש להבאת השביתה לידי גמר ולחידוש העבודה הסדירה; 2) לאור ההצהרה האמורה, אין מקום ואין צורך ליתן פסק-דין הצהרתי או אכיף, שלו עתרו בשם ההסתדרות. אין צו להוצאות.הסתדרות הפקידיםסכסוך קיבוצישביתההסכם קיבוציסכסוך