קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא תקנה 37 לתקנות הביטוח הלאומי: .1ההליך .1בבית-הדין האזורי לעבודה בירושלים (אב-בית-הדין - השופט אדלר; נציגי ציבור - ה"ה עבדי ובגינסקי; תב"ע מב/162-0) התבררה תובענה של מר שליבו (להלן - הנפגע) בעתירה לצוות על המוסד לביטוח לאומי "שלא לכנס ועדה רפואית לדון במצבו הרפואי של התובע" על-פי תקנה 37 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), תשט"ז- 1956(להלן - התקנות. בית-הדין האזורי לא נעתר לבקשה. .2הנפגע הובא בפני ועדה רפואית מדרג ראשון, ולאחר מכן בפני ועדה רפואית לעררים. בפני בית-דין זה הן ערעור על פסק-הדין של בית-הדין האזורי לעבודה (דב"ע מג/98-0) והן ערעור על ההחלטה של הוועדה הרפואית לעררים (דב"ע מג/519-01). הדיון בשני הערעורים אוחד. .3(י) העובדות הצריכות לערעור על פסק-הדין של בית-הדין האזורי הן: א) הנפגע הובא ביום 30.4.1980בפני ועדה רפואית מדרג ראשון. הוועדה קבעה נכות זמנית בשיעור של % 100עד ליום 31.3.1980ובשיעור של % 75מאותו יום עד ליום 31.7.1980; ב) הנפגע והמוסד לביטוח לאומי ערערו לוועדה רפואית לעררים וטענו לקביעת נכות יציבה; ג) הוועדה קיבלה את הערעור, וביום 10.6.1980קבעה נכות יציבה בשיעור של % 20(פריט 31(5)א ייי); הוועדה הפעילה סמכויותיה לפי תקנה 15לתקנות, וכתוצאה מכך הועמדה דרגת הנכות על % 30(להלן - ההחלטה הראשונה); ד) על ההחלטה הראשונה הגיש הנפגע ערעור לבית-דין זה. ביום 3.3.1981 נתקבל הערעור מן הטעם, שלמעשה קבעה הוועדה הרפואית לעררים את אשר קבעה מבלי שניתנה לנפגע הזדמנות להשמיע את טענותיו; ה) משהובא עניינו של הנפגע שוב בפני הוועדה הרפואית לעררים, קבעה הוועדה, ביום 1.4.1981, דרגת נכות יציבה בשיעור של %50, מבלי להפעיל את תקנה 15(להלן - ההחלטה השניה); ו) הנפגע שוב ערער לבית-דין זה. עיקר טענתו היתה, שהחלטת הוועדה פסולה משום שלא הפעילה תקנה .15בהסכמת הצדדים נתקבל הערעור והעניין הוחזר לוועדה הרפואית לעררים על מנת שתשקול הפעלת תקנה 15"לאור גילו ומקצועו" של הנפגע; ז) בעקבות פסק-הדין האמור, דנה הוועדה הרפואית מחדש בעניין וקבעה, ביום 4.8.1981, דרגת נכות לפי הפריטים הישימים בשיעור של % 55ושוב לא יישמה את תקנה 15(להלן - ההחלטה השלישית); ח) על ההחלטה השלישית שוב ערער הנפגע לבית-דין זה ושוב טען לפסול, בכך שהוועדה לא יישמה את תקנה .15ביום 10.12.1981קיבל בית-הדין את הערעור תוך יישום תקנה 15, כך שדרגת הנכות הכוללת הועמדה על 82.5אחוז; ט) במכתב מאת "מזכיר ועדות רפואיות" במוסד לביטוח לאומי בירושלים מיום 4.2.1982נאמר: "בתאריך 4.8.1981נבדקת בפני ועדה רפואית ונקבעה לך דרגת נכות לצמיתות בשיעור של % 55בקשר לתוצאות הפגיעה מתאריך .7.9.1979בהסתמך על תקנה 37מהתקנות בדבר קביעת דרגת נכות בביטוח נפגעי עבודה החליט רופא מוסמך של הסניף לבקש קביעה מחדש של דרגת נכותך". הנפגע פנה למוסד לביטוח לאומי וביקש העתק מהחלטתו של הרופא המוסמך "להפעיל תקנה 37". התברר שהחלטה כאמור כלל לא ניתנה; י) ביום 13.6.1982כתב "מנהל העניינים הרפואיים - המשרד הראשי של המוסד לביטוח לאומי" אל "מזכירות הוועדות, סניף ירושלים" מכתב שבו נאמר: "הנדון: שליבו עובדיה 502207- בקשה לדיון מחדש בתוקף סמכותי לפי תקנה 37בדבר קביעת דרגת נכות, הריני מבקש להעמיד את מר ע. שליבו בפני ועדה רפואית, לשם קביעה מחדש של דרגת הנכות, עקב הפגיעה ביום .7.9.1979 לאחר שעיינתי בתיק, ובמיוחד דו"ח הוועדה לעררים מיום 4.8.1981נראה לי שדרגת נכותו נמוכה מזו שנקבעה"; יא) הנפגע פנה לבית-הדין האזורי לעבודה ביום 13.7.1982וביקש צו שימנע הבאתו מחדש בפני ועדה רפואית (סעיף 1לעיל); יב) הבקשה נדחתה כאמור בסעיף 1, והנפגע אכן הועמד בפני ועדה רפואית מדרג ראשון. על ההחלטה הגיש הנפגע ערר לוועדה רפואית לעררים. החלטת הוועדה הרפואית לעררים העמידה את דרגת הנכות על % 20ובעקבות הפעלת תקנה 15הגיעה דרגת נכותו של הנפגע לשיעור של %.25 .Iiבבית-הדין האזורי העיד, מטעם המוסד, עובד המוסד - "מנהל העניינים הרפואיים", ד"ר ארנן. העד נשאל בדבר הסיבה שביקש להעמיד את התובע לבדיקה מחדש לפי סעיף 37לתקנות. על כך השיב העד: "הובא לידיעתי דו"ח הוועדה הרפואית לעררים, ועדת הערר שנזכרה כאן מאוגוסט 1981, ובו קיים תיאור מפורט מאד של כל הליקויים שמצאה אותה ועדה שהיתה מורכבת משלושה רופאים בכירים. נשאלתי אם לדעתי קיים לכאורה מצב רפואי השונה מדרגת הנכות שנקבעה על-ידי בית-הדין בדצמבר .81קראתי, שוכנעתי שיש מקום לדיון מחדש לפי תקנה 37ל(תקנות בדבר) קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה והפעלתי את הסמכות המוקנית לי לבקש שהתובע יועמד מחדש בפני ועדה שדנה לחלוטין כדי שתקבע מחדש את דרגת נכותו". לשאלה "מדוע חיכית עם הבקשה שלך להעמיד אותו עד ה- 13ליוני שנה זו (1982) ולא עד שקיבלת את הדו"ח מהוועדה הרפואית?" השיב העד: "אני רשאי לבקש הפעלת בדיקה מחדש לפי תקנה 37רק לאחר שחלפו שישה חודשים. מאז אוגוסט היתה כבר הקביעה הזאת בדיון משפטי ולכן לא ראיתי זאת כקביעה שכבר נקבעה. ואמנם בדצמבר נקבעה דרגת נכות לאחרונה. נאלצתי לפי נוסח הסעיף לחכות שישה חודשים. עם תום שישה חודשים הפעלתי את סמכותי". הנפגע לא היה מיוצג על-ידי עורך-דין ומהרשום בפרוטוקול על החקירה הנגדית אין ללמוד אלא שעניינו של הנפגע הובא בפני העד לראשונה בחודש מאי 1982, במסגרת הוצאת העניין מטיפולו של הסניף והעברתו למשרד הראשי. .4עיקר טענותיו של הנפגע היה, כי המוסד הפעיל את תקנה 37לתקנות שלא כדין, תוך "התנכלות" בו. .5עיקר טענותיו של בא-כוח לביטוח לאומי היה: "התובע רוצה לחיות על חשבון הציבור אף על פי שהוא יכול לעבוד. נכון שנקבעו לו בתחילה % 20ואחר כך % 50וכן הלאה. הוועדה הרפואית היא בלתי-תלויה במוסד. ראיה לכך, שגם התובע וגם המוסד רשאים לערער על הוועדה. מאחר שהתובע ערער ולא המוסד, לכן היא (הוועדה הרפואית לעררים?) לא יכולה להוריד את אחוזי הנכות מפני שהיא מנועה מבחינה חוקית. אבל הוועדה הזאת היתה הוגנת. היא מצאה משהו נוסף ועל זה נתנה %.5 כשהתובע בא לארצי, הארצי הוסיף לו % 50של אחוזי הנכות לתקנה .15 התובע חשב שמתנכלים לו אז פנה (התובע) למשרד הראשי ואז בפעם הראשונה ראה (פקיד תביעות או רופא?) את הדו"ח של הוועדה מאוגוסט 81ואז אמר (פקיד התביעות או הרופא?) שלא ייתכן שהמוסד לא ישתמש בסמכותו להפעיל את תקנה .37 התובע לא בא בתום לב, כי הוא לא צרף את ההזמנה שקיבל. אין כל סיבה להעתר לבקשת התובע". .6הערעור לבית-דין זה הוא על פסק-הדין הסופי. אך מאחר ופסק-הדין הסופי מאשר את אשר נאמר בהחלטה לסעד ביניים, יובא תחילה האמור בהחלטת הביניים. באותה החלטה נאמר: "טענות התובע הן: (א) שהנתבע מתנכל לו מסיבה לא ידועה לו, אולם לפי הראיות וטענות שהביא התובע היום אין הוכחה לכאורה לטענה זו. אין פעולות הנתבע בהתאם לחוק, שמטרתן להתגונן בפני תביעות התובע, מהוות התנכלות, אלא ביצוע החובות המוטלות עליו על-פי החוק. יתר על כן. יש סימנים שהנתבע בא לקראת התובע כשהסכים, שהבדיקה מחדש תתקיים בתל-אביב לפי בקשת התובע. (ב) התובע טען, שאין להעמיד את התובע בפני ועדה רפואית בלי הוכחה של שינוי במצבו הרפואי. גם בטענה זאת טועה התובע, כי אין דרישה כזו בתקנה 37לתקנות בדבר קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה. לפי תקנה 37רשאי הנתבע להעמיד את הנכה בפני בדיקה מחודשת, ולכאורה הוכח היום שהיה נימוק סביר להחלטת ד"ר ארנן ושהחליט על-פי שיקולים ענייניים. אין בתקנה 37הדרישות הקיימות בתקנה 36, בעניין הוכחת שינוי במצבו הרפואי של הנכה, כתנאי להעמדת הנכה בפני ועדה לבדיקה מחדש". בפסק-הדין הסופי נאמר: "לא הוכח שהיו לפקידי הנתבע... נימוקים שרירותיים אישיים או לא ענייניים בטיפולם של התובע. מהראיות עולה, שהחלטות פקידי הנתבע... נעשו בתום לב ולפי שיקולים ענייניים". כאמור לעיל, אושר האמור החלטת הביניים, .7עיקר הטענות של עורך-הדין שייצג את הנפגע בערעור היו: א) הוועדות הרפואיות שפעלו במסגרת תקנה 37, וכן פקידי המוסד לביטוח לאומי, פעלו בחוסר תום לב, מנימוקים שרירותיים ובהסתמך על שיקולים זרים: ב) הפעלת תקנה 37דורשת נימוק ענייני רפואי; ג) אין מטרתה של תקנה 37לשמש למוסד פתח לערעור על החלטות של ועדות רפואיות והיא לא באה כתחליף לערעור לבית-הדין לעבודה. .8הפרקליטה שייצגה את המוסד לביטוח לאומי טענה: א) המוסד פעל בתום לב עת הוחלט להפעיל את תקנה 37; ב) עצם ההחלטה מחודש אוגוסט 1981עוררה אור אדום במוסד לביטוח לאומי - ענף נפגעי עבודה; ג) מדו"ח הוועדה הרפואית לעררים מאוגוסט 1981עולה, כי "קיים מצב בריאותי שיכול להשתנות" והרעיון להפעיל את תקנה 37בא בעקבות אותה החלטה, אשר ככל החלטה אחרת מובאת בפני רופא המוסד. משראה הרופא ביום 12.8.1981את ההחלטה, רשם תרשומת שבה ביקש לעיין בתיק וביום 1.2.1982הובא התיק לפניו. מאחר ו"היה ספק" בדבר העיתוי, לא הופעלה אז התקנה. התקנה הופעלה ביוני 1982על-פי החלטת רופא מוסמך. הנתון ששימש את הרופא המוסמך להחלטתו היה "גם דו"ח הוועדה מאוגוסט 81"; ד) את תקנה 37ניתן להפעיל עת "דרגת הנכות העכשווית אינה תואמת את הנכות שנקבעה בעבר" ולמעשה "אין פגם בהפעלת תקנה 37לשם רביזיה". אין בתקנה 37תנאי מקביל לתנאי בתקנה 36, שעניינו "החמרה". .9אחרי גמר הטיעון לערעור הוגש מסמך על-ידי המוסד לביטוח לאומי, הנושא תאריך 12.8.1981, שבו נאמר: "קראתי את דו"ח ועדת הערעורים מיום 4.8.1981, מבקש להגיש את התיק לעין נוסף 1.2.1982". בא-כוח הנפגע לא הסכים לקבלת המסמך. .2פסק-דין .1השאלה שתקבע גורלו של ערעור זה היא, אם תקנה 37לתקנות הופעלה כדין. תשובה לשאלה זאת מחייבת, בין השאר, התייחסות לשוני שבין תקנה 36לבין תקנה 37, כי בעיקר על שוני זה בנויה הטענה של הפרקליטה אשר ייצגה את המוסד לביטוח לאומי. .2בית-הדין האזורי הכשיר את הפעלת תקנה 37מאחר ומצא, "שהחלטות פקידי הנתבע... נעשו בתום לב ולפי שיקולים ענייניים", כאמור לעיל בפסקה 6לחלק י. לשאלה, מה היא המשמעות של תום לב בקשר להפעלת סמכות סטטוטורית, נתייחס בהמשך הדברים. נתחיל בהשוואת התקנות 36ו- 37- תוך ציון השוני והמשותף. שתי התקנות באות לאפשר "דיון מחדש" בפני ועדה רפואית, עת לפני כן נקבעה כבר דרגת נכות של הנפגע בתאונת עבודה. הכוונה היא לדיון מחדש בעיקר עת נקבעה כבר דרגת נכות יציבה, כי בדרגת נכות זמנית השאלה או שלא תתעורר או שיימצא לה פיתרון אחר. לאותו דיון מחדש צידוק, אם חל שינוי בנתונים ששימשו לקביעה הקודמת. אלא מאי? בתקנה 36- "דיון מחדש לפי בקשת הנפגע" - נאמר במפורש, כי תנאי להפעלת התקנה הוא אישור "רופא שאושר במיוחד לכך על-ידי שירות רפואי... כי הפגימה שבקשר אליה נקבעה דרגת הנכות הוחמרה..." בעוד שלעניין תקנה 37- שעניינה "דיון מחדש לפי בקשת רופא מוסמך" - אין תנאי מוקדם כאמור. משמודעים למטרת ה"דיון מחדש" שבסימן ג' לפרק השני שבתקנות, תנאי כאמור הוא מיותר, והכוונה היא לתנאי של עצם הצורך באישור הרפואי. וכל כך למה? ההפעלה של תקנה 37מסורה לא בידי מאן דהוא מעובדי המוסד לביטוח לאומי, אלא בידי "רופא מוסמך", ו"רופא מוסמך" הוא רופא שהמוסד מינה אותו לאותו תפקיד. דרישה, שהמוסד יזדקק לאישור של רופא של גורם אחר, היתה מיותרת ופוגעת במעמדו של הרופא המפעיל את התקנה. אך עצם העובדה שמקנים את הסמכות לרופא מביאה למסקנה, שהכוונה היא שהסמכות תופעל משיקולים רפואיים ולא משיקולים שכל עובד המוסד לביטוח לאומי, ובעיקר מנהל אגף נפגעי תאונות עבודה, יכול ליתן להם את הדעת, אף טוב יותר מאשר הרופא. היבט אחר: הסמכות הנתונה בתקנה 37, ככל סמכות אחרת, צריך שתופעל משיקולים ענייניים. ומהם שיקולים ענייניים עת מדובר בדרגת נכות יציבה, שעל דיון מחדש בה יכול להחליט רופא? שוב אותה תשובה - שיקולים רפואיים, ולא שיקולים שעומדים ביסודו של ערר, ערעור או אף "רביזיה" של החלטה של ועדה רפואית לעררים או פסקדין של בית-דין לעבודה. לאלה דרכים משלהם. באמור כבר ניתנה תשובה למושג של תום לב שבו מדובר בפסק-הדין שבערעור. גם אם נניח, שאכן עובדי המוסד שפעלו האמינו בתום לב שהם ממלאים אחר חובתם כלפי המוסד, עדיין לא נאמר, שזהו המבחן לתום לב בהפעלת סמכות מכוח חוק. בהפעלת סמכות מכוח חוק יקבע מבחן אובייקטיבי, שהפעולה נעשתה משיקולים רלבנטיים ושאין בה מאותם סממני הפסול שקבעו, כי יש להימנע מהם בהפעלת סמכות מכוח חוק. בראש ובראשונה ייבדק, שהפעלת הסמכות היתה בידי מי שהמחוקק הפקיד בידיו את הסמכות. וכאן המקום לחזור לעובדות כפי שסוכמו בחלק י לעיל. בסוף הליכים ממושכים וחוזרים קבעה ועדה רפואית לעררים, שדרגת הנכות על-פי הפריטים הישימים היא % 55(סעיף 3(י) ז בחלק י לעיל). על אותה החלטה של הוועדה הרפואית לעררים לא היה ערעור לבית-הדין, לא של הנפגע ולא של המוסד לביטוח לאומי. קביעת בית-הדין בדבר הפעלת תקנה 15(סעיף 3(י) ח לחלק י לעיל) אין לה כל קשר עם קביעת דרגת הנכות על-פי הפריטים הישימים. מה קרה לאחר מכן? מייד עם החלטת הוועדה הרפואית לעררים, או בסמוך לאחר מכן, ועוד בטרם הערעור לבית-הדין הארצי בעניין הפעלת תקנה 15, נרשמה תרשומת, שהעניין יובא "לעיון נוסף", כמובא בסעיף 9לחלק י לעיל. היינו, כבר מייד לאחר שנקבעה "דרגת הנכות" דאג מי שאינו הרופא המוסמך, שחס וחלילה לא יחלוף יום מעבר לששת החודשים האמורים בתקנה 37בטרם תופעל התקנה. יתירה מזו, התקנה הופעלה בגלגול הראשון (כאמור בפסקה ט' לסעיף 3(י) בחלק י לעיל) על-ידי מי שבכלל לא היה מוסמך לכך, ולא ידוע מי הוא אותו "מזכיר ועדות רפואיות" ומי הורה לו לזמן את הנפגע להתייצב בפני ועדה רפואית. את האמור אין לפרש כפסול, אם על-פי הנחיה כללית של "הרופא המוסמך" דואג אחד מעובדי המוסד לכך, שתיקים אשר בהם נקבעה דרגת נכות על-פי "ליקויים" מסוימים יועברו לעיונו של הרופא המוסמך בתדירות פריודית, על מנת שיוכל לשקול, אם לפעול על-פי תקנה .37 בנסיבות אלה, אין פלא שלנפגע היתה לפחות תחושה שמתנכלים בו. ואשר לגלגול השני, עת הסמכות הופעלה על-ידי המוסמך לכך, עדיין לא ברור, אם לנגד עיניו היה נתון של שינוי במצב הנתונים ששימש לקביעת דרגת הנכות על-ידי הוועדה הרפואית לעררים, או רק ספק, אם התוצאה הסופית בעקבות פסק-הדין של בית-הדין הארצי היא נכונה, והפעולה היתה פעולת "רביזיה", פעולה אשר לכשרותה טענה הפרקליטה שיצגה את המוסד (סעיף 8(ד) בחלק י לעיל). למנוע טעות טוב שייאמר, שאותו שינוי במצב אשר עליו דובר לעיל אינו חייב להיות נתון מוכח בפני הרופא המוסמך, ודי שבידיעתו המקצועית ובנסיונו יהיה כדי לשמש יסוד סביר שחלוף הזמן הביא לשינוי. במיוחד כד יהיה הדבר, עת הפגימות הן מסוג שחלוף הזמן יכול להשפיע לשיפור, ופגימות כאלה רבות הן בתוספת לתקנות. ונמשיך במניעת טעות. העובדה שארעה תקלה, ותקנה 37הופעלה שלא כדין, אינה מביאה לכך, שהנפגע הוא חסין, כך שלעולם לא תופעל בגינו התקנה. במקרה שלנו יהיה משקל מכריע למהות הפגימות ששימשו לוועדה הרפואית לעררים מיום 4.8.1981, פגימות שמהן ילמד רופא מוסמך על השפעה אפשרית של הזמן על חומרתן. התוצאה היא, שדין הערעור להתקבל, אין צורך להיזקק לערעור מג/519-.01 החלטת הוועדה הרפואית מיום 4.8.1981בעינה עומדת, עד שלא תופעל כדין תקנה .37 יש לציין, כי בית-הדין האזורי ראה לנכון לחייב את המערער לשלם למוסד לביטוח לאומי הוצאות ושכר טרחת עורך-דין, וזאת מבלי לנמק ובניגוד למקובל בתיקי ביטוח לאומי, אך עם קבלת הערעור - ממילא בטל גם חלק זה מפסק-הדין שבערעור. המוסד לביטוח לאומי ישלם למערער 000, 25שקל בתוספת מע"מ הוצאות ערעור זה, כשסכום זה צמוד למדד יוקר המחיה שיתפרסם בחודש ינואר .1985ביטוח לאומי