דרישה לקיים דיון בועדה המחוזית> השופט נ' הנדל 1. העותרים, שניים מתושבי העיר אשקלון, הגישו עתירה לאסור על משיבה 1, היא הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה במחוז הדרום, לקיים דיון חוזר לפי סעיף 11ד לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבניה או החוק). הוצא על-ידיי צו ביניים אשר אוסר על קיום דיון חוזר כאמור, עד למתן פסק-הדין בעתירה המינהלית. התקיים דיון מקדמי במעמד הצדדים. במהלכו הגיעו הצדדים להסדר דיוני ולפיו, בין היתר, ויתר כל צד על טענת שיהוי כלפי הצד שכנגד, הגשת סיכומים לבית-המשפט בעתירה המינהלית ומתן פסק-דין על-ידי בית-המשפט בהתאם. 2. תוכנית 29 עניינה שינוי הייעוד של מקרקעין בשטח העיר אשקלון. בראשית שנת 2002, החליטה ועדת המשנה להתנגדויות לקבל חלק מההתנגדויות שהוגשו בפניה, באופן שייעודם של שני מגרשים יחזרו לשמש לפי ייעודם המקורי. לבקשת שני חברים מהוועדה המחוזית הוחלט לקיים דיון חוזר בנדון. מכאן עתירת העותרים, אשר ביתם גובל בשטח תוכנית 29. המשיבים טוענים כי עתירה זו הוגשה בטרם עת, שכן ייתכן שהתוצאה של הדיון החוזר, לכשיתקיים, תהיה השארות המצב על כנו. אולם, לנוכח טענת העותרים, כי אין מקום כלל לקיים דיון חוזר, נראה כי מן הראוי להכריע בעתירה בנושא זה כבר עתה. 3. טענתם העיקרית של העותרים הינה כי משיב 3, הוא ראש-עיריית אשקלון (להלן - ראש-העירייה), מנוע מלבקש קיומו של דיון חוזר, בשל היותו בעל ניגוד עניינים. לפי קו טיעון זה, אין זה נכון שראש-העירייה, במסגרת תפקידו כחבר הוועדה המחוזית, ייקח חלק בדרישה לקיום דיון חוזר באשר להתנגדות תושבים שהתקבלה לשינוי הייעוד בעניין התוכנית האמורה. הרי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה באשקלון היא אשר יזמה את התוכנית מלכתחילה. עיריית אשקלון הינה בעלת הזכויות במקרקעין שבשטח תוכנית 29 וראש-העירייה כנציג העירייה, פועל לקידום אינטרסים כלכליים של העירייה שעשויים לצמוח מיישום התכנית. על-כן טוענים העותרים כי אל לראש עיריית אשקלון לממש זכותו כחבר הוועדה המחוזית ולדרוש קיומו של דיון חוזר כאשר הוא פועל כנציג מובהק של עיריית אשקלון ברמה המקומית. טענת ניגוד עניינים כוחה רב עמה בשטח המשפט המינהלי. כמובן, אין די בהעלאת הטענה ויש לבחון העניין לגופו. יודגש כי אין טענה נגד ראש-עיריית אשקלון במישור האישי אלא ניגוד העניינים הנטען הינו בהיותו בעל שני כובעים. יש לאבחן בין שני מצבים. האחד, כאשר אחד התפקידים של ראובן מונע ממנו למלא תפקיד נוסף המוטל עליו. האחר, כאשר אחד התפקידים של שמעון משקף את נקודת המבט ממנה הוא ממלא את התפקיד הנוסף. על-מנת להציג את הדברים בצורה פשטנית נתייחס לדוגמה, מתחום אחר, בה עורך-דין אמור להעיד במשפט שבו הוא מייצג צד ונשווה אותה לדוגמה שבה שר החינוך משתתף בהצבעה על תקציב המדינה לרבות קיצוץ בתקציב משרדו. כלי חשוב לבחינת הדברים הינו הדין והתייחסותו למצב שבו אדם חובש שני כובעים וממלא שני תפקידים. האם מדובר בניגוד עניינים או שמא במתח בריא שהמחוקק היה ער אליו ולא הגבילו? מתח שהמחוקק לא התנגד לו ואף חפץ בו בכדי שההחלטה המינהלית תשקף נקודות מבט שונות. הגבול אינו תמיד מסומן בבהירות וייתכנו גם מצבי ביניים, כדוגמת מצב שבו בעל תפקיד רשאי להשתתף בדיון אך לא להצביע בו. ומן הכלל אל הפרט. 4. סעיף 11ד לחוק התכנון והבניה קובע: "שני חברים לפחות של הועדה המחוזית רשאים, תוך שבעה ימים מיום קבלת החלטתה של ועדת המשנה לידיהם, לדרוש בכתב שיתקיים במליאת הועדה המחוזית דיון בענין שלגביו התקבלה בועדת המשנה החלטה, בנימוק שהחלטתה של ועדת המשנה פגומה מבחינה משפטית או תכנונית; הדרישה תכלול את פרטי הנימוקים; נתקבלה דרישה כאמור, תקיים הועדה המחוזית דיון בענין והחלטתה תהיה סופית". הסעיף הנדון מוכתר במילים:" החלטה פגומה - דיון במליאת הועדה". אין חולק כי ראש-העירייה הנו חבר בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה. יחד עם אחר, אשר אף הוא חבר בוועדה המחוזית, הוגשה בקשה לקיום דיון. ניתן לומר, כי די בכך להראות שפעולתו של ראש-העירייה בדין ולא נעשתה תוך ניגוד עניינים. אך כוחה של טענת ניגוד העניינים רב מכדי להשאיר את העניין לפתרון פורמאלי כה צר. כפי שנראה, יש בסיס למסקנה שהחוק לא התעלם מהסיטואציה הנידונה, שכן כאשר מצא לנכון, הגביל חבר רשות מקומית הנוגע לעניין הנדון בוועדה. הווי אומר, דרך ראויה לבחינת עמדת המחוקק בסיטואציה של ניגוד עניינים אינה מצומצמת להעדר איסור במקרה המסוים, אלא מורחבת היא לבחינת קיומם של איסורים במקרים אחרים. שתיקת המחוקק במצב שכזה מדברת בעד עצמה. סעיף 11 לחוק התכנון והבניה קובע את ההרכב של ועדת המשנה להתנגדויות. סעיף 11(ב) לחוק קובע כדלקמן: "דנה ועדת המשנה להתנגדויות בהתנגדות לתכנית הנוגעת לרשות מקומית או לועדה מקומית מסוימת, ונציג הרשויות המקומיות בועדת המשנה הוא חבר או עובד הרשות המקומית או הועדה המקומית שבתכנית הנוגעת לה דנים, או שהוא הומלץ, לפי סעיף 7(ב), על-ידי רשות מקומית כאמור, ימנה היושב ראש לדיון האמור חבר אחר מבין נציגי הרשויות המקומיות". סעיף 11א לחוק דן בוועדת משנה לעררים. סעיף 11א(ב) קובע הגבלה דומה לזו שצוינה לעיל. אולם סעיף 11ד לחוק אינו קובע כל הגבלה כאמור. עינינו הרואות כי המחוקק מצא לנכון להגביל חבר של ועדה מקומית, אך נמנע מלעשות כן בסעיף 11ד לחוק. קשה לקבל שעניין זה נבע מהיסח דעתו של המחוקק או משכחה. ככל הנראה, השוני טמון במהותם של הסעיפים. סעיף 11ד לחוק עוסק כולו במצבים מסוימים שבהם רשאים שני חברים מטעם הוועדה המחוזית לבקש קיומו של דיון. לא הוענקה לחברים אלו הזכות לשנות או לבטל החלטה אלא אך להביא את העניין לדיון בפני המליאה. לכן ניתן להבין מדוע סעיף זה נעדר הוראה לצמצום מיהות החברים. להשלמת התמונה נפנה לסעיפים 47 ו-47א לחוק התכנון והבניה. כותרתו של סעיף 47 הנה "חבר או עובד של מוסד המעונינים בתכנית". סעיף זה קובע כי חבר מוסד תכנון שיש לו במישרין או בעקיפין בעצמו או על-ידי קרוב כל חלק או טובת הנאה בעניין העומד לדיון עליו להודע ליושב-ראש וכן לא יהיה נוכח בדיוני המוסד ולא יצביע בהחלטה. כותרת סעיף 47א לחוק הנה: "ניגוד ענינים". סעיף 47א(א) קובע כדלקמן: "(א) חבר מוסד תכנון לא ישתתף בדיון ובהצבעה בקשר להתנגדות או לערר... אם נתקיים בו אחד מאלה: (1) הוא נציג של גוף אשר יזם את התכנית המובאת לדיון, או של גוף אשר הגיש התנגדות או ערר לאותה תכנית; (2) הוא נטל, כחבר, חלק בהחלטת אותו מוסד התכנון שעל החלטתו הוגשו ההתנגדות או הערר". ההגבלות שהוטלו בסעיפים 11, 11א ו-47א עניינן התנגדות או ערר ולא בקשה לקיום דיון במליאה בשל החלטה של ועדת המשנה. 5. ואולם, שני חברים של הוועדה המחוזית אינם רשאים לבקש דיון במליאה על כל החלטה של ועדת המשנה, אלא רק על "החלטה פגומה". כלשון סעיף 11ד לחוק: "...פגומה מבחינה משפטית או תכנונית...". הדרישה לקיים דיון חייבת לכלול את פרטי הנימוקים. הדרישה לקיום דיון בענייננו נומקה באופן הבא: "מכיוון שכמות היחידות קטנה מ-239 יח"ד ל-55 יח"ד וכמות החניות הציבוריות גדלה, לדעתנו אין מקום לבטל את המגרשים 39, 40 ובכך להגדיל את כמות החניות הציבוריות". על פני הדברים, ודי בכך לצורך קיום הדיון, יצאו מבקשי הדיון ידי חובתם כדרישת הסעיף. יש להדגיש כי אם נימוקי הבקשה לא היו מתייחסים לפגם מבחינה משפטית או תכנונית לא היה מקום לקיים דיון. ברי, כי על שני החברים הדורשים את הדיון למלא אחר דרישות החוק. הבקשה לדיון נתונה אפוא לביקורת. לו הדרישה לא הייתה כוללת פרטי הנימוקים כי אז די היה בכך כדי להביא לדחיית בקשתם לקיומו של דיון במליאה. דווקא בשל הכוח שהוענק לשני חברים לדרוש קיומו של דיון, וכלשון החוק: "...נתקבלה דרישה כאמור, תקיים הועדה המחוזית דיון...", יש לעמוד בקפדנות על הדרישות שבסעיף 11ד לחוק. 6. טענה נוספת בפי העותרים הדורשת התייחסות. לאחר שהוועדה המחוזית קיבלה הודעת שני חבריה התקיים דיון בשאלה אם הבקשה כפי שהוגשה ממלאת אחר דרישות החוק. ראש-העירייה השתתף בדיון, ולטענת העותרים אף הצביע לטובת ההחלטה לקיום דיון במליאה. לגישת העותרים לא היה ראוי שראש-העירייה אשר יזם את ההליך יהיה מעורב בהחלטה אם לקיים את הדיון וכן אין זה צודק כי נכח בדיון בניגוד לעותרים שלא הוזמנו אליו. לדעתי, אין לקבל טענה זו של העותרים. הצגת הדברים, כפי שהוצגו מטעה. ראשית, כדברי בא-כוח משיבים 2-4 לא עולה מהפרוטוקול כי ראש-העירייה הצביע בעניין, אך אין זה העיקר. כאמור, סעיף 11ד לחוק קובע: "נתקבלה דרישה כאמור, תקיים הועדה המחוזית דיון...", כאשר עולה מכותרת הסעיף שהמדובר ב-"...דיון במליאת הועדה". הלשון הקטגורית בה נוקט הסעיף מחייבת קיומו של דיון. באי-כוח המשיבים הודיעו כי בדיון גופו מתכוונים המה להזמין את העותרים. נוהג יפה הוא. על מנת שהעניין יישקל לגופו רצוי לשמוע את הצדדים השונים. בעניין זה מצטרף אני לנפסק על-ידי כבוד השופט ד"ר ביין, בה"פ (חי') 30035/97 אבו סלאח נ' הועדה המחוזית, מחוז חיפה [1]. אולם, המשיבים החליטו לקיים דיון מקדמי לדיון במליאה. מטרת דיון זה שקילת קיומו של הדיון הנוסף בטענה של החלטה פגומה. הליך מקדמי זה אינו דרישת החוק. נראה כי מטרתו לבחון האם שני החברים שדרשו לקיים את הדיון מילאו אחר דרישות החוק. הא ותו לו. נוצר מנגנון של ביקורת ראשונית על הבקשה לקיים דיון. קביעת כלל ולפיו יש להזמין את העותרים לשני השלבים יכביד ויסרבל את ההליך שלא לצורך. תוצאה כזו עשויה אף להרתיע את המשיבים מלקיים דיון וולונטרי זה. הואיל ושני החברים הם שביקשו את הדיון היה מקום להזמינם ולשומעם בדיון המקדמי. טרם אפנה מהמלאכה, אזכיר את המובן מאליו. אין בפסק-דין זה הבעת עמדה לכאן או לכאן באשר לתוצאותיו של דיון שטרם נערך. פסק-דין זה קובע כי הקרקע הוכשרה לקיומו של דיון כאמור בסעיף 11ד לחוק ויש לקיימו על-פי דין. 7. סוף דבר, עתירה זו נדחית. כתוצאה מכך צו הביניים בטל. העותרים יישאו בהוצאות משיבה 1 בסך 7,500 ש"ח להיום, וכן בהוצאות בסכום זהה למשיבים 2-4 כאחד.בניהדיוןועדה מחוזית לתכנון ובניה