דמי הסתגלות לאחר פינוי

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא דמי הסתגלות לאחר פינוי: 1. עתירה זו עניינה בהחלטת הוועדה המיוחדת של מינהלת סל"ע (להלן - הוועדה או המשיבה) מיום 24.9.08, שניתנה מכוח סעיפים 137(ב)(2) ו-137(ד) לחוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה-2005 (להלן - החוק). בהחלטתה, דחתה המשיבה את בקשת העותר, ליאוניד אלימלך, להעניק לו תשלום מיוחד חלף דמי הסתגלות. רקע 2. העותר הקים, ניהל ועבד בעסק לשחזור מתכות באזור התעשייה ארז. מגורי הקבע של העותר ומשפחתו מצויים בנתניה. העסק הופעל על-ידי חברת אסמורן בע"מ, שהעותר היה מנהלה, אך ביום הקובע ליישום החוק (6.6.04) הוא לא היה בעל השליטה בה (כי אם לב ויינשטיין), ועל כן הוא אינו מוגדר כ"בעל עסק" לפי החוק. עם זאת, כיום העותר הינו בעל השליטה הבלעדי בחברה ומחזיק ב-100% ממניותיה. במהלך שנת 2005, עם ביצוע תכנית ההתנתקות, נאלץ העותר לנטוש את מבנה העסק, תוך שהוא מצליח להעביר חלק מהציוד והמלאי אל שטחי ישראל. עד עתה, טרם עלה בידו להקים את העסק במקום חדש בשטח ישראל. 3. לאחר יישום תכנית ההתנתקות, פנה העותר לוועדת הזכאות לשם קבלת פיצוי בגין העסק שניהל. במסגרת פנייתו, ביקש העותר לקבל גם מענק אישי בשל ותק לפי סעיף 46 וגם דמי הסתגלות לפי סעיף 51 לחוק. הזכאים לקבלת דמי הסתגלות הינם בעל עסק שמרכז חייו היה בשטח המפונה, או עובד לשעבר (ללא תלות בשאלת מרכז חייו) - כל עוד לא היה בעליו של העסק בו עבד. 4. במקביל לפניית העותר לשם קבלת פיצויים אישיים, התנהלו הליכים מטעם העותר וחברת "אסמורן" מול ועדת הזכאות והמשיבה (הוועדה המיוחדת) לקבלת פיצוי בשל עסק במסגרת המסלול הנכסי. בסופם של הליכים אלו, זכה העותר עצמו, שכאמור אינו מוגדר כ"בעל עסק" לפי החוק, לפיצוי מיוחד מהמשיבה בגין המבנה והקרקע של העסק, לאחר שמצבו הושווה (לעניין המבנה והקרקע) למצבו של "עסק" העונה על תנאי הזכאות. בנוסף, זכתה חברת "אסמורן" בפיצוי בגין הציוד והמלאי של העסק (בשעה שבה כבר הייתה מצויה בבעלות העותר). ערעורו של העותר על החלטת המשיבה לגבי הפיצוי בגין המבנה והקרקע נידון והוכרע בעת"מ (י-ם) 619/07 (ניתן ביום 8.9.08). ערעורה של חברת "אסמורן" על החלטת המשיבה לגבי היקף הפיצוי לה היא זכאית תלוי ועומד בפני מותב זה. להלן יוצגו פרטי ההליכים העיקריים שהתנהלו בין הצדדים, הנוגעים לעניין דמי ההסתגלות. 5. במסגרת ההליכים שניהלו העותר וחברת "אסמורן" מול ועדת הזכאות, קבעה תחילה הוועדה כי לא הוכח שביום הקובע החזיק אזרח ישראלי ב-50% ממניות החברה, ולכן החברה אינה זכאית לקבלת פיצוי על-פי החוק. במסגרת הערעור שהגישו העותר והחברה לבית משפט השלום על החלטה זו (ו"ע 136/05), , הגיעו הצדדים להסכמה לפיה ועדת הזכאות תחזור ותבחן את קביעתה. בהמשך לכך, קבעה ועדת הזכאות כי "בחברה התובעת היה בעל שליטה ישראלי ביום הקובע", ועל כן החברה זכאית לקבלת פיצוי בשל עסק (23.2.06). כאמור, אותו "בעל שליטה" שהחזיק בחברה ביום הקובע לא היה העותר עצמו, אלא אדם אחר (בשם לב ויינשטיין). בעקבות החלטה זו, ניתן פסק-דינו של בית משפט השלום בערעור (2.4.06), שאישר את קביעתה העקרונית של הוועדה והחזיר אליה את הדיון בעניין היקף זכאותה של החברה לפיצויים. בפסק הדין נקבע בטעות כי "ביום 23.2.06 ניתנה החלטתה של הוועדה הקובעת כי המערער 1, שהנו אזרח ישראלי, היה ביום הקובע הבעלים של מחצית ממניותיה של המערערת", זאת כאשר הוועדה קבעה דווקא כי לב ויינשטיין, ולא העותר (שהיה המערער 1), היה הבעלים במחצית ממניות החברה ביום הקובע. לאחר הדברים האלה, חזרה ועדת הזכאות ודנה בעניינם של העותר והחברה. במסגרת עתירה שהגיש העותר נגד החלטות ועדת הזכאות (עת"מ 418/06), הגיעו הצדדים להסכמה, שניתן לה תוקף של פסק-דין (14.12.06), לפיה "באשר לפיצויים בגין ותק, הסתגלות ופטור ממס רכישה, מוסכם כי בקשה זו תידון לפני הוועדה המיוחדת, באופן חריג, וזאת על יסוד ההסכמה שקיבלה תוקף של פסק דין בתיק ו"ע 136/05". הכוונה, ככל הנראה, להסכמה (השגויה) לפי העותר עצמו מוגדר כ"בעל עסק" לצורך החוק. ואכן, בעקבות פסק הדין בעתירה התבקש העותר על-ידי בא-כוח מינהלת סל"ע למלא "טופס תביעה מעסיקים" לצורך הדיון בבקשתו לדמי הסתגלות (נספח ט' לעתירה). חרף ההסכמה שגובשה בעת"מ 418/06, נידונה תחילה בקשתו של העותר לקבלת דמי הסתגלות בפני ועדת הזכאות דווקא (14.2.07). הוועדה דנה בזכאותו של העותר כבעל עסק, בהסתמכה על ההנחה (המוטעית) לפיה העותר הוגדר כ"בעל עסק". הוועדה דחתה את הבקשה מן הטעם שהעותר אינו מקיים את תנאי הזכאות לבעל עסק, שכן ביום הקובע ליישום החוק הוא התגורר בנתניה, ולכן מרכז חייו לא היה בשטח המפונה. ביום 9.5.07 קיבלה ועדת הזכאות החלטה נוספת בעניין, המתקנת את החלטתה הקודמת. במסגרת החלטתה המתקנת, קבעה הוועדה כי היה מקום לדחות את בקשת העותר מלכתחילה, מן הטעם שהעותר אינו עונה להגדרת "בעל עסק" ביום הקובע, ולכן ממילא הוא אינו זכאי לקבלת דמי הסתגלות כבעל עסק. עוד נקבע כי גם לו היה העותר עונה להגדרת בעל עסק, הרי גם אז לא היה זכאי לדמי הסתגלות, בשל חוסר קיומו של מרכז חיים בשטח המפונה. בהחלטתה, לא התייחסה הוועדה לאפשרות לפיה העותר זכאי לקבלת דמי הסתגלות כעובד. אף המשיבה דנה באותו הזמן בבקשות השונות של העותר. ביום 9.5.07 (היום בו ניתנה החלטתה האחרונה של ועדת הזכאות) ניתנה החלטת המשיבה בכלל ענייניו של העותר (פיצוי בגין מבנה וקרקע, הפחתת וניכוי מס, קבלת מענק אישי בשל ותק, שיפוי בשל מס רכישה וקבלת דמי הסתגלות). בהחלטתה קבעה המשיבה, בין השאר, כי לא תידרש לעניין דמי ההסתגלות עד למיצוי ההליכים בעניין זה בוועדת הזכאות, שבמסגרתם על העותר להגיש תביעה חדשה לקבלת דמי הסתגלות כעובד. בנוסף, דחתה המשיבה את בקשת העותר לקבלת מענק אישי בשל ותק. העותר עתר לבית משפט זה נגד החלטה זו על כלל ראשיה (עת"מ 619/07). במסגרת עתירתו טען העותר, לעניין דמי הסתגלות, כי החלטתה של המשיבה, המפנה את העותר אל ועדת הזכאות לשם הגשת בקשה חדשה, מהווה הפרה של התחייבותה בפסק-הדין בעת"מ 418/06 לדון בעצמה בבקשה זו. כן טען העותר כי המשיבה אינה אמורה לדקדק עמו בתנאי הזכאות לדמי הסתגלות הקבועים בחוק, שכן בסמכותה לאשר תשלום מיוחד לפנים משורת דין דווקא למי שלא מתמלאים בו תנאים אלו. בפסק הדין מיום 8.9.08, שניתן בהסכמת הצדדים, החזיר בית המשפט את הדיון בעניין דמי ההסתגלות אל המשיבה, אשר הודיעה קודם לכן, בכתב התשובה לעתירה, כי היא מוכנה לדון בעצמה בשאלת זכאותו של העותר לדמי הסתגלות כעובד. במסגרת פסק הדין, קבע בית המשפט, בין השאר, כי העותר אינו זכאי לקבלת מענק בשל ותק, כיוון שלא קיים מרכז חיים בשטח המפונה, עת לא התגורר בישוב מפונה. 6. לאחר מתן פסק הדין בעת"מ 619/07, קיימה המשיבה ביום 22.9.08 דיון בעניין זכאותו של העותר לדמי הסתגלות. על אף שהיה על המשיבה לדון בזכאותו של העותר כעובד, הרי שבמסגרת הדיון עסקו הצדדים בעיקר בשאלת מרכז חייו של העותר, הרלוונטית רק לעניין פיצויו כבעל עסק. בעקבות הדיון, ניתנה ביום 24.9.08 החלטת המשיבה נשוא עתירה זו. בהחלטתה הגדירה המשיבה את מהות בקשת העותר כ"תשלום מיוחד חלף המענק לדמי הסתגלות", וכן נאמר בה כי "בקשתו של המבקש מהועדה המיוחדת היא, על-כן, לאשר לו תשלום מיוחד, לפי סעיף 137 לחוק, חלף דמי ההסתגלות שלא שולמו לו". המשיבה בחנה את עניינו של העותר כבעל עסק (ואף ציינה כי "לעניין זה דין מי שעבד בחברה שבבעלותו, כדין בעל עסק"), וקבעה כי נוכח היות מרכז חייו של העותר בנתניה, אין הוא זכאי לקבלת תשלום חלף דמי ההסתגלות. המשיבה ציינה כי המבחנים לקביעת מרכז חיים לצורך תשלום דמי הסתגלות לבעל עסק, זהים לדעתה למבחנים לקביעת מרכז חיים לצורך קבלת מענק אישי בשל ותק. כיוון שכך, הפנתה המשיבה בהחלטתה אל קביעת בית המשפט בעת"מ 619/07, לפיה מגורים בשטח המפונה מהווים "תנאי מהותי" לצורך הכרה בזכאותו של העותר למענק בשל ותק. לאור קביעה זו, סברה המשיבה כי אין עילה לפיצוי העותר בתשלום חלף דמי הסתגלות, שכן גם לעניין זה לא מתקיים בעותר התנאי המהותי של מגורים בשטח מפונה, הדרוש לצורך הכרה בקיומו של מרכז חיים בשטח מפונה. עוד הוסיפה המשיבה, כי גם אם העותר נהג ללון מעת לעת בעסק, אין בכך בכדי להעביר את מרכז חייו לשטח המפונה, מה גם שהוא מעולם לא שינה את כתובת מגוריו מנתניה לאזור התעשייה ארז, ובתלושי השכר שקיבל מהחברה מופיעה כתובת מגוריו בנתניה. בנוסף, ציינה המשיבה כי בדו"ח השמאות שהגיש העותר בעניין מבנה העסק, לא אוזכר כי במבנה היו קיימים אזור מגורים או חדר שינה. לאור האמור, סברה המשיבה "כי אין בנסיבות העניין כדי להצדיק מתן דמי הסתגלות נוספים למבקש, אף שלא מתקיים לגבי המבקש התנאי של מרכז חיים בשטח המפונה". המשיבה לא פירטה בהחלטתה מהן "נסיבות העניין" האמורות. עיקר טענות הצדדים 7. לטענת העותר, החלטת המשיבה, שתפקידה לאשר תשלום מיוחד דווקא במקרים בהם לא מתקיים במבקש תנאי מתנאי זכאות, אינה סבירה בנסיבות העניין. העותר אינו מתעלם מכך שמקום מגוריו הרשמי לא היה בשטח המפונה, אלא שלשיטתו, מפעל חייו ומקום עבודתו, בו עבד במשך שנים רבות, מהווה את מרכז חייו וה"קניין המכונן" שלו, ולפיכך יש לראותו כמי שקיים מרכז חיים בשטח המפונה, אשר זכאי לקבלת דמי הסתגלות. לטענתו, בכל הקשור לדמי ההסתגלות, תכלית החוק הינה לאפשר לאדם העובד או לבעל עסק שפונה ממקום עבודתו להסתגל למצבו החדש או להקים מחדש את עסקו. כיוון שהעותר מתקשה כיום להקים מחדש את עסקו או למצוא עבודה חדשה, סירוב המשיבה להעניק לו דמי הסתגלות מנוגד לתכלית החוק. העותר מטעים כי בעוד שתושבים שהתיישבו בשטח המפונה בניגוד לחוק (לשיטתו), דוגמת תושבי תל-קטיפא, נמצאו זכאים למענק הסתגלות, ובעוד שבעלי עסקים אחרים קבלו דמי הסתגלות מוגדלים בהתאם להחלטתה הכללית של המשיבה בעניין זה (מס' 171/3), הרי שהעותר, שהינו אדם שומר חוק, הופלה לרעה ולא נמצא זכאי למענק. עוד מציין העותר כי דו"ח השמאות אליו התייחסה המשיבה אינו מדויק, וכי בפועל אכן היה קיים במבנה העסק חדר שינה, דבר המלמד על מרכזיותו של העסק בחיי העותר. בדיון בעתירה, הוסיף העותר טענה חדשה שלא נטענה בכתב העתירה, לפיה היה על המשיבה, בהתאם לפסק הדין בעת"מ 619/07, לבחון את בקשתו לדמי הסתגלות כ"עובד לשעבר" ולא כ"בעל עסק", וזאת ללא הידרשות לשאלת מרכז חייו. 8. לשיטת המשיבה, טענת העותר לקבלת דמי הסתגלות כעובד הינה טענה חדשה שלא עלתה בדיון בפניה ואף לא בכתב העתירה. עיקר טענות העותר, הן בדיון בפני המשיבה והן בעתירה, עסקו בשאלת מרכז חייו, ומכאן כי העותר הציג עצמו, לעניין קבלת דמי הסתגלות, כבעל עסק ולא כעובד. עוד טוענת המשיבה כי החלטת בית המשפט בעת"מ 619/07, לפיה עליה לשוב ולדון בבקשת העותר לדמי הסתגלות כעובד, התבססה על טעות בכתב התשובה שהוגש מטעמה, ואין להסתמך עליה. על כל פנים, סבורה המשיבה כי משהוכר העותר בעבר, מבחינה מהותית, כ"בעל עסק" לצורך קבלת פיצוי, אין מקום לבחון את בקשתו לקבלת דמי הסתגלות כעובד. זאת כיוון שלפי סעיף 49 לחוק, תנאי מרכזי לקבלת דמי הסתגלות כעובד הינו כי העובד לא היה בעליו של העסק בו עבד. לגוף העניין, טוענת המשיבה, כי על-אף שהעותר אינו עונה להגדרת "בעל עסק" שבחוק, היא הסכימה, לפנים משורת הדין, להשוות את מצבו למצבם של בעלי עסקים אחרים באזור התעשייה ארז לצורך קבלת פיצוי בשל עסק. כ"בעל עסק", נדון עניינו של העותר במסגרת מנגנון הפיצוי הנכסי הקבוע בחוק, והעותר קיבל פיצוי בגין הקרקע והמבנה של העסק. בנוסף, קיבלה חברת אסמורן (שכאמור נמצאת כיום בבעלות העותר) פיצוי בגין המלאי והציוד שהיו ברשותה. הסך הכולל של הפיצוי שניתן לעותר ולחברה עומד על למעלה מ-4 מיליון ש"ח. בנסיבות אלו, סבורה המשיבה כי ראוי היה לבחון את בקשת העותר לדמי הסתגלות כ"בעל עסק" דווקא, אשר לגביו דרישת מרכז החיים בשטח המפונה הינה תנאי מהותי. משכך, אין עילה להתערבות בהחלטת המשיבה, המבוססת על היעדר מרכז חיים, ואינה חורגת במובן זה ממתחם הסבירות. המשיבה מטעימה, כי בכל האמור לגבי חוק ההתנתקות, תנאי מרכזי לקיומו של "מרכז חיים" הינו מגורים בשטח המפונה. המשיבה מפנה לפסק-הדין בו"ע 138/05 סלוק נ' ועדת הזכאות (ניתן ביום 28.8.06, , להלן - עניין סלוק), בו נקבע כי חוק ההתנתקות בחר בחיזוק זיקת המגורים והחלשת הזיקות האחרות בעת קביעת "מרכז חייו" של הזכאי לפי החוק. לפיכך, לא די בעובדה שהעותר עבד במשך שנים רבות ושעות ארוכות באזור התעשיה ארז, כדי להקים בעניינו את הזיקות הדרושות להוכחת מרכז חיים. עוד סבורה המשיבה כי המבחנים לצורך קבלת המענק האישי בשל ותק, השמים דגש על מגורים ביישוב מפונה כתנאי מרכזי, כפי שאושר בפסק-הדין בעת"מ 619/07, הם גם המבחנים הנדרשים לשם תשלום דמי הסתגלות. כטעם נוסף להחלטתה, מוסיפה המשיבה כי איש מבעלי המפעלים באזור התעשיה ארז אשר לא התגוררו בישוב מפונה - והללו מהווים את רוב בעלי העסקים באזור התעשיה - לא קיבל דמי הסתגלות. משכך, לא התקיימו נסיבות מיוחדות אחרות המצדיקות מתן תשלום מיוחד לעותר. לאור זאת, ובהתחשב בנטייתו של בית משפט זה להתערב בהחלטות המשיבה רק במקרים קיצוניים, בהם ההחלטה נגועה בפגם חמור, סבורה המשיבה כי דין העתירה להידחות. דיון 9. ענייננו בהחלטת המשיבה לפי סעיף 137(ב) (2) לחוק, הקובע: "ועדה מיוחדת מוסמכת... לאשר תשלום מיוחד, לפנים משורת הדין, למי שלא מתמלא בו תנאי מתנאי הזכאות לפיצויים לפי חוק זה, אם ראתה, מטעמים שתפרט בהחלטתה, כי בשל נסיבותיו המיוחדות של המבקש מן הצדק לעשות כן". בבואה לאשר תשלום מיוחד, על המשיבה לבחון האם חרף אי-עמידתו של המבקש בתנאי מתנאי הזכאות לפיצויים הקבועים בחוק, מתקיימות בעניינו נסיבות מיוחדות המקימות עילה לפיצויו. בהתאם לכך, התקין המחוקק את תקנות יישום תכנית ההתנתקות (כללים לאישור בקשה ולקביעת תשלום מיוחד), התשס"ו-2005 (להלן - תקנות תשלום מיוחד), הקובעות, בין השאר, מהם השיקולים (היינו ה"נסיבות המיוחדות") שעל המשיבה להתחשב בהם בבואה לקבל החלטה לעניין תשלום מיוחד. תקנה 5 לתקנות תשלום מיוחד קובע כי בבחינת הבקשה, תשקול המשיבה, בין השאר, את השיקולים הבאים (הנוגעים לענייננו): משך תקופת החיים והפעילות של המבקש בשטח המפונה; מקום עבודתו של המבקש; סכום הפיצוי שהמבקש זכאי לו על פי החוק, ואם אינו זכאי לפיצוי, מכלול נסיבותיו של המבקש והטעמים שבעטיים לא מתקיים אצל המבקש תנאי מתנאי הזכאות לקבלת הפיצויים לפי החוק; סכומי הפיצויים המשולמים לזכאים בעלי נתונים דומים לפי שיטות החישוב הקבועות בחוק; והשפעות חריגות ומיוחדות של הפינוי על המבקש ביחס לכלל האוכלוסיה המתפנה, בשים לב לנסיבותיו האישיות המיוחדות. בנוסף, סעיף 8 לתקנות תשלום מיוחד קובע כי "במתן החלטותיה לרבות לענין מתן תשלום מיוחד, תביא הוועדה בחשבון את הסכומים המשולמים לפי החוק, למי שהתקיימו בו תנאי הזכאות הקבועים בחוק, וכן אישורים לתשלום מיוחד שנתנה בנסיבות דומות". 10. בעקבות פסק-הדין בעת"מ 619/07, הוחזר הדיון בשאלת זכאותו של העותר לדמי הסתגלות אל המשיבה. המשיבה בחנה את בקשת העותר בנעליו כבעל עסק, וקבעה כי "אין בנסיבות העניין כדי להצדיק מתן דמי הסתגלות נוספים למבקש, אף שלא מתקיים לגבי המבקש התנאי של מרכז חיים בשטח המפונה". 11. בבוא המשיבה להפעיל את סמכותה המיוחדת על פי החוק, עליה להביא בחשבון את תכלית החוק הרלוונטית לעניין (ראו: עת"מ (י-ם) 469/06 גרוסמן נ' מדינת ישראל (ניתן ביום 17.5.07); עת"מ (י-ם) 518/07 סעדה נ' מנהלת סל"ע (ניתן ביום 7.10.07)). לכן, בטרם אכריע בעתירה, אדרש תחילה לתכלית העומדת בבסיס דמי ההסתגלות. 12. סעיף 51 לחוק קובע: "עובד לשעבר או בעל עסק שמרכז חייו בשטח מפונה, זכאי לדמי הסתגלות חודשיים...". בהצעת חוק יישום תכנית ההתנתקות, שהוגשה על-ידי הממשלה ביום 27.10.04, כלל הנוסח הראשוני של סעיף 51 רק עובדים שכירים ולא בעלי עסקים עצמאיים ("עובד לשעבר זכאי לדמי הסתגלות חודשיים..."). וכך נאמר, לעניין זה, בדברי ההסבר לפרק הפיצוי לעובדים בהצעת החוק: "העובדים אשר ייתקלו בקשיים הרבים ביותר כתוצאה מן הפינוי הם עובדים שגם התגוררו בשטח המפונה וגם עבדו בשטח המפונה, זאת מכיוון שכתוצאה מן הפינוי עובדים אלו ייאלצו לעזוב הן את מקום מגוריהם והן את מקום עבודתם. מטרתן של הוראות סימן ג' המוצע להקנות לעובדים אלו דמי הסתגלות חודשיים לתקופה מוגבלת, שיקלו עליהם את ההתמודדות עם אבדן מקום העבודה והצורך למצוא מקום עבודה חדש...". אם כן, התכלית העומדת בבסיס דמי ההסתגלות הינה להקל על העובד המחפש מקום עבודה חדש בתקופה שלאחר ההתנתקות. למסקנה דומה הגיע בית המשפט העליון, בהתייחסו לתכלית דמי ההסתגלות, בבג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נט(2) 481 (2005) (להלן - עניין חוף עזה): "... נקודת המוצא של ההסדר היא, שיישום תוכנית ההתנתקות יביא לכך שחלק מהמתיישבים השכירים - הן כאלה העובדים בתחומי השטח המפונה והן כאלה העובדים מחוץ לשטח המפונה - ייאלצו לעזוב את מקום עבודתם. זאת, בשל סגירת מקומות עבודה בתוך השטח המפונה, ובשל חוסר אפשרות להתמיד במקומות עבודה עקב העתקת מקום המגורים... החוק מבקש ליתן סיוע נוסף למתיישבים שימצאו עצמם בלא מקום עבודה עקב תכנית ההתנתקות. ההסדר חותר, בראש ובראשונה, להעניק לאותם מתיישבים "מרווח נשימה", כלומר פרק זמן שבו יוכלו לתור אחר עבודה בלא להיוותר מחוסרי-הכנסה. לשם כך נועדו דמי ההסתגלות. הסדר זה מקנה דמי הסתגלות בסכום השווה לשכר החודשי הממוצע של העובד (תוך קביעת תקרה של כפל השכר הממוצע במשק), ובכך מקבע, למעשה, את רמת ההכנסה למשך תקופת אבטלה מסוימת, עד שתימצא עבודה חלופית..." (פסקה 357 לפסק-הדין של דעת הרוב, ההדגשה שלי - ד' ח'). לאחר שהגישה הממשלה את הצעת החוק, תוקנה ההצעה כך שתכלול בגדר הזכאים לדמי הסתגלות אף בעלי עסקים שמרכז חייהם בשטח המפונה. כוונת המחוקק הייתה להעניק סיוע גם לעצמאים המפעילים את עסקם בשטח המפונה ומתגוררים בו, כיוון שאף אלו יוותרו לאחר ההתנתקות מחוסרי הכנסה, ויאלצו לתור אחר עבודה חדשה או להקים את עסקם מחדש (ראו פרוטוקול ועדת המשנה להצעת חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה-‎2004 (מ-130) מיום שני, כ"א בשבט תשס"ה, 31.1.05‎, בשעה ‎10:00). זאת, בתנאי שאותם בעלי עסקים מקיימים מרכז חיים בשטח המפונה. לשיטת המשיבה (כנטען בכתב התשובה לעתירה), הטעם שבהוספת דרישת מרכז החיים לגבי בעל עסק, מתמצה בכך שלבעל עסק המתגורר מחוץ לשטח המפונה לא הייתה חסרה "פניות נפשית" להעתקת עסקו עובר להתנתקות, שכן הוא לא היה טרוד בהעתקת כל מרכז חייו, ועל כן אין הוא זקוק לאותו "מרווח נשימה" שביסוד דמי ההסתגלות. בעלי העסקים מפוצים ממילא בגין עסקם, ויש בפיצוי זה בכדי להעניק להם את אותו "מרווח נשימה", המוענק באמצעות דמי ההסתגלות. לעומת זאת, בעניינו של בעל עסק שמרכז חייו בשטח המפונה קיים שיקול נוסף המצדיק הענקת דמי הסתגלות, הנובע מהקושי של מי שצריך להעתיק מהשטח המפונה, בנוסף לעסקו, גם את מקום מגוריו. לבעל עסק מסוג זה חסרה "פניות נפשית" להעתקת עסקו, ועל כן יש לזכותו בדמי הסתגלות, שיאפשרו לו את "מרווח הנשימה" הדרוש לשם הקמת העסק מחדש. 13. בעניין העותר, סבורה המשיבה כי לאחר שכלל ענייניו נבחנו תוך התייחסות אליו כ"בעל עסק", וזאת לשם הגדלת זכאותו לפיצוי לפנים משורת הדין, אין לבחון את בקשתו לדמי הסתגלות כעובד שכיר, אלא כבעל עסק. סבורני כי אכן צודקת המשיבה בעניין זה. במסגרת תקנה 5 לתקנות תשלום מיוחד, על המשיבה לשקול בין השאר את סכום הפיצוי שהמבקש זכאי לו על פי החוק, ואם אינו זכאי לפיצוי - אזי תשקול המשיבה את מכלול נסיבותיו המיוחדות. בעניין העותר קבעה המשיבה כי אף על פי שאינו עונה להגדרת "בעל עסק", יש לזכותו, עקב נסיבותיו המיוחדות, בפיצוי עבור המבנה והקרקע של העסק. בנוסף לכך, זכתה החברה, שנמצאת כיום בבעלותו של העותר, בפיצוי עבור ציוד ומלאי. אף בדיון ביום 22.9.08 בעניין דמי ההסתגלות, שאמור היה לכאורה לבחון את זכאותו של העותר כעובד, מיקד העותר את טענותיו בעניין מרכז החיים, שרלוונטי אך ורק לעניין זכאותו כבעל עסק. בנסיבות אלו, אין זה מוצדק לבחון את זכאותו של העותר לדמי הסתגלות בנעליו כעובד, תוך התעלמות מכך שמבחינה מהותית הוא הוכר כ"בעל עסק" לצורך מתן פיצוי על-פי החוק, ואף זכה לפיצוי כבעל עסק בסך של כ-4 מיליון ש"ח. אשר על כן, לא מצאתי צורך להחזיר את ענייננו של העותר לדיון מחודש בפני המשיבה או בפני ועדת הזכאות בשאלת זכאותו לדמי הסתגלות כעובד שכיר, על אף ההסכמות שהושגו בעבר בעניין זה (הסכמות שנבעו, ככל הנראה, מרצף של טעויות בהליכים הקודמים). עוד אוסיף, כי מאחר שצודקת המשיבה בהחלטתה העקרונית להתייחס אל העותר כ"בעל עסק", ממילא אין עוד מקום לדון בבקשתו כעובד, שהרי סעיף 49 לחוק קובע במפורש כי "עובד" לא יהא זכאי לדמי הסתגלות במידה והיה בעל העסק שבו עבד. בנסיבות אלו, ברי כי אין עוד טעם לשוב ולדון בשאלת זכאותו של העותר לדמי הסתגלות כעובד (וכפי שראינו, העותר אף לא ביקש זאת בעתירה). 14. נותר לדון בסבירות החלטתה של המשיבה לדחות את בקשת העותר לקבלת דמי הסתגלות כבעל עסק. ההחלטה מבוססת על היעדר קיומו של מרכז חיים בשטח המפונה, ועל היעדר נסיבות מיוחדות המצדיקות תשלום מיוחד חרף אי-קיומו של מרכז חיים. קריטריון מרכז החיים אכן מהווה תנאי הכרחי, כל עוד נבחנת הבקשה במסגרת סעיף 51 לחוק. גם פירוש המשיבה את מושג מרכז החיים לעניין דמי הסתגלות, ככולל בראש ובראשונה את אלמנט המגורים, נראה לי סביר ותואם את תכליתו של סעיף 51 לחוק (לפירוש מושג "מרכז חיים" בראי חוק ההתנתקות והדגשת אלמנט המגורים בו, ראו: עניין סלוק, פסקאות 13-14; ה"פ (מחוזי י-ם) 7313/08 מייזליק נ' מדינת ישראל (, ניתן ביום 15.1.09), פסקה 15 לפסק-הדין). לעומת זאת, בבוא המשיבה לבחון בקשה לתשלום מיוחד, עליה לבדוק האם המקרה שניצב בפניה, על אף חריגתו ממסגרת החוק עקב אי-קיומו של תנאי מתנאי הזכאות, מצביע על קיומן של נסיבות מיוחדות, שבגללן עודנה מתקיימת תכלית החוק, המצדיקה את מתן הפיצוי למבקש (ראו: עת"מ (י-ם) 8786/08 כליף נ' הועדה המיוחדת (ניתן ביום 16.8.09)). בענייננו, אף אם נקבל את פירוש המשיבה לתכלית החוק, הרי שתכלית דמי ההסתגלות הינה להעניק "מרווח נשימה" - בין אם לעובד שכיר, ובין אם לבעל עסק החסר "פניות נפשית" להעתקת עסקו (עקב מגוריו בשטח המפונה). "מרווח נשימה" זה נותן בידי המפונה, במישור התעסוקתי, כלי נוסף לצורך השבת המצב לקדמותו. בענייננו, ניסיונו של העותר להעתיק את עסקו ולהפעילו מחוץ לשטח המפונה טרם צלח. כיום, נותר למעשה העותר מחוסר פרנסה. בנסיבות אלו, נראה כי בעניינו של העותר מתקיימות לכאורה נסיבות מיוחדות, המעידות על כך שעל אף שהוא אינו מקיים תנאי מתנאי הזכאות, הרי התכלית העומדת בבסיס דמי ההסתגלות מתקיימת בעניינו. שהרי, הוספת דרישת מרכז החיים לבעלי עסקים נועדה להבדיל בין אלו הזקוקים ל"מרווח נשימה" בתקופה שלאחר הפינוי, לבין אלו שאינם זקוקים לו. הדגש בתכלית דמי ההסתגלות אינו על היסוד הנפשי של המפונה עובר לפינוי, אלא על תוצאות הפינוי לגבי המפונה: לא ה"פניות הנפשית" היא העיקר, אלא הצורך האמיתי ב"מרווח נשימה" כתוצאה מהפינוי. לאור זאת, נראה כי יש מקום לבחון האם ראוי להתייחס אל העותר בבחינת פרט היוצא מכלל בעלי העסקים באזור התעשייה ארז (שמרכז חייהם מחוץ לשטח המפונה), שהרי הלכה למעשה הוא לא צלח בהעברת עסקו ונותר מחוסר פרנסה - ועל כן הוא נזקק, לכאורה, ל"מרווח נשימה" ככל מפונה אחר. בדיון בפני המשיבה, טען העותר כי מצבו הבריאותי הורע עקב ההתנתקות, וכי הוא נאלץ להתמודד עד היום עם השלכות הפינוי. בהחלטתה, ציינה המשיבה טענות אלו, אך לא דנה בהן, והסתפקה בדיון בעניין מרכז החיים. בעתירתו ציין העותר, בהקשר להתקיימותן של נסיבות מיוחדות המתאימות לתכלית החוק, את היותו עובד בעסק, את גילו המתקדם ואת משך הזמן בו עבד בשטח המפונה. כן טוען העותר כי החלטת המשיבה בענייננו אינה תואמת את מדיניותה הכללית להעניק לבעלי עסקים (הזכאים לפי החוק) דמי הסתגלות הגבוהים מהקבוע בחוק, כאמור בהחלטה 171/3. ואולם, תשובת המשיבה לעתירה כוללת בעיקר טענות לגבי מרכז חייו של העותר, ואין בה התייחסות מספקת לטענות שהועלו על-ידי העותר בדבר התקיימותן של נסיבות מיוחדות בעניינו. אף בדיון שנערך בפני מותב זה טענה המשיבה כי "השאלה שהועלתה בפני הוועדה המיוחדת, היא השאלה האם העותר מקיים או לא מקיים מרכז חיים בישוב מפונה" (עמ' 5 לפרוטוקול). דא עקא, היה על המשיבה לבחון, בנוסף לשאלת מרכז החיים, את שאלת התקיימותן של הנסיבות המיוחדות להן טען העותר. 15. כאמור, המשיבה מציינת בכתב התשובה כי איש מבעלי העסקים באזור התעשייה ארז שלא התגוררו בישוב מפונה, לא קיבל דמי הסתגלות. אמנם, השוואת מצבו של העותר למצבם של שאר בעלי העסקים מהווה שיקול חשוב, המנוי בתקנות 5(7) ו-8 לתקנות תשלום מיוחד. אולם, אין מדובר בשיקול יחיד, וכנגדו על המשיבה לשקול את נסיבותיו האישיות המיוחדות של המבקש, כאמור בתקנות 5(6) ו-5(10) לתקנות. מה גם שהמשיבה לא הציגה נתונים המעידים על כך שכל אותם בעלי עסקים שהתגוררו מחוץ לשטח המפונה וטרם הצליחו לשקם את עסקם (ככל שאלו קיימים) - לא קיבלו אף הם דמי הסתגלות. במצב זה, ונוכח נסיבות עניינו של העותר, לא ניתן לומר כי מקרהו אינו יוצא-דופן. המשיבה סבורה כי "אם יקבע כי לעותר מגיעים, בנסיבות העניין, דמי הסתגלות, הדבר ישליך גם על בעלי עסקים רבים אחרים..." (סעיף 47 לכתב התשובה). אלא שכל עוד החלטת המשיבה מבוססת על נסיבותיו המיוחדות של המבקש, אין בה בכדי להשליך על מצבם של אחרים שנסיבות עניינם אינן דומות. 16. על פי ההלכה הפסוקה, מידת ההתערבות של בית משפט זה בהחלטות המשיבה הינה מצומצמת:   "יודגש כי להבדיל מסמכות הביקורת הערעורית על החלטותיה של ועדת הזכאות, הרי סמכות הביקורת השיפוטית על החלטותיה של הוועדה המיוחדת נושאת אופי של ביקורת שיפוטית בג"צית על פי עילות המשפט המינהלי. דומה כי השוני בעניין זה נובע מההבדלים בתפקידן של כל אחת מהוועדות ומאופי הזכויות המוכרעות על ידיהן - בעוד שוועדת הזכאות מכריעה על פי הזכויות הקבועות בחוק, מכריעה הוועדה המיוחדת בבקשות החורגות ממסגרת החוק. לפיכך הביקורת השיפוטית על הכרעותיה של הוועדה המיוחדת מתמקדת בבחינת חוקיות החלטותיה ודרך קבלתן" (עניין חוף עזה, פסקה 180). וכן:   "ההתערבות של בית המשפט לעניינים מינהליים בהחלטת הוועדה המיוחדת אינה יכולה להתבסס על טעות גרידא בהחלטת הוועדה. ההתערבות שמורה למקרים בהם החלטת הוועדה המיוחדת נגועה בפגם מהותי מתחום המשפט המינהלי, המצדיק חריגה מהמבנה המוסדי הרגיל של חלוקת הסמכויות בין הרשויות וכניסת בית המשפט בנעליה של הרשות המינהלית" (עת"מ (י-ם) 1051/06 א.ט.ר חורפיש בע"מ נ' הועדה המיוחדת (ניתן ביום 6.1.08)). 17. לאור האמור, מצאתי לנכון להסתפק בקביעה כי על המשיבה לשוב ולבחון את בקשת העותר לאור נסיבותיה המיוחדות, וזאת על אף שהעותר, כבעל עסק, אינו מקיים את תנאי הזכאות. לפיכך, יוחזר העניין אל המשיבה, לשם מתן החלטה חדשה ומנומקת, בעניין זכאותו של העותר לקבלת תשלום מיוחד חלף דמי ההסתגלות. עובר למתן ההחלטה, תאפשר המשיבה לצדדים להציג בפניה ראיות וטיעונים בשאלת התקיימותן של נסיבות מיוחדות, המבדילות את העותר משאר בעלי העסקים באזור התעשייה ארז. 18. לסיכום, העתירה מתקבלת, במובן זה שהחלטת המשיבה בטלה, והעניין יוחזר למשיבה למתן החלטה חדשה כאמור בפסקה 17 לעיל. בנסיבות המקרה, אין צו להוצאות. מענק הסתגלותדמי הסתגלותפינוי