סעיף 110(א) לחוק התכנון והבניה

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא סעיף 110(א) לחוק התכנון והבניה: אלה הן שתי עתירות שהדיון בהן אוחד, והן מופנות כנגד החלטת המשיבה 1, ועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית לתכנון ובנייה ("ועדת המשנה") מיום 5.2.08 ("ההחלטה"), אשר לפיה נדחו על הסף ערר מס' 31/07 שהוגש על ידי הוועדה המקומית לתכנון ובנייה שומרון (העותרת בעת"מ 422/08) ("הוועדה המקומית") וערר מס' 32/07 שהוגש על ידי המועצה המקומית בנימינה/גבעת עדה (העותרת בעת"מ 438/08) ("המועצה המקומית"). העררים הוגשו כנגד החלטת המשיבה 2, הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז חיפה ("הוועדה המחוזית") מיום 9.10.07, שלפיה היא הורתה המחוזית למשיבה 3 ("חברת הדרכים") להכין חלופה תכנונית לתוואי דרך 653 מדרום לבנימינה ("החלטת הוועדה המחוזית"). בתמצית הקיצור ייאמר, כי הליכי התכנון של תכנית ש/ד/771 - קטע דרך 653 ("התכנית") נמשכים מאז שנות התשעים. ייעודה של התכנית הוא מציאת פתרון תחבורתי להפחתת עומס התנועה בבנימינה, על ידי סלילת דרך שתחבר את כביש 652 עם כביש 4. בשעתו בחנה חברת הדרכים שתי חלופות, האחת כביש עוקף מדרום לבנימינה, והשנייה כביש עוקף מצפונה. לאחר שבחנה את החלופות, החליטה הוועדה המקומית, בתיאום עם המועצה המקומית, לקדם את התכנית בתוואי של החלופה הצפונית. בגדר הליכי התכנון של הוועדה המקומית הוצגה החלופה הצפונית לוועדת העורכים של תמ"א 3, תכנית מתאר ארצית לדרכים, ולאחר שבחנה את הנושא, החליטה הוועדה להמליץ על חלופה זו והחלטה ברוח דומה התקבלה גם בישיבה שקוימה עם מתכנני תמ"מ 6, תכנית מתאר מחוזית למחוז חיפה. החלופה הצפונית אושרה גם בהחלטה שקיבלה המועצה הארצית ביום 7.11.06, וכפועל יוצא מכך הוטמע תוואי החלופה הצפונית הן במסמכי תמ"א 3 והן במסמכי תמ"מ 6. לאחר מכן אישרה הוועדה המקומית את התכנית בתוואי החלופה הצפונית, וזו הועברה לוועדה המחוזית לדיון לשם הפקדה. ביום 26.2.07 פורסמה התכנית להפקדה. לתכנית הוגשו תשעים ושש התנגדויות, ולאור תוכנן ומספרן הרב החליטה הוועדה המחוזית, בהתאם לסמכותה לפי סעיף 107(א) לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה-1965 ("החוק"), למנות את הגב' ש' קלאוס, אדריכלית, לחוקרת לשמיעת ההתנגדויות לתכנית ("החוקרת"). החוקרת שמעה את ההתנגדויות ואף נועצה עם יועץ תחבורה למנהל התכנון במשרד הפנים, וביום 29.7.07 הגישה את מסקנותיה לוועדה המחוזית, שלפיהן מבחינה תחבורתית, כלכלית וסביבתית-נופית עדיפה החלופה הדרומית על זו הצפונית. ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית קיימה ביום 9.10.07 דיון בהמלצות החוקרת, והחליטה לקבל את ההמלצה לערוך בדיקה של היתכנות התוואי של החלופה הדרומית. בקשר לכך הורתה הוועדה המחוזית כי חברת הדרכים, שהיא יוזמת התכנית, תכין דו"ח השוואה של החלופות השונות בהיבטים תכנוניים רלוונטיים, ובכללם שיקולים תחבורתיים, סטאטוטוריים, כלכליים, סביבתיים, נופיים וכדומה. עוד קבעה אותה ועדה כי החלטתה היא החלטת ביניים, וכי היא תשוב ותדון בתכנית תוך שישה חודשים, כאשר עד למועד זה על חברת הדרכים להגיש חלופה תכנונית לתוואי דרך 653 מדרום לבנימינה, על פי ההנחיות שפורטו בהחלטתה. על החלטה זו הגישו הוועדה המקומית והמועצה המקומית את העררים לוועדת המשנה, ובעקבות כך הגישה הוועדה המחוזית לוועדת המשנה בקשה לסלק את העררים על הסף, בנימוק שהחלטת הוועדה המחוזית, שהיא נשוא העררים, היא החלטת ביניים, וככזו היא אינה החלטה בדבר אישורה או דחייתה של תכנית כאמור בסעיף 110(א) לחוק, ולכן אין לוועדת המשנה סמכות לדון בעררים. ועדת המשנה קיבלה את הבקשה ודחתה את העררים על הסף. הטעם שניתן על ידה לכך היה שהעררים מוקדמים מדי ושלפי שעה, בהעדר החלטה סופית בנוגע לתכנית, אין ועדת המשנה מוסמכת לדון בעררים לגביה. בעניין זה הוסיפה ועדת המשנה כי החלטתה אינה סותמת את הגולל על טענות העוררות, כפי שגם אין בה משום חיווי דעה בנוגע לטענותיהן של העוררות לגופו של עניין. לדעתה של ועדת המשנה הוראת סעיף 110(א) לחוק, הקובעת כי "על החלטת ועדה מחוזית בדבר אישור תכנית או דחייתה רשאים לערור ... " משמעה כי סמכות הערר קמה רק במקום שהחלטת ועדה מחוזית אישרה או דחתה תכנית, ולא כפי שאירע במקרה זה, שהוועדה המחוזית קיבלה החלטת ביניים שאיננה החלטה סופית המסיימת את ההליך התכנוני. ועדת המשנה גם דחתה את טענותיהן של העוררות שלפיהן הנוסח "בדבר אישור תכנית או דחייתה", שבה נקט המחוקק עת תיקן את סעיף 110(א) במסגרת תיקון מס' 43 לחוק, מעידה על הרחבת סוגי החלטות הוועדה המחוזית שעליהן ניתן לערער. עוד נימוק שנתנה ועדת המשנה להחלטתה, והוא אינו פחות בחשיבותו, הוא שאין לאפשר ערר על החלטות ביניים, כדי שלא לפגוע בהתנהלות ההליך התכנוני כסדרו, ורק כאשר מתקבלות במוסד התכנון החלטות סופיות אפשר לתקוף אותן מנהלית או משפטית, לפי המקרה. עיקר טענות הוועדה המקומית הוא, שהחלטתה של הוועדה המחוזית המורה על דחיית המועד לאישור התכנית למשך שישה חודשים מהווה חריגה מסמכות, נוכח הוראת סעיף 109א' לחוק הקובע כי יש להעביר את התכנית לוועדה להשלמת תכניות תוך שלושה חודשים מיום הפקדתה. עוד טוענת הוועדה המקומית כי החלטת הוועדה המחוזית היא בבחינת שינוי עמדה קיצוני, ומשמעותה היא הטלת נטל כספי כבד על הציבור וזאת ללא כל צורך, מפני שחלופת התוואי הדרומי עומדת בסתירה למדיניות תכנונית המעוגנת, בין היתר, בתכנית האב לדרכים של המועצה ולתוואי הדרך כפי שנקבע בתמ"א 3. טענה נוספת היא כי קביעתה של הוועדה המחוזית, שהחלטתה היא החלטת ביניים, מהווה ניסיון לחסום הגשת ערר על פי סעיף 110(א) לחוק, ולכן משמעותה המעשית היא דחיית התכנית, וככזו היא נתונה לערר לפי סעיף 110(א) הנ"ל. עוד היא טוענת, כי נוסחו של סעיף 110(א) לחוק מלמד שסמכותה של ועדת המשנה אינה מוגבלת אך ורק ל"אישור תכנית או דחייתה", וכי היה על ועדת המשנה לבחון את העניין לגופו על ההיבטים התכנוניים הכרוכים בו. המועצה המקומית טוענת כי החלטת הוועדה המחוזית סותרת את הוראות תמ"א 3, ומשכך דינה בטלות בהיותה נגועה באי חוקיות ובחוסר סמכות. עוד טוענת המועצה כי הוועדה המחוזית לא הייתה רשאית לדון כלל בתוואי אחר זולת התוואי הצפוני, ולכן אין חשיבות לשאלה אם החלטתה היא החלטת ביניים או החלטה סופית, כיוון שהחלטתה סותרת את תמ"א 3 על כל התוצאות האמורות הנובעות מכך. טענה נוספת היא כי המשיבות 1 ו-2 אינן חולקות על כך שהתוואי הצפוני הוא החלופה שנבחרה בתמ"א 3, ובמסגרת תכנית מפורטת כגון התכנית נשוא העתירה לא ניתן לקבוע ולא לבחון תוואי חלופי דרומי, שכן אין בכוחן של תכנית מקומית או תכנית מתאר מחוזית לבטל את התוואי הצפוני שנקבע בתמ"א 3. חברת הדרכים, שצורפה כמשיבה, טוענת כי משמעות ההחלטה בוועדה המחוזית היא חלופת תכנון החורגת באופן מהותי מן התכנית החלה על השטח. עוד היא טוענת ששתי החלופות, הצפונית והדרומית, נדונו בפני המועצה הארצית לתכנון ובנייה, ולאחר שנשמע דברם של כל הגורמים הנוגעים בדבר, לרבות רשויות מקומיות, גורמים מקצועיים, גורמים תכנוניים וכיוצא בזה, החליטה המועצה הארצית לאשר את התוואי הצפוני. טענה נוספת היא כי החלטת הוועדה המחוזית כרוכה בעלויות ניכרות, הן לצורך התכנון והן לצורך פיצויים לבעלי קרקע, ואין בהחלטה זו התייחסות לעלויות אלה. ועדת המשנה והוועדה המחוזית ("המשיבות") טוענות כי נוסחו של סעיף 110(א) לחוק הוא ברור ואינו מצריך התפלפלות. לכן, כך הן טוענות, משנאמר בסעיף 110(א) לחוק כי הרשות לערור נתונה לגבי החלטת ועדה מחוזית "בדבר אישור תכנית או דחייתה", יש לקרוא את המילים כפשוטן, היינו ההחלטה שעליה ניתן לערור צריכה להיות החלטה סופית של הוועדה המחוזית ולא החלטה הניתנת על ידה תוך כדי הליכי התכנון. טענתן הנוספת היא כי החלטת הוועדה המחוזית איננה החלטה סופית כי אם החלטת ביניים, ולכן אין דופי בהחלטתה של ועדת המשנה לדחות על הסף את העררים. עוד טוענות המשיבות כי ההלכה בעניין היקף ההתערבות השיפוטית בהחלטות רשויות המנהל היא ידועה ומוכרת, ולפיה ימעט בית המשפט להתערב, זולת במקרה שהרשות המנהלית חרגה מסמכותה, שקלה שיקול בלתי רלוונטי או שלא בתום לב, או שההחלטה שקיבלה לוקה בחוסר סבירות. על יסוד כך, טוענות המשיבות, אין מקום להתערב בהחלטה. נראות לי טענות המשיבות על פני טענות העותרות ואני סבור שיש לדחות את העתירות. דומני כי העותרות, כל אחת בדרכה, ערבבו את היוצרות והביאו לפתחו של בית המשפט יריעה רחבה של טענות אשר מרביתן אינן רלוונטיות לעתירה זו. בסופו של דבר, מה שעומד לדיון בעתירה הוא החלטת ועדת המשנה לדחות על הסף את העררים שהגישו העותרות על החלטת הוועדה המחוזית. ועדת המשנה סברה כי העררים מוקדמים מדי, ולכשתסיים הוועדה המחוזית את דיוניה ותקבל החלטה סופית בנוגע לתכנית, כי אז תוכל כל אחת מן העותרות להגיש ערר על החלטה סופית זו. אין בטענות העותרות, שהצביעו על פגמים בהחלטת הוועדה המחוזית, בין אם הם פגמים תכנוניים ובין אם פגמים חוקיים, כדי להכשיר את העררים שהגישו כעררים ראויים לדיון לפי סעיף 110(א) לחוק. לכן, משלא הצביעו העותרות על פגם בהחלטתה של ועדת המשנה העולה כדי עילת פסלות המוכרת במשפט המנהלי, צריכות עתירותיהן להידחות (ראו: עעמ 2418/05 צ'רלס מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, (טרם פורסם, , 24.11.05)). המשיבות אף צודקות בטענתן כי סעיף 110(א), המאפשר ערר על החלטת ועדה מחוזית, מורה כי ערר כזה יכול להיות מוגש רק כאשר ההחלטה היא סופית, וכי הנוסח "בדבר אישור תכנית או דחייתה" הוא ברור ואינו מצריך פרשנות מעבר לזו שניתן לתת למילים כפשוטן. מכל מקום, גם אם היה הנוסח ניתן ליותר מאשר פרשנות אחת, היה מקום לתת משקל לפרשנות שניתנה על ידי ועדת המשנה, שלפיה ערר יכול להיות מוגש רק כנגד החלטה סופית של מוסד תכנון, כאשר הסתיים ההליך התכנוני (ראו: בג"צ 142/89 תנועת לאור - לב אחד ורוח חדשה נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מד(3) 529,549 (1990); י. זמיר, "הסמכות המנהלית", כרך א', עמ' 146 (1999)). טענות העותרות, שניסוח החלטת הוועדה המחוזית נעשה "באופן מתוחכם, במטרה להוציא את ההחלטה מגדרו של סעיף 110(א) לחוק", אינה ברורה ובוודאי שכך נוכח טענתן הנוספת שמדובר בהחלטה סופית שניתנה "במסווה של החלטת ביניים". לטענות אלה, אשר כשלעצמן הן מעוררות תמיהה, לא נמצאו תימוכין והוועדה המקומית גם לא השכילה להראות אסמכתא כלשהי לתמיכה בהן. מרביתן המכריעה של טענות המועצה המקומית מכוונות כלפי הפגמים שנפלו, לטענתה, בהחלטת הוועדה המחוזית, אולם ברור כי אין בטענות כאלה להביא לקבלת העתירה המכוונת כלפי החלטת ועדת המשנה ולא כלפי החלטת הוועדה המחוזית. יחד עם זאת אני רואה להוסיף, גם אם בבחינת מעבר לדרוש, כי נראית לי ההנמקה שנתנה הוועדה המחוזית להחלטתה. החלטות בעניינים של תכנון ובנייה מטבען שהן קובעות את פני הדברים באופן שלא ניתן אחר כך להשיב מצב לקדמותו, ולכאורה נראה שהחלטת הוועדה המחוזית נועדה למנוע תוצאות העלולות להיות בבחינת בכייה לדורות, אך ורק מפני שלא נבחנה חלופה אחרת לתכנית. התוצאה היא שיש לדחות את העתירות. כל אחת מן העותרות תשלם לכל אחת מן המשיבות 1 ו-2 הוצאות משפט ושכר טרחת עורכי דין בסכום של 7,500 ₪ בצירוף מע"מ. בניהחוק התכנון והבניהתכנון ובניה