עתירה נגד החלטת היועץ המשפטי לממשלה לא לנקוט בהליכים פליליים

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא עתירה נגד החלטה לא לנקוט בהליכים פליליים: בקשה לסילוק העתירה על הסף מחמת חוסר סמכות עניינית. העובדות עניינה של העתירה הינה החלטתו של היועץ המשפטי לממשלה מיום 24.2.08 במסגרתה נדחה הערר שהגישו העותרים נגד החלטה קודמת מיום 13.6.07 שלא לנקוט בהליכים פליליים נגד המשיבה 3 (להלן: כפר הרא"ה) ביחס לבנייתו של מקלט ציבורי שנבנה בשנת 1968. העתירה היא לביטול החלטת היועץ המשפטי בנדון וכן למתן צו המורה למשיב 1, היועץ המשפטי לממשלה (להלן: היועמ"ש) והמשיבה 2, הוועדה מקומית לתכנון ובניה עמק חפר (להלן: הוועדה המקומית) להעמיד לדין ולנקוט הליכים פליליים בהתאם להוראות חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה- 1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) נגד כפר הרא"ה אשר בנה לטענתם שלא כדין מקלט בנחלת העותרים והשתמש בו ללא היתרים כדין. כן התבקש צו המצהיר כי על היועץ המשפטי לממשלה ועל הוועדה המקומית להוציא במסגרת ההליכים שיינקטו נגד כפר הרא"ה צו הריסה. השתלשלות האירועים עד לעתירה העותרים 1 ו-2 היו בעלי זכות החכירה בנחלה בכפר הרוא"ה, אשר על 500 מ"ר משטחה הוקם מקלט. ביום 10.5.2006 מכרו העותרים 1 ו-2 את זכויותיהם בנחלה לעותרים 3 ו- 4, למעט זכויותיהם לתביעה ופיצוי בגין בניית המקלט. לפי טענת העותרים 1 ו-2 (שיכונו מעתה ואילך: העותרים), כפר הרא"ה בנה את המקלט לאחר שנת 1970 בניגוד להוראות התב"ע החלה על המקרקעין (הוראות התב"ע- נספח ה' לכתב העתירה), אשר קבעו כי הקמת מבנים המיועדים לכלל הציבור תיעשה על פי תכנית בינוי שתאושר על ידי הוועדה המקומית. העותרים מעלים טענות לפיהן כפר הרא"ה הטעה את הוריהם באשר להקמת המקלט כאשר טען בפניהם כי המקרקעין שעליהם נבנה המקלט הופקעו לצרכים בטחוניים. עוד נטען כי ככל העולה מהמסמכים שהומצאו להם על ידי באי כוח הוועדה המקומית וכפר הרא"ה, אכן לא קיים היתר בניה למקלט נשוא העתירה. העותרים ניהלו ועודם מנהלים הליכים משפטיים שונים בעניין זה, בהם תביעה שהוגשה לבית משפט השלום ונמחקה מחמת חוסר סמכות עניינית (ת.א 6938/06), תביעה שהוגשה לבית המשפט המחוזי (ה"פ 1531/06) שנמחקה אף היא מחמת חוסר סמכות, ועתירה מנהלית שהוגשה בבית משפט זה ב- 1.2.2007 (עת"מ 1139/07) . גם העתירה נמחקה לאחר שב"כ העותרים חזר בו מהעתירה. ביום 17.10.07 הגישו העותרים תביעה נוספת בבית משפט מחוזי מרכז (ה"פ 2083-10-07) אשר נמחקה אף היא. נכון ליום הגשת העתירה, עומד ותלוי בבית משפט השלום בנתניה הליך שננקט על ידי העותרים נגד כפר הרא"ה (ת.א 4462/07). בכתב התביעה בהליך זה העלו העותרים טענות דומות לאלו שהועלו בכל ההליכים הקודמים ואף כאן ובנוסף לכך תבעו פיצוי כספי. ענייננו כאמור בהחלטת היועמ"ש שלא לנקוט הליכים פלילים נגד כפר הרא"ה בגין בניית המקלט שלא כדין. ביום 13.6.2007 ניתנה החלטתה של נציגת היועץ המשפטי, עו"ד איריס ווגסטף, בתלונתם של העותרים, כי כפר הרא"ה מבצע עבירה פלילית בהתאם לסעיף 204 לחוק התכנון והבניה. בהחלטה קבעה כי אין מקום לנקוט הליכים בגין בניית המקלט, בין היתר מאחר שחלפה תקופת ההתיישנות בגין עבירות בנייה. כן ציינה כי כיום השימוש הנעשה במקלט הינו שימוש שאינו חורג מהוראות הדין. העותרים הגישו ערר על החלטת נציגת היועמ"ש, וביום 24.2.2008 ניתנה החלטתו של עו"ד ציון אילוז, ממונה בכיר על אכיפת דיני המקרקעין בפרקליטות המדינה, אשר דחה את הערר מן הטעם כי חלה התיישנות על בנייתו (ההחלטה- נספח טז' לכתב העתירה). בעקבות החלטה זו הגישו העותרים את עתירתם זו. בעתירה טענו כי החלטת היועמ"ש לוקה בחוסר סבירות ובאפליה והיא ניתנה שלא כדין, ולפיכך יש לחייבו לנקוט בהליכים פליליים נגד כפר הרא"ה ולחייב אותו לפעול בהתאם לסמכויותיו לפי חוק התכנון והבנייה להורות על הריסתו של המקלט ועל פינויו מהנחלה. סמוך לדיון בעתירה הגישה ב"כ היועמ"ש בקשה לסילוק העתירה על הסף מחמת העדר סמכות עניינית. בדיון שהתנהל בפניי ביום 11.11.2008 הגיעו הצדדים להסכמה כי בית המשפט ייתן תחילה את החלטתו לעניין הבקשה לסילוק על הסף בהסתמך על סיכומים קצרים שיגישו העותרים ובא כוחו של היועץ המשפטי לממשלה. דיון לאחר שעיינתי בטענות הצדדים בסיכומים שהגישו הגעתי לכלל מסקנה כי אמנם כטענת ב"כ היועמ"ש אין לבית משפט זה הסמכות לדון בעתירה שהוגשה. ההחלטות הנתקפות בעתירה הינן החלטות נציגיו של היועץ המשפטי לממשלה שלא לפתוח בהליכים פליליים נגד כפר הרא"ה בגין בניית מקלט שלא כדין בנחלת העותרים. מסגרת סמכויותיו של בית המשפט המנהלי קבועה בחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים). סעיף 5 לחוק מגדיר את סמכותו של בית המשפט כך: סמכות בית המשפט בית משפט לענינים מינהליים ידון באלה - (1) עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה ולמעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה ענינו התקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות, הכרזה על בטלותן או מתן צו להתקין תקנות (להלן - עתירה מינהלית); (2) ערעור המנוי בתוספת השניה (להלן - ערעור מינהלי); (3) תובענה המנויה בתוספת השלישית (להלן - תובענה מינהלית); (4) ענין מינהלי או ענין אחר שנקבע בחוק אחר כי בית משפט לענינים מינהליים ידון בו, ובכפוף להוראות אותו חוק. מאחר שברי כי במקרה הנדון אין עסקינן בערעור מנהלי או בתובענה מנהלית, הרי שעל מנת שיוכלו העותרים להיכנס בשעריו של בית המשפט לעניינים מנהליים עליהם להצביע על כי ההחלטה הנתקפת על ידם מצויה ברשימת הנושאים והעילות המפורטות בתוספת הראשונה לחוק, או על מקור חוקי אחר שבו נקבעה סמכותו של בית המשפט לדון בנושא העתירה. בא כוחם של העותרים לא ציין בסיכומיו מכוח איזה פריט בתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים קנה בית המשפט לעניינים מנהליים סמכות לדון בעתירה שהגיש. ככל הנראה כיוון בא הכוח להוראתו של פריט 10 לתוספת הראשונה לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים שכותרתו "ענייני תכנון ובניה" וזוהי לשונו: 10. תכנון ובניה - עניני תכנון ובניה לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, למעט פרק י': עבירות ועונשין, ולמעט החלטות שענינן תכנית מיתאר ארצית או מחוזית והחלטות שר הפנים. אחת ממטרות חקיקתו של בית המשפט לעניינים מנהליים הייתה לרכז נושאים מסוימים על היבטיהם השונים תחת קורת גג דיונית אחת. ענייני תכנון ובניה הינם אחד הנושאים שהועברו לבית המשפט לעניינים מנהליים עם חקיקתו של החוק, ולפיכך ניתנה בפסיקה פרשנות רחבה להוראת פריט 10 לתוספת הראשונה לחוק. העמדה לפיה יש לפרש את הוראות התוספת פרשנות מרחיבה באה לידי ביטוי גם בפסק דינו של בית המשפט העליון בבג"ץ 8071/01 ראובן יעקובוביץ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(1), 121 (להלן: עניין יעקובוביץ') . באותה עתירה התבקש בית המשפט להורות למשיבים לפעול לסגירת בית עסק לסילוק יד ולהריסה של מבנים שנבנו ללא היתר. בפסק הדין הבחין בית המשפט בין הסמכויות השונות של בתי המשפט ביחס לענייני תכנון ובניה, תוך שהוא מתייחס לסייג הקבוע בהוראת פריט 10 לתוספת הראשונה, המחריגה את הוראות פרק י' מסמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים. בפסק הדין נקבע כי בית המשפט לעניינים מנהליים ידון בטענות שיסודן בשיקול מוסד תכנון אם לנקוט צעדים אכיפתיים, בעוד שטענות נגד הליכי האכיפה עצמם כפי שהם מפורטים בפרק י' לחוק התכנון והבנייה יידונו בבתי המשפט המקומיים או בתי משפט השלום המוסמכים לכך. דהיינו- בג"ץ קבע כי העובדה שהוראות פרק י' אינן כלולות בסמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים אינה מעידה על כי החלטותיו של מוסד תכנוני אם לנקוט צעד אכיפה וצעדים נוספים כמפורט בפרק י' לחוק אינן נמצאות בסמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים אף הם, ובלשונו: "... יש לדעתי לפרש את הדיבר "ענייני תכנון ובניה לפי חוק התכנון והבנייה" הקבועים בסעיף 10(א) לתוספת הראשונה לחוק ככולל גם טענות שעניינן שימוש בסמכויות שבחוק התכנון והבניה לשם אכיפת החוק או אי אכיפתו. אכן, ההכרעה בשאלת חוקיותו של שיקול הדעת של גורמי האכיפה יכולה לכלול בענייני התכנון והבניה הכרעה בשאלות עובדתיות מורכבות בהן יש יתרון לבירור בפני בית המשפט לעניינים מנהליים. טענות כנגד אכיפת החוק או אי אכיפתו יכולות לקפל ביניהן שאלות אזרחיות במהותן, שראוי שיתבררו בפני בית המשפט לעניינים מנהליים. גם הדינים שעניינם אמות המידה הראויות להפעלת שיקול הדעת באכיפה או אי אכיפה נדונו כבר ונתגבשו לא פעם בפסיקת בית המשפט הגבוה לצדק. שילוב טעמים אלו, על יסוד התכליות עליהן עמדנו, מוליך למסקנה כי ראוי הוא כי הדיון בטענות שעניינן הפעלת סמכויות האכיפה שבחוק התכנון והבניה יהיה גם הוא בפני בית המשפט לעניינים מנהליים. זאת ועוד: התכלית הנוספת עליה עמדנו - ועניינה ריכוז העניינים המנהליים בפני ערכאה עיקרית אחת - מוליכה אף היא לבחירה בפרשנות זו של החוק. אכן, ההפרדה בין הדיון בהוראותיו הספציפיות של חוק התכנון והבניה (המצויות לכולי עלמא בסמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים) ובין טענות לגבי הפעלת סמכויות האכיפה שבחוק זה - אינה רצויה. לא פעם טענות שעניינן הפעלת שיקול הדעת באכיפת חוק התכנון והבנייה מחייבות הכרעה בקיום הוראות חוק התכנון והבנייה, וההיפך. במובן זה, ההפרדה בין דיון בעתירה מנהלית על פי חוק התכנון והבנייה ובין דיון בעתירה מנהלית על החלטות של מוסדות תכנון באכיפה של הוראות החוק - נראית מלאכותית. אכן, ההגיון והטעם בריכוז ענייני התכנון והבניה תחת קורת גג דיונית חלים גם על הצורך בריכוז הטענות שעניינן שיקול הדעת של רשויות האכיפה בהפעלת סמכויותיהן על פי חוק התכנון והבניה, בבית המשפט לעניינים מנהליים. שאלת הפעלתו הראויה של שיקול הדעת בענייני אכיפה היא שאלה מנהלית באופייה, שככל שהיא עוסקת ממילא בתחום המצוי בסמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים - כאמור בסעיף 10(א) לתוספת הראשונה לחוק - ראוי הוא כי תידון ותוכרע אף היא על ידי בית המשפט לעניינים מנהליים. אשר על כן, מקובל עלי כי באופן עקרוני, מוסמך בית המשפט לעניינים מנהליים לדון בעתירות שעניינן הפעלת שיקול הדעת במסגרת סמכות האכיפה שבחוק התכנון והבנייה. כך נפסק גם, במספר מקרים אחרים (אם כי בהתבסס על חוק התכנון וסעיף 255א שבו, טרם חקיקת חוק בתי משפט לעניינים מנהליים - ראו: בג"ץ 5776/99 רחמים גריב נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חולון ואח' (לא פורסם); בג"ץ 8807/99 סמארה נ' שר הפנים (לא פורסם); ראו עוד והשוו: בג"ץ 2899/97 אדם טבע ודין נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נא(420 ,417 (3; בג"ץ 2454/97 אפרתי ובניו בע"מ נ' עיריית ירושלים ואח' (לא פורסם)). (עמוד 131-132 לפסק הדין). לאור האמור לעיל, לו היה עניינה של העתירה בהחלטותיה של הוועדה המקומית לבדן אם לנקוט בהליכי אכיפה אם לאו, הרי שברי לאור פסיקתו המפורשת של בג"ץ, כי לבית משפט זה הסמכות לדון בעתירה, מאחר שאז מסגרת הדיון מצומצמת לשאלת הפעלת סמכויות האכיפה של מוסדות התכנון, כאמור בעניין יעקובוביץ' שהוזכר לעיל. אלא שהעתירה שלפניי אינה תוקפת את החלטותיה של הועדה המקומית בלבד, אלא ובעיקר את החלטת היועץ המשפטי לממשלה ואת ההחלטה בערר שהוגש עליה. טענות העותרים במובן זה אינן מתייחסות לשיקול דעתו של מוסד התכנון אלא לשיקול דעתו של היועץ המשפטי לממשלה. שיקול הדעת של היועמ"ש בהחלטה אם להגיש כתב אישום ולנקוט הליכי אכיפה בשלב זה שבו קיימת כבר החלטה בערר, מערב שיקולים החורגים ממסגרתו של חוק התכנון והבניה, ובהם שיקולים ציבוריים ועקרוניים הבאים בחשבון במסגרת שיקול הדעת של היועמ"ש אם לפתוח בהליכים פליליים. ואמנם סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה להחליט אם להגיש כתב אישום כלפי מאן דהוא אם לאו מצויה בסעיף 64 (א) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982 וסמכות זו משתרעת גם על שיקול הדעת באשר להגשתם של כתבי אישום בעבירות תכנון ובניה. משכך הם פני הדברים, אינני סבורה כי בית המשפט לעניינים מנהליים הוא שמוסמך להעביר תחת ביקורתו את החלטותיו של היועמ"ש גם בעניין שלפנינו. לעניין זה אדגיש כי אמנם בעניין יעקובוביץ כוונה העתירה גם נגד היועמ"ש ונגד משרד הפנים, אולם בפסק הדין קבע בג"ץ מפורשות כי הלכה למעשה, ולגופו של עניין תוקפת העתירה את שיקול דעתם של מוסדות התכנון, ובמילותיו: טרם ניכנס בעובי הסוגיה נדגיש, כי טענת העותר במקרה שבפנינו - כנגד המשיבים 1 ו-6 היא כי אין הם עושים שימוש בסמכויות האכיפה המצויות בחוק התכנון והבניה. בה בעת, מן העתירה עצמה והשתלשלות העניינים המובאת בה ברור כי עיקר טענתו מופנית כנגד מוסדות התכנון ואי אכיפת הוראות חוק התכנון והבניה על ידם. בתגובתו מיום 23.10.2001 אף הבהיר העותר כי העניין שמועלה בעתירה מצוי בפרק י' לחוק התכנון והבניה, כלומר, להפעלת סמכויות האכיפה מכוח חוק התכנון והבניה עצמו. בנסיבות אלו, תצטמצם השאלה שבפנינו לשאלה האם הדיון בהפעלת סמכויות האכיפה שבחוק התכנון והבניה צריך שיהיה בבית המשפט הגבוה לצדק או בבית המשפט לעניינים מנהליים. מטעם זה נשאיר בצריך עיון את השאלה מה דינה של עתירה המכוונת כנגד החלטותיו של היועץ המשפטי לממשלה בנדון שעה שהוא מפעיל את סמכויותיו שמחוץ לחוק התכנון והבניה. (ההדגשה אינה במקור-מ.ר). בענייננו ניתן לומר כי ההיפך הוא הנכון. על אף שבין המשיבים לעתירה מופיעה גם הוועדה המקומית, הרי שההחלטות הנתקפות לגופו של עניין הן החלטות היועץ המשפטי לממשלה. ככל העולה מהעובדות המתוארות בכתבי הטענות, הגישו העותרים בשנים האחרונות מספר עתירות ותובענות לבתי המשפט השונים. העתירה האחרונה שהגישו לבית המשפט לעניינים מנהליים כוונה בעיקרה נגד החלטות הוועדה המקומית שלא להעמיד לדין את כפר הרא"ה על עבירות הבנייה הנטענות. עתירה זו נמחקה ביוזמתם של העותרים לאור המלצתה של כבוד השופטת קובו ביום 18.6.2007 (נספח א' לכתב התשובה של המשיבה 2). תובענה נוספת שהגישו הצדדים נגד הוועדה המקומית וכפר הרא"ה לבית המשפט המחוזי מרכז נמחקה אף היא ב- 14.1.2008. בפרוטוקול הדיון שנערך פירט בית המשפט את ההצעה שהעלה ואשר נתקבלה על ידי העותרים: "לאחר שמיעת הצדדים מחוץ לפרוטוקול ולנוכח קיומו של הליך תלוי ועומד בבית משפט השלום בנתניה שבו תובעים המבקשים סילוק יד ועומדים לתקן את כתב התביעה כדי לתבוע בו סעד כספי, ולנוכח העובדה שבמסגרת ההליך בבית משפט שלום תוכרע גם שאלת קיומו של היתר כדין, תימחק התובענה ללא צו להוצאות. לא תוגש תובענה נוספת לסעד הצהרתי כפי שהופיע בתובענה זו, נגד מי מהצדדים לתובענה. לא יהיה באמור כדי להוות ויתור על טענות המבקשים בערר שלטענתם הוגש". בכל אלו יש גם ללמדנו כי העותרים העלו את טענותיהם נגד שיקול דעתם של מוסדות התכנון בעתירות ובתובענות שנמחקו ביוזמתם, ומכיוון שיש להניח כי הם אינם מבקשים להעלות את אותן הטענות מהן חזרו בהליכים קודמים, נראה כי עיקר העתירה שבפניי מכוונת אמנם נגד החלטותיו של היועץ המשפטי לממשלה שלא להגיש כתב אישום נגד כפר הרא"ה, שהרי החלטות אלו הינן ה"חידוש" היחיד שהתרחש בפרשה שלפנינו מאז מחיקתן של אותן עתירות ותובענות שהגישו העותרים. הסמכות לדון בהחלטותיו של היועץ המשפטי לממשלה אם להגיש כתב אישום והסמכות לבחון את סבירות החלטותיו של היועץ המשפטי לממשלה אינן מסורות לבית המשפט לעניינים מנהליים. יפים לעניין זה גם הדברים האמורים בעניין יעקובוביץ ולפיהם: ההחלטה אם לנקוט בצעד זה או אחר היא שאלה מנהלית בעיקרה, וחלים עליה הכללים בדבר הפעלת שיקול דעת ראוי על ידי הרשות המנהלית. החלטות מעין אלו כוללות לרוב שיקולי מדיניות עקרוניים החורגים מגדריו של מקרה זה או אחר. מטעם זה - הן בשל אופי ההליך והן בשל מהותו - נדון שיקול הדעת של רשויות האכיפה בפני הערכאה המנהלית. כך, למשל, בהחלטה להעמיד לדין או שלא להעמיד לדין. על דרך העקרון, נדונות החלטות אלו של היועץ המשפטי לממשלה בפני בית המשפט הגבוה לצדק, ולא בפני הערכאה הדיונית הדנה בכתב אישום זה או אחר (ראו למשל: בג"ץ 2534/97 ח"כ יונה יהב נ' פרקליטת המדינה, פ"ד נא(1 (3; בג"ץ 6781/96 חבר הכנסת אהוד אולמרט נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נ(793 (4) וזאת למעט מקרים חריגים בהם מתאפשרת בערכאה הדיונית מעין תקיפה עקיפה של ההחלטה על ההעמדה לדין (למשל - "הגנה מן הצדק" - ראו למשל: ע"פ 6411/98 מנבר נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(214 ,150 ( 2; בג"ץ 5319/97 קוגן נ' הפרקליט הצבאי הראשי, פ"ד נא(94-95 ,67 (5; בג"ץ 1563/96 עו"ד מרדכי כץ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נה(429 (1). (עמ' 132-133- ההדגשה אינה במקור-מ.ר). לאור כל האמור לעיל, אני מקבלת את טענות באת כוחו של היועץ המשפטי לממשלה וקובעת כי דין העתירה להידחות על הסף. אשר על כן העתירה נדחית בזאת. העותרים ישלמו לכל אחד מהמשיבים הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך 7,000 ₪+מע"מ. משפט פליליהממשלההיועץ המשפטי לממשלה