פגיעה מתוכנית

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא פגיעה מתוכנית:

זה ערעור כנגד החלטת ועדת הערר המחוזית מחוז תל אביב (להלן: "ועדת הערר") מיום 30.8.07 בערר רש/5339/05. ההחלטה קיבלה חלק (קטן) של ערר שערכו המערערים כנגד החלטת הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רמת השרון (להלן: "הוועדה המקומית") אשר דחתה כליל את תביעת הפיצויים שהגישו המערערים בגין "פגיעה מתוכנית". הערעור מכוון כנגד דחיית חלק (עיקרי) של הערר. מעיקרה נקבו המערערים בוועדה המקומית ובוועדת הערר כמשיבות לערעור אך זו האחרונה נמחקה. כך נותרה הוועדה המקומית כשיבה יחידה לערעור.

הנסיבות
המערערים הם הבעלים של 58% ממתחם קרקעי הרשום כחלקה 23 בגוש 6615 ששטחו כ-9 דונם בדרום רמת השרון סמוך לגבול שטח השיפוט של תל אביב (להלן: "המתחם"). המתחם מצוי בסמיכות לאזורי בנייה (שכונת "המשתלה", תל ברוך ותל ברוך צפון וכן קריית שאול). על המתחם הוחלה ביום 3.5.01 תוכנית מתאר מקומית רש/715 (להלן: "תוכנית 715" או: "התוכנית הפוגעת") שבעקבותיה הגישו המערערים תביעה אל הוועדה המקומית לפיצוי בגין פגיעה מתוכנית בהתאם להוראת סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה.

עד להחלת תוכנית 715 חלה על המתחם תוכנית רש/210 א' (להלן: "תוכנית 210" או "התוכנית הקודמת") שייעדה את המתחם כאזור חקלאי ולשימושים חקלאיים. כמו כן חלה על המתחם תוכנית רש/663 (להלן: "תוכנית קו הדלק") שייעדה רצועת קרקע להנחת צינור דלק תת-קרקעי וקבעה תנאי שימוש בקרקע נוכח הנחת הצינור. קו הדלק עובר בשולי המתחם בפינתו הדרום מערבית.

תוכנית 715 נפרשת על שטחים מעבר למתחם. לתוכנית תכליות שונות שהן בעיקר שינוי יעודי קרקע חקלאית לשם סלילה או הרחבת דרכים או תכליות אחרות הקשורות בבית העלמין הצבאי קריית שאול הממוקם בשטח התוכנית. השלכה ישירה של התוכנית על המתחם נובעת מייעוד שטח של 1804 מ"ר מן המתחם לשם סלילת דרך (להלן: "רצועת הדרך"). ועדת הערר הכירה ב"פגיעה" במתחם הנובעת מהוראה זו של התוכנית והורתה להעביר את הדבר להערכה בידיי שמאי מכריע.

סברת המערערים היא שפגיעתה של תוכנית 715 במתחם היא רחבה ומקיפה יותר מן הפגיעה הנוצרת מרצועת הדרך. על כן תבעו מן הוועדה המקומית לפצותם על פי מלוא היקף הפגיעה. הוועדה המקומית לא הכירה בקיומה של פגיעה כל עיקר ואילו ועדת הערר דחתה את הטיעון לפגיעה החורגת מהשלכותיו של שינוי הייעוד של רצועת הדרך. הם גורסים כי עובר לתוכנית הפוגעת היה למתחם שווי כספי גבוה שנגזר מן הפוטנציאל התכנוני שלו. התוכנית הפוגעת שמטה מתחת לפני המתחם את היכולת למצות את אפשרויות התכנון בכוח. מכאן הערעור.

עיקר טענות המערערים
טיעון המערערים נחלק לשלושה: א) פגיעה באפשרויות התכנוניות של המתחם; ב) העדר מניעה למיצוי האפשרויות התכנוניות; ג) פגיעה באפשרויות תכנוניות – גם אם אין הן ודאיות – היא בת פיצוי.

פגיעה באפשרויות התכנוניות של המתחם
ערב אישור תוכנית 715 נחשבו מקרקעי המתחם כמקרקעין מיועדים לבנייה בעתיד. זה מפני שהמתחם ממוקם בסמיכות לשכונות מגורים ותיקות וחדשות כאחד ובסמוך לצירי גישה קיימים ולתשתיות שונות המאפשרות שימושים מגוונים עם שינוי הייעוד מחקלאי לאחר. בסביבת המתחם אושרו תוכניות אחדות לשינוי ייעוד של מתחמי קרקע מחקלאות לבנייה לסוגיה (רצועת הנופש רמת השרון, תוכנית המשתלה, שכונת תל ברוך-מערב) וההסתברות לשינוי ייעוד דומה בעניין המתחם היא גדולה במיוחד נוכח תוכנית המתאר המחוזית המצויה בשלבי הכנה שבה מסומן המתחם כחלק מאזור עירוני למגורים.

המתחם הוא חלק ממתחם קרקע רציף ונרחב ששטחו כ-280 דונם וייעודו חקלאי (להלן: "המתחם הנרחב"). שינוי ייעוד המתחם הנרחב לבנייה הוא בעל סבירות גבוהה. מתחם רחב כזה מאפשר ניצול כלכלי וגמיש שיכלול שכונות מגורים חדישות ומרווחות, פתרונות תכנוניים למגבלות קיימות (כגון דרכי גישה ומקומות חנייה לבית העלמין), הקצאת שטחים למטרות ציבור, שטחים פתוחים וכיו"ב.

תוכנית 715 מבתרת, הלכה למעשה, את המתחם הנרחב ו"כולאת" את המתחם בצירוף שטח נוסף (ביחד כ-29 דונם) כמין "אי מבודד" בינות לבית העלמין ושטחיו, מחלף דרכים חדש ומגרשי חנייה. כל היתרונות התכנוניים שהמתחם נהנה מהם כחלק מן המתחם הנרחב היו כלא היו. המתחם המבודד סובל ממגבלות תכנוניות רבות ואלה הן:



תוכנת 715 קובעת ייעוד קרקע לדרך ולמחלף חדשים בתוככי המתחם. הדבר מקים מגבלות על קווי בניין המצמצמים כשלעצמם את אפשרויות הניצול למטרות בנייה;
קרבה יתרה אל ציר תנועה ומחלף דרכים כמו גם קרבה אל שטחיו המורחבים של בית העלמין יוצרת מפגעי רעש ופוגעת בערך המקרקעין;
מגבלות תכנון בשל קו צינור דלק העובר במרכז המתחם (ב"מצב הקודם" מיקומו של קו הצינור, ביחס למתחם הנרחב היה בשוליים ולפיכך פגיעתו בניצול התכנוני מעטה);
בידוד המתחם יוצר חטיבת קרקע שאינה יכולה לשמש לבניית שכונת מגורים העומדת לעצמה (שכן לא ניתן לקבוע בתוך המתחם המצומצם שטחים מותאמים למתן שירותי ציבור בהיקף מספיק כדי צרכיה של שכונת מגורים).


מכלול הטעמים האלה הופך את תוכנית 715 לתוכנית פוגעת שכן בעקבותיה נוצר ספק רב באשר ליכולת הניצול של שטחי המתחם למגורים ובאשר לכדאיות הכלכלית של הקמת בנייני מגורים בשטח המתחם.
אכן תוכנית 715 פוגעת במתחם באורח ישיר רק על ידי הפקעת רצועת הקרקע המיועדת לדרך. אולם הפקעה זו מקימה, ממנה ובה, פגיעה ב"יתרת הקרקע" (כמבואר למעלה) והוא ברוח האמור בסעיף 190(א)(1) סיפא לחוק התכנון והבנייה ("...אולם לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של יתרת המגרש"). הפסיקה קבעה ש"הגנת הפחתת השווי של יתרת המגרש הקבועה בסעיף 190(א)(1) סיפא תחול גם כאשר ההפחתה נגרמת עקב תוכנית ולא רק כתוצאה מהפקעה בפועל" (עע"מ 1975/01 ועדה מקומית לתכנון ולבנייה כרמיאל נ' רובינשטיין).

העדר מניעה למיצוי האפשרויות התכנוניות
ועדת הערר ציינה בהחלטתה כי האפשרויות התכנוניות (הפוטנציאל התכנוני) שעמדו בבסיס הטיעון של המערערים כלל אינן בטוחות בשל מגבלות תכנוניות שחלו על המתחם עובר לתוכנית 715 בשל קרבתו לבית העלמין קריית שאול ותחולת תמ"א 19, מגבלות בשל תוואי צינור הדלק העובר במתחם, קו מתח עליון, קרבה לדרך בין עירונית וקרבה לתחנת דלק ולמעון עופרים.

המערערים חולקים על קיומם של מגבלות אלה.

תמ"א 19 שעניינה קביעת שטחים לשם הרחבה עתידית של בתי עלמין מגדירה כ"אתרי בתי עלמין" שטחי קרקע שנקבעו בתוכנית מתאר או בתוכנית מפורטת. שטח המתחם לא הוגדר מעולם בתוכנית כלשהי כמיועד לצורכי קבורה. על כן תמ"א 19 אינה חלה על המתחם. יתר על כן תוכנית רצועת הנופש מייעדת את שטח המתחם ל"אכסון מיוחד". סביר להניח שתכנון כזה לא היה בא לעולם אילו חלה תמ"א 19 על מגבלות קווי הבנייה הגלומים בה על המתחם. יתר על יתר, התוכנית הפוגעת מייעדת חלקות אחרות לבית הקברות ואינה מתייחסת בעניין זה לשטח המתחם. זו ראייה ניצחת להעדר תחולה של תמ"א 19 על המתחם.

מגבלות תמ"א 3 (שעניינה דרכים) אינן רלוונטיות כיון שהתשריט המצורף לתמ"א הוא בקנה מידה של 1:100,000 ואינו מאפשר לזהות בו שטח של 9 דונם (ראו: ע"א [ת"א] פרפ' נמדר נ' הוועדה המקומית לתו"ב ת"א).

לעניין מגבלות הקרבה לדרך בין עירונית או לנקודות מגבילות אחרות – תכנון כולל של המתחם הנרחב עשוי להביא מגבלות אלה בחשבון ולתכנן את המתחם בדרך שלא תיפגע מאותן מגבלות.

פגיעה באפשרויות תכנוניות – גם אם אין הן ודאיות – היא בת פיצוי
ועדת הערר ציינה בהחלטתה את העובדה שתוכנית 715 אינה פוגעת במתחם במישרין. המתחם היה בייעוד חקלאי ונותר כזה. אפשרויות השימוש החקלאי לא נפגעו. אשר לפגיעה עקיפה, היינו צמצום האפשרות לשלב את מקרקעי המתחם בתכנון הכולל של המתחם הנרחב סברה הוועדה שהמערערים "לא הוכיחו את הקשר הסיבתי הנדרש בין התוכנית [715] לפגיעה הנטענת על ידם... הקשר הסיבתי גם אם קיים, הינו רחוק ומנותק ממקור הנזק ולא ניתן לבנות עליו תביעה על פי סעיף 197 לחוק". הוועדה מייחסת למגבלות התכנוניות שחלו על המתחם בשל תמ"א 19 וגורמים אחרים את "ניתוק הקשר הסיבתי" שבין תוכנית 715 לנזקיה.

המערערים טוענים שאין לדרוש מהם הוכחת פוטנציאל ודאי לשינוי ייעוד המקרקעין לבנייה ושדי בכך שקיימת אפשרות שתתוכנן תוכנית משנה ייעוד כאמור. שהרי: "עם ההתרחבות הטבעית של העיר, סיכוייה של קרקע חקלאית הגובלת בה , ולא כל שכן קרקע חקלאית המצויה במרחב התכנון שלה, לשינוי ייעוד, גדולים יותר וסיכויים וציפיות מסוג זה מביאים בהכרח לעליית ערך השוק של הקרקע. משקלן של ציפיות אלה גדול במיוחד כאשר הייעוד הסטטוטורי הקיים של הקרקע הוא ארכאי וככזה אינו משקף עוד את המציאות. השוק נוטה להתעלם מייעוד נושן זה ומחיר הקרקע עולה בהתאם לפוטנציאל" (רע"א 4487/01 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רחובות נ' לוסטרניק ובנו חברה להנדסה ובניין בע"מ פ"ד נז(5) 529 וכן ראו: ע"א 1231/93 מנור נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה המרכז פ"ד נה(3) 265; בירנבך נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל אביב פ"ד מב(2) 228].

עיקר טיעוני המשיבה
ניתן לתחום את טיעוני הוועדה המקומית אל בין שלושה ראשי עיקר: א) טענות דיוניות; ב) העדר קשר סיבתי בין התוכנית לפגיעה; ג) לא התבררה פגיעה בשל "ציפייה לשינוי ייעוד".



טענות דיוניות
בטיעוני המשיבה מוצגות שלוש טענות דיוניות: 1) העדר זכות ערעור על החלטת ביניים; 2) הערעור אינו סב על שאלה משפטית; 3 ) הרחבת חזית.

העדר זכות ערעור על החלטת ביניים
סעיף 198(ח) לחוק התכנון והבנייה מקים זכות ערעור על החלטת ועדת הערר. המשיבה גורסת כי הביטוי "החלטת ועדת הערר" מכוון להחלטתה הסופית של הוועדה; ההחלטה המסיימת את ההליך המתנהל לפניה. בעניין דנן ניתנה החלטת ביניים למינוי שמאי מכריע (בהקשר לפגיעה שנגרמה בשינוי הייעוד של רצועת הדרך) ושעתה של ההחלטה הסופית תבוא לאחר שתוגש חוות הדעת של השמאי המכריע ויסתיימו מהלכי ההשגות עליה (עמ"ן 4115/04 הוועדה המקומית חיפה נ' אליהו). על כן לפי שעה לא קמה זכות ערעור.

העדר זכות ערעור בשאלה שאינה משפטית
החוק תוחם את זכות הערעור על החלטת ועדת הערר ל"שאלה משפטית בלבד". הערעור דנן מתמקד בשאלות שמאיות שונות ובהשגות על ממצאים של ועדת הערר, אלה אינן שאלות משפט ואי אפשר להביאן לבירור נוסף במסגרת ערעור מנהלי.

כך למשל בא כוח המשיבה טוען שהמערערים נסמכים על חוו"ד השמאי מטעמם האומרת, בין היתר, שסמיכות המתחם לשכונות מגורים ולדרכי גישה וצירי תנועה מעלה את הציפייה לשינוי ייעוד. זו, לסברת המשיבה, השקפה שמאית ולא סוגיה משפטית. הוא הדין בממצאי השמאי על עסקות השוואה המוכיחות את ירידת ערך מקרקעי המתחם נוכח אישור התוכנית וכך הדבר גם בעניין הערכות השמאי בהקשר להסתברות שינויי ייעוד המתחם.

הטענה המרכזית של המערערים היא שכל עוד היה המתחם חלק מן המתחם הנרחב ניתן היה לנצל את מקרקעי המתחם ניצול תכנוני - כלכלי יעיל, בעוד שביתור המתחם הנרחב וכליאת המתחם במובלעת נפרדת מן המתחם הנרחב פוגעת ביכולת הניצול של המקרקעין של המתחם. טענה זו נתפסת בעיני המשיבה כ"שיקול תכנוני" שאין בינו לבין "שאלה משפטית" דבר.


הרחבת חזית
הטיעון בדבר "פגיעה ביתרת החלקה" הנשען על הוראת סעיף 190(א)(1) סיפא לחוק התכנון והבנייה, לא נטען לפני ועדת הערר ולא נבחן בידיה. על כן לא ניתן להעלותו כטענת ערעור.

העדר קשר סיבתי בין התוכנית לפגיעה
הוועדה המקומית מאמצת את סברת ועדת הערר שאין ודאות לפגיעה הנטענת במתחם שעניינה אובדן האפשרויות התכנוניות המגולמות בשילוב המתחם בתוכנית משנה ייעוד של מקרקעי המתחם הנרחב. הוועדה רואה עיין בעיין עם ועדת הערר גם את טעמי חוסר הוודאות הנזכר. שהרי תוכניות קודמות החלות על המתחם מקימות לגביו מגבלות תכנוניות ומגבלות בנייה שונות ( תמ"א 19 וקרבתו של המתחם לבית העלמין, תוכנית 663 שאישרה קו צינור דלק החוצה את המתחם, קו מתח עליון העובר במתחם וקרבתו של המתחם לציר תנועה בין עירוני ולתחנת דלק).

בנסיבות אלה וכיון שהתוכנית אינה פוגעת במתחם באופן ישיר (להוציא פגיעה שהוכרה ברצועת הדרך המחזיקה כ-20% מן המתחם) מוטלת הייתה על המערערים חובת הוכחה מוגברת של הקשר הסיבתי שבין התוכנית הפוגעת לבין הפגיעה הפוטנציאלית הנטענת. המערערים לא הוכיחו את הקשר הסיבתי ברמת הוכחה מספקת ומכאן קביעת ועדת הערר שהנזק אינו ודאי. קשר סיבתי רופף אינו מצדיק תשלום פיצוי ואינו נחשב לפגיעה כמשמעותה בסעיף 197 לחוק (ע"א 650/83 הוועדה המקומית זבולון נ' קורן פ"ד מ(3) 640).

לא התבררה פגיעה בשל "ציפייה לשינוי ייעוד"
נוכח ממצאי ועדת הערר שהפוטנציאל התכנוני לשינוי ייעוד המתחם אינו ודאי; ממצאים שהתבססו על עדויות, תוכניות ושמאויות שהוצגו לוועדה, סבורה הוועדה המקומית שבדין לא נקבעה פגיעה על סמך ציפייה מפוקפקת זו. הוועדה המקומית מסכימה כי בנסיבות מסוימות ניתן להתחשב בציפיות לשינוי תכנוני אולם תנאי לכך "שהסיכוי [לשינוי התכנוני] ...אינו קלוש ורחוק אלא סיכוי ודאי או לפחות בגדר ציפייה סבירה בנסיבות העניין" [ע"א 483/86 בירנבך נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ת"א פ"ד מב(3) 228, 233 (להלן: "עניין בירנבך"); ע"א 133/83 מרכז מסחרי נ' מנהל מקרקעי ישראל פ"ד מ(4)154]. בעניין דנן לא זו בלבד שלא הייתה ציפייה סבירה לשינוי הייעוד אלא בעלי הקרקעות במתחם ידעו וציפו לכך שהשטחים הריקים הקרובים לבית העלמין ישמשו כעתודה להרחבתו.
דיון
הטענות הדיוניות
טיבה של ההחלטה הניתנת לערעור
סעיף 198(ח) לחוק התכנון והבניה מורה:
 
על החלטת ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה ניתן לערער, בשאלה משפטית בלבד, לבית משפט לעניינים מנהליים ... (ההדגשה הוספה)

הפסיקה פירשה את הביטוי "החלטת ועדת הערר" באורח מצמצם המשמיע, ככלל, העדר אפשרות לערער על החלטה שאינה "סופית"; היינו החלטה שאינה מסיימת את הדיון. על כן אישר (על דרך של דחיית בקשת רשות לערעור מנהלי) בית המשפט העליון פסיקה שדחתה על הסף ערעור כנגד החלטת ועדת ערר מחוזית בדבר מינוי שמאי מכריע [בר"מ 10275/04 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה – חיפה נ' צפדיה (להלן: "עניין צפדיה")] ופסיקה שדחתה על הסף ערעור על החלטת ועדת ערר שגדרה את נסיבות הרקע בעניין שהועבר לשמאי מכריע [בר"מ 4057/05 קופרמן נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה שומרון (להלן: "עניין קופרמן")].

עם זה בית המשפט העליון נמנע מקביעה החלטית שרק ההחלטה המסיימת את טיפולה של ועדת הערר בערר מסוים ניתנת לערעור. "אינני בא לקבוע היום" – אומר המשנה לנשיאה ריבלין - "באופן בלתי מתפשר כי החלטה שאינה סוגרת את ההליך לעולם לא תבוא בגדר "החלטה" כמשמעותה בסעיף 198(ח)" (עניין קופרמן). יתר על כן השופט ריבלין העיר:

ניתן לסבור שנוסחו של סעיף 198(ח) אינו סוגר את הדלת באופן מוחלט והרמטי בפני קיום ביקורת ערעורית מיידית על החלטות שאינן מסיימות את ההליך באופן פורמאלי אך יש בהן כדי ליצור מצב בלתי-הדיר. גם ההחלטה בעניין צפדיה, כך נראה לי, אינה סותמת את הגולל על אפשרות כזו... (עניין קופרמן).

מעיון בפסקי הדין בעניין צפדיה ו- קופרמן מתקבל רושם ברור שההכרעה שם נתחמת לנסיבות המסוימות של אותם עניינים. ההשלכה הכללית של עניין צפדיה ו- קופרמן איננה אלא זו שהכלל הוא שהחלטת ביניים של ועדת הערר אינה ניתנת לערעור לפי סעיף 198(ח) לחוק אולם ייתכנו נסיבות שיצדיקו התרת ערעור כזה.

לדעתי נסיבות ענייננו מאפשרות לערעור לחצות את סף הכניסה אל בית המשפט שלערעור. החלטת ועדת הערר היא "החלטה סופית" ביחס ל-78% משטח המתחם. הערעור מכוון כלפי החלק ה"סופי" של ההחלטה ואין הוא דן כלל בחלק ההחלטה המתייחס לרצועת הדרך (22% משטח המתחם) שהועבר לעיון השמאי המכריע. מכאן ברור שתהיה החלטת (או שמאות) השמאי המכריע אשר תהיה אין בכוחה להחזיר אל שולחן ועדת הערר את הדיון בחלק הארי של המתחם שלגביו כבר ניתנה החלטה סופית. בעיקר בכך נבדל, לדעתי, עניינו מעניין צפדיה ו- קופרמן.

כשלעצמי הייתי מפרש את הערות ההסתייגות המצוטטות למעלה מפי המשנה לנשיאה ריבלין כמתייחסות לנסיבות שבהן "החלטת הביניים" של ועדת הערר מסיימת את הדיון ברוב מניין או רוב בניין הערר ומותירה אפשרות לבירור המשך רק בעניין חלק קטן של הערר. שאם לא תאמר כן אזי קוצו של יוד עלול להבחין בין "החלטת ביניים" ל"החלטה סופית". הדבר אינו נראה לי הולם את עקרון היעילות הנדרש בהליכי שפיטה בכלל ובהליכים לפי חוק התכנון והבנייה – שהם מסורבלים דיים גם כך – בפרט.

"שאלה משפטית"
מבט נוסף אל סעיף 198(ח) לחוק התכנון והבנייה מגלה כי זכות הערעור מכוחו מוגבלת ל"שאלה משפטית בלבד".

תמים דעים אני עם המשיבה שממצאי עובדה, קביעות בדבר תחולתן של תוכניות מתאר שונות וקבלת או דחיית הערכות שמאיות אינם באים בגדרה של "שאלה משפטית". בממצאים וקביעת כאלה של ועדת הערר לא אוכל לדון וממילא גם לא להתערב.
מנגד אני סבור שהחלטת ועדת הערר מעלה שלוש "שאלות משפט" הראויות לדיון בערעור:


האם הביטוי "נפגעו על ידי תוכנית" משמעותו פגיעה ודאית או שמא די בהסתברות מסוימת לפגיעה;
מהי הדרישה הראייתית להוכחת סיבתיות הנדרשת ממי שטוען ל"פגיעה מתוכנית";
האם אובדן ציפייה סבירה לשינוי ייעוד של מקרקעין שהוא תוצאה של תוכנית עולה כדי "פגיעה מתוכנית".


בשאלות אלה ובהשתקפותן בהחלטת ועדת הערר אדון להלן.

הרחבת חזית
המערערים לא ביקשו מוועדת הערר את ההגנה המוקנית מכוח סעיף 190 לחוק התכנון והבנייה. אינני סבור שערעורם מבקש להישען על ההגנה הזאת. הם טענו לפני ועדת הערר שתוכנית 715 פוגעת לא רק בחלק המתחם שאותו היא מייעדת לדרך אלא גם באפשרויות הניצול התכנוני של יתרת המתחם. איש לא ביקש למנוע את הפקעת המקרקעין המיועדים לדרך בשל הפגיעה בשווי יתרת המקרקעין. שאלת הפיצוי בגין הפגיעה ביתרת המקרקעין היא, לדעתי, שאלה נפרדת משאלת ההגנה מפני הפקעה המוענקת בהוראת הדין האמורה.

סיכומו של פרק זה הוא שטענות המשיבה המבקשות להקים מחסום דיוני כנגד דיון בערעור, נדחות.

שלוש שאלות המשפט – התבוננות עקרונית
"נפגעו על ידי תוכנית" – מידת ההסתברות הנדרשת
הפגיעה העיקרית המקימה זכות לפיצוי בהתאם לסעיף 197 לחוק התכנון והבנייה היא זו המגלמת פגיעה בפוטנציאל הפיתוח של מקרקעין עם החלת תוכנית על מקרקעין אלה. לעתים פגיעה כזאת היא מוחשית וברורה. כך הדבר כאשר למקרקעין מסוימים פוטנציאל פיתוח הנובע מתוכנית קיימת החלה על אותם מקרקעין והתוכנית הפוגעת מצמצמת את פוטנציאל הפיתוח או מעקרת אותו כליל. אלא שעשויות להתקיים נסיבות שבהן פוטנציאל הפיתוח של מקרקעין מסוימים אינו מגולם דווקא בתוכנית החלה עליהם אלא בתוכנית עתידית שקיימת סבירות לתחולתה על המקרקעין ושהתוכנית הפוגעת מסכלת את פוטנציאל הפיתוח העשוי לנבוע מאותה תוכנית עתידית. עמד על כך הנשיא שמגר בעניין בירנבך:

אינפורמציה תכנונית רלוואנטית מצויה גם בתכניות צפויות, המיועדות לחול על המקרקעין. המדובר בסיכוי להרחבת אפשרויות הניצול של המקרקעין, למשל, על דרך של שינוי ייעוד או הגדלת אחוזי בנייה, ובלבד שהסיכוי האמור איננו קלוש ורחוק אלא ודאי, או שהוא לפחות בגדר צפייה סבירה בנסיבות העניין (שם, 233).

קריאת העיקרון הזה בהתאמה לנסיבות המתחם והשפעת תוכנית 715 עליו תאמר שהשוואת פוטנציאל הפיתוח של מקרקעי המתחם על פי התוכנית שחלה על המתחם עובר לתוכנית 715 עם פוטנציאל הפיתוח של אותו מתחם בעקבות תוכנית 715 לא תגלה פגיעה כלשהי (המתחם היה ונותר, רובו ככולו, בייעוד חקלאי). אולם השוואת פוטנציאל הפיתוח של המתחם המגולם בהחלת תוכנית של שינוי ייעוד על המתחם כפי שהיה קיים עובר לתוכנית הפוגעת עם אפשרויות החלת תוכנית לשינוי ייעוד בעקבות התוכנית הפוגעת, עשויה לגלות (או לדחות) פגיעה שהיא פועל יוצא מתוכנית 715.

המסקנה האמורה מותנית בקיומן המצרפי של שלושת הנסיבות הבאות: ראשית, מוסדות התכנון (הוועדה המקומית או ועדת הערר) שוכנעו שעובר לתוכנית הפוגעת אפשר היה להחיל על המתחם תוכנית לשינוי ייעוד ושתוכנית כזאת אמנם מגדילה את אפשרויות הפיתוח של מקרקעי המתחם. שנית, מוסדות התכנון שוכנעו שהייתה בנסיבות העניין לפחות צפייה סבירה לגיבושה של תוכנית לשינוי ייעוד שתחול על המתחם. שלישית, מוסדות התכנון שוכנעו שהתוכנית הפוגעת מסכלת את החלת תוכנית שינוי הייעוד (הצפויה באופן סביר) על המתחם או מצמצמת את היכולת למצות את פוטנציאל הפיתוח של מקרקעי המתחם שהיה ניתן למיצוי אלמלא התוכנית הפוגעת.

"פגיעה מתוכנית" - סיבתיות
עמדתי לעיל על שלוש הנסיבות שבהצטרפן זו אל זו עשויות להקים בסיס לתביעת פיצוי לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה הנשענת על פגיעה שאינה ודאית אך היא בגדר אפשרות מסתברת. לעניינה של כל אחת מן הנסיבות ציינתי את השכנוע של מוסדות התכנון בקיומה של הנסיבה. מה טיבו של שכנוע זה ב"מונחים ראייתיים"? נראה לי שהמענה פשוט למדיי. בית המשפט העליון פסק:

הזכות לפיצויים בגין פגיעה על-ידי תכנית [קבועה] בסעיף 197(א) לחוק. לפיכך נטל השכנוע, שיסודותיו של סעיף 197(א) התקיימו, מוטל על מי שתובע פיצויים על-פי סעיף זה. הווה אומר, על התובע להרים את נטל השכנוע, שהמקרקעין אכן נפגעו על-ידי תכנית... (ע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כפר סבא פ"ד מו(4) 627, 643)

מהו היקף (במונחים כמותיים) השכנוע הנחוץ ? הדעת נותנת (וכמדומה לי כך גם עולה מפסק הדין בעניין החברה להפצת פרי הארץ) שהתובע פיצוי צריך לעמוד ב"מאזן ההסתברויות" ולשכנע את מוסדות התכנון שטענת התגבשותן של שלושת הנסיבות הנ"ל סבירה יותר מן האפשרות שהן, או מי מהן, אינן מתקיימות.

"פגיעה מתוכנית" ואובדן ציפייה סבירה לשינוי ייעוד של מקרקעין
הדברים שאמרתי למעלה מכאן ובעיקר האמור בפסק הדין בעניין בירנבך מבטאים את סברתי שבהתקיים נסיבות מסוימות – שאת קיומן צריך התובע פיצוי להוכיח – עשויה להתגבש עילת פיצוי בגין "פגיעה מתוכנית" הנובעת מאובדן ציפייה ואובדן יכולת להחלת תוכנית שינוי ייעוד על מקרקעין מסוימים.

שלוש שאלות המשפט בראי החלטת ועדת הערר
ועדת הערר לא התעלמה מטענת הנזק המגולם בפוטנציאל הפיתוח של המתחם המבוסס על תוכנית עתידית. מסקנותיה בהקשר זה כפולות ומשולשות: ראשית, הוועדה אומרת שפוטנציאל הפיתוח אינו ודאי נוכח תחולתן של תוכניות מגבילות מסוימות על המתחם וקיומן של מגבלות בנייה שונות אחרות. שנית, בשל אותן מגבלות קיימות לא עלה בידי המערערים להוכיח סיבתיות; היינו את הקשר שבין התוכנית הפוגעות לבין הפגיעה בפוטנציאל הפיתוח של מקרקעי המתחם. שלישית, גם אם קיים "קשר סיבתי" (בין מה למה? ) "הינו רחוק ומנותק ממקור הנזק" ואינו יכול לשמש לשם תביעת פיצוי.

אני מתקשה לרדת לסוף חוות דעתה של ועדת הערר. מענה ברור לשאלת התגבשות שלושת הנסיבות המקימות את עילת הפיצוי בשל ציפיות תכנוניות , לא מצאתי.

האם ועדת הערר שוכנעה שעובר לתוכנית הפוגעת אפשר היה להחיל על המתחם תוכנית לשינוי ייעוד ושתוכנית כזאת אמנם מגדילה את אפשרויות הפיתוח של מקרקעי המתחם? אין לכך מענה ברור. נראה שהוועדה שוכנעה שגם קודם לתוכנית 715 היה המתחם נתון למגבלות שונות. בממצא זה אינני רשאי להתערב. משמעות הממצא היא שאילו הוחלה על המתחם כשהוא לעצמו תוכנית שינוי ייעוד המאפשרת בנייה היה בה אך מעט כדי הגדלת פוטנציאל הפיתוח של מקרקעי המתחם בשל המגבלות החלות עליו מראש.

אולם הוועדה הייתה צריכה לבחון ולהידרש לטענה שניתן היה להתגבר על כל המגבלות החלות על המתחם בדרך של שילובו בתוכנית שינוי ייעוד החלה על המתחם הנרחב. בדרך זו, באמצעות תוכניות איחוד וחלוקה ניתן היה לייחד את מקרקעי המתחם לתכליות מותאמות למגבלות הבנייה. הוועדה אינה אומרת דבר בעניין זה.

אין בהחלטת הוועדה כל התייחסות לסבירות הצפייה שתתגבש תוכנית לשינוי ייעוד שתחול על המתחם ובמיוחד לתוכנית שתחול על המתחם הנרחב ותכלול את המתחם בה.

החסר העיקרי נעוץ בכך שוועדת הערר אינה דנה בשאלה האם התוכנית הפוגעת מסכלת את החלת תוכנית שינוי הייעוד (הצפויה באופן סביר) על המתחם או מצמצמת את היכולת למצות את פוטנציאל הפיתוח של מקרקעי המתחם שהיה ניתן למיצוי אלמלא התוכנית הפוגעת. הביטויים העמומים בדבר "ריחוק הנזק" ו"העדר קשר סיבתי" אינם יכולים לשמש תחליף למענה החסר.

ההכרעה בערעור
המערערים הניחו לפני ועדת הערר תשתית לסברתם מתאימה לשם מתן מענה לשאלת התגבשותן של הנסיבות המקימות את עילת הפיצוי המבוססת על פגיעה באפשרויות הפתוח של מקרקעי המתחם הנשענת על ציפייה לתוכנית שינוי ייעוד. המענה המצוי בהחלטת הוועדה הוא לכל הפחות חסר ואפילו חסר מאד.

על כן אין מנוס מהחזרת הדיון אל ועדת הערר כדי שתיתן דעתה לשאלות האמורות. הוועדה תיתן דעתה גם לפרק ההתבוננות העקרונית בסוגיית ה"פגיעה מתוכנית". שכן אם תשתכנע הוועדה (על בסיס התשתית שהונחה לפניה או על בסיס תשתית נוספת אם תסבור שיש מקום להרשות את הגשתה) בקיומן של הנסיבות המתוארות לעיל, המגבשות לדעתי, עילת הפיצוי, יהיה עליה להנחות את השמאי המכריע לכוון את הערכתו השמאית גם לכך.

במובן האמור הערעור מתקבל, החלטת הוועדה בטלה והדיון יוחזר אליה כדי שתקבל החלטה חדשה.

המשיבה תשלם לעותרים הוצאות בסך 40,000 ש"ח (4000 ש"ח ייחשבו כהוצאות והייתר שכ"ט עו"ד).



לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. פגיעה מתוכנית

  2. תכניות בינוי

  3. תכנית משביחה

  4. בקשה תואמת תכנית

  5. סטיה ניכרת מתכנית

  6. סטיה ניכרת מתכנית

  7. תוכנית שיקום מחצבה

  8. מה זה תוכנית בינוי ?

  9. טעות בתוכנית בנין עיר

  10. פרשנות תכנית בניה על מגרש

  11. מתן "פרשנות הרמונית" לתוכנית

  12. תכנית הרחבת הישוב לפידות

  13. פרשנות תכליתית של תוכנית בניה

  14. היתר תואם תכנית - היטל השבחה

  15. מה נחשב "סטיה ניכרת מתכנית" ?

  16. ערר לאשר את תכנית לדחות התנגדות

  17. מניעת הפקדת תכנית עקב זיהום מים

  18. סירוב לאשר תכנית בינוי למרכז מסחרי

  19. פרשנות תב"ע - תכנית בניה עירונית

  20. פגיעה במקרקעין פיצויים בגין נזקי תכנית

  21. האם דייר מוגן יכול להתנגד לתכנית בניה ?

  22. בקשה לאישור תוכנית מפורטת לבניית בניין

  23. ניוד זכויות בנייה באמצעות תכנית בינוי

  24. האם יש צורך בפרסום מחודש של הפקדת התכנית

  25. התאמה בין תרש"צ לבין תכנית החלה במקרקעין

  26. ביטול פגיעה במקרקעין על ידי תכנית מאוחרת

  27. פיצויים על תכנית שהשביחה את ערך המקרקעין ?

  28. פגיעה בפוטנציאל של קרקע בגלל אישור תכנית

  29. האם אפשר למנוע תוכנית הבראה של העירייה ?

  30. התנגדות לאישור תכנית נקודתית בסמכות ועדה מקומית

  31. הערכת שווי המקרקעין ערב אישורה של תכנית פוגעת

  32. עתירות מנהליות כדי להמריץ את הרשות לקדם תכניות

  33. נטען כי אישור תוכנית בניה תעכב פינוי פולשים מהקרקע

  34. האם יש היטל השבחה על אישור תכנית ארצית או מחוזית ?

  35. סמכות ועדת ערר לבחון האם התכנית חוקית מבחינה תכנונית

  36. נטען כי תוקף התכנית פג ולא ניתן לאשר מכוחה היתר בניה

  37. האם מותר לבנות בריכת שחיה, כשהתכנית שותקת בעניין זה ?

  38. תכנית השינויים להגדלת פתח בקומת הקרקע והפיכת חלק לדלת

  39. אין להגביל היתר בניה על סמך תכנית עתידית שטרם אושרה

  40. לא כל הדיירים ביקשו לממש את תוספת הבניה המותרת בתוכנית

  41. ערעור מינהליים שאוחדו בגין פגיעה בערך מקרקעין עקב תכנית

  42. ערר על החלטה לדחות התנגדות לבקשה לתכנית שינויים של בנייה

  43. שמי שבחר לבנות לפי התכנית הקודמת לא תחול עליו התכנית החדשה

  44. גילה לראשונה כי על פי התכנית ה"ממוחשבת" דרך נמצאת על ביתו

  45. האם ניתן לאשר היתר בניה על פי תוכנית שהופקדה לפני 1.1.96 ?

  46. טענה כי לא מדובר בתכנית בניה חדשה אלא בהצעה איך לממש את זכויות

  47. טענה כי מומחה טעם בית המשפט התייחס "בטעות" לתכנית אחרת שקדמה לתוכנית

  48. בניית מבנה בודד מקום בו התכנית מחייבת בניית שני מבנים לא מהווה סטיה ניכרת

  49. האם שינוי בקוי הבנין בתוכנית פוגעת באפשרות הרחבת כבישים העתידית של במקום ?

  50. כאשר התכנית המשביחה נכנסה לתוקף לפני מועד ההכרזה על שכונת שיקום לא חל הפטור

  51. נטען כי יש לקחת בחשבון לעניין הוראות התכנית גם הליכים משפטיים מאוחרים לתכנית

  52. תוכנית הקובעת בניה בחלקה מסוימת ללא התייחסות להריסת הבנוי על החלקה במצב הקודם

  53. המועד הקובע לפיו מחשבים נזק שנגרם ע"י תכנית הוא מועד פרסום ההודעה על אישור התכנית ברשומות

  54. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177

דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון