קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא ביטול מינוי מבקר פנים: השופטת נילי ארד פתח דבר המערער נבחר במכרז פומבי כמבקר פנים במועצה מקומית מג'דל שמס, היא המשיבה (להלן: המועצה), ושימש בתפקידו זה כארבע שנים. בבדיקה שנעשתה בעניינו נמצא כי בחירתו במכרז לקתה בפגם יסודי, משלא מילא מלכתחילה אחר התנאי המוקדם של תואר אקדמי. אי לכך, ולאחר הליכי שימוע ובירור, הורו ראש המועצה הממונה, ומנהל אגף כוח אדם ושכר ברשויות המקומיות, על ביטול המכרז והפסקת עבודתו של המערער כמבקר פנים במועצה. עתירה שהגיש המערער לסעד הצהרתי המורה על החזרתו לעבודתו נדחתה על ידי בית הדין האזורי לעבודה בנצרת (השופטת ורד שפר ונציג ציבור מר דני מיבר; עב' 2238/05, בשא 1562/06) , בפסק דין חלקי בו נקבע כי ביטול מינויו והפסקת עבודתו כמבקר פנים של המועצה נעשו כדין. מכאן הערעור שלפנינו. השתלשלות העניינים המכרז למשרת מבקר פנים וביטולו 2. המערער הגיש מועמדות, ביחד עם שישה אחרים, למכרז פומבי למבקר פנים שפרסמה המועצה המקומית מג'דל שמס (להלן: המכרז). המערער נבחר למשרה, קיבל מינוי ושימש בפועל כמבקר פנים במועצה, בתקופה שבין פברואר 2001 עד אוגוסט 2005, ובהיקף חצי משרה בתקופה שבין 8.11.05 עד לחודש אפריל 2006. בסמוך לאחר מינויו של המערער כמבקר פנימי של המועצה, עתר אחד המועמדים למכרז למתן צו מניעה זמני נגד המינוי, בטענה כי המערער אינו בעל תואר אקדמאי ואינו בעל נסיון כנדרש בחוק. המדינה התנגדה לעתירתו לביטול המינוי ולאחר דיון בהליך נמחקה הבקשה בש"א (1048/00). 3. בשנת 2005 פוזרה המועצה והוקמה תחתיה ועדה ממונה לניהול המועצה בראשותו של הממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים מר הרצל גדז' (להלן גם: ראש המועצה הממונה או הממונה). החלטה ראשונה על ביטול המינוי והפסקת העסקת המערער כמבקר פנים 4. בתאריך 14.7.05 הודיע מר ישראל שפיצר, מנהל אגף כוח אדם ושכר ברשויות המקומיות (להלן: מר שפיצר) לראש המועצה הממונה כך: "לאחר בדיקת הנתונים של המבקר הפנימי מתברר שאיננו עונה על דרישות המשרה תעודת B.A.. לפיכך בהתאם לסעיף 84 לצו המועצות המקומיות נוהל קבלת עובדים לעבודה התשל"ז - 1977, אני מבטל את בחירתו כמבקר ועל המועצה לפרסם מכרז פנימי. ובאם לא יימצא מועמד במכרז הפנימי יש לפרסם מכרז חיצוני לתפקיד (הדגשה שלנו - נ.א.). נוכח מכתבו של מר שפיצר ובהתאם להחלטת המועצה לזמן המערער לשימוע, קיים הממונה בתאריך 4.8.05 פגישה עם המערער, במהלכה הביא לידיעת המערער את הודעתו של מר שפיצר לפיה בחירתו במכרז מבוטלת, משנמצא כי אינו עונה על דרישות הסף למכרז. המערער מצידו טען כי מדובר ב"עלילת נקמנות שגורמים במועצה עקב חשיפת שחיתות". הממונה הודיע למערער כי טענותיו תיבדקנה ו"עד אשר הנושא יוברר יפסיק לאלתר את תפקודו". כעבור כחודש ימים, הודיע מר יואל ינון, ממונה פיקוח ובקרת שכר ברשויות המקומיות ממשרד הפנים במכתב מיום 5.9.05 לממונה כך: "מבדיקת התעודות האקדמיות של מבקר הרשות עולה כי אין לו תואר אקדמי ראשון ולכן העובד לא עונה לקריטריונים שנקבעו בצו המועצות המקומיות. לאור האמור אבקש להפסיק עבודתו ברשות באופן מיידי ולפנות למשרדנו לבקשת אישור נחיצות משרה". שימוע מחדש למערער 5. ביום 27.10.05 הגיש המערער כתב תביעה לבית הדין האזורי בנצרת נגד ההחלטה להפסיק מינויו כמבקר פנים, בצירוף בקשה דחופה לצו מניעה זמני במעמד צד אחד (עב 2238/05; בשא 2430/05). בדיון שנועד ביום 8.11.05 בהעדר התייצבות המועצה, הגיעו המערער והמדינה להסכמה דיונית, אשר קיבלה תוקף של החלטה, לפיה המערער יוחזר לעבודה כמבקר פנים במועצה וייערך לו "שימוע מחדש בפני מנהל שירות עובדים מר שפיצר וראש המועצה מר הרצל גדז". לקראת הליך השימוע מחדש, נשלח למערער ביום 21.11.05 מכתב מטעמו של מר שפיצר שכותרתו "הפסקת מינויך כמבקר עקב אי עמידתך בתנאי הכשירות שנקבעו על פי החוק" ובו נאמר כך: "1. על פי המידע שהגיע לידנו ובעקבות ההליך המשפטי (בש"א 1048/01 רוני חסאן נ' מו"מ מג'דל שמס) במועד קבלתך לעבודה כמבקר פנים במו"מ מג'דל שמס לא היה לך תואר אקדמאי כדרישת סעיף 145ב (א) (4) לצו המו"מ (א). 2. על פי המידע שברשותנו גם היום הינך חסר תואר אקדמאי כאמור. 3. לפיכך, מינויך היה לכאורה בניגוד לחוק ועקב מסירת מידע כוזב, דבר המהווה עבירה פלילית (סעיף 27 לצו המו"מ (שירות העובדים). 4. אבקש התייחסותך תוך שבועיים מתאריך מכתבי זה בכתב, לטענות אלו והמצאת מסמכים, ככל שישנם המאמתים טענותיך בדבר קיומו של תואר אקדמאי כדרישות החוק. על המסמכים להיות מאומתים למקור. 5. ככל שיתברר כי במועד קבלתך לעבודה היית חסר תואר אקדמאי כדרישות החוק, הרי שמינויך כמבקר פנים חסר תוקף משפטי, על כל ההשלכות הנובעות מכך". 6. ביום 12.12.05 הוגש כתב תביעה מתוקן במסגרתו התבקש בית הדין להורות על מתן צו קבוע המורה "כי התובע ימשיך למלא את תפקידו כמבקר פנים במועצה" ועל ביטול מינויו של מר חמזה אשר מונה תחתיו למבקר "או כל מינוי אחר תחתיו"; בנוסף עתר המערער לחייב את המשיבות בתשלום מלוא שכרו החל ממשכורת חודש מאי 2005 ועד ליום חזרתו לעבודה (8.11.05); ולפסוק לו "סעד כספי בגין הליכי השעיה/ חופשה כפויה/ סיום עבודה בלתי תקינים... ובגין עוגמת הנפש והפגיעה החמורה בשמו הטוב". בהסכמה דיונית שקיבלה תוקף של החלטה ביום 10.1.06 נקבע כך: " א. יקוים שימוע לתובע בפני ראש מינהל השירות מר שפיצר וראש המועצה המכהן מר הרצל גדז' בהקדם ובדחיפות המירביים. התובע מוותר על שימוע בעל פה ומבקש לראות בטיעוניו בתביעה ובבקשה למתן צו המניעה הזמני יחד עם האסמכתאות שימציא לגבי התואר אשר בו הוא מחזיק לטענתו - כטיעונים מטעמו. המסמכים יומצאו לב"כ המדינה ולב"כ המועצה תוך 7 ימים מהיום. מוסכם כי ככל שלא יומצאו מסמכים תוך 7 ימים מהיום - יקוים השימוע לאור המסמכים שבידי משרד הפנים. ככל שההחלטה לאחר קיומו של השימוע תהא אישרור ההחלטה לפיה יש לסיים את תפקידו של התובע כמבקר פנים במועצה - תינתן לכל צד ארכה קצרה לטעון טיעונים ובית הדין יחליט אם נוכח נסיבות העניין המעודכנות יש מקום ליתן צו שיורה על המשך עבודתו של התובע במועצה עד למתן החלטה בתביעה העיקרית. בהתאם להחלטת הממונה על השירות תינתן גם החלטה בדבר אופיו של המשך הדיון. ההחלטה המשותפת בשימוע מחדש החלטתם של ראש המועצה המכהן מר גדז' ושל מר שפיצר ראש מינהל השירות (להלן גם: ההחלטה המשותפת) מיום 2.4.06 הובאה לידיעת המערער במכתבו של מזכיר המועצה בו הוּדע למערער על "הפסקת העסקתך כמבקר פנים במועצת מג'דל שמס", בהסתמך על ההחלטה המשותפת בזו הלשון: "בעקבות הערות הפרקליטות מיום 21.2.01 ולאחר עיון רב בטענות התובע העולות מתוך כתבי בית הדין אשר הגיש במסגרת תיקים בש"א 1408/05 וע"ב 2238/05 המתנהל בבית הדין לעבודה בנצרת ועיון במסמכים, לרבות מסמכי המכרז שהגיש מר עמאר יוסף בשנת 2001 וכן המסמכים החדשים שהגיש מר עמאר יוסף לפרקליטות כמפורט במכתבו מיום 16.1.06, הגענו יחדיו להחלטה כי יש לבטל את מינויו של מר עמאר יוסף כמבקר פנים במועצה המקומית מג'דל שמס". עיקר טעמיה של ההחלטה המשותפת היו אלה: "1. במועד קיום המכרז בשנת 2001 מר עמאר יוסף הגיש מסמכים בהם ציין שהינו בעל תואר ראשון מאוניברסיטת המברסייד. למר עמאר אין תואר ראשון מאוניברסיטת המברסייד ובמועד עריכת המכרז לא היה בעל תואר אקדמי כלל. 2. על פי סעיף 145ב לצו המו"מ תנאי סף למועמד למשרת מבקר הינו תואר אקדמי, מכאן שמר עמאר קיבל את המשרה כיוון שמסר מידע שאינו נכון, ביודעו שאינו נכון ובכך עבר עבירה פלילית. במיוחד חמור הדבר כאשר מדובר במועמד למשרת מבקר. 3. לאור האמור אין מקום להתייחס לטענות כאילו לאחר מועד עריכת המכרז השיג מר עמאר תואר אקדמי כדין, שכן הבחינה הינה מול מועד קבלתו לעבודה. 4. עם זאת ראינו להתייחס למסמך שהציג ב"כ של מר עמאר, המסמך מעיד על לימודי תואר באוניברסיטת מוסקבה. לא ברור כיצד למד מר עמאר במוסקבה שעה שעבד כמבקר במו"מ מג'דל שאמס. בכל מקרה מר עמאר לא הציג שום מסמך המעיד על הכרה בתואר מטעם משרד החינוך (אף לא לצרכי שכר בלבד). המסמך שהציג מהטכניון אין בו כדי להצביע על כך שהתואר שקיבל לכאורה מוכר על ידי מוסד להשכלה גבוהה בישראל. וראה לעניין זה בסעיף 3 למכתבו של פרופ' שפיטלני מיום 12.3.06. 5. לאור האמור אנו מבטלים את מינויו של מר יוסף עמאר כמבקר פנים למו"מ מג'דל שמאס. שאלת זכאותו לשכר בכל תקופת כהונתו כמבקר פנים באופן לא חוקי וגובהו תתקבל לאחר עריכת שימוע בעניין". ההליכים בבית הדין האזורי לאחר השימוע מחדש 8. ביום 11.4.06 הגיש המערער לבית הדין האזורי "בקשה לצו מניעה וסעד הצהרתי" במעמד צד אחד, בה עתר לסעד הצהרתי "המבהיר כי פיטורי המבקש לאלתר הינם מנוגדים להחלטת בית הדין ולהסכמת הצדדים" מיום 10.1.06; וכן עתר ל"צו מניעה זמני המבטל את החלטת המשיבים לפטר את המבקש לאלתר" (בשא 1562/06) . בדיון מיום 20.4.06 ניתנה מטעם המשיבים "הצהרת גור אריה" והודעה כי הם "מסכימים שככל שיאויש תפקידו של התובע יימסר לבעל התפקיד שיאייש אותו שמתקיים בבית הדין ההליך בו עסקינן ושאיוש התפקיד כפוף לכל החלטה של בית הדין שתינתן בתיק זה". במסגרת אותו דיון, קיבלו הצדדים את הצעת בית הדין, לה ניתן תוקף של החלטה, לפיה נוכח המחלוקות המשפטיות שבין הצדדים יאוחד הדיון בבקשה ובתיק העיקרי. בנוסף, נקבע בהחלטה המוסכמת כך: " בית הדין מציע שבהתחשב מכלול נסיבות העניין עד להכרעה המאוחדת בבקשה ובתיק העיקרי התובע לא יוחזר לעבודה בפועל מבלי שיהיה בהסכמתו לכך כדי להוות הסכמה למי מבין טענות הנתבעות ומבלי שיהיה בכך כדי להוות שיקול לאי השבתו לעבודה. בית הדין מציע עוד שלטובת הכרעה מהירה בעצם זכאות התובע לשוב לעבודתו ובתקפות עצם ההחלטה בדבר פיטוריו - יפוצל הדיון כך שראשית תינתן החלטה בסוגיות האמורות ולאחר מכן הכרעה בסעדים הכספיים שמתן הדעת להם מצד הנתבעות עלול לעכב את השלמת הדין". פסק הדין של בית הדין האזורי בפסק דין חלקי דחה בית הדין האזורי את תביעתו של המערער (להלן בפרק זה גם: התובע) בנוגע לחוקיות מינויו בהליך המכרז והשבתו לתפקיד מבקר פנים. בית הדין האזורי קבע כי מינויו של המערער "היה פגום מאחר ולא ענה על תנאי הסף הנדרשים בחוק לעניין תפקיד זה, ובחירתו במכרז לקתה בפגם שאינו ניתן לריפוי, ועל כן בדין החלטת הרשות המוסמכת להורות על ביטול מינויו". עיקר טעמיו היה באלה: מהות תפקידו של מבקר פנים וחשיבותו של מוסד הביקורת בעיני הגוף המבוקר ובעיני הציבור מחייבים מינוי כדין של מבקר פנים שאינו מצוי בניגוד עניינים. "תנאי הכרחי ומהותי למינויו של מבקר פנים ברשות המקומית הינו היותו בעל תואר אקדמי מאת מוסד להשכלה גבוהה בישראל או מוסד להשכלה גבוהה בחוץ לארץ, שהכיר בו, לעניין זה, מוסד להשכלה גבוהה בישראל". "אין כל נפקות לעובדה שדרישת התואר הראשון לא פורסמה במודעה בעיתון בדבר המכרז... שכן, המועצה לא הייתה חופשייה לוותר על תנאי הסף שנקבעו ע"י המחוקק, בין במפורש ובין במשתמע". ככל שתנאי כלשהו מתנאי הסף המצטברים שקבע החוק, אינו מתקיים "אין מקום למנות אדם לתפקיד מבקר פנים או להותירו בכהונה כזו". "אין חולק כי התובע לא היה בעל תואר אקדמי כלשהו, לא במועד שהציג מועמדותו במסגרת המכרז, לא במועד שבו זכה במכרז, ולא במועד שבו נחתם חוזה העסקתו, וגם לא בשנתיים שלאחר מכן. גם לגישת התובע, היה בעל תואר כאמור, רק החל משנת 2003". התובע "הוא זה אשר בטופס שמילא לצורך הצגת מועמדותו לתפקיד הצהיר כי הנו בעל תואר B.A. מאוניברסיטת המברסייד, הצהרה שנכון להיום כבר אין חולק שלא שיקפה את התמונה המדויקת (וזאת בלשון זהירה)". בנסיבות אלה "נפל פגם מהותי וכבד משקל במינויו של התובע למבקר פנים מבלי שהחזיק בתואר אקדמי כלשהו" ומבלי שקיימת לגביו החלופה של ניסיון בביקורת פנים כנדרש בחוק, משהוברר כי הוא חסר נסיון כלשהו בביקורת פנים בגוף ציבורי. התובע אינו יכול להיבנות מחלוף הזמן במהלכו כיהן ארבע שנים בתפקיד מבקר פנים ומהתנהלות המדינה והמועצה שלא בדקו "אם אכן עומדים מצגיו בתנאים שנחזים הם לעמוד בהם". אמנם, המדינה והמועצה כשלו במעקב אחר קיום הדרישות בהתאם לדין ורק בדיעבד, בחלוף כארבע שנים, הוברר כי לא התמלאו בתובע התנאים הנדרשים למינויו כמבקר פנים. בהליך שנוהל בשנת 2001 שעניינו מחיקת הבקשה לביטול הליכי המכרז בו נבחר התובע לא היה "מדובר במעשה בית דין או בהליך שבו היה דיון פוזיטיבי כלשהו לגופו של מינויו של התובע או לגופם של הליכי המכרז בהם נבחר". באותו הליך, סמכה המדינה על הצהרתו של התובע שהובררה בדיעבד כמצג שווא "לפיה הינו בעל תואר ראשון מאוניברסיטת המברסייד, הנחזית להיות מוסד להשכלה גבוהה בחו"ל, והמדינה הדגישה כי על התובע להמציא אישור או להראות שימציא אישור על הכרתו של המוסד בו למד מאת מוסד להשכלה גבוהה בישראל, וככל שיובהר כי אין התובע עומד בתנאי הסף של המכרז הרי שיש למנות את מי שנבחר ככשיר שני ע"י ועדת הבחינה". אף לא תישמע טענה מפיו, כי משחלף זמן ולא הועלתה דרישה להמצאת המסמכים סבר כי "אין כל בעיה בעניינו". הפגמים במינויו של התובע אינם ניתנים לריפוי בדיעבד. לאור התנהלותו "ודאי שאין לראותו כנכלל בגדר ציבור הפרטים תמי הלב שיש לשקול הגנה על אינטרס ההסתמכות שלהם מקום בו עומד על הפרק דיון בביטולו של מכרז". אף אין נפקות לטענתו לפיה אף אחד מהמועמדים האחרים לא ענה על תנאי הסף של המחוקק, דבר ש"כלל אינו ודאי". מכל מקום, היה זה מן הראוי להימנע מלמנות מועמד בלתי כשיר, והיה מקום לבטל את המכרז. לראש מינהל השירות סמכות עצמאית להורות על בטלות מינוי הנוגד את החוק והוא "מוסמך היה לדרוש מהמועצה לבטל את מינויו של התובע, בנסיבות העניין, ודרישתו לעשות כן מחייבת את המועצה". אין להתערב בהחלטת הרשות המוסמכת שניתנה בגדר הסמכות. מדובר "בפגם במכרז אשר לא ניתן לריפוי" ועובר להחלטה נערך שימוע לתובע ואף "לא נטען שזכות הטיעון שלו לא מוצתה". טענות התובע לפיהן הוא מחזיק בהווה בתואר אקדמי לא הוכחו, ואין להן "נפקות לעניין הצדקת ביטול מינויו". טענת התובע לפיה הוא זכאי להגנה מכח חוק ההגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במנהל תקין) התשנ"ז - 1997 אינה רלבנטית ואין הוא ראוי להגנת החוק בכל הנוגע לביטול מינוי. זאת, מש"אין חולק כי ההחלטה לבטל את מינויו התקבלה ע"י מר שפיצר, בעל תפקיד חיצוני למועצה, וכי המועצה נוהלה, בעת שהוחלט על הפסקת עבודתו ע"י ועדה ממונה, שבראשותה מר גדז', הממונה על המחוז, שגם לו לא היתה יד ורגל בפעולות שבוקרו בדו"ח" השנתי של פעולות המועצה אשר הוגש בשנת 2004 על ידי התובע. מה גם שטענת הקשר הסיבתי בין ההחלטה על ביטול מינויו לשחיתויות שחשף התובע נטענה "בשפה רפה בלבד". טענת התובע בדבר מעורבותו של מר ריאד חמזה אשר מונה, לטענתו כמבקר תחתיו, ללא תואר אקדמי, אף אם נכונות הן, אין בהן כדי לשנות מהמסקנה ב"אשר לתקפה ותקפותה של החלטתו של מר שפיצר". הערעור טענות הצדדים עיקרן של טענות המערער באלה: הליך פיטוריו נעשה בחריגה מסמכות ובניגוד לדין המסדיר פיטורים של מבקר פנים. בית הדין האזורי התעלם מהקפדת המחוקק על ההבחנה בין סמכותו של ראש המינהל לדרוש ביטולו של מכרז לבין סמכות המועצה לביטול המכרז בפועל; ביטול המכרז אינו מייתר את הליך הפיטורים. גם אם ראש המנהל היה רשאי לבטל את המכרז, עדיין היה צורך לקיים למערער "הליך פיטורים בהתאם לצו" כפי שאף נקבע בחוזה העבודה שלו; ביטול המכרז נעשה בניגוד לכללי המשפט המנהלי בדבר מניעות והשתק ובניגוד לדיני המכרזים. עוד טען, כי התקבל ללימודי תואר שני בארץ בהסתמך על תואר מאוניברסיטת מוסקבה ובכך תימוכין להיותו בעל תואר מוכר; כי המשיבות ידעו על הפגם בכשירותו ומר שפיצר אישר בחתימתו את הסכם ההתקשרות עימו; מכל מקום, היה על בית הדין האזורי לפעול בהתאם לדוקטרינת הבטלות היחסית עקב הסתמכותו של המערער ושינוי מצבו לרעה "משך הזמן שחלף מאז המינוי, (ו)הגנת המדינה והמועצה על המינוי בהליך משפטי" קודם. 10. המועצה והמדינה תמכו בטיעוניהן בפסיקתו של בית הדין האזורי וטעמיה, תוך שחזרו והטעימו: המערער לא מילא אחר התנאי המהותי של תואר אקדמי, כנדרש בחוק ובמכרז, אף לא בעת החתימה על החוזה; נוכח הפגיעה המהותית בשוויון בין המציעים נפל פסול בהצעה ודין המכרז ותוצאותיו להתבטל; אין להחיל בעניינו של המערער את תורת הבטלות היחסית מכיוון שפעל בחוסר תום לב, בכך שהציג עצמו כבעל תואר ראשון במסמכי המכרז למרות שידע שאין הדבר כן, והתמיד בכך "בעודו משמש כמבקר המועצה, אשר תפקידו להעביר תחת שבט ביקורתו את תפקודה של המועצה ושל נושא המשרה בה"; בנסיבות המקרה אין כל אפשרות לרפא בדיעבד את הפגם שנפל במינויו של המערער, גם אם לאחר מעשה נמצא מחזיק בתואר אקדמי מוכר. הוסיפה המדינה וטענה, כי החלטתו של מר שפיצר ראש מינהל השירות בדבר ביטול מינויו של המערער נעשתה מתוקף הסמכות הנתונה לו בסעיף 84 לצו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה) תשל"ז - 1977. למען הזהירות בלבד, התקבלה ההחלטה פה אחד גם על ידי הממונה על מחוז הצפון אשר שימש באותה עת כראש המועצה הממונה במסגרתה הועסק המערער. המועצה תמכה בטיעוניה אלה של המדינה והוסיפה, כי סיום יחסי העבודה עם המערער נעשה במסגרת סמכותו של ראש מנהל שירות לפי סעיף 84 לצו המועצות המקומיות לפיו "לא בוצע הליך פיטורין, כי אם בוטל מכרז"; ו"בכדי למנוע ולוּ מראית עין של הפסקת עבודה מבלי שנשקלו כל השיקולים הרלבנטיים" ונוכח הסכמתו הדיונית לשימוע בכתב, הוזמן המערער אל ראש המועצה. עוד ציינה, כי טענות נגד תוקפה של החלטת הפיטורים מיום 2.4.06 מועלות לראשונה במסגרת הערעור. במסגרת השלמת טיעונים, הוסיפה המדינה כי ביום 15.4.07 נעשתה פניה מטעם הלשכה המשפטית במשרד הפנים לממונה "בבקשה כי המועצה תדון בדחיפות ותקבל החלטה בעניין פיטוריו של המערער" לפי סעיף 144 לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א - 1950. זאת, למרות שהליך פיטורים מעין זה "רלוונטי לעניינו של עובד אשר התקבל כדין למשרה" ולא לעניינו של המערער. מכל מקום אין בפניה זו כדי לפגום בביטול מינוי של המערער שנעשה כדין. לבסוף צוין, כי "עניינו של המערער הועבר לבחינתו של הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר". משלא הסתייע פתרון הסכסוך בדרכי שלום, נדרשים אנו להכרעה בו מן הדין. דיון והכרעה נקדים אחרית לראשית ונאמר כי דין הערעור להידחות. פסק-דינו של בית-הדין האזורי מקובל על דעתנו, בהיותו מבוסס היטב בממצאיו העובדתיים ובמסקנותיו המשפטיות. עם זאת, ומתוך שנתנו דעתנו לטיעונים רחבי היריעה ששטחו הצדדים לפנינו בעניין הסמכות לביטול מינויו של מבקר פנים בדיעבד, והשיקולים הרלבנטיים לבחינת החלטת ביטול המינוי, נידרש לסוגיות שלהלן. על בסיס התשתית העובדתית, כפי שנקבעה בפסק דינו של בית הדין האזורי, עולה בבירור כי המערער היה חסר כשירות בעת שהציג עצמו כמועמד למשרה במכרז, ובמינויו לתפקיד מבקר פנים במועצה, בכך שלא ענה על תנאי סף מהותי במכרז, הנדרש אף מתוקף החוק. המערער הציג עצמו כבעל תואר אקדמי ראשון למרות שלא החזיק באותה עת בתואר אקדמי ואף היה חסר נסיון כלשהו בביקורת פנים. בנסיבות אלה בחירת המערער למשרה ומינויו כמבקר פנים במועצה, לקו בפגם מהותי היורד לשורשו של עניין ובפגיעה בדרישת השוויון של דיני מכרזים. על כן, בדין הוחלט על בטלות מינויו כמבקר פנים של המועצה - מלכתחילה ובדיעבד. במסגרת זו נבהיר כי יש להבחין בין החלטה בדבר בטלות מינוי ובין "פיטורים" כמשמעותם בדין, שהרי ביצוע התפקיד עשוי להיות "עניין או עילה לפיטורים אבל לא להכרזה בדיעבד כי המינוי היה פגום" [עע 266/99 מועצה מקומית ירכא - זיאד תקתוק, פד"ע לז 105 (להלן:עניין ירכא), עמ' 124]. כך דרך כלל, כך אף בענייננו. פקיעת העסקתו של המערער כמבקר פנים במועצה היא פועל יוצא מן הפגמים המהותיים במינויו למשרה. משאין מדובר בהליך פיטורים, ממילא אין להידרש לשאלה כיצד מילא המערער תפקידו בפועל, או האם הפסקת העסקתו במועצה נעשתה ממניעים הקשורים בתפקודו כמבקר פנים. אף אין להידרש לטענות המערער בנוגע להליכים הקבועים בחוק בנוגע לפיטוריו של מבקר פנים. על בסיס נקודת מוצא זו, נפנה לעיקר טענתו של המערער לפיה ההחלטה על הפסקת העסקתו במועצה נעשתה שלא על ידי הרשות המוסמכת לכך. נקדים ונאמר כי דינה של טענה זו להידחות וטעמינו לכך נבאר להלן . 13.ראשית דבר יש לייחס משקל להסכמתו המפורשת של המערער, שקיבלה תוקף של החלטה ביום 10.1.06, כי במסגרת השימוע הנוסף, ייבחן עניינו במשותף על ידי ראש מינהל השירות מר שפיצר, והממונה על המועצה מר גדז'. על בסיס אותה הסכמה דיונית ולאחר בחינת טיעוני המערער והמסמכים שהמציא, התקבלה החלטתם המשותפת והמנומקת בדבר ביטול מינויו של המערער והפסקת עבודתו במועצה כתוצאה מכך (להלן גם: ההחלטה). בנסיבות אלה, כשלעצמן, די כדי להוות בסיס לתקפותה של ההחלטה. משנתן המערער הסכמתו מדעת להכרעתם המשותפת של בעלי הסמכות בעניינו, לא יישמע עוד בטענה לשלילת ההחלטה, משנוכח לדעת כי אין היא הולמת את דרישותיו. 14.אף לגופו של הדין, דין טענותיו של המערער להידחות. משהוברר קיומו של פגם מהותי ובלתי הדיר בבחירתו במכרז ובמינויו כמבקר פנים - קמה הסמכות שבדין, זו של ראש מינהל השירות וזו של הממונה על המועצה, להורות על הפסקת העסקתו במועצה. על כך נעמוד להלן בקצירת האומר. כפיפות המועצה לפיקוחם של הממונה על המועצה ושל ראש מינהל השירות 15. במסגרת הדין מוקנית לרשויות המקומיות הסמכות לניהול ענייניהן. עם זאת, ובהיותן סמוכות על תקציב המדינה וניזונות הימנו, נתונות הרשויות המקומיות ל"פיקוח על" של המדינה והמוסמכים מטעמה, ובהם מבקר המדינה, הממונה על השכר ומשרד הפנים [עע 288/03 הממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים - טאהא אמין, , 21.12.05 (להלן: עניין טאהא אמין), שם בפסקה 20; בג"ץ 355/82 המועצה המקומית תמרה נ' הממונה על מחוז הצפון, פ"ד לז(1) 524; עע 1242/04 עירית לוד - אבלין דהן, , 28.7.2005; ס"ק 1016/04 איגוד לשכות המסחר ואח' - הסתדרות העובדים הכללית החדשה, , 22.9.2004]. מסכת דינים זו חלה אף על מערך היחסים שבין המועצה המקומית מג'דל שאמס, לבין ראש מינהל השירות וראש המועצה הממונה, לפיקוחם נתונה המועצה אף בכל הנוגע למינוי עובדים ולביטול מינויים שנפל בהם פגם, כמפורט להלן. 16.לראש מינהל השירות הממונה על ידי שר הפנים מכח סעיף 2 לצו המועצות המקומיות (שירות העובדים), תשכ"ב-1962 (להלן: צו שירות עובדים), סמכות פיקוח כללית על מועצה מקומית. בתוך כך ומתוקף הוראת סעיף 84 לצו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה), תשל"ז - 1977 (להלן גם: צו המועצות המקומיות) רשאי ראש מינהל השירות "לדרוש ביטול מינוי למשרה פנויה שלא נעשה בהתאם לצו זה". בה במידה רשאי הוא "לדרוש ביטול חוזה מיוחד שנעשה בניגוד להוראות פרק זה" ובלבד שניתנה קודם לכן זכות הטיעון לרשות המקומית ולעובד (סעיף 105 לצו המועצות המקומיות). לממונה על מועצה מקומית סמכות פיקוח כללית על המועצה, מתוקפה רשאי הוא לדרוש בצו ממועצה מקומית למלא חובה, או לבצע עבודה "שהיא נדרשת או מוסמכת לעשות, לפי הפקודה או לפי צו-הכינון או לפי כל דין אחר". לא מילאה המועצה אחר הצו כנדרש "רשאי הממונה למנות אדם הנראה לו מתאים, שימלא את החובה או יבצע את העבודה" (סעיף 36(א) לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] וסעיף 36(ב) לאותה פקודה; וראו: סעיף 141 לפקודת העיריות [נוסח חדש] שכותרתו "מועצה המסרבת למלא חובה מסוימת"]. במסגרת סמכות הפיקוח "ולפי דרישת הממונה על המחוז חייבת "המועצה למנות משרות סטטוטוריות של מזכיר, גזבר ומהנדס [סעיף 139 לצו מועצות המקומיות (א), תשי"א - 1950; וסעיפים 167(א) ו- 167(א1) לפקודת העיריות]. הממונה מצידו, רשאי לדרוש מן המועצה למלא חובתה למינוי משרה סטטוטורית של מבקר פנים, ואם לא מילאה הועצה אחר הודעתו בזמן "רשאי הממונה על המחוז למנות מבקר למועצה" [סעיף 145ג לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א - 1950; וראו הוראה דומה בסעיף 167א לפקודת העיריות [נוסח משולב]; וסעיף 13ה לפקודת המועצות המקומיות [נוסח משולב]]. 17. מכוח "אחריות העל" של המדינה, מגלמות סמכויות הפיקוח של ראש מינהל השירות ושל הממונה את האינטרס הציבורי של מינהל תקין, טוהר מידות ומניעת שימוש שלא כדין בכוחן של הרשויות המקומיות. לאור תכליתן של סמכויות הפיקוח הנתונות להם ובמסגרתן - יש ליתן לתיבה "רשאי לדרוש" משמעות של חובה. לאמור, ככל שהוברר כי מינויו של עובד או העסקתו נעשו שלא כדין ובחריגה מן הדין, "רשאי" הגורם המפקח - ראש מינהל השירות או הממונה על המחוז - במובן "חייב" להורות למועצה להפסיק יחסי העבודה, ועל המועצה לפעול על פי הדין ובמסגרת הדין, כמתחייב אותן הוראות. פרשנות זו מתיישבת עם שיקולי הרמוניה נורמטיבית הגורסת פתרון נורמטיבי דומה בסוגיות דומות [עסק 81/05 מדינת ישראל - ההסתדרות הרפואית לישראל, , 6.5.07]. כך נמצא כי, סמכות הפיקוח והבקרה של הממונה וראש מינהל השירות, דומה במהותה לסמכותו של הממונה על השכר מתוקף הוראתו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה - 1985. פרשנות אחרת תסכל את אפשרות הפיקוח של השלטון המרכזי על השלטון המקומי ובכלל זה המועצה המקומית [עניין טאהא אמין]. לפיכך, בדין קבע בית הדין האזורי כי "השימוש בביטוי 'לדרוש' ביטול מינוי ולא 'לבטל' מינוי, באה משום כך שמעסיקם של העובדים הינה הרשות המקומית ולא המדינה וראש מנהל השירות מטעמה. ברם - מדובר בדרישה שהרשות המקומית כפופה לה ומחויבת לקיימה, ואינה יכולה ליטול דרור לעצמה ולשקול האם לפעול בהתאם לה אם לאו, וככל שסבורה היא שנפל בה פגם עליה לנקוט באמצעים שבדין להשגה עליה". 18. כללם של דברים - במקרה שלפנינו לא בכדי נתן המערער הסכמתו לכך שראש מינהל השירות והממונה על המועצה יבחנו את טענותיו ואת המסמכים שהציג במהלך השימוע מחדש. משכך נעשה, ומשהובררו הפגמים המהותיים שנפלו בבחירתו ובמינויו לתפקיד, כדין הורו בהחלטתם המשותפת, על ביטול המינוי ועל הפסקת העסקתו כמבקר המועצה, וכדין פעלה המועצה בעשותה כן. אין להתערב בהחלטת הרשות המוסמכת משלא נמצא פגם המצדיק זאת בית הדין האזורי קבע כי אין להתערב בהחלטת הרשות המינהלית, משלא נמצאו בה פגמים המצדיקים זאת. משהרחיבו הצדדים טיעוניהם בדבר שיקולי הרשות בהחלטתה על ביטול מינויו של המערער בתפקידו כמבקר פנים ובנסיבותיו, נעמוד על עיקרי הדברים. במסגרת המשקלות והאיזונים הנדרשים לעניין, נתנו דעתנו למהות הפגם וחומרתו במינויו של המערער; לתרומת המערער להיווצרות הפגם במינויו; לפגיעה שנגרמה עקב כך, לאינטרס הציבור ולמועמדים האחרים במכרז; והחומרה הנובעת מכל אלה בשים לב לתפקידו כמבקר פנים במועצה לו הציג מועמדותו ושאותו מילא בפועל. מנגד, נתנו דעתנו לטענות המערער לפיהן אי עמידתו בתנאי המכרז הייתה בידיעת המשיבות ולמרות זאת עשו את המינוי והתמידו בו; לאינטרס ההסתמכות נוכח מילוי התפקיד בפועל כארבע שנים; ומידתיות הפגיעה במערער שפרי זכייתו נלקח ממנו. באיזון הכולל הרינו קובעים כי אכן נוטה הכף לחובתו של המערער וכי החלטת המשיבות על ביטול מינויו והפסקת העסקתו במועצה אינה חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות, אף אינה לוקה בפגמים המצדיקים התערבותו של בית הדין בהחלטת הרשות המוסמכת. על עיקרי הדברים נעמוד להלן. תנאי סף במכרז למבקר פנים 20.תנאי המכרז למשרת מבקר פנים במועצה מקומית כוללים בקרבם את דרישות החוק למשרה זו, שהן בבחינת תנאי סף מצטברים בִּלְתָם אַיִן. לפיהם, על המועמד למשרה להיות "בעל תואר אקדמי מאת מוסד להשכלה גבוההבישראל או מוסד להשכלה גבוהה בחוץ לארץ שהכיר בו, לענין זה, מוסד להשכלה גבוהה בישראל או שהוא עורך דין או רואה חשבון", או מי ש"רכש נסיון במשך עשר שנים בעבודת ביקורת בגוף ציבורי כמשמעו בחוק הביקורת הפנימית, תשנ"ב-1992" [סעיפים 145ב(א)(4); 145ב(ד)(1) לצו המועצות המקומיות (א)]. ככלל, תנאי סף במכרז, לרבות אלה הנדרשים למשרת מבקר פנים, הינם תשתית שוויונית לכל המועמדים ומבטיחים סף של התאמה לתפקיד. אי עמידה בתנאי סף להשתתפות במכרז מהווה, בדרך כלל, פגם מהותי המוביל לפסילת מועמדותו של המשתתף במכרז ולפסילת מינויו, ככל שלא תאם את תנאי הסף [עע"מ 5853/05 אחים כאלדי בע"מ נ' רכבת ישראל בע"מ, , 16.1.07; עע"ם 5085/02 רמט בע"מ נ' ועדת המכרזים של עיריית תל אביב - יפו, נו(5)941, 946; עע"ם 1966/02 המועצה המקומית מגאר נ' ג'מאל אבראהים, פ"ד נז(3), 505, 512; בג"ץ 1086/94 אריה צוקר נ' עיריית תל אביב -יפו, פ"ד מט(1) 139 (להלן: עניין צוקר)]. פסילת המינוי וההעסקה כתוצאה מאי עמידה בתנאי הסף והטעייה מכוונת 21. אין חולק על כך כי בעת הגשת מועמדותו למכרז, לא היו למערער הכישורים הדרושים בחוק כתנאי סף למשרת מבקר הפנים. בהיותו נעדר תואר אקדמי וחסר נסיון, במועד הגשת מועמדותו למכרז, לא היה המערער רשאי כלל להשתתף במכרז, וודאי הוא שזכייתו אינה יכולה לעמוד [וראו: עניין צוקר]. למעלה מזאת. לפי שהוכח, נמצא בדיעבד, כי המערער הטעה את ועדת הבחירה ביודעין ובחוסר תום לב, בכך שהצהיר כי הוא מחזיק בתואר אקדמי. לפי העולה מטיעוני המערער בבית הדין האזורי ולפנינו ומכלל חומר הראיות, נהיר וברור כי בטופס מילוי מועמדות למשרה לא אמר דברי אמת בנוגע להשכלתו וכישוריו. מעורבותו זו במעשה פסול ובהצגת מצג שווא, היא שגרמה להעדפתו הפסולה וזכייתו במכרז. על החומרה היתרה שמייחס המחוקק להתנהלות מעין זו, ניתן ללמוד מהוראת סעיף 27 לצו שירות העובדים, שכותרתו "קבלת משרה שלא כחוק" ולפיה "המשיג או המנסה להשיג משרה בשירות רשות מקומית, לעצמו או לאחר, במסירת ידיעה כוזבת או בהעלמת עובדה, הנוגעות לענין.... דינו — מאסר ששה חדשים". סנקציות מעין אלה לא ננקטו כלפי המערער. אולם, נוכח תרומתו המכרעת לפגם שנפל במכרז, חלה עליו ההלכה הפסוקה לפיה "אם מתברר שהזכייה במכרז הינה פרי תרמית, הטעיה או הסתרה של מידע מהותי מצד הזוכה, וכי הושגה שלא כדין - גם נסיבות כאלה יצדיקו את ביטול הזכייה במכרז ולעיתים אף את ביטול המכרז כולו על ידי ועדת המכרזים" [עומר דקל, מכרזים, כרך שני, עמ' 182; וראו גם: ע"א 700/89 חברת החשמל לישראל נ' מליבו, פ"ד מז(1) 667, 679; עע 1070/01 גילה שנער - נציב שירות המדינה, , 25.4.01]. חומרה על חומרה נודעת להתנהגותו הפסולה של המערער בכך שהפר "את החובה המוגברת החלה עליו, מתוקף תפקידו ומייחוד מעמדו כמבקר פנים" [עע 312/06 יצחק מגד - מפלגת העבודה הישראלית, , 27.12.07]. מלכתחילה, היה גלוי וברור למערער כי מינויו פגום ופסול, במיוחד כן עת שימש מבקר פנים של המועצה בעודו מופקד על כשרות התנהלותם של עובדיה. בנסיבות אלה, משמילא המערער פיו מים והחריש, לא יישמע בטענת הסתמכות כביכול על כשרות המינוי והמשך העסקתו כארבע שנים תמימות. הפגם המהותי שנפל במכרז משליך על ההתקשרות שבאה בעקבותיה ומעיב עליה. במצב דברים זה, גובר האינטרס הציבורי במשקלו על האינטרס של המערער, גם אם סמך על החלטת המינוי הפגומה שניתנה בעניינו. כך, בפרשת יושב ראש ועדת מינויי הקאדים [בג"ץ 7193/97 עבד נ' השר לענייני דתות ויושב-ראש ועדת מינויי קאדים, פ"ד נב(5) 365, עמ' 379] מדובר היה בעותר שקיבל כתב מינוי כקאדי. בחלוף כשנתיים ימים החליט בית-המשפט העליון כי הופרה חובת ההיוועצות ובכך נפל פגם מהותי המחייב ביטול המינוי, מטעמים של שמירה על שלטון החוק. זאת, למרות הפגיעה הקשה בעותר שהיה תם לב. קל וחומר בענייננו, בו נמצא המערער חסר תום לב בעליל, ואמור היה לצפות לכך שהפגם יתגלה ומינויו יבוטל. כפי שציין הנשיא שמגר בעניין אסקרוב "עריכת כתב מינוי בניגוד לעקרונות המותווים בחוק והתקשי"ר היא בגדר תופעה בלתי רצויה שאין לתת לה גושפנקה ולו בדיעבד, וניתן למנוע הישנותה בעיקר על ידי כך שכל הנוגעים בדבר יהיו בכל מקרה מודעים לכך שכתב המינוי צפוי לביטול על אתר בעת שהפגם יתגלה" [בג"ץ 2016/92 אסקרוב נ' בית הדין הארצי לעבודה , אשר אישר את פסק-דינו של בית-הדין הארצי לעבודה בדב"ע נא/206-3 מדינת ישראל - מועצת פועלי ירושלים ואח', פד"ע כג 507]. המערער אף לא ייבנה מהתנהלותן של המדינה והמועצה בהליכי הבחירה והמינוי ומחדליהן בבדיקת כשירותו תקופה ניכרת לאחר זכייתו במכרז, גם כאשר טענות על אי כשירותו הובאו לידיעתן. שכן הלכה פסוקה היא כי אין לייחס חזקת תקינות, להתנהלות פסולה או שגויה של הרשות המוסמכת. חשיבותה של המגמה "שלא לאשרר פעולות פסולות היא בכך שהיא מונעת הפקת תועלת ממעשה פסול ומונעת היווצרות ההרגשה בציבור, שהכוח לאגוף או לעקוף את הנהלים התקינים גובר, הלכה למעשה, על החובה לקיימם" [בג"ץ 5023/91, בשג"ץ 5409/91, 5438 פורז ואח' נ' שר הבינוי והשיכון ואח', פ"ד מו(2) 793, בעמ' 804- 805; עע 239/07 גילה בר-נר - נציב שירות המדינה, , 13.11.08]. יפים הדברים לענייננו, במיוחד כאשר המשיבות סמכו על הצהרתו המטעה של המערער, כי ברשותו מסמכים להוכיח קיומו של תואר אקדמי, ואף התנו המשך מינויו בהמצאת המסמכים בפועל. מינויו הפסול של המערער אף פוגע במראית פני הצדק ובאמון הציבור, שהם ממהותה הגרעינית של משרת מבקר פנים ברשות מקומית [ראו והשוו: עע 672/08 רשות השידור-לשכה משפטית - רזיאל תבור, , 27.1.09]. בנסיבות אלה בהצטברותן, אף לא תישמע עתירת המערער להפעלת דוקטרינת הבטלות היחסית לאור הפגמים המהותיים במינויו ומשלא נגרם לו אי צדק נוכח התנהלותו חסרת תום הלב במינויו למשרה. ככל שהמערער נפגע מן ההחלטה להפסיק העסקתו אין לו אלא להלין על עצמו. סוף דבר 24. נדחה ערעורו של מר יוסף עמאר באופן שפסיקת בית הדין האזורי על ביטול מינויו והפסקת העסקתו כמבקר פנים במועצה, בעינה עומדת. התיק מוחזר לבית הדין האזורי להמשך בדיון בתביעותיו הכספיות של המערער, ככל שיוכחו. המערער ישלם סך 5,000 ש"ח שכר טרחת עורך דין בערעור, לכל אחת מן המשיבות בנפרד. לא ישולם הסכום בתוך 45 יום מהיום, ישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק.ביקורת פנימית