קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא סמכויות מנכ''ל ביטוח לאומי: השופט עמירם רבינוביץ 1. השאלה המונחת לפתחנו בערעור זה היא, מי מוסמך להעביר חלק מהתחומים שהיו מצויים בתחום אחריותו של המערער הממלא תפקיד של סמנכ"ל במשיב 2 (להלן : המוסד) ? האם מוסמך לכך המשיב 1- מנכ"ל המוסד או שהמוסמך לכך הוא שר הרווחה (להלן גם : השר) אשר מינה את המערער לתפקיד? הרקע העובדתי וההליכים בבית הדין האזורי 2. המוסד הוא תאגיד הפועל מכוח חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה - 1995 (להלן : חוק הביטוח הלאומי) והוא נתון לפיקוחו הכללי של שר הרווחה. 3. המערער מועסק מאז שנת 1983 במוסד. בשנת 1989 התמנה המערער לתפקיד סמנכ"ל גבייה. בשנים 1992 - 1998 היה המערער בחל"ת ועם שובו מהחל"ת שימש עד שנת 2000 כסמנכ"ל "ללא תיק" וכממלא מקום מנהל סניף ירושלים. 4. בשנת 2000 מונה המערער על ידי שר הרווחה דאז, ד"ר רענן כהן, לשמש סמנכ"ל לוגיסטיקה. יוער, כי בחירתו של המערער לתפקיד נערכה בהליך מעין מכרזי. בתפקיד זה מועסק המערער מאז ועד היום. 5. לטענת המערער, במהלך חודש מאי 2006 החליט המנכ"ל להעביר את הטיפול בנושא נכסים המתייחס למשרד הראשי של המוסד לסמנכ"ל כוח אדם מינהל וארגון. המערער הדגיש כי הסכים בעבר להעברת תחום האחזקה והבינוי של המשרד הראשי לאחריות המשנה למנכ"ל, אך לא הסכים כי הטיפול בנושא נכסים יועבר אף הוא. 6. המערער הוסיף וטען כי באותו מועד (חודש מאי 2006) החליט המנכ"ל להעביר את הטיפול בביצוע פרוייקטים במערכות מתח נמוך, שהיה מצוי בתחום אחריותו, לתחום הביטחון, עליו ממונה המשנה למנכ"ל. 7. המערער פנה הן בעצמו והן באמצעות באת כוחו למנכ"ל במכתבים שונים, ואולם דרישותיו להשבת תחומי האחריות אשר ניטלו ממנו, לטענתו, שלא כדין נותרו ללא מענה. ביום 10.8.2006 כתב היועץ המשפטי של המוסד לבאת כוחו של המערער את הדברים הבאים : "בתוקף תפקידו כמנכ"ל המוסד לביטוח לאומי וכמי שאמור לנהל על פי דין את הגוף המונה קרוב ל - 4,000 עובדים, רשאי המנכ"ל (ובמקרים מסויימים אף חייב) לבצע, מזמן לזמן, שינויים שיש בהם להביא לשיפור בתהליכי העבודה. שינויים כאלה ואחרים מבוצעים תדירות בכל גוף והמוסד לביטוח לאומי אינה שונה במהותו מתאגידים אחרים. מהלכי התארגנות המבוצעים על ידי המנכ"ל הינם חלק מהפררוגטיבה הניהולית הקיימת בידו ואינם מיועדים בשום אופן לפגוע במעמדו של עובד זה או אחר ובכלל זה - מרשך". 8. על רקע זה פנה המערער לבית הדין האזורי בירושלים (בשא 2135/06, עב 2474/06 השופט אייל אברהמי) בתביעה, בה עתר לקבוע כי החלטות המנכ"ל להעביר חלק מתחומי אחריותו לגורמים אחרים מבוטלת ולהצהיר כי המנכ"ל והמוסד אינם רשאים לפגוע בסמכויותיו. בנוסף ביקש המערער כי הגורמים אליהם הועברו התחומים שהיו מצויים באחריותו ימנעו מלטפל בעניינים הקשורים לתחומים אלה. בד בבד עם הגשת התביעה הגיש המערער בקשה לצו מניעה זמני. בהסכמת הצדדים, אוחד הדיון בבקשה לצו מניעה זמני עם הדיון בתיק העיקרי. 9. המערער ביסס את טענותיו בתביעה ובבקשה לצו מניעה זמני על שני נימוקים מרכזיים:האחד, העברת חלק מסמכויותיו נעשתה בניגוד לכללי המשפט המנהלי, היינו בחוסר תום לב, בשרירות ומשיקולים זרים, והשני העברת תחומי האחריות נעשתה בחוסר סמכות שכן השר בלבד ולא המנכ"ל רשאי להחליט על העברת תחומי אחריות מסמנכ"ל לגורם אחר. לפי טיעון המערער, לפי ההוראה הקבועה בסעיף 20 לחוק הביטוח הלאומי המקנה לשר בלבד את הסמכות למנות סמנכ"ל, היא גם זו המקנה לו את הסמכות להעביר חלק מתחומי האחריות של הסמנכ"ל לאחרים. 10. בית הדין האזורי החליט לפצל את הדיון בשאלות השנויות במחלוקת בין הצדדים באופן שתחילה תדון השאלה, מיהו הגורם המוסמך לערוך שינויים באשר לתחומי האחריות של הסמנכ"לים, ובשלב השני, וככל שידרש תבחננה טענות המערער בכל הנוגע לפגמים שנפלו בהליך קבלת ההחלטה על ידי המנכ"ל. פסק דינו של בית הדין האזורי 11. בית הדין האזורי דחה את טענתו המקדמית של המערער, לפיה השר בלבד הוא המוסמך להעביר חלק מתחומי אחריותו לגורמים אחרים. בית הדין האזורי ציטט את ההוראה הקבועה בסעיף 20 לחוק הביטוח הלאומי, ולפיה השר מוסמך למנות סגנים למנכ"ל המוסד וקבע כי החוק שותק ביחס לשאלה שבמחלוקת בין הצדדים, ואינו קובע מפורשות כי הסמכות לקביעת תחומי האחריות של הסמנכ"ל או לשינויים בהם מסורה אף היא לשר. 12. בית הדין האזורי הוסיף וקבע, כי הפרשנות המוצעת על ידי המערער עומדת בניגוד לתכלית החוק שביקש להקנות לשר סמכות פיקוח כללית בלבד, ולא התכוון ליתן בידיו סמכויות ניהול. לפי פסיקת בית הדין האזורי, למנכ"ל כמי שאחראי לניהולו השוטף של המוסד, הסמכות לקבוע את חלוקת העבודה בין הסמנכ"לים שונים, הכל בכפוף לכללי המשפט המנהלי. 13. בשולי הדברים, בחן בית הדין האזורי את החלטת המנכ"ל גופה וקבע כי על פני הדברים הצעדים בהם נקט המנכ"ל הינם סבירים ונועדו לשפר את השירות שנותן המוסד ללקוחותיו. 14. בית הדין האזורי הדגיש כי הצעדים האירגוניים שנקט בהם המנכ"ל - העברת תחומי האחריות - הינם חלק מהפררוגטיבה הניהולית הנתונה לו. 15. יוטעם, כי החלטת בית-הדין האזורי היא החלטה מקדמית בתובענה התלויה עדיין ועומדת בפניו, ונשאלת השאלה האם אכן המדובר ב"פסק דין חלקי" או שמא מדובר ב"החלטה אחרת". הצדדים לא טענו לעניין זה, ועל מנת לפשט את ההליכים, רואים אנו בהחלטת בית הדין האזורי פסק דין חלקי שהערעור עליו הוגש כדין בזכות. טענות הצדדים 16. המערער טען בערעורו, כי בית הדין האזורי סטה מההחלטה המקדמית שנתן, ולפיה ידון בשלב הראשון רק בשאלה, האם מוסמך המנכ"ל להעביר תחומי אחריות לגורם אחר ובחן את ההחלטה גופה. 17. בהתייחסו לשאלה העקרונית טען המערער, כי מינוי סמנכ"ל על ידי השר הוא לתפקיד מוגדר ומסויים בהתאם לתיאור התפקיד הצמוד לאותו תפקיד, ולכן מן הראוי לקבוע, כי העברת חלק מתחומי האחריות מסמנכ"ל לגורם אחר, או העברת סמנכ"ל מתפקיד לתפקיד צריכה אף היא להתבצע על ידי השר. המערער הפנה בעניין זה לסעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א - 1981 (להלן : חוק הפרשנות) כתימוכין לטענתו. 18. הוסיף המערער וטען, כי בניגוד להסמכה המפורשת שניתנה בחוק הביטוח הלאומי למנכ"ל בדבר הגדרת תפקידיהם של עובדי המוסד, אין בחוק התייחסות מפורשת לשאלת הסמכות להעביר תחומי אחריות עליהם מופקדים הסמנכ"לים. לטענת המערער, שינוי בתחומי האחריות בהיותו שינוי בחוזה העבודה, חייב להיעשות בהסכמה. 19. המשיבים טענו, כי על פי לשון חוק הביטוח הלאומי ותכליתו, הסמכות לבצע שינויים בתחומי האחריות המסורים לסמנכ"ל נתונה למנכ"ל ולא לשר הממנה. המשיבים הדגישו, כי הפעלת הסמכות על ידי המנכ"ל כפופה לביקורת שיפוטית ולכללי המשפט המנהלי. 20. המשיבים הפנו להוראות שונות בחוק הביטוח הלאומי וטענו, כי החוק אינו קובע, כי בסמכותו של השר לקבוע את תחומי האחריות הספציפיים של כל סמנכ"ל, וכל שנאמר בו הוא, כי השר ממנה את הסמנכ"ל, כאשר המינוי אינו בהכרח, לתפקיד ספציפי. המערערים הוסיפו וטענו, כי בחוק המוסד לביטוח לאומי נקבע מפורשות, כי נושאי תפקידים אחרים דוגמת חשב המוסד והאקטואר כפופים לסמכויות ניהול של בעלי תפקידים אחרים זולת המנכ"ל, ומכאן שמכלל הן ניתן ללמוד על הלאו. 21. המשיבים הדגישו, כי מלשון החוק ותכליתו ניתן ללמוד כי המחוקק התכוון לצמצם את סמכויות הניהול של הממשלה ולהגבילה לעצם המינוי בלבד. מעת שמונה מנכ"ל למוסד מוטלת עליו האחריות הניהולית ובצידה הפררוגטיבה לערוך שינויים במבנה ובארגון לפי הצרכים. לטענת המשיבים, צמצום סמכותו הניהולית של המנכ"ל תביא לתוצאות קשות, הן במישור התפקודי והן במישור הניהולי. 22. בהתייחסם למקרה הנוכחי טענו המשיבים, כי המערער לא הלין בעבר כנגד סמכות המנכ"ל לנייד תחומי אחריות בין הסמנכ"לים השונים ואף שיתף פעולה והסכים להעברה חלקית של חלק מתחומי אחריותו למשנה למנכ"ל. הסכמה זו עומדת, לטענת המשיבים בסתירה לטענתו, לפיה הסמכות הבלעדית להעברת סמכויות נתונה לשר. הכרעה 20. סעיף 20 לחוק הביטוח הלאומי שעניינו מינוי המנכ"ל, המשנה והסגנים קובע את הדברים הבאים : "השר, לאחר שהתייעץ עם המועצה, ימנה את מנהל המוסד שלמרותו יהיו נתונים עובדי המוסד, ורשאי הוא, באותה דרך, למנות לו משנה וסגנים". 22. סעיף 22(א) לחוק הביטוח הלאומי העוסק במינוים של עובדים אחרים קובע: "במסגרת התקן שאישר השר תמנה המינהלה את יתר עובדי המוסד ותקבע את תפקידיהם וסמכויותיהם, להוציא את האקטואר של המוסד, שיתמנה בהתאם לסעיף 24, ואת מנהלי הסניפים, שיתמנו בהתאם לסעיף 23". 21. סעיפים אלה יוצרים - לעניין מינוי עובדים - הבחנה ברורה בין סמכות השר לבין סמכות המנכ"ל. בעוד שמינוים של מנכ"ל המשנה לו והסמנכ"לים מסורים לשר, מינוים של שאר עובדי המוסד נעשה על ידי המנהלה, למעט האמור בסעיפים 23 ו - 24 לחוק הביטוח הלאומי. הדעת נותנת שהבחנה זו אינה מקרית והיא נועדה ליצור מעמד מיוחד למספר עובדים בכירים. יובהר, כי אבחנה זו מצויה גם בחוקים אחרים דוגמת חוק שירות התעסוקה, תשי"ט - 1959. 22. השאלה הנשאלת במקרה שלפנינו היא, האם כפועל יוצא מהסמכות למנות סמנכ"ל למוסד, יש לקבוע כי העברת תחומי אחריות מאותו סמנכ"ל לגורם אחר מצויה אף היא בתחום סמכותו של השר. על מנת להשיב על שאלה זו נפנה תחילה להוראות הדין הכללי בשאלה מה כוללת בחובה ההסמכה למנות. סעיף 14 לחוק הפרשנות שעניינו "הסמכה למינוי" קובע לאמור : "הסמכה לעשות מינוי - משמעה גם הסמכה להתלות את תקפו, לבטלו, לפטר את מי שנתמנה או להשעותו מתפקידו" 23. סעיף 15 לחוק הפרשנות קובע כי : "הסמכה להתקין תקנות או ליתן הוראת מינהל — משמעה גם הסמכה לתקנן, לשנותן, להתלותן או לבטלן בדרך שהותקנו התקנות או ניתנה ההוראה". לפי סעיף 3 לחוק הפרשנות הוראת מנהל היא - "הוראה או מינוי — לרבות הודעה, מודעה, רשיון, היתר וכיוצא באלה — שניתנו בכתב מכוח חוק ואינם בני-פעל תחיקתי" (ההדגשה הוספה - ע.ר.). 24. עיננו הרואות בהוראות הדין הכללי הנוגעות לסמכות המינוי לא ניתן למצוא הוראה ממנה ניתן להסיק, כי גם העברת חלק מהתחומים המצויים בהגדרת התפקיד של הגורם המתמנה מצויה אף היא בתחום סמכותו של הגורם הממנה. 25. לאור האמור, נשאלת השאלה, האם ניתן להסיק מלשונו של חוק הביטוח או מתכליתו כוונה לקבוע כי העברת סמכויות מסמנכ"ל לגורם אחר צריכה להיעשות על ידי השר הממנה. אנו סבורים כי התשובה לשאלה זו היא שלילית. לשון חוק הביטוח הלאומי ותכליתו מביאים למסקנה, שהמחוקק הותיר בידי השר אך ורק את הסמכות למנות סמנכ"ל על כל הכלול בסמכות זו על פי סעיף 14 לחוק הפרשנות, אך לא יותר מכך. את הכוח לשנות את תחומי האחריות הכלולים בתפקיד אליו מונה פלוני, לא העניק המחוקק לשר. 26. בהקשר זה יצוין, כי בניגוד לסעיף 20 לחוק הביטוח הלאומי בו נקבע מפורשות כי סמכות מינוים של סגנים למנכ"ל מסורה לשר, אין התייחסות מפורשת בחוק לשאלה מי קובע את תחומי האחריות של הסמנכ"ל וכפועל יוצא משאלה זו מי הוא זה הרשאי להעביר תחומי אחריות מסמנכ"ל לגורם אחר. האם משתיקת המחוקק בעניין זה ניתן להסיק קיומו של הסדר שלילי. 27. הלכה פסוקה היא, כי משתיקת המחוקק שלעצמה לא ניתן להסיק כוונה ליצירת הסדר שלילי. יחד עם זה, שתיקתו תוכל להתפרש כהסדר שלילי רק אם הגשמת התכלית החקיקתית מחייבת פירוש זה (על"ע 663/90 פלוני נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין תל-אביב-יפו, פ"ד מז(3) 397, 404, ורע"א 5768/94 א.ש.י.ר. יבוא יצור והפצה נ' פורום אביזרים ומוצרי צריכה בע"מ, פ"ד נב(4) 289, 453). 28. סבורני, כי התכלית החקיקתית של חוק הביטוח הלאומי בכלל וסעיף 20 בפרט מחייבת פרשנות, לפיה הסמכות להעביר תחומי אחריות מסמנכ"ל לגורם אחר אינה מסורה לשר אלא למנכ"ל כחלק מהפררוגטיבה הניהולית "הטבעית" שלו שהיא "מושג המשקף את כוחו של המעסיק להכניס שינויים, לנייד עובדים ממקום למקום ומתפקיד לתפקיד, לקבוע חלוקת עבודה שונה וכיוצאים באלה עניינים" (עע 674/05 אהרון ויזנר - רשות השידור, לא פורסם, , ניתן ביום 28.3.07). זאת בכפוף לכך שהפעלת הסמכות תעשה בהתאם לכללי המשפט המנהלי. 29. בהקשר זה יצויין כי המנכ"ל יחד עם מנהלת המוסד מופקדים על ניהול המוסד לביטוח לאומי. הפעלת סמכויות ניהול היא תהליך דינמי ומשמעה, בין היתר, היכולת לערוך שינוים בעניינים מסויימים, כל עת שהדבר נדרש להתאמת המצב למציאות הקיימת לצורך יעול או משיקולים ענייניים אחרים. שלילת הסמכות לבצע חלוקת עבודה שונה באמצעות העברת תחומי אחריות מסמנכ"ל לגורם אחר, כל עת שהדבר נדרש מהסיבות המנויות לעיל, עומדת בניגוד לתכלית חוק הביטוח הלאומי, לפיה על ניהול המוסד לביטוח לאומי מופקדת המנהלה ובראשה המנכ"ל, והיא עלולה להביא לקיפאון. יוטעם, המנכ"ל ולא השר הוא המצוי בענייניו השוטפים והיומיומיים של המוסד לביטוח לאומי, ובידיו הנתונים על הצורך לבצע שינויים מסויימים לצורך טיוב עבודתו של המוסד עליו הוא מופקד. 29. זאת ועוד. כפי שצויין לעיל, המוסד לביטוח לאומי הוא תאגיד סטטוטורי שהוקם מכוח חוק הביטוח הלאומי. המוסד לביטוח לאומי אינו מהווה חלק ממשרד הרווחה אלא הינו גוף נפרד העומד בפני עצמו. אחד הטעמים להקמת תאגיד ציבורי הינו הרצון לבזר את הכוח ולצמצם את האפשרות של שימוש בלתי ראוי בכוח. בעניין זה נכתבו הדברים הבאים : "יש מקום לדעה שהענקת תפקידים חשובים לתאגידים ציבוריים, כשיהא לעצמה, משרתת את העקרון של בלמים ואיזונים, ויש בה כדי לצמצם את האפשרות של שימוש בלתי ראוי בכוח. ביזור הכוח ממשרדי הממשלה אל תאגידים נפרדים, והגבלת השליטה של השר בתאגידים אלה...מסייעים ליצירת מערכת ראויה של בקרה הדדית ואיזון אינטרסים" (י' זמיר הסמכות המינהלית (ירושלים, תשנ"ו), כרך א, 400). 30. הקביעה כי השר הוא שמוסמך להעביר תחומי אחריות מסמנכ"ל לגורם אחר חותרת תחת הטעמים להקמת המוסד לביטוח לאומי כגוף נפרד וכפי שפורט לעיל אף עשויה להביא לחוסר יעילות, זאת כיוון שהדעת נותנת שהשר כגורם מפקח אינו מצוי בענייניו השוטפים של המוסד לביטוח לאומי, כשם שמצוי בהם המנכ"ל. 31. יצויין עוד, כי בתיאור התפקיד של סמנכ"ל לוגיסטיקה נכתב מפורשות, כי אחד מדרישות התפקיד הוא ביצוע "פעולות נוספות בהתאם לצורך ולהוראות הממונים". מכך אנו למדים כי המנכ"ל - שהוא הממונה על הסמנכ"ל רשאי להוסיף תחומי אחריות לסמנכ"ל. ההיגיון הישר מחייב כי המנכ"ל יהיה רשאי גם להעביר תחומי אחריות מסויימים מהסמנכ"ל לגורם אחר וזאת "בהתאם לצורך". 32. מכל הטעמים דלעיל הגענו למסקנה כי לא נפלה טעות בקביעת בית הדין האזורי, לפיה מוסמך המנכ"ל להעביר תחומי אחריות מהסמנכ"ל לגורם אחר. לא למותר לציין, כי שאלת כשרות החלטת המנכ"ל על כל היבטיה, למעט שאלת סמכות המנכ"ל לבצעה שהוכרעה בפסק דין זה צריכה להתברר בהליך התלוי ועומד בבית הדין האזורי. 33. סוף דבר - הערעור נדחה. הדיון מוחזר לבית הדין האזורי לדיון בשאלת כשרות החלטת המנכ"ל כאמור לעיל. בשלב זה אין צו להוצאות. בית הדין האזורי יביא בחשבון בעת מתן פסק הדין בהליך את ההליך לפנינו. ביטוח לאומי