ערעור על החלטת הרשות לניירות ערך

קראו את ההחלטה להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא ערעור על החלטת הרשות לניירות ערך:

נימוקי הערעור
הערעור הוגש על ידי המשיב, על החלטת הרשות מיום 9.12.07 שלא לפתוח בחקירה פלילית כנגד בנק דיסקונט לישראל בע"מ (להלן: "הבנק") כנגד עובדי הבנק ודירקטורים שכיהנו בתקופה הרלוונטית.
במסגרת הערעור התבקש בית המשפט להורות לרשות לפתוח בחקירה פלילית, בהתאם לסמכותה על פי סעיף 29 לחוק הסדרת העיסוק ויעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי ניירות ערך תשנ"ה – 1995 (להלן: "חוק היעוץ"), אשר מפנה לסמכותה של הרשות לפי סעיף 56 ג' לחוק ניירות ערך תשכ"ח – 1968 (להלן: "חוק ניירות ערך").
בערעור נאמר כי המערער הגיש תלונה לרשות כנגד הבנק, בגין ניהול תיקי ניירות ערך ללא רישיון ועבירות נוספות (להלן: "התלונה").
התלונה הוגשה בעקבות פסק דין אשר ניתן ביום 23.7.07 בבית המשפט המחוזי בת"א בת.א 2425/01 (, להלן: "פסק הדין"), בתביעה אשר הגיש המערער כנגד הבנק.
לדברי המערער נקבע בפסק הדין כי הבנק, באמצעות עובדיו, ניהל בפועל במשך תקופה של שבעה חודשים לפחות במהלך שנת 2000 את שלושת תיקי השקעותיו שלו.
כבר בינואר 2004 פנה המערער בתלונה כנגד הבנק ועובדיו בגין ניהול ללא רישיון. הרשות החלה בבדיקת התלונה, כאשר במהלך תקופת החקירה עמדו חוקרי הרשות בקשר עם המערער אשר העביר להם פרטים וסייע להם בחקירה.
לאחר שנה ושמונה חודשים החליט אחד מהחוקרים באופן בלתי צפוי לסגור את תיק החקירה. הנימוק היה כי חלף זמן רב ממועד האירועים, וכי היו סתירות לכאורה בטענותיו של המערער.
אולם, פסק הדין הפך את הקערה על פיה וקבע כי המערער צדק וכי הבנק ניהל את תיק השקעותיו ללא רישיון ובניגוד לדין.
ניהול תיק ללא רישיון מהווה עבירה פלילית. לכן, התבקש יו"ר הרשות להפעיל כאמור את סמכותו ולפתוח חקירה פלילית כנגד הבנק וכנגד הדירקטורים.
בתשובה לתלונה, מסר יו"ר הרשות דאז ביום 9.12.07 כי החליט שלא לפתוח בחקירה פלילית, מהטעמים הנוגעים ברובם לכך שבמועד ביצוע העבירות הנטענות, הפרת האיסור על תאגיד בנקאי לנהל תיקי השקעות לא לוותה בסנקציה פלילית כביכול. עם זאת, הוחלט לפתוח בהליך מינהלי מהיר ומיידי, כדי לבטל את רישיונו של עובד הבנק אשר ניהל בפועל את תיקי המערער.

במסגרת הערעור התבקש בית המשפט לבטל את ההחלטה המוטעית של הרשות ולהורות לה לפתוח בחקירה פלילת כמבוקש.
במסגרת הערעור ציין המבקש את קביעותיו של בית המשפט בפסק הדין ואת טיעוניו כנגד החלטת הרשות.
בטיעונים אלה אין צורך לדון במסגרת הבקשה שבפני.

המבקש טען כי קיימת לו זכות ערעור על החלטת הרשות לפי הוראות סעיף 14 א' לחוק ניירות ערך, אשר קובע " הרואה עצמו נפגע על ידי החלטת הרשות, רשאי לערער עליה לבית המשפט המחוזי".
זכות הערעור על פי סעיף זה פורשה כזכות ערעור רחבה הן מהבחינה הדיונית והן מהבחינה המהותית.
המבקש הפנה לע"ש 1196/01 קדם שלמה נ' ניירות ערך .
המבקש ציין כי הוא הנפגע הישיר מהחלטת הרשות שכן הוא מי שתיקי ניירות הערך שלו נוהלו ללא רישיון ובניגוד לדין.
כמו כן, ציין המבקש כי החלטת הרשות השגויה, שלא לחקור את ביצוע העבירה, מקפחת אותו כקורבן העבירה.
החלטת הרשות שלא לפתוח בחקירה פלילית אינה מבוססת על שיקולי מומחיות בתחום ניירות הערך, אלא שהיא מבוססת בעיקר על שיקולים משפטיים, שגויים מהיסוד, בדבר תחולה בזמן של דבר חקיקה.

נימוקי הבקשה
הבקשה שבפני הינה בקשתה של המבקשת (להלן: "הרשות") למחוק את הערעור מכח תקנה 101 לתקנות סדר הדין האזרחי תשמ"ד – 1984, מאחר והערעור הוגש בחוסר סמכות עניינית.
בבקשה נאמר, כי החלטת הרשות נשוא הערעור איננה נכללת במסגרת החלטות עליהן ניתן לערער בפני בית משפט זה, על פי הדרך שהותוותה בחוק ניירות הערך. על החלטת הרשות נשוא הערעור, אשר נוגעת לפתיחתה של חקירה פלילית, ניתן לערר בפני היועץ המשפטי לממשלה מכח הוראות סעיף 64 (א) (1) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב] תשמ"ד – 1984 (להלן: "חוק סדר הדין הפלילי").

פרשנות המשיב לסעיף 14 א' לחוק ניירות ערך אינה מתיישבת עם מושכלות יסוד פרשניים ועם נורמות משפטיות.
הרשות טענה כי לצורך תפקידה של הרשות, שמירת ענייניו של ציבור המשקיעים בניירות הערך, הוענקו לרשות סמכויות מגוונות אותן ניתן לחלק באופן גס לשני תחומים – התחום האזרחי והתחום הפלילי.
הרשות משמשת במסגרת התחום האזרחי בין היתר, כרגולטור בכל הנוגע להגנה ושמירת ענייניו של ציבור המשקיעים בניירות ערך.
במסגרת התחום הפלילי – הוענקו לרשות סמכויות חקירה בעניין חוק ניירות ערך,
חוק השקעות משותפות בנאמנות תשנ"ד – 1994 (להלן: "חוק ההשקעות המשותפות") וחוק היעוץ. התלונה הוגשה על ידי המשיב בגין חשד לביצוע עבירה של ניהול תיק השקעות ללא רישיון בניגוד לחוק היעוץ.
לעניין עבירה זו הוענקו לרשות סמכויות חקירה על פי סעיף 29 לחוק היעוץ.
החלטה של הרשות מכח חוק היעוץ, יכולה להיות החלטה הנוגעת להסדרת העיסוק וכן היא יכולה להיות החלטה לפתוח או לא לפתוח בחקירה פלילית.
ההחלטה אשר בגינה הוגש הערעור, היא החלטה אשר במהותה ובטיבה נוגעת לכובעה של הרשות כגוף חוקר.
אין לקבל את הטענה כי סעיף 14 א' לחוק ניירות ערך מבקש להסדיר כל החלטה של הרשות, בין אם היא החלטה מנהלית ובין אם היא החלטה הנוגעת לחקירה פלילית.
חוק סדר הדין הפלילי מהווה הסדר מיוחד, אשר גובר על הסדר כללי והוא מפרט כיצד תנוהל חקירה פלילית ומה הפרצדורה להפסיקה או להשיג על החלטת הגוף החוקר שלא לפתוח בחקירה, או שלא להעמיד לדין את החשוד.
עוד נטען כי אין לקבל טענה זו בגין עיקרון השוויון.
אין היגיון בכך שמי שמבקש להתלונן על עבירה לפי חוק ניירות ערך יוכל להגיש ערעור מסוג הערעור אותו הגיש המשיב, ואילו מי שמתלונן על עבירה לפי חוק העונשין נדרש לפנות תחילה ליועץ המשפטי לממשלה בערר ואם ברצונו לתקוף את ההחלטה עליו לפנות לבית המשפט הגבוה לצדק.

עוד נטען, כי ניסיון העבר מלמד כי המקרים בהם הוגש ערעור על החלטת הרשות, היו מקרים שההחלטה בהם היתה אזרחית ולא מקרים בהם נגעה ההחלטה לסמכויות חקירה של הרשות.
כמו כן, נטען כי הדרישה לפניה מוקדמת ליועץ המשפטי לממשלה על פי החסד"פ הינה בגדר של יעול הליכים, חסכון בזמן שיפוטי ורצון לפקח על הרשות לניירות ערך.

הרשות הרחיבה וטענה כי חוק סדר הדין הפלילי מהווה הסדר ספציפי מפורט, אשר במסגרתו נקבעו החובות והגבולות אשר מוטלים על גורמי התביעה בניהול ההליך הפלילי. לכן, יש לערר על אי פתיחה בחקירה לפי סעיף 64 לחוק סדר הדין הפלילי ולא לפי סעיף 14 א' לחוק ניירות ערך.
הרשות חזרה וטענה כי אין מקום להפלות בין מתלונן על פי חוק העונשין לבין מתלונן על עבירה לפי חוק ניירות ערך וכי יש לקיים הרמוניה נורמטיבית.
הרשות הפנתה למספר עניינים בהם הוגש ערעור לפי סעיף 14 א' לחוק ניירות ערך וטענה כי ערעורים אלה התייחסו לתפקידה של הרשות כרגולטור.

כמו כן, נטען כי מטרת סעיף 64 לחוק סדר הדין הפלילי היא, בין היתר, שמירה על ממשל תקין בין רשות התביעה לרשות החקירה.
פתיחת סעיף 14 א' כמכשיר לתקיפת החלטה של הרשות לניירות ערך שלא לקיים חקירה פלילית, תוביל למצב בו ידונו שאלות הנוגעות לסגירה או הימנעות מפתיחת חקירה פלילית, מבלי שהממונה על רשות התביעה יהיה מודע לכך וזאת בניגוד לתכליתו של הסעיף.

לכן, ביקשה הרשות כי המשיב ילך בדרך המלך, ויפנה במסגרת ערר ליועץ המשפטי לממשלה.

3. תגובת המשיב
בתגובת המשיב נטען, בין היתר, כי מדובר בזכות ערעור המוקנית לו בחוק ואין מקום לבטל זכות זו בדרך של פרשנות שזכרה לא בא בדבר חקיקה או הלכה.
אין מחלוקת כי סעיף 14 א' מקנה זכות ערעור לבית המשפט, ואין גם מחלוקת שהמשיב אכן נפגע מהחלטה של הרשות.
אין כל מקום לשלול את זכות הערעור ביחס להחלטה מסוג מסויים, כאשר חלוקה זו לסוגים של החלטות איננה מצויה בחוק עצמו.
החוק ברור ומילותיו חד משמעיות ואין צורך לפרש את החוק מחוץ למילותיו.
החוק מקנה זכות ערעור על כל סוגי ההחלטות של הערעור כפי שהם מצויינות בחוק ניירות ערך.
עוד ציין המשיב, כי כאשר ביקש המחוקק לשמר את ההליכים לפי סעיף 64 לחסד"פ ביחס להחלטות הרשות בנושא חקירה פלילית, עשה זאת במפורש, כגון בסעיפים 56 (ב) ו- 56 (ג) לחוק ניירות ערך.
אין גם מקום לטענה כי החסד"פ הוא חוק ספציפי ואילו חוק ניירות ערך הוא חוק כללי אשר אמור לסגת בפניו, שכן חסד"פ הוא חוק כללי ומוקדם ביחס לסעיף 14 א' לחוק ניירות ערך שהוא ספציפי מאוחר.
יתרה מזאת, החסד"פ עצמו קובע כי הוראותיו יסוגו מפני הסדרים ספציפים בחוקים אחרים.

המשיב חזר והפנה לפסק הדין בעניין קדם וללשונו הברורה של הסעיף בחוק ניירות ערך.
עוד נאמר, כי מיקומו של סעיף 14 א' הוא בפתחו של החוק בפרק אשר כותרתו "רשות ניירות ערך". הפרק הוא פרק פתיח לחוק כולו ובו גם מוענקת זכות הערעור על החלטת הרשות.
מיקומו של הסעיף מלמד על כך שלא קיימת אבחנה בין סוגי ההחלטות השונות של הרשות.
יתרה מזאת, סעיף 14 א' וסעיפים 56 א' – 56 ה', המסדירים את סמכויות הרשות לדרוש ידיעות ולערוך חיפוש וכן לחקור, נוספו באותו תיקון לחוק.
אין גם מקום לאבחנה בין תפקידה האזרחי של הרשות לבין תפקידה הפלילי. כל סמכויות הרשות נועדו יחד לאפשר לרשות לשמור ולהגן על ציבור המשקיעים. על דרך הפעלת סמכויות אלה יכול הנפגע לערער לבית המשפט המחוזי, לפי סעיף 14 א' לחוק ניירות ערך.
כמו כן, נטען כי הפרשנות אותה מבקשת הרשות לתת לסעיף 14 א', סותרת באופן מובהק את ההלכה על פיה מקום בו ניתן לבחור בין שתי פרשנויות של חוק, יש להעדיף את הפרשנות המעניקה זכות ערעור.
כמו כן, נטען כי מלשונם של סעיפי החסד"פ עולה כי ערר על פי סעיף 64 הינו על החלטת המשטרה שלא לחקור, ואילו פתיחה וחקירה פלילית על ידי הרשות נעשית רק על ידי הוראת יו"ר הרשות.
המשיב אף ציין כי היועץ המשפטי לממשלה כלל אינו חלק בסוגיית פתיחה בחקירה בהליך ערר על פי סעיף 64 לחסד"פ, אלא הפרקליט הממונה על תחום ניירות ערך מפרקליטות מחוז ת"א (מיסוי וכלכלה).

במסגרת הדיון במעמד הצדדים, חזר וטען ב"כ הרשות כי קיים מסלול ברור אשר בא מעולם החקירות הפליליות, ולכן אין מקום לזכות הערעור במסגרת חוק ניירות ערך.
עוד נאמר על ידו כי אין כל מניעה שהנושא יועבר לבדיקה של היועץ המשפטי לממשלה, וניתן גם לתקוף החלטה על פי החסד"פ בערכאה גבוהה יותר.

ב"כ המשיב חזר וטען כי ההסדר בחוק ניירות ערך הוא הסדר ספציפי ואין כל מקום לטענה של חוסר סמכות עניינית. שכן, על פי טענה זו נטען למעשה כי לאף בית משפט אין סמכות לדון בערעור.
אין גם כל מקום לשלול את סמכות הערעור כאשר החוק הקנה לבית משפט סמכות מעין זו.

4. דיון והחלטה
אינני רואה כל מקום לדחות את הערעור על הסף בהעדר סמכות עניינית, כפי שטוענת הרשות.
הוראת סעיף 14 א' לחוק ניירות ערך מצוייה אכן בפרק הכללי הנושא את הכותרת "רשות ניירות ערך". פרק זה מכונן את הרשות, קובע את הרכב הרשות, את הנוהל וסדרי הטיפול בבקשות ומעניק בסופו זכות ערעור על החלטה של הרשות על פי החוק, לכל מי שרואה עצמו נפגע מהחלטה מעין זו.
רשות ניירות ערך היא אף הסמכות המפקחת על כל בעל רישיון לפי חוק היעוץ. והסמכויות המוקנות לה על פי סעיף 29 לחוק זה, הינן סמכויות המנויות בסעיפים הקטנים השונים של סעיף 56 לחוק ניירות ערך.
בין סמכויות אלה מצוייה אף הוראה סעיף 56 ג' המעניקות סמכויות חקירה.
סעיף 14 א' עצמו איננו מבחין על פי לשונו בין סוגים שונים של החלטות. נראה כי הסעיף, לפי מקומו בחוק, חל על כל החלטה של הרשות על פי הוראות החוק הקבועות לאחר מכן כולל ולרבות החלטה לפי סעיף 56 ג' לחוק ניירות ערך.

בעניין קדם, נידון ערעורו של מי שהגיש תביעה כספית כנגד גמול חברה להשקעות בע"מ. המערער לא היה שבע רצון מהאופן שבו תיארה גמול את קיומה של התביעה בתשקיף שפורסם, ומהאופן שהעריכה את סיכויי התביעה כקלושים.
המערער פנה לרשות וביקש ממנה להתערב והרשות החליטה שלא להתערב בכך.
על החלטה זו הוגש ערעור לבית המשפט המחוזי מכח סעיף 14 א' לחוק ניירות ערך. שם נטען ע"י הרשות כי אין למערער זכות עמידה.

בפסק הדין הבחין כב' הנשיא גורן בין שאלת זכות העמידה, שעניינה בעצם הזכות הדיונית לעתור או לערער בפני הערכאה המוסמכת, לבין קיומה או העדרה של זכות מהותית המזכה אותו בסעד המבוקש על ידו.
נקבע כי יסודה של זכות העמידה נעוץ באינטרס הרחב בדבר שלטון החוק וקיומה של ביקורת שיפוטית והחלטות הרשות בכלל זה.
סעיף 14 א' לחוק ניירות ערך עניינו בזכות העמידה – "דהיינו בעצם זכותו של הרואה עצמו נפגע מהחלטת הרשות להעמיד החלטה זו תחת שבט ביקורתו של בית המשפט המחוזי". (סעיף 10 לפסק הדין).
בית המשפט בחן את שאלת המעמד ביחס לדיני המעמד הכללים, אשר יסודם בהלכות שנקבעו לעניין זכות העמידה בפני בג"ץ.
בית המשפט ציין כי דיני המעמד בפני בג"ץ הורחבו באופן משמעותי, וכי כיום מוכרת זכות העמידה של עותר אף אם הוא נעדר אינטרס ישיר ופעילותה של הרשות לא פגעה בו במישרין.
הוכרה גם זכות העמידה של העותר הציבורי.
בעניינו של קדם, נאמר כי ניתן להניח שאת המערער מעניינים יותר התביעה שהוגשה על ידו ואופן הצגתה בתשקיף, מאשר האינטרס הציבורי בדבר שמירה על שלטון החוק. עם זאת, נקבע כי אין בכך כדי לקפח את זכות העמידה של המערער מכח סעיף 14 א' לחוק ניירות ערך. זאת לאחר העובדה שמדובר בתביעה כספית בסכום בלתי שגרתי וכי אופן הצגתה יכול להשפיע על ציבור המשקיעים.
כמו כן נקבע כי למערער קיים אינטרס ציבורי גם אם אין לו אינטרס ישיר.
עוד נקבע כי לשונו של סעיף 14 א' תומכת בפרשנות מרחיבה, שכן הסעיף מצביע לכאורה על אמת מידה סובייקטיבית בשאלת זכות העמידה, אם כי אין בכך כדי להקנות מעמד לכל אדם זר, החש את עצמו באופן סובייקטיבי כמי שנפגע מהחלטת הרשות.
הוראת הסעיף תפורש בגמישות כך מקום שבידי המערער להצביע על דבר מה נוסף אובייקטיבי, המצטרף לתחושה הסובייקטיבית כי החלטת הרשות פוגעת בו, די יהיה בכך כדי להקנות לו מעמד במסגרת הוראת הערעור.
בסופו של דבר, נקבע על ידי כב' הנשיא "בעידן המודרני שבו נחשבת זכות הערעור לאחת מאבני היסוד של ההליך המשפטי, הדעת נותנת כי מקום שהוקנתה בחקיקה זכות ערעור הרי כל עוד אין הדבר עומד בניגוד ללשונו המפורשת של החוק יש לפרשה בהרחבה."

הבסיס לתלונת המשיב לגביה ניתנה החלטה שלא להמשיך ולחקור, הוא פסק דין בו נקבע כי תיקי ניירות הערך של המערער נוהלו בניגוד לחוק היעוץ.
אין ספק כי יש בכך דבר מה נוסף אובייקטיבי, המצטרף לתחושתו הסובייקטיבית של המערער בדבר פגיעה מהחלטת הרשות שלא לחקור בעניין זה את הבנק, עובדיו והדירקטורים שלו.
נראה לכן כי לשונו הרחבה של הסעיף, יחד עם הזיקה הברורה שיש למערער להחלטה ממנה הוא רואה עצמו נפגע, מצדיקים את הענקת זכות הערעור על פי החוק לבית משפט זה.
יש כמובן להבהיר כי בעצם זכות העמידה והערעור, אין כדי להשליך בדרך כלשהי על זכותו המהותית של המערער בגדר נימוקי הערעור.

משקבעתי כי לשונו של הסעיף רחבה וחד משמעית דייה כדי לחול על החלטה מכל סוג של הרשות, הרי ברור שאין לקבל את החלוקה אשר נעשתה על ידי הרשות, בין החלטה שהיא בנושא אזרחי לבין החלטה שהיא במהותה החלטה פרוצדוראלית במישור הפלילי.
אין גם כל מקום לטענת הרשות, כי על המשיב למצות את הליכי הערר הקבועים בסעיף 64 לחסד"פ.
מקובלת עלי לחלוטין טענת המשיב כי חוק ניירות ערך, אשר מכוחו מוקנות זכויות החקירה לרשות גם מכח חוק הסדרת היעוץ, הינו לא רק חוק מאוחר יותר מאשר החסד"פ - אלא גם חוק ספציפי המעניק זכות ערעור עצמאית לפי סעיף 14 א'.
יש לפנות בהקשר זה להוראות סעיף 2 לחסד"פ בו נקבע במפורש "סדר הדין הפלילי יהא לפי חוק זה, זולת אם נקבע בחוק אחר או על פיו סדר דין שונה לעניין הנדון".
סעיף 14 א', אשר הוסף לחוק ניירות ערך יחד עם סמכויות החקירה, הינו בוודאי סדר דין שונה אשר הוראותיו גוברות על הוראות החסד"פ.

גם לגופו של עניין עולה מפרסום של הרשות, אשר צורף כנספח א' לתגובת המשיב, כי העברת התיק למחלקת החקירות נעשית לפי הוראת יו"ר הרשות, ומסתיימת בהעברת חומר החקירה לפרקליטות, בצירוף המלצה להגיש כתב אישום או לגנוז את התיק. ההמלצה ניתנת על ידי יו"ר הרשות לאחר התייעצות עם מנהל החקירות ועם הממונה על האכיפה.
הליך זה הוא הליך שונה מחקירה משטרתית ולכן גם סביר כי הליכי הערעור יהיו שונים מאשר הליכי הערר לפי סעיף 64 לחסד"פ.

בסיכומו של דבר, יש לקבוע כי חוק ניירות ערך מקנה לרשות סמכויות נרחבות במסגרת הסעיפים השונים של סעיף 56 לחוק, על מנת לבצע את הסמכויות המוקנות לה הן על פי חוק ניירות ערך, הן על פי חוק היעוץ והן על פי חוק השקעות משותפות בנאמנות.
החוק איננו מבחין בין סוגים שונים של החלטות הנובעות מהשימוש באותה סמכות, ואף זכות הערעור הינה זכות רחבה החולשת על כל החלטה של הרשות.

מאחר והחסד"פ מכיר כאמור באפשרות לקבוע מנגנון שונה בחוק אחר, אין גם כל מקום לטענת הרשות בדבר העדר שוויון אפשרי בין מי שמתלונן על פי חוק היעוץ או חוק ניירות ערך, לבין מי שמתלונן בגין עבירות אחרות הקבועות בחוק העונשין.





התוצאה מכל האמור לעיל היא כי קמה למערער זכות ערעור ויש לדחות את הבקשה לדחיה על הסף.

שאלת ההוצאות תיבחן במסגרת פסק הדין בערעור.

כתב תשובה יוגש תוך 45 יום.



לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177

דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון