דמי היתר למינהל על תוספת בניה

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא דמי היתר למינהל על תוספת בניה:

ערעור על פסק דינו של בית משפט השלום בתל אביב בה.פ 1418/02 (כבוד השופט ד"ר ק. ורדי) לפיו ניתן פסק דין הצהרתי כי המערער, מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל") אינו רשאי להתנות בתשלום כלשהוא, בפרט ב"דמי היתר", את הסכמתו לתוספת בניה אותה ביקשה המשיבה לבנות. כן הורה בית המשפט למנהל לחתום על כל הבקשות והמסמכים הנדרשים על ידי רשויות התכנון לצורך קבלת היתרי בניה (להלן: "פסק הדין").

רקע

1. בתאריך 5.1.1977 נחתם חוזה חכירה בין המינהל לבין המשיבה, ישקו חברה ישראלית להשכרת מבנים בע"מ, לפיו תחכור המשיבה מהמינהל לתקופה המסתיימת בשנת 2037 מגרשים בשטח כולל של 25 דונם הידועים (לאחר הליך פרצלציה) כחלקה 35 בגוש 7962 בנתניה (להלן: "המקרקעין"). מטרת החכירה היתה להחזקת "בתי חרושת/בית מלאכה/ בית מסחר בלבד עם מבני עזר" (להלן: "חוזה החכירה", מוצג א' לתיק מוצגי המשיבה).

2. במועד חתימתו של חוזה החכירה כבר הקימה המשיבה מבנים במקרקעין [ראו "הואיל" שלישי בחוזה החכירה]. על פי עיקרי הטיעון של המנהל, עסקינן במבנים חד-קומתיים המשמשים למלאכה ואחסון.

עם זאת, סעיף 5 לחוזה החכירה התיר למשיבה להקים מבנים נוספים בתנאים המפורטים:

"5. תקנות בנוגע לבניה

(1) חוכר רשאי להקים מבנים, להוסיף תוספות או לבצע בהם שינויים ובלבד שיקבל לכך את הסכמת המחכיר מראש ובכתב. על אף האמור לעיל אם פנה החוכר אל המחכיר בעניין הסכמה כאמור ולא קיבל תשובה על פנייתו בתוך 30 יום יש לראות לכך הסכמת המחכיר לבקשת החוכר. היתה תשובתו של המחכיר שלילית או מסויגת רשאי החוכר לערר על כך לפני מנהל מקרקעי ישראל תוך שני חודשים מיום קבלת התשובה".

3. בשנת 1995 הגישה המשיבה למנהל תוכנית בניה במסגרתה ביקשה הקלה בבניה בתכסית קומת הקרקע, כך שתותר לה תוספת בניה של 8%. המינהל דרש דמי היתר תמורת הסכמתו, והצדדים הגיעו להבנה שבאה לידי ביטוי בכתב לפיה בתמורה לויתור המינהל על דמי ההיתר תשלם המשיבה דמי היתר בגין הבניה הנוספת בקומת הקרקע אם תבקש לבנות בעתיד מעבר ל - 90% משטח המקרקעין (להלן: "כתב ההתחייבות").

במהלך שנת 1997 הגישה המשיבה תוכנית בניה להוספת שני מטרים לגובה גג הבניין. עבור הסכמתו, דרש המינהל דמי היתר. אלה שולמו על ידי המשיבה, כפי שאף שילמה היטל השבחה לוועדה המקומית. המשיבה הגישה השגה על גובה השומה וכן בקשה למינהל להשתתפות בהיטל ההשבחה. למשיבה הופחתה השומה והוחזרו לה חלק מדמי ההיתר ששילמה יחד עם מחצית היטל ההשבחה.

במהלך שנת 2001 ביקשה המשיבה את הסכמת המינהל לבנייתו של בניין חדש בתוספת של 8,485 מ"ר. כתנאי להסכמתו, דרש המינהל – כבעבר – תשלום דמי היתר. משהתנגדה המשיבה לשלם את דמי היתר וטענותיה בעניין נדחו על ידי המינהל, היא הגישה המרצת פתיחה לבית משפט השלום, בגדרה ביקשה להצהיר כי המינהל אינו רשאי להתנות את הסכמתו לתוספת הבניה בתשלום כלשהוא, וכי עליו לחתום על הבקשה להיתר הבניה וכל מסמך אחר שיידרש על ידי רשויות התכנון.

4. הערכאה הדיונית קיבלה את התובענה והעניקה למשיבה את ההצהרה המבוקשת. בקביעותיו נסמך השופט המלומד על פסק דינו של בית המשפט העליון בע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28 (2001) (להלן: "פרשת הוד אביב") לפיו אין מקום לחיוב בדמי היתר כלשהם בגין תוספת בניה, אלא אם הדבר נובע מהחוזה שנחתם עם המינהל (שם - חוזה פיתוח). עוד נקבע בפרשת הוד אביב כי החלטת המנהל מס' 402 מיום 19.12.88 (להלן: "החלטה 402") שעניינה גביית תשלום מחוכר שמפיק טובת הנאה נוספת מהנכס על זו שהיה זכאי לה לפי חוזה החכירה המקורי, איננה יכולה לשמש מקור משפטי לחיוב בדמי היתר. שכן, עצם פרסומה של החלטה 402 מצביע על כך שעובר לקבלתה לא היה מקור לדרישת תשלום, והיא איננה חלה רטרואקטיבית על חוזים שנחתמו עובר לקבלתה. עוד הדגיש כבוד השופט שפרשנות המינהל לפיה נובעת מסמכותו לאשר תוכנית בניה טרם שתוגש לרשות התכנון גם הסמכות לגבות דמי היתר, איננה מתיישבת עם אומד דעת הצדדים כעולה מנוסח חוזה החכירה ועם עקרונות בסיסיים של תום לב והגינות, משגם לא נקבעו קריטריונים ברורים לתשלום שהם נהירים וידועים מראש למתקשר הפרטי. ברוח דומה, נפסק גם בע"א 6651/99 הדר נ' קק"ל, פ"ד נו(1) 241 (2001) (להלן: "פרשת הדר") - המינהל אינו רשאי לדרוש דמי היתר שעה שבחוזה החכירה הוסכם על הסדר שונה והוא הגדלה יחסית של דמי החכירה במקרה של תוספת בניה. גם בע"א 3979/01 בנייני ישקו ומקרקעין בע"מ נ' מנהל מקרקעי ישראל, פ"ד נז(5) 423 (2003) (להלן: "פרשת ישקו") חזר בית המשפט העליון על עקרון תום הלב המוגבר החל על המנהל, שבאותו מקרה ביקש להוסיף לחוזה החכירה תנאי בדמות תשלום דמי היתר - תנאי שהופיע בהצעה של משתתף במכרז אך לא בחוזה החכירה גופו.

ביישמו הלכות אלו על המקרה שלפניו, ולאחר שבחן את חוזה החכירה קבע השופט המלומד כי בחוזה החכירה אין הוראה המאפשרת למנהל לגבות תשלום בגין תוספת בניה. הכלל בסעיף 5 לחוזה החכירה הוא דווקא של הסכמה לבניה או לתוספת בניה, ובמקום שבו החוכר פנה למינהל בבקשה לאישור תוספת הבניה, וזה לא השיב בתוך 30 ימים, רואים את המינהל כמי שהסכים לבניה, ללא סייג או תנאי הכרוך בתשלום. בית המשפט הצביע גם על סעיף 13 לחוזה החכירה לפיו אם שונה יעוד המקרקעין רשאי המינהל לבצע הערכה מחדש של המקרקעין ולהעלות את דמי החכירה. הנה כי כן, אפילו מקום שבו שונה יעוד המקרקעין אין למינהל זכות לגבות תוספת תשלום עבור תוספת הבניה, אלא רק לשנות את דמי החכירה. מסעיף 15 לחוזה החכירה הקובע כי ניתן להעביר את זכויות החכירה ללא הסכמת המחכיר למד כבוד השופט, מקל וחומר, על אפשרות הבניה שאין בצידה תשלום. בית המשפט ראה בכל הסעיפים הללו כיוצרים הסדר שלילי לגבי אפשרות הגביה של דמי היתר. החלטה 402 שיצרה מקור לחיוב בתשלום בגין תוספות בניה מלמדת כי עובר להחלטה זו, חוזי החכירה לרבות חוזה החכירה כאן לא כללו הסדרים מעין אלו. ואכן, בחוזי חכירה מאוחרים יותר הוכנסו שינויים, ביניהם הוראה מפורשת המאפשרת למנהל להתנות הסכמתו לבניה בתשלום כספי. אך בחוזה החכירה הספציפי אין כלולה הוראה מעין זו וזהו "חוזה שבאופן מכוון לא ניתנה למינהל רשות לדרוש תשלום בגין הסכמתו לפעולה כלשהיא, לא לתוספת בניה, לא לשינוי יעוד ולא להעברת זכויות (הפטורה לחלוטין). ולא ניתן לנסות ולקרוא לתוך חוזה זה הוראות ותנאים שנולדו יותר מאוחר כדי לתקן את המצב הזה ולטעון שיש לראותם כאילו היו מלכתחילה בחוזה" (עמ' 10 לפסק הדין).

עוד שלל בית המשפט את הסתמכותו של המינהל על דינים לבר-חוזיים (עשיית עושר) כדי להשית על המשיבה חיוב בדמי היתר וכן ביקר את התנהגות המינהל שהתעלם מחובות תום הלב וההגינות המוגברות החלות עליו והמשיך לעמוד על דרישתו לתשלום דמי היתר כתנאי להסכמה לבניה חרף פסקי הדין דלעיל. הוסיף כבוד השופט כי גם אם המשיבה שילמה בעבר דמי היתר, מטעמים אלו ואחרים, יש בניסיון לטעון נגדה למניעות משום ניסיון חסר תום לב של המינהל. כן, אין בכתב ההתחייבות כדי ליצור למנהל זכויות לדרוש תשלום בגין תוספת בניה למבנים שאינם קיימים.

לאור האמור לעיל, ניתן למשיבה הסעד המבוקש – הצהרה כי המינהל אינו רשאי להתנות את הסכמתו לתוספת בניה, ככל שהיא מותרת על פי חוקי התכנון והבניה, בתשלום דמי היתר. עליו לחתום על כל המסמכים הנדרשים על ידי רשויות התכנון כדי לקבל היתר בניה. לצד סעד זה השית בית המשפט על המינהל חיוב בהוצאות ובשכר טרחת עורך דין המשיבה.

מכאן ערעורו של המינהל.

5. לטענת המינהל, לאחר מתן פסק הדין בערכאה הדיונית, נתן בית המשפט העליון שני פסקי דין התומכים בעמדתו; האחד, רע"א 110/06 ב.צ.ל. השקעות וייעוץ בע"מ נ' מנהל מקרקעי ישראל (, 4.7.06) (להלן: "פרשת ב.צ.ל"). השני, ע"א 5492/04 מצלאווי חברה לבניין בע"מ נ' מנהל מקרקעי ישראל (, 7.5.06) (להלן: "פרשת מצלאווי").

בכל מקרה, כך לדידו של המינהל, פרשת הוד אביב עליה נסמך בית משפט השלום דנה בהקלות בנייה קלות, בעוד במקרה דנן ביקשה המשיבה להוסיף בניין חדש בתוספת של 8,485 מ"ר, כך שאם לא ישולמו דמי ההיתר משמע כי המשיבה תתעשר שלא כדין על חשבון כספי משלם המיסים. כן, בפרשת הוד אביב טרם נחתם חוזה חכירה והיה רק חוזה פיתוח, בעוד במקרה דנן נחתם חוזה חכירה וקיימת נפקות להבחנה זו. מוסיף הוא כי אומד דעת הצדדים, בהתבסס גם על מסמכים חיצוניים ונסיבות חיצוניות להסכם (ע"א 4628/93 מדינת ישראל נ' אפרופים שיכון ויזום (1991) בע"מ, פד"י מט (2) 265 (1995)) מצביע על כך שכוונת הצדדים היתה לתשלום דמי היתר.

לטענת המינהל קדמה להחלטה 402 החלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל שקבעה כי ערך קרקע עירונית שתוחכר יהיה ערכה הריאלי. על פי סעיף 9 להחלטה זו, אם יתווספו זכויות חדשות במהלך חיי החכירה והחוכר יבקש לנצלן, אזי יצטרך הוא לשלם עבורן, ושעור התשלום יקבע בכללים. החלטה 402, כך על פי המינהל, הינה החלק המעשי של החלטה מס' 1 והיא הקובעת את כללים ואת דרך חישוב דמי ההיתר. מדגיש המינהל כי המשיבה פעלה בעבר על פי החלטה 402 כאשר ביקשה מהמינהל להשתתף בהיטל השבחה ששילמה בגין תוספת הבניה על הגג, ויש ללמוד על כך גם לעניין דמי ההיתר.

6. המשיבה תומכת בפסק דינה של הערכאה הדיונית וחוזרת ומדגישה את ההוראות בחוזה החכירה, שמכל אחת לחוד, ובודאי שממקבצן, כוונת הצדדים ברורה היא – אין חובת תשלום דמי היתר במקרה של תוספת בניה. כך הם סעיפים 5, 13 ו – 15 עליהם עמד גם בית המשפט. כך, לא צוין בחוזה החכירה - בניגוד למקובל בחוזי חכירה סטנדרטים אחרים - מהי קיבולת הבניה המותרת. מכאן, שגם לא ניתן להעריך מה נכלל בגדר "תוספת זכויות" על קיבולת עלומה זו. מהעדר נתון של קיבולת בניה מותרת מסיקה המשיבה כי להיקפה לא היתה כלל חשיבות, באשר ממילא אין המנהל זכאי לתשלום עבור תוספת בניה כלשהיא. זאת ועוד, סעיף 12 לחוזה החכירה הקובע את ערך המגרש, נמחק, ונותר רק גובה דמי החכירה שעל המשיבה לשלם. הנה לא רק שאין מלכתחילה קביעה של ערך כלשהוא שיתכן היה לטעון כי הוא מתבסס על זכויות בניה, אלא שגם אין אזכור לכך שדמי החכירה נגזרים מקיבולת הבניה. המקום היחיד בו זכאי המינהל לתשלום הוא אם שונה ייעודם של המקרקעין (סעיף 13 לחוזה החכירה). משמע כי מנסח החוזה ידע היטב אימתי ניתן לגבות תשלום, ואם לא קבע כן במקרים אחרים משמע – הסדר שלילי לעניינם.

אשר להחלטה מס' 1 של המינהל, עליה הוא נסמך כמקור לחיוב בדמי היתר, זו מהווה רק הצהרה דקלרטיבית וספק אם יש בה כדי לחייב חוכרים. גם סעיף 9 שלכאורה מחייב חוכר בתשלום אם מבקש הוא לנצל זכויות חדשות במהלך חיי החכירה בספק הוא אם על הגדלת זכויות הבניה לאור נוסחו. מקשה המשיבה, כי אם החלטה 402 הינה רק יישום של החלטה מס' 1, מדוע היה צריך החלטה חדשה והאם לא די בכללים שיקבעו על ידי המינהל ליישום החלטה מס' 1. זאת ועוד, החלטה מס' 1 מתנה את חיוב החוכר בתשלום בקביעת כללים. אלה הותקנו רק בחלטה 402 שהתקבלה לאחר חתימת חוזה החכירה ואין בה כדי לחייב את המשיבה.

אשר לכתב ההתחייבות וההסכמה לתשלום דמי היתר בעתיד, טוענת המשיבה כי זו מתייחסת לבניה מסוימת במקרקעין ולא לתוספת הבניין שכאן. כמו כן, גם אם בעבר שילמה דמי היתר, היה זה מתוך טעות, ואין בתשלום כדי להמשיך ולהנציחה במקום בו אין המינהל זכאי לו.

עוד תומכת המשיבה יתדותיה בפסקי הדין עליהם נסמך בית המשפט, ומוסיפה וטוענת כי גם פסקי הדין החדשים אליהם הפנה המינהל תומכים בטענותיה. לאור כל האמור, ומהטעם שבפרשנות חוזה יש להפעיל את הכלל של פרשנות כנגד המנסח, בפרט כאשר עסקינן ברשות ציבורית החייבת במידה גבוהה של תום לב, יש לדחות את הערעור.

דיון

7. נתנו דעתנו על טיעוני הצדדים בערעור על רקע ההלכות עליהן נסמכה הערכאה הדיונית, ופסקי דין אליהם הפנה המינהל בעניין ב.צ.ל. ומצלאווי כמו גם למספר פסקי דין נוספים של בית המשפט העליון שניתנו לאחרונה. באנו לכלל מסקנה כי על המשיבה לשלם דמי היתר בנסיבות העניין, ויש לקבל אפוא את ערעור המינהל.

8. חוזה החכירה הוא המבקש פרשנותנו, לאחר ששותק הוא בכל הנוגע לאפשרות המינהל לגבות דמי היתר במקרה בו החוכר מבקש תוספת בניה. הכרעתנו נדרשת לשאלה האם מדובר בהסדר שלילי קרי, הצדדים צפו מצב זה והביעו, במפורש או מכללא, דעתם לפיה המינהל אינו זכאי לתשלום במקרה מעין זה, או שמא מדובר בחסר הניתן להשלמה על פי הדין (סעיפים 25-26 לחוק החוזים (חלק כללי) התשל"ג – 1973 (להלן: "חוק החוזים")).

אין מחלוקת; חוזה החכירה דנן אינו זהה לחוזים שבפסקי הדין השונים שאוזכרו ויאוזכרו. עיתים הדיון בהם נסב על חוזה פיתוח, עיתים על חוזי חכירה. עיתים שווקו המקרקעין במסגרת מכרז, ויש שלא. בחוזים מסוימים הוראות ספציפיות המגבילות את זכויות החוכר והדורשות הסכמת המינהל כששובר (תשלום) בצידה, ויש שהחוזים שותקים. אך המשותף לכל פסקי הדין הוא שניתן לדלות מהם מאפיינים דומים לחוזה שלפנינו, ולהסיק מהקביעות שם ומהגיון הטמון בהם, גם לענייננו.

9. כחוט השני עובר בפסקי הדין השונים העיקרון לפיו טובת הנאה משמעותית הצומחת מתוספת בניה, מקנה למינהל את הזכות לדרוש תשלום בגין הסכמתו.

כך, בע"א 125/81 אלמגור נ' מנהל מקרקעי ישראל (לא פורסם, 28.1.81) [פסק הדין צורף כנספח ד' לסיכומי המינהל בבית משפט קמא] דן בית המשפט בחוזה חכירה שאסר על החוכר לבצע תוספת בניה מבלי לקבל את הסכמת קרן קיימת לישראל (שהמינהל בא בנעליה). על אף העדרה של הוראה המתירה גביית דמי היתר בנסיבות אלו, קבע בית המשפט כי: -

"ניצול החלקה לתוספת בניה של כ – 170 מ"ר מגדיל במידה משמעותית את טובת ההנאה הכללית שמפיקה החוכרת מעצם החכרת החלקה, ואין כל סיבה שטובת הנאה זו תישאר כולה בידי החוכרת והקרן לא תוכל בעד הסכמתה לקבל כל תשלום. פירוש כזה של הוראות החוזה אינו מוצדק על פי לשונו של החוזה" (שם, בפיסקה 5) [הדגשה איננה במקור].

על הלכה זו חזר בית המשפט בפרשת ב.צ.ל. אליה הפנה המינהל בטיעונו לפנינו, והדגיש כי בסוג הסכמים שבו קיימת הוראה כללית המתנה תוספת בניה בהסכמת המינהל - הפסיקה מכירה בסמכותו לגבות דמי היתר, ושתיקתו של ההסכם איננה שוללת את זכותו.

כך, גם בפרשת הוד אביב הושם דגש על טובת ההנאה הצומחת לחוכר עקב תוספת הבניה, אלא שמאחר שהתוספת היתה מינורית ובדרך של הקלה, קבע בית המשפט כי השינוי בקיבולת הבניה אינו גורם מהותי המצדיק גביית תשלום. בית המשפט לא הוציא מכלל אפשרות כי העובדה שהיזם זכה במגרש במכרז והתמורה החוזית ששילם עלתה ב – 38% על הערכת השמאי הממשלתי, מסבירה את העדרו של הסדר חוזי בקשר לדמי ההיתר (שם, בעמ' 40). מפי בית המשפט: -

"אפשר כי עוד קיימת צפייה טבעית, כמעט על דרך השגרה, כי היזם יבקש הקלות בנייה והוא עשוי לקבלן לפחות בחלקן, ואפשרות זו כבר הובאה בחשבון בשומת התמורה המקורית המוסכמת, כך שהצדדים לא ראו בשינוי קיבולת הבנייה לאחר חתימת ההסכם משום גורם מהותי המצדיק תוספת תשלום על ידי היזם" (הוד אביב, בעמ' 38-39) [הדגשה איננה במקור].

בפרשת ישקו נמצא כי העברת זכויות ממגרש למגרש ללא הגדלה של ניצול הבנייה ותוך שמירה על ייעודו המסחרי של הפרויקט לא הקנתה ליזם טובת הנאה החורגת מגדרי המחיר ששילם עבור המקרקעין, ועל כן נדחתה דרישת המינהל (שם, בעמ' 431) [אם כי ראו הערתו של כבוד השופט גרוניס אשר תהה, אם היזמים ראו כדאיות בהעברת הזכויות ממגרש אחד למשנהו, מדוע לא זכאי בעל הקרקע להנות ולו חלקית מעליית הערך ? שם, בעמ' 432).

בפרשת מצלאווי ביקש היזם להנות מתוכנית מתאר שאושרה לאחר חתימת חוזה הפיתוח, ובה גדלה אפשרות הבניה באופן משמעותי (67%). כאן ערך בית המשפט העליון הבחנה בין פרשת הוד אביב לבין הנסיבות הספציפיות שלפניו, בין היתר משום שהתמורה ששילם היזם היתה נגזרת של הערכת שמאי שנשענה באופן ישיר על קיבולת הבניה המאושרת על המגרש כפי שהיתה בתוקף עובר לחתימתו של הסכם הפיתוח. "כוונת הצדדים היתה שהגדלת קיבולת הבניה תחייב תשלום נוסף. הדעת איננה נותנת, בנסיבות אלו, שצפייתם הסבירה של הצדדים היתה שהמערערת תהא זכאית לעשות שימוש בקיבולת הבניה המוגבלת ללא תשלום" (מצלאווי, בפסקה 11) [הדגשה איננה במקור].

בע"א 10397/04 סביוני יבנה בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (, 21.3.09) נדון עניינו של יזם שזכה במכרז לפיתוחם של מקרקעין למטרת הקמת בית אבות, אך לא התכוון מלכתחילה לעשות כן ופעל (ואף צלח) לשינוי יעוד מקרקעין למגורים. בית המשפט קבע כי מדובר בשינוי מהותי של תנאי העסקה, מאחר שהתמורה ששילם היזם שיקפה את שווי זכויות החכירה בהנחה שיוקם פרויקט של דיור מוגן/בית אבות בשיעור הניצול הקבוע בחוזה הפיתוח ובהתאמה לתוכנית המתאר התקפה. "מששינה הפרויקט את פניו והפך לפרויקט מגורים עתיר מבנים ויחידות דיור, רשאי המינהל לדרוש מהמערערת תמורה אשר תשקף את השינוי המהותי שחל בעסקה, כתנאי להמשך ההתקשרות בין הצדדים" (שם, בפסקה 9).

10. נקודת המוצא היא אפוא כי הגדלת היקף הבניה באופן משמעותי משקפת טובת הנאה כלכלית בגינה עשוי בעל המקרקעין, המינהל, הציבור, לדרוש ולקבל לדמי היתר. עם זאת, הגם שהפסיקה מדגישה את הפן הכלכלי, את דרישת התשלום יש לבסס על אומד דעת הצדדים בעת חתימת החוזה. האם ההנאה הצפויה מהגדלת הבנייה היתה פרי ציפייה סבירה של הצדדים עת נכרת החוזה, ומה היה אומד דעתם לעניין. זה, עשוי להשתקף בהוראות החוזה ובמידה שאינה משתמעת ממנו, יש שישתקף בנסיבות חיצוניות לחוזה (סעיף 25(א) לחוק החוזים).

הוראותיו הפנימיות של החוזה

11. בניגוד לדעתו של השופט המלומד בערכאה הראשונה, סעיף 5, שעל הוראותיו נחזור, מלמדנו אחרת;

"5. תקנות בנוגע לבניה

(1) חוכר רשאי להקים מבנים, להוסיף תוספות או לבצע בהם שינויים ובלבד שיקבל לכך את הסכמת המחכיר מראש ובכתב. על אף האמור לעיל אם פנה החוכר אל המחכיר בעניין הסכמה כאמור ולא קיבל תשובה על פנייתו בתוך 30 יום יש לראות לכך הסכמת המחכיר לבקשת החוכר. היתה תשובתו של המחכיר שלילית או מסויגת רשאי החוכר לערר על כך לפני מנהל מקרקעי ישראל תוך שני חודשים מיום קבלת התשובה.
…" [הדגשה איננה במקור].

בהתאם לרישא של הסעיף, החוכר אמנם רשאי להוסיף על הבנייה, אך זו מותנית בהסכמה. לא השיב המינהל בתוך 30 ימים, רואים אותו כמסכים לבקשת החוכר. אך נקבע גם בסיפא כי אם תשובתו של המינהל "שלילית או מסוייגת", רשאי החוכר לערר על כך לפני המינהל בתוך פרק זמן קצוב. מנוסח זה עולה כי המינהל אינו חייב לתת את הסכמתו (השוו ע"א 585/68 וייראוך נ' מינהל מקרקעי לישראל, פ"ד כג(1) 492, 493 (1969). מבין האפשרויות שבידי המינהל קבועה גם האפשרות לסייג הסכמתו, ובלבד שזו תהיה סבירה. לא ראינו טעם מדוע שהמנהל לא יסייג הסכמתו בתשלום המשקף טובת הנאה של החוכר מזכויות נוספות שצמחו לו ?

12. סעיף 13 לחוזה החכירה הוא לכאורה המקור המפורש היחיד המאפשר למינהל לגבות תשלום נוסף.

"13. הערכה חדשה
(א). המחכיר יהיה רשאי לעשות הערכה חדשה של המגרש על ידי השמאי הממשלתי לתאריך בו ירצה החוכר לממש את שינויי היעוד, ולהעלות את דמי החכירה השנתיים, בהתאם לאמור בסעיף 12 ב' לעיל. בהערכה מחדש לא ייקחו בחשבון את ההעלאה בערך המגרש שחלה כתוצאה מפיתוח והשבחות שבוצעו ע"י החוכר ו/או ע"י קודמיו בזכות ו/או ע"י קודמיו בזכות ו/או על חשבון כל אחד מהם, הן לפני תאריך מסירת המגרש לידו והן לאחר מכן.
..." [הדגשה איננה במקור].

במקום בו שונה יעוד המקרקעין תיערך הערכה מחודשת, ודמי החכירה יועלו בהתאם למנגנון הקבוע שם. מהוראה זו ומהעדר הוראה מקבילה לעניין תשלום בגין שינוי בקיבולת הבנייה, למד בית המשפט בפסק דין הוד אביב (כפי שעשה גם השופט המלומד בבית משפט השלום בענייננו) על קיומו של הסדר שלילי לעניין דמי ההיתר. אכן, זו עשויה להיות אחת המסקנות הנובעת משוני זה בין הסעיפים, אך "רק מקום שפרשנות כזאת מתחייבת מתכליתו של החוזה וממטרותיו" (פרשת מצלאוי, פיסקה 14). פרשנות זו איננה מתחייבת כאן. החוזה לא נקשר בין המינהל לבין חוכר למטרת מגוריו של החוכר. לפנינו חוזה עסקי שמטרתו להסדיר החכרתם של 25 דונם בשטח נתון על ידי המשיבה למטרה של "החזקת בית חרושת/בית מלאכה/בית מסחר עם מבני עזר" (סעיף 3 לחוזה החכירה), הא ותו לאו. חוזה החכירה צופה אפשרות של תוספת בניה ואשר על כן מתנה אותה בהסכמה, כאשר ההסכמה יכולה לבוא בתנאים. לא יוסכם על התנאים, לא תינתן ההסכמה.

ועוד; סעיף 13(א) סיפא קובע כי בהערכה מחדש שתיערך בגין שינוי יעוד המקרקעין לא ייקחו בחשבון את ההעלאה בערך המגרש שחלה כתוצאה מפיתוח והשבחות שבוצעו על ידי החוכר. אין לשלול כי בכך ביקשו הצדדים ליצור הטבה לחוכר אשר יתכן ושילם דמים, ובכלל זה דמי היתר, לצורך תוספת בניה והשבחת המקרקעין.

13. סעיף 15 לחוזה החכירה קובע כי המשיבה זכאית להעביר זכויותיה, בשלמותן או בחלקן, לאחרים, בכל צורה שהיא. רשאית היא להחכיר את הנכסים, למשכנם, להשכירם ולמסור את החזקה בהם. והכל, מבלי שתהא זקוקה להסכמתו המוקדמת של המינהל ומבלי שזה יהא זכאי ל"דמי הסכמה". ניכר בהוראה זו כי היא באה על רקע עיסוקה של המשיבה כחברה להשכרת מבנים ומכאן, שאין ללמוד ממנה בהכרח על הסדר שלילי הנוגע לדמי ההיתר.

14. בהערת אגב נוסיף כי איננו סבורות שניתן ללמוד גזירה שווה מפרשת הדר על המקרה שלפנינו. שם הוסכם במפורש כי בגין תוספת בניה רשאי המינהל להגדיל את דמי החכירה. משדרש המינהל דמי היתר, קבע שם בית המשפט כי אין להתיר לו להתנות הסכמתו בתשלום דמי היתר בניגוד להסדר של הגדלת דמי החכירה עליו הוסכם מפורשות בחוזה (פרשת הדר בעמוד 252, וראו גם לאחרונה ע"א 10424/05 אמכל בכור בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (, 9.3.09, פסקאות 20-21)). בולט השוני מענייננו, בו הוראות חוזה החכירה שותקות לעניין התמורה בגין תוספת בניה, מה שלא היה כן בפרשת הדר.

15. מהניתוח דלעיל של סעיפי חוזה החכירה, ניתן להסיק כי אין לכרוך ביניהם, וכל אחד מהם אכן טעם ותכלית לו בפני עצמו.

נסיבות חיצוניות לחוזה

16. פעמיים בעבר ביקשה המשיבה את הסכמת המינהל לתוספת בניה ובשתיהן דרש המינהל דמי היתר. בפעם הראשונה הגיעו הצדדים להבנות בעקבותיהן נחתם כתב התחייבות הדוחה את תשלום דמי ההיתר למועד אחר. בשנייה, שולמו דמי היתר. ולא זו בלבד, אלא שהמשיבה ביקשה (וקיבלה) השתתפות של המינהל במחצית דמי היטל ההשבחה והוחזר לה חלק מדמי ההיתר. מכאן למדים אנו כי המינהל היה עקבי בדרישותיו גם בפעם השלישית בה התבקשה הסכמתו. המשיבה היא זו אשר שינתה טעמה והסבריו של מנהל המשיבה כי עד לפרשת הוד אביב לא בדק את חוזה החכירה ולא שיער כי הדרישה הינה בניגוד להסכמות החוזיות, איננה מקובלת עלינו. אין עסקינן באדם פרטי החוכר נכס למטרת מגורים, אלא בחברה שעיסוקה בהשכרת מבנים וחזקה עליה כי היא ויועציה המשפטיים בדקו את הסוגיה טרם חתמו על כתב ההתחייבות או שילמו את דמי ההיתר.

17. היקף הבניה שהתבקשה בענייננו עולה על היקף הבנייה בפרשת מצלאווי, ובודאי שונה בהיקפו מההקלות המינוריות שבעניין הוד אביב. לא מצאנו התייחסות של מי מהצדדים, הכיצד זה ניתן לבנות לאחר למעלה מ – 20 שנות חכירה מבנה חדש בן 8,485 מ"ר. עם זאת, ניתן להסיק כי אם שולם בעבר היטל השבחה בגין הוספת שני מטרים על גג של מבנה קיים, קל וחומר שהוספת אלפי מטרים בנויים היתה כרוכה בתשלום היטל השבחה שבא לאחר שינוי תוכנית. ניכר אפוא כי קיים פער ניכר בין המצב התכנוני והעובדתי כפי שהיה קיים עת חכרה המשיבה את המקרקעין בשנת 1977, לבין מצבו עם בקשתה להוסיף על הבנייה הקיימת מבנה חדש בן שלוש קומות ו – 8,485 מ"ר. אין נפקא מינה כי לא מצוינת קיבולת הבנייה בהסכם החכירה. אין גם מחלוקת שהקמתו של מבנה חדש בן שלוש קומות בהיקף של 8,485 מ"ר אינו עניין לזוטות.

18. סיכומו של דבר; כוונת הצדדים כפי שמשתקפת מלשון חוזה החכירה, ברורה היא. למינהל זכות לסייג או להתנות את הסכמתו לבניה. מזכותו לסייג הסכמתו משתמע בהכרח כי הוא רשאי לסייגה בתנאים סבירים כתשלום דמי היתר. הדרישה גם מתיישבת עם ההיגיון המסחרי כי המקרקעין, על מבניהם, שהוחכרו למשיבה לעסקיה לא יגדילו את היקפם ללא מתן תמורה לבעלים (על פרשנות חוזה ראו ע"א 5856/06 לוי נ' נורקייט (, 28.1.08); וראו גם ע"א 5925/06 בלום נ' אנגלו סכסון – סוכנות לנכסים (ישראל 1992) בע"מ (, 13.2.08); רע"א 8613/08 איתן לוי מהנדסים ויועצים בע"מ נ' עיריית גבעתיים (, 23.3.09)). אם תרצו לומר כי לשון ההסכם איננה חד-משמעית ויש לתור אחר כוונת הצדדים גם בהסתמך על נסיבות חיצוניות (ראו פרשת אפרופים), העובדה שהמשיבה נשאה ונתנה על דמי ההיתר במקרה אחד, ושילמה דמי היתר במקרה נוסף אחר מצביעה על כך שגם היא הבינה את חוזה החכירה ככזה שמחיבה בתשלום תמורת הסכמה לבנייה. כן פעלה היא בעבר, בהתחשב בהחלטה מס' 1 ועל פי החלטה 402 כאשר דרשה את השתתפות המינהל בהיטל ההשבחה וגם בכך הביעה דעתה כי כלליה חלים עליה.
 
עוד יפים לענייננו גם הדברים שנאמרו בפרשת מצלאוי:

"אפילו אניח שלא ניתן ללמוד מהסכם הפיתוח על כוונה משותפת של הצדדים, כי המערערת תשלם עקב הגדלת קיבולת הבנייה תמורה נוספת..., ודאי שלא ניתן ללמוד מההסכם על כוונה הפוכה, לפיה המערערת תהא זכאית לנצל את קיבולת הבנייה הנוספת ללא תמורה. בהנחה שעניינים אלו לא הוסדרו בהסכם הפיתוח, לא במפורש ולא מכללא, כי אז למינהל אמנם לא הייתה זכות מכוח הסכם הפיתוח לדרוש תמורה נוספת עבור הגדלת קיבולת הבנייה. אולם, גם למערערת לא הייתה זכות לעשות שימוש בזכויות בנייה אלו בניגוד להסכם. בנסיבות אלו, אם חפצה המערערת לעשות במגרש שימוש שלא הוסדר בהסכם הפיתוח, הדבר חייב השגת הסכמה חדשה בין הצדדים. במסגרת הסכמה חדשה כזו, משהמערערת ביקשה לזכות ביתרון שלא עמד לה מכוח הסכם הפיתוח, לא הייתה מניעה מלפני המינהל לדרוש תמורה נוספת על זו שנקבעה באותו הסכם" (מצלאוי, פיסקה 15).

וכך בפועל נהגו הצדדים קרי, מוגשת בקשה, מתקיים דיון בין הצדדים לעניין ההסכמה הנדרשת ותנאיה, ובכלל זה דמי היתר. לא יבואו לכדי הסכמה, רשאי המינהל לא להסכים לבקשה.

בש"א 26289/06 - בקשה לראיה נוספת בערעור

19. לפנינו גם בקשה שהוגשה על ידי המשיבה להוספת מספר הזמנות שפורסמו על ידי המינהל לאחר מתן פסק הדין בבית משפט השלום. מדובר ב"הזמנה לקבלת הצעות לחכירת מגרש", כשלהזמנה מצורפת דוגמא של חוזה החכירה. מנוסח ההזמנה וחוזה החכירה עולה כי המינהל מסכים מראש שלא לגבות מהחוכר בעתיד דמי היתר בגין תוספת של זכויות בניה.

ראיה זו, כך לטענת המשיבה, סותרת את טענתו של המינהל לפיה אי גביית דמי היתר בגין תוספות הבניה הינה חסרת הגיון.

20. המינהל מתנגד להוספת הראיה אשר מבוססת על החלטות מועצת מינהל מקרקעי ישראל המנהל משנת 1998 ו – 2003 שהיו נגישות למשיבה גם במועד ניהול ההליך בבית משפט קמא ואין היא יכול להבנות מהתרשלותה באיתורן.

לגופם של דברים, הקרקע הנדונה בהזמנה משווקת בדרך של מכרז אשר תנאיו כוללים גם מתן זכויות בנייה עתידיות לחוכר, נתון שנלקח בחשבון על ידי המציעים בשעה שמגישים הצעותיהם. בכך שונים פני הדברים מחוזה החכירה כאן שלא נחתם בדרך של מכרז והוא אינו כולל סעיפים בדבר זכויות עתידיות.

21. לבית משפט של ערעור סמכות שבשיקול הדעת האם להתיר הוספת ראיות, בין היתר, כדי לאפשר מתן פסק דין או מכל סיבה חשובה אחרת (ראו סיפא תקנה 457 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד – 1984 להלן: "תקנות סדר הדין האזרחי").

ככלל, אין בעל דין זכאי להביא ראיות נוספות לפני בית המשפט שלערעור כדרך השגרה, וזאת יעשה רק במקרים יוצאים מן הכלל כאשר יינתן משקל מכריע לשאלה אם היתה אפשרות להביא את הראיה עוד בשלב הדיוני הקודם (ראו ע"א 488/83 צנעני נ' מ' אגמון ואח', פ"ד לח(4) 141, 147 (1984) וע"א 3766/91 פנחס זהבי נ' המועצה להסדר ההימורים בספורט ואח' פ"ד מז (3) 580, 588 (1993)). הכל בתנאי "כי המבקש יראה גם שהראיה הנוספת עשויה לעזור לו, שאם לא כן, שוב אין טעם להתיר הבאתה" (המ' 371/65 (ע"א 210/65) בנק איגוד לישראל בע"מ נ' בנק "אגודת ישראל" בע"מ כפי שצוטט בע"א 1912/93 שחם נ' מנס, נב(1) 119, 133 (1998)).

לאחר ששקלנו בדבר, לא מצאנו מקום להוסיף ראיה זו. נוכחנו, כי יש סוגים שונים של חוזים ובהם הוראות שונות. במקום אחר בו כרת המינהל חוזים ייחודיים עם חוכרים שונים אמר כבוד השופט רובינשטיין כי זהו "מתכון לסבכים ולשיבושים... [ו]כי הסדרת תנאי החכירה באופן כוללני היא הדרך הרצויה, הן למען הפשטות והיעילות והן מכיוון שהמינהל אמון על בנייתה ומימושה של מדיניות קרקעית כוללת למדינה... במבוכי מינהל מקרקעי ישראל, והמינהל הציבורי בכלל, ככל שהדברים כלליים ושווים ביסודם לכל נפש, נחסכות טעויות, עגמת נפש ומחלוקות..." (ע"א 8918/06 קמחי נ' מינהל מקרקעי ישראל, (, 14.1.09). מכל מקום, המקור לבחינת אומד דעת הצדדים הינו בראש ובראשונה חוזה החכירה הספציפי שלפנינו, שעל נסיבות כריתתו כבר למדנו מתוכנו עצמו ומהתנהגות הצדדים.

סוף דבר

22. דין הערעור להתקבל. פסק דינו של בית משפט השלום, מבוטל לרבות חיובו של המינהל שם בהוצאות המשיבה.



המשיבה תשא בהוצאות המינהל וכן בשכר טרחת עורך דין בסכום של 25,000 ₪ בצרוף מע"מ. הסכומים ישולמו בתוך 30 יום מיום מתן פסק דין זה, שאם לא כן ישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק מיום מתן פסק הדין ועד לתשלום המלא בפועל.



לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. בקשה להיתר הקלה בקומה

  2. היתר לניהול לשכה פרטית

  3. בקשה להיתר להשלמת קומת גג

  4. תקופת ההתיישנות לדמי היתר

  5. החזר שכר דירה ששולם ביתר

  6. היתר להובלת חומרים מסוכנים

  7. היתר להשכרת סירות בחוף הים

  8. השגה על דמי היתר בגין מגרשים

  9. בניה בלי היתר מהועדה המקומית

  10. היתר לתוספת בניה בבניין עתיק

  11. הריסת מבנה שיש לו היתר בטעות

  12. דמי היתר למינהל על תוספת בניה

  13. היתר לתוספת שירותים והגדלת חדר שינה

  14. בקשה להיתר בנות עד קו אפס בקומת המרתף

  15. אין אפשרות להגיש בקשה להיתר רק לחלק של מגרש

  16. התניית היתר שינויים בהנמכת גובה גג הרעפים של החניה

  17. הבניה לא התחילה: הגשת בקשה חדשה להיתר לאחר שההיתר הקודם פקע

  18. זכות הערר למתנגד ניתנה בחוק רק על החלטה הדוחה התנגדות להיתר

  19. בקשת פרטנר להחלפת תורן קיים בהיתר לתורן משותף לחברות פרטנר ומירס

  20. הוספת אנטנות ותורן בזק במקום אנטנות ותורן שנשרפו זהה לתורן בהיתר

  21. אישור בקשה להיתר הסותרת החלטת וועדת הערר בהעדר שינוי נסיבות מהותי

  22. אישור תכנית שינויים מהיתר תוספת חדר למערכות טכניות, בשטח 8.84 מ"ר בקומה א

  23. היתר לשינוי בגווני הטיח והאלומיניום של הבית אשר נמצא בשלבי בנייה על פי היתר קודם

  24. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177

דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון