קראו את ההחלטה להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא קצבה לעקרת בית: השופט י' אליאסוף: .1לפנינו ערעור על פסק-דינו של בית הדין האזורי, בו נתקבלה תביעת המשיבה שעניינה תשלום גמלת נכות. הרקע העובדתי וההליך בבית הדין האזורי .2המשיבה עבדה במקומות שונים, שלא ברציפות, בשנים 1966- .1971ביום 6.2.1983הגישה המשיבה למוסד לביטוח לאומי תביעה לקצבת נכות. תביעתה נדחתה לאחר שנמצא כי היא לא איבדה % 50לפחות מכושרה לתפקד במשק ביתה. תביעה מחודשת הוגשה גם בשנת 1985ולגביה ניתנה החלטה דומה. ביום 6.12.1990הגישה המשיבה תביעה נוספת לקצבת נכות, ובקשתה נדחתה עקב חוסר שיתוף פעולה מאת המשיבה. בטופס התביעה נרשם עבדה על לחודש מרץ .1989 .6השאלה העיקרית אשר עמדה לדיון בבית הדין האזורי, היתה האם בעת בהגשת התביעה ביום 6.12.1990היתה המשיבה בגדר "נכה" או בגדר "עקרת בית", כמוגדר בסעיף 127כא לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשכ"ח- 1968(להלן - חוק הביטוח הלאומי) [סעיף 195לחוק הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995]. כפועל יוצא מכך, השאלה היתה כיצד יש לבדוק את תביעתה של המשיבה - האם כ"עקרת בית" או כ"נכה". טענת המוסד לביטוח לאומי היתה כי בעת הגשתה אינן אלא בקשות לדיון מחדש בתביעה המקורית. עוד טענה באת-כוח המוסד בבית הדין האזורי כי בעת הגשת הבקשה בשנת 1990היתה המשיבה "עקרת בית" כמוגדר בחוק, וכי את תביעתה זו יש לראות כבקשה לבדיקה מחדש. לעומתה, טען בא-כוח המשיבה בבית הדין האזורי כי בשלהי שנת 1990המשיבה היתה "עובדת" ולפיכך היא בגדר "נכה" ולא בגדר "עקרת בית". עובדתית, מקום העבודה האחרון של המשיבה היא במסגרת המחלקה לריפוי בעיסוק בבית החולים גהה, בו עבדה מיום 4.1.1988עד ליום .15.3.19 .4בפסק-דינו קבע בית הדין האזורי כדלקמן: "אני בהחלט מסכימה עם מסקנתה של כבוד השופטת וירט [ב-תב"ע מט/1139-0) שיש לבדוק את מצבה של התובעת כפי שהיה ביום הגשת התביעה, משום שמערכת היחסים שבין המבוטח לבין הנתע משתנה ואין לקבוע בפסקנות שהיא סופית. עקרת בית יכולה להפוך 'עובדת' ולהיפך. אם אנו בודקים את עניינה של התובעת הרי שבדיקה כזו מעלה שאמנם ביום הגשת התביעה התובעת כבר לא עבדה והיתה עקרת בית שה שלמה. אולם 127כא בפרק ו' 2לחוק הביטוח הלאומי (להלן-"החוק"). אני דוחה את הטענה של ב"כ הנתבע שאם הוגשה פעם תביעה הרי שכל בקשה נוספת היא בקשה ולא תביעה חדשה. התובעת עבדה ב- 48החודשים לתביעה, 24חודשים לא רצופים, לכן איננה נכנסת להגדרת 'עקרת בית' בהתאם בסעיף 127כא תת סעיף (1) להגדרה זו. על-פי סעיף 127כא התובעת נכנסת להגדרה של "נכה", וכך צריך היה לבדוק אותה. התובעת היתה מבוטחת ובזמנו נקבעו לה גם אחוזי נכות רפואיים שעלו על % 40ולכן היא נכנסת למסגרת של התנאים של מי שזכאים לעמוד בפני ועדה לקביעת אי כושרם להשתכר. לפיכך יש לבדוק את התובעת לצורך תביעתה לקבלת קיצבת נכות כללית במסלול ש 'נכה' ולא במסלול של 'עקרת בית' כפי שבדקו אותה. לפיכך אני מקבלת את התביעה ומורה לנתבע לבדור את עניינה של התובעת כאמור לעיל." הטענות בערעור .5עיקר טענות בא-כוח המוסד לביטוח לאומי לפנינו הוא: (א) המשיבה נבדקה בעבר במסלול של "עקרת בית", ובדיקתה מחדש בשנת 1990היתה בבחינת "חידוש דיון" בתביעתה הקודמת: (ב) משנבדקה המשיבה למסלול של "עקרת בית" ותביעתה נדחתה, יש לראות בכל פנייה נוספת לבדיקת נכותה משום בקשה לבדיקה בשל החמרת מצב בלבד, גם כאשר נוצר מצב עובדתי חדש בינתיים. .6בא-כוח המשיבה תמכה בפסק-דינו של בית הדין האזורי, ועיקר טעוניה לפניננו הוא: (א) יש לבדוק את המשיבה על-פי מעמדה במועד הרלוואנטי בו חל הצמצום בכושרה; (ב) יש לבדוק את מצבה של המשיבה על-פי תביעתה המחודשת, כמי שהיא "נכה" ולא "עקרת בית". .7ביום 17.7.1994ניתנה החלטה של אב-בית הדין לפיה ימציא בא-כוח המוסד את העתק תביעת המשיבה מיום 6.12.1990וכן ישלים טיעוניו לגבי תקנה 41לתקנות הביטוח הלאומי (ביטוח נכות)(קביעת דרגת נכות), תשל"ד-.1974 בא-כוח המוסד המציא לבא-כוח המשיבה, אך היא לא הגישה כל תגובה לגביהם. הדין החל .8בענף ביטוח נכות לפי חוק הביטוח הלאומי, מבוטחים על תושבי ישראל שגילם מ- 18שנים עד לגיל 65שנים וגבר ו- 60שנים באשה. "נכה" לעניין ביטוח נכות הוא מבוטח שכתוצאה מ"ליקוי", אין לו כושר להשתכר ואינו משתכר או שכושרו להשתכר והתשכרותו בפועל צומצמו. .9המחוקק הוציא מהגדרת "נכה", את מי שהיא "עקרת בית", וקבע הוראות מיוחדות לגבי "עקרת בית נכה". שני מונחים אלה הוגדרו בסעיף 127כא לחוק הביטוח הלאומי, כדלקמן: "עקרת בית" - כמשמעותה בסעיף 8, למעט אם מתקיים בה אחד מאלה: (1) היא עבדה כעובדת או כעובדת עצמאית תקופה של 12חדשים רצופים, או 24חדשים אף אם אינם רצופים, מתוך 48החדשים שקדמו להגשת התביעה למוסד; (2) היא חיה בנפרד מבן-זוגה, ולא גרה עמו תקופה של 24חדשים לפחות בתכוף לפני הגשת התביעה למוסד. "עקרת בית נכה" - מבוטחת שהיא עקרת בית ושכתוצאה מליקוי אין לה כושר לבצע פעולות שמקובל לבצע במשק בית רגיל,ך או שכשרה כאמור צומצם עקב הליקוי, בין בבית אחת ובין בהדרגה ב-% 50או יותר (לאי-כושר כאמור ייקרא להלן - אי-כושר לתפקד). להשלמת התמונה נציין כי בסעיף 8(א) לחוק [סעיף 241לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995] נקבע כי "עקרת בית" היא "אשה נשואה שבן זוגה מבוטח לפי פרק זה והיא עובדת במשק ביתה בלבד או שאינה עובדת ולא עובדת עצמאית". .10בהבחנה היסודית בגישתו של המחוקק לגבי "נכה" ו"עקרת בית נכה" היא בכך שלגבי "נכה" יש לבדוק את "אי הכושר להשתכר" (כמוגדר בהגדרת "נכה"), בעוד שלגבי "עקרת בית נכה" יש לבדוק את "אי הכושר לתפקד" (כמוגדר בהגדרת "עקרת בית נכה"). על-פי מהותם של הדברים, "עקרת בית נכה" חדלה להיות כזו כאשר היא התחילה לעבוד ולהשתכר (דב"ע נב/123- 0[1], בע' 551). לגבי ההבחנה האמורה של המחוקק בין "נכה" לבין "עקרת בית נכה" נטען כי יש בה משום הפליה עקב מין. ואולם, ב- דב"ע מז/27- 0[2], בע' 503, נפסק כי "רצונו של המחוקק היה בעליל להתנות את זכאותה של עקרת הבית לגמלת נכות בתנאים שונים מאלה המביאים לזכאות אצל נכה עובדת או עובדת עצמאית". להשלמה נוספת של התמונה עד כה נציין כי בסעיף 127כג לחוק [סעיף 198לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995] הוסמך שר העבודה והרווחה להתקין בתקנות הוראות מיוחדות לעניין זכויותיה של עקרת בית נכה לגמלת נכות (ראה תקנות הביטוח הלאומי (ביטוח נכות) (הוכאות מיוחדות לעניין עקרת בית), התשמ"ד-1984). תקנות אלה הן תקנות מסוג "תקנות מחוץ לחוק" (praeter legem), בדומה לתקנות על-פי הסעיפים 61ו- 64לחוק (ראה דב"ע נב/22- 01[3], בע' 321). נציין כי בתקנה 2לתקנות הנ"ל נקבע כי "בכפוף לאמור בתקנות אלה, עקרת בית כאמור בסעיף 127כא לחוק מבוטחת ויחולו עליה הוראות החוק והתקנות מכוח פרק ו' 2לחוק." .11"מעמדה" של מבוטחת בענף ביטוח נכות, אם היא 'נכה' או 'עקרת בית נכה' ייקבע בדרך כלל על-פי המצב העובדתי ביום הגשת התביעה לגמלת נכות" (דב"ע נד/39-01, המוסד לביטוח לאומי - קלבדיה קרופנקו (לא פורסם)). לאור זאת, מי שלא היתה בעבר עובדת או עובדת עצמאית, והיא "עקרת בית" כמוגדר בסעיף 127כא לחוק, ייבחן מעמדה לעניין הזכות לקצבת נכות, על-פי הגדרת "עקרת בית נכה" בסעיף האמור. ואולם, מי שהיא בגדר "עקרת בית" כמוגדר בסעיף 8לחוק אך בתקופה של 48החודשים שקדמה להגשת התביעה למוסד היא עבדה כעובדת או כעובדת עצמאית תקופה של 12חודשים רצופים או 24חודשים אף אם אינם רצופים, ייבחן מעמדה כ"נכה" ולא כ"עקרת בית נכה" (ראה החריג הראשון בהגדרת "עקרת בית" שבפיסקה 9לעיל; החריג השני (לגבי מי שחיה בנפרד מבחן-זוגה) אינו מענייננו בהקשר ההליך הנדון). כמו כן, מי שהיתה "נכה" (היינו, עובדת שחדלה לעבוד), אך בעת הגשת התביעה לקצבת נכות היתה "עקרת בית", יהא סיווגה על-פי מעמדה בעת צמצום או הפסקת הכנסתה ולא בעת הגשת התביעה למוסד (ראה דב"ע נא/89- 0[4], בע' 473). .12משמוגשת תביעה לגמלת נכות על-ידי "נכה", נבדק תחילה האם נקבע לו מינימום אחוז הנכות הרפואית כאמור בסעיף 127כז לחוק (%40) [סעיף 208לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995], ולאחר מכן נקבע אי כושרו להשתכר על-פי סעיף 127כח לחוק [סעיף 209לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995]. דרגת אי הכושר להשתכר של "נכה" אינה "סופית", באשר סעיף 127לה(א) לחוק [סעיף 214לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995] קובע כי המוסד לביטוח לאומי וכן הנכה רשאים לתבוע בדיקה מחדש של דרגת אי הכושר של הנכה להשתכר. .13לטענת המוסד, הבדיקה מחדש נעשית על-פי הוראת התקנות 37- 41לתקנות הביטוח הלאומי (ביטוח נכות) (קביעת דרגת נכות), תשל"ד-.1974 בתקנה 37לתקנות האמורות נקבע כי לאחר שישה חודשים מאז נקבעה דרגת נכותו של הנכה ניתן להעמידו לבדיקה מחדש אם נתקבל אישור של רופא מוסמך כי "חלה החמרה במצבו הרפואי של נכה". בתקנה 41לתקנות האמורות נקבע כי "סימן זה יחול, בשינויים המחויבים, גם לגבי בדיקה מחדש של מבוטח שתביעתו נדחתה מפאת אי קיום התנאים כאמור בסעיפים 127כו ו-127כז לחוק". .14התקנות 37ו- 41הנ"ל הותקנו לפני חקיקת חוק הביטוח הלאומי (תיקון מס' 50), התשמ"ג-1983, אשר שינה הוראות שונות בענף ביטוח נכות בחוק הביטוח הלאומי, וכן את מיספורם של סעיפים שונים בפרק ו' 2בחוק. לאור זאת, נתבקש המוסד להשלים טיעוניו בשאלה האם תקנה 41הנ"ל "מתייחסת לעניין דרגת נכות רפואית או אף לעניין דרגת אי הכושר של נכה להשתכר לפי סעיף 127לה לחוק או אי הכושר לתפקד של עקרת בית נכה". טיעוני המוסד בנושא זה היו כדלקמן: "... .1 תקנות הביטוח הלאומי (בטוח נכות (קביעת דרגת נכות) תשל"ד- 1974- סימן ד' - בדיקה מחדש של דרגת נכות לא תוקנו בתיקון 50של החוק ולפיכך נשאר בהן המונח 'דרגת נכות' כשהכוונה היא ל'דרגת אי כושר'. .2כאמור בסעיף 1לעיל, התקנות לא תוקנו בתיקון מספר 50ולפיכך לא שונו בהן מספרי הסעיפים. בתקנה 41מוזכרים סעיפים 127כו ו-127כז כאשר כיום מספרם של סעיפים אלה שונה בתיקון מספר 50לחוק ל-127כז (המתייחס לנכות הרפואית) ול-127כח (המתייחס לקביעת דרגת אי כושר להשתכר). .3בתקנה 2לתקנות הבטוח הלאומי (בטוח נכות) הוראות מיוחדות לענין עקרת בית) התשמ"ד- 1984נאמר כלהלן: 'בכפוף לאמור בתקנות אלה, הוראות פרק ו' 2לחוק והתקנות שהותקנו מכוחן, יחולו על עקרת בית בשינויים המחויבים'. מכאן, שהתקנות האמורות בסעיף 1לעיל, כולל תקנה 41, חלות הן על דחייה בשל נכות רפואית (סעיף 127כז) והן על דחייה בשל דרגת אי כושר (סעיף 127כח - דרגת אי כושר להשתכר) וכן על דרגת אי כושר לתפקד כאמור בסעיף 127כא ובתקנה 5לתקנות (הוראות מיוחדות לענין עקרת בית) האמורות לעיל." כאמור בפיסקה 7לעיל, נשלחו טיעונים אלה לבא-כוח המשיבה, אך לא ניתנה תגובה להן מאת בא-כוח המשיבה. .15קו הטיעון של המוסד לביטוח לאומי בנושא זה מקובל עלינו, וזאת בשים לב להוראות סעיף 25לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, בדבר פירושם של איזכורים בחיקוק. אך יחד עם זאת, סבורים אנו כי כלל שנושא זה ניתן להסדרה ולהבהרה במסגרת חקיקת משנה, לאור תיקון החוק משנת תשמ"ג, מן הראוי שהדבר ייעשה בהקדם. השאלה הטעונה הכרעה היא, אפוא, האם צודק המוסד בגישתו, על-פיה משנבדקה המשיבה בעבר במסלול של "עקרת בית", אין ביכולתה לפנות בבקשה לשינוי מעמדה אלא רק במסגרת תקנה 37, בשל החמרת מצב (ראה פיסקה 5לעיל). "תביעה חדשה" או "דיון מחדש" .16האפשרות לבקש "דיון מחדש" במצבו של מבוטח או זכאי לגמלה נקבע במספר מקומות בחקיקת הביטוח הלאומי, בנוסף לענף ביטוח נכות לגבי "נכה" ו"עקרת בית נכה": ראה תקנות 36ו- 37לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), תשט"ז-1956: תקנות 8ו- 9לתקנות הביטוח הלאומי (ביטוח נכות) (מתן שירותים מיוחדים), תשל"ט-1978; תקנה 8לתקנות הביטוח לאומי (דמי מחיה, עזרה ללימודים וסידורים לילד נכה), התש"ם-.1980 הקו המאפיין את שלושת סוגי ה"דיון מחדש" המפורטים לעיל הוא כי אין שינוי בעילת התביעה המקורית, אלא השינוי הוא במצבו של המבוטח או הזכאי עקב עילת התביעה המקורית. קו זה מאפיין גם חלק מן התביעות בענף ביטוח נכות לגבי "נכה" ו"עקרת בית נכה". ייתכן כי יחול שינוי במצבו של "נכה" או במצבה של "עקרת בית נכה" המשפיע על אי הכושר להשתכר או אי הכושר לתפקד, ושינוי זה ייבחן על-פי הוראות סעיף 127לה לחוק [סעיף 214לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995]. ואולם, ככל שבתקופה שלאחר מתן החלטה בעניינם של "נכה" או "עקרת בית נכה" חל שינוי במעמדם המאפשר להם להגיש תביעה חדשה הנובעת מהשינוי במעמדם, לא יהיה בכך משום "דיון מחדש" בהחלטה הקודמת לגביהם, אלא דיון ב"תביעה חדשה" בעניינם. .17בעניין שלפנינו, המשיבה היתה אמנם "עקרת בית" בעת הגשת התביעה לקצבת נכות ביום .6.2.1983ואולם, לאור היותה "עובדת" תקופה של 12חודשים רצופים (ינואר 1988- מרץ 1989) מתוך 48החודשים שקדמו להגשת תביעתה למוסד ביום 6.12.1990, קמה עילה חדשה לזכותה, ואין היא בגדר "עקרת בית" כמוגדר בסעיף 127כא לחוק הביטוח הלאומי, אלא היא בגדר "נכה", אשר יש לבחון את תביעתה מיום 6.12.1990על-פי הגדרת "אי כושר להשתכר" ולא על-פי הגדרת "אי כושר לתפקד". לפיכך, יש לדחות את הערעור, מטעמו של בית הדין האזורי. סיכום .18לאור כל האמור לעיל, אנו מחליטים לדחות את הערעור. .19המשיבה היתה מיוצגת על-ידי לשכת הסיוע המשפטי, ולפיכך אין צו להוצאות. עקרת בית