מה זה היטל פיתוח ? לצורך הקמת תשתיות עירוניות זקוקה הרשות למימון. מימון זה עשוי להתקבל מגביית מסים עירוניים, מהקצבות ממשלתיות, ממכירת שירותים או מהטלת תשלומי חובה נפרדים על התושבים. סעיפים 250 ו-251 לפקודת העיריות [נוסח חדש] מסמיכים את העירייה להתקין חוקי עזר ולהורות על הטלת היטלים, אגרות ודמי השתתפות על כל אדם, לצורך ביצוע "הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשות על פי הפקודה או על פי דין אחר או לעזור לה בביצועם". במסגרת זו התקינו מרבית הרשויות המקומיות בארץ חוקי עזר הקובעים הוראות בדבר ביצוע עבודות פיתוח והטלת תשלומי חובה לצורך מימונם. במשך שנים רבות חושב ההיטל אותו נדרש כל בעל נכס לשלם בשיטת "דמי ההשתתפות". בשיטה זו מחושבת עלותה בפועל של בניית התשתית הרלבנטית וזו מחולקת בין בעלי הנכסים הגובלים. לשיטת "דמי ההשתתפות" נמצאו מגרעות רבות וכיום נהוג במרבית הרשויות המקומיות להטיל היטלי פיתוח על פי "שיטת ההיטל". בשיטה זו מנותקת זיקת המימון הישיר מסכום ההיטל. בשיטה זו מחושבת העלות הכוללת של המשאבים שמקצה הרשות לביצוע עבודות הפיתוח ברחבי הרשות (ההוצאה בפועל בצירוף העלות הצפויה) וזו מחולקת בין כלל בעלי הנכסים על פי תעריף קבוע מראש (ראו ע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חברת מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב(3) 321 (1998); ע"א 1270/02 עיריית רמת גן נ' מנחמי בוני מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נח(2) 7, 13 (2003); עע"מ 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' צרפתי (ניתן ביום 5/9/07)). הטלת חיוב בשיטת ההיטל יצרה לכאורה קושי חדש, שכן ניתוק הזיקה המימונית בין עלות התשתיות המשרתות כל נכס להיטל המוטל על בעליו, מקרב את ההיטל למס (ראו ע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובנייה בע"מ, פ"ד נז(1) 340, 361 (2002)). הקושי נובע מכך שלרשות המקומית אין לכאורה סמכות להטיל מס. למרות קושי זה פסקו בתי המשפט כי די בקיומה של זיקה רופפת כדי להכשיר את הטלת היטלי הפיתוח, אף אם הם מחושבים בשיטת ההיטל (עע"מ 11646/05 הנ"ל; בר"מ 5539/08 רוני דו השקעות בע"מ נ' עיריית הרצליה (ניתן ביום 22/2/10); עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ (ניתן ביום 24/6/12)). שאלת הגדרתו של היטל הפיתוח כמס נדונה רק במסגרת שאלת סמכות הרשויות המקומיות להטלתו, אולם להגדרה זו חשיבות גם להסדרים השונים הנוגעים להטלתו. כך למשל כאשר מדובר במס יש לקבוע תעריפים שוויוניים ולהימנע מהטלת חיוב גדול יותר על בעל נכס שעלות חיבורו לתשתית גבוהה יותר (על עיקרון השוויון בחלוקת נטל המס ראו י' אדרעי מבוא לתורת המסים 34 (2008); בג"צ 9333/03 קניאל נ' ממשלת ישראל (ניתן ביום 16/05/2005). הדבר צריך להשפיע גם על סוגיות כמו הנחות ופטורים לבעלי נכסים מסוימים. כך ברי כי אם נקבע שבעלי נכס מסוים פטורים מתשלום ההיטל משמעות הדבר תהא הגדלת נטל המס על בעלי נכסים אחרים. להגדרת ההיטל כמס השפעה על היקף הנישומים החייבים, בעוד דמי ההשתתפות מוטלים רק על הנהנה הישיר מהנכס הרי מקום שעסקינן בתשלום מס או בתשלום הקרוב במהותו למס, תהא נטייה להרחיב את החבות על כלל תושבי הרשות ללא קשר למידת ההנאה הישירה מהתשתיות, כפי שלא נדרשת זיקת הנאה ישירה של משלמי מיסים אחרים. זאת ועוד, כדי לייעל את גביית המס ולקדם ערכים חברתיים מקובלים המבחן לחלוקת נטל המס הינו יכולת כלכלית ולא מידת ההנאה (כך בדרך כלל לגבי הכנסה מיגיעה אישית, מרווח הון וכדומה. ראה דברי השופט ברק בבג"צ 9333/03 הנ"ל, האומר: "הנחה זו מבוססת על התפיסה, כי שוויון במיסוי משמעותו מיסוי שווה לבעלי יכולת שווה, מיסוי שונה לבעלי יכולת שונה, הכל בהתאם למידת השוני"). לעומת זאת כאשר עוסקים בהטלת חובת תשלום היטל, שאינו מס, מבחן מידת ההנאה יכול לשמש כאמת מידה ראויה להבחנה בין נישומים (בג"צ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו, פ"ד לג(1) 113, 120 (1978); בג"צ 397/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' עיריית גבעתיים, פ"ד לט(2) 13, 20 (1985)). לשאלת ההגדרה נפקות גם לעיתוי התשלום, שכן כאשר עסקינן במס אין הכרח שתהיה זיקה בין מועד ביצוע העבודות למועד החיוב, ויש לאתר מועד רלבנטי אחר. למרות הקשיים בהגדרת היטלי הפיתוח כהיטל להבדיל ממס, קבעו בתי המשפט כי אין בהטלתם פסול. נקבע כי נדרשת זיקה בין העלות לבין טובת ההנאה של בעל הנכס, אם כי די בזיקה רופפת ביותר. לפיכך נפסק כי רשות מקומית מוסמכת לגבות היטלים "בתנאי שישמרו שני תנאי סף: הראשון, שהגבייה תותנה בכך שהוקמו תשתיות בפועל ברחוב גובל באופן שמקיים זיקה של הנאה ישירה בין עלות התשתית לבין החייב הראשוני בהיטל [...] התנאי השני דורש שהסכומים שיגבו יחושבו וישמשו לתכלית שלשמה נגבו ולא להעשרת קופת העירייה [...]" (עע"מ 2314/10 הנ"ל פסקה 17). תנאי הסף הראשון - קיומה של זיקת הנאה ישירה - מחייב בירור סוגיות עובדתיות שעשויות להיות מורכבות. ראשית, על בית המשפט לברר את מיקומו של הנכס נשוא החיוב וגבולותיו. שנית, על בית המשפט לברר מהן עבודות הפיתוח שבגינן נשלחה דרישת התשלום, מיקומן ומועדן. לבסוף, על בית המשפט לבחון האם מתקיימת אותה זיקה הנדרשת. לשם כך עלינו להגדיר את היקף הנכסים הגובלים ולברר עובדתית היכן בוצעו העבודות, מה מצוי בינן לבין הנכס נשוא הדרישה, עד כמה משרתות עבודות הפיתוח את הנכס וכדומה. על אף הצורך לעריכת בירור עובדתי לא קובע הדין דרכי תקיפה ברורות לבירור דרישות תשלום היטלי הפיתוח למיניהם. בכך שונה הדין החל על היטלי סלילה ומים מדרישות לתשלומי חובה אחרים. כך למשל, מחלוקות עובדתיות בדבר תשלומי ארנונה מתבררות בפני ועדות ערר המוקמות על פי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (אם כי הסדר זה אינו ממצה, ראו עע"מ 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש (ניתן ביום 5/9/05); בר"מ 4991/04 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' שילוח חברה לביטוח בע"מ (ניתן ביום 3/5/07); עע"מ 259/05 שי ז"ל נ' עיריית נצרת עלית (ניתן ביום 6/11/11); בר"מ 1295/12 נורקייט בע"מ נ' עיריית פתח תקוה (ניתן ביום 12/3/12)). על היטל ביוב ניתן היה לערור על פי חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב- 1962 לוועדת הערר (סעיף 30 לחוק) (הוראות אלו שונו לאחרונה בחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010), התשס"ט - 2009)). על היטל השבחה ניתן לערור בפני ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה כאמור בסעיף 12ו' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 ועוד. ככלל, העברת הבירור העובדתי לטריבונלים ייעודיים שמוקמים בצד הרשות המנהלית לצורך בירור מחלוקות מקצועיות ועובדתיות עם הרשות, זכתה לברכת בתי המשפט (ראו י' זמיר הסמכות המינהלית כרך א' 110 (2010); עע"מ 317/10 שפר נ' סקאל יניב (ניתן ביום 23/8/12); עע"מ 2015/08 בר-און נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה - מטה יהודה (ניתן ביום 31/12/12)). הטעם בדבר נעוץ ביתרונות הבירור בפני הטריבונל המנהלי, בין אם יהיה זה בית דין מינהלי ובין אם ועדת ערר. הטריבונל המינהלי רוכש מקצועיות ומומחיות בתחום עליו הינו מופקד, ההליכים הינם יעילים יותר, מהירים יותר, נגישים יותר לציבור, גמישים בסדרי הדין והראיות ועוד. בע"א 8234/08 מנהל הרשות הממשלתית למים וביוב נ' תדיר-גן (ניתן ביום 2/12/2010) נאמר (פסקה 15): "בית הדין לענייני מים הוא בית דין מינהלי, הפועל לצד בתי דין וטריבונלים מינהליים רבים אחרים, אשר הוקמו בישראל במשך השנים על רקע התרחבות התפקידים המוטלים על המינהל הציבורי במדינה מודרנית. בין הטעמים המרכזיים להקמתם של בתי הדין המינהליים נהוג להצביע על הצורך בפתרון המחלוקות הרבות המתעוררות בין האזרח לרשות; הצורך בהתמחות משפטית של בית הדין בתחום ספציפי; הצורך במומחיות בתחום המקצועי בו עוסק בית הדין; הצורך בגמישות בהפעלת הדינים; עריכת דיון יעיל ומהיר; והפחתת עלויות הדיון. הצורך במומחיות מוגשם באמצעות שילוב מומחים במותב בית הדין, ואילו היעילות מושגת על-ידי שחרור בית הדין, במידה זו או אחרת, מן הכבלים של סדרי הדין והראיות הנוהגים בבתי המשפט. ככלל, מתכונת הדיון בבתי הדין המינהליים דומה להתדיינות בבית המשפט, אך כללי הדיון בהם מתאפיינים בגמישות והם רשמיים פחות". בהיעדר מסלול לתקיפה של דרישות לתשלום היטלי פיתוח בפני טריבונל מינהלי, נאלץ האזרח, החולק על דרישה לתשלום שנשלחה לו, לפנות בעתירה מינהלית לבית המשפט. הדבר מקשה על הבירור העובדתי. עתירה מינהלית אינה האכסניה המתאימה לעריכת הבירור. אף שבית המשפט המינהלי מוסמך לשמוע ראיות, הרי שההליך בבית המשפט לעניינים מינהליים מתברר ברובו על פי סדרי הדין הנהוגים בבג"צ. כך בעע"מ 10811/04 סורחי נ' משרד הפנים, פ"ד נט(6) 411, 417 (2005) אומר בית המשפט: "תכליתו של בית-המשפט לעניינים מינהליים לא הייתה הקמה של ערכאה דיונית שתפקידה לקבוע מימצאים עובדתיים בסכסוכים בין הפרט לרשות המינהלית. מטרתו של בית-המשפט לעניינים מינהליים הייתה "...להסמיך... את בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לענינים מינהליים לדון בענינים מינהליים הנדונים בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק..." (סעיף 1 לחוק). בחוקקו את החוק החדש כיוון המחוקק ל"שמירת ייחודו של המשפט המינהלי, המהותי והדיוני, כפי שעוצב וגובש בדין ובפסיקתו רבת השנים של בג"צ" (הצעת חוק בתי משפט לענינים מינהליים, בעמ' 2). לפיכך נקבע כי הדיון יתנהל "...בהתאם לעילות, לסמכויות ולסעדים שלפיהם דן בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, בשינויים המחויבים..." (סעיף 8 לחוק). על-כן גם סדרי הדיון והראיות שבפני בית-המשפט המינהלי הינם דומים לאלה הנהוגים בבג"ץ (סעיף 13 לחוק; עע"מ 7801/02 מזרחי נ' מלון חוף רון בע"מ [7]; מזוז [14], בעמ' 253), וברגיל יתמצו ההליכים בהגשת תצהירים בלי לשמוע עדים ולנהל הליכי חקירה שכנגד (תקנה15 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א-2000; להלן - התקנות)). עם זאת רשאי בית המשפט, לבקשת בעל-דין, או מיוזמתו שלו, להתיר חקירת מצהיר של בעל-הדין שכנגד אם ראה כי הדבר דרוש לשם הכרעה בעתירה, ואף להרשות השמעת עד שאינו מצהיר (תקנות 15(א) ו-15(ה) לתקנות). בהעברת סמכויות לבית-המשפט המחוזי ביקש אפוא המחוקק לשמור על ייחודו של המשפט המינהלי, השונה באופיו מהמשפט האזרחי (וראו סעיף 40 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד-1984 וראו גם: עע"א 2/83 ועדת השחרורים נ' אסיאס [8], בעמ' 696; בר"מ 3186/03 מדינת ישראל נ' עין דור [9], בעמ' 766; מזוז [14], בעמ' 250). (ראו גם א' שרגא ור' שחר המשפט המינהלי - סדרי הדין והראיות בבתי המשפט לעניינים מינהלים 268 (2011) וכן עע"מ 2611/08 בנימין נ' עיריית תל-אביב (ניתן ביום 5/5/10); עע"מ 2827/07 חיות נ' משרד הבינוי והשיכון (ניתן ביום 23/11/08)). בית המשפט ציין כי ראוי היה כי המחוקק יסדיר את דרכי תקיפת הדרישות במסגרת מתאימה, בין בדרך של הקמת ועדות ערר ובין בכל דרך ראויה אחרת. עם זאת וכל עוד לא שונה הדין, אין מנוס אלא לקבוע עובדות רלבנטיות על בסיס הראיות כפי שהן מתבררות במסגרת העתירה המינהלית ולכך אפנה כעת תוך התייחסות נפרדת לכל אחד מסוגי ההיטלים. אגרות והיטלי פיתוח