הפסקת תושבות ביטוח לאומי








הפסקת תושבות ביטוח לאומי

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא הפסקת תושבות ביטוח לאומי:

פתח דבר
1. עניינו של הליך זה הינו זכאות אלמנה וילדיה לגמלת שארים וזכאות המנוח, לקצבת נכות, בנסיבות בהן הופסקה תושבות המנוח עובר למועד פטירתו, בעקבות תיקון סעיף 378(א) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב] התשנ"ו - 1995. העניין הובא לפנינו במסגרת ערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה בירושלים (השופטת אורנית אגסי ונציגי הציבור יעל רייכמן ומשה חדד; בל 11601/06).

המסגרת העובדתית
2.. להלן נפרט את עיקרי העובדות הרלבנטיות לערעור שבפנינו, כפי שפירטן בית הדין האזורי בפסק דינו:
"א. בעלה המנוח של התובעת, סלאח חלאק בעל אזרחות ישראלית מ-11/89.
ב. אין מחלוקת כי המנוח ובני משפחתו התגוררו משנות ה-80 ועד 2003 מחוץ לתחום במספר דירות באל רם; ובשכונת הדואר מתחילת 2003 ועד 9/03.
ב-9/03 עברה התובעת וילדיה לדירה בשועפט.
ג. המנוח היה חולה בסרטן בשנותיו האחרונות ונפטר ב-7/03.
ד. המנוח הגיש תביעה לקצבת נכות ב-2/03, אשר אושרה בדיעבד ב-2005 לתקופה מ-30.8.02 ועד 30.12.02.
ה. התובעת ובעלה המנוח קיבלו קצבאות ילדים מ-11/82 לפי מקום מגוריהם המוצהר במוסד לביטוח לאומי שהיה אלוואד 131, בתחום ירושלים.
ו. התובעת ובעלה המנוח מעולם לא עדכנו את המוסד לביטוח לאומי ואת משרד הפנים על מגוריהם באל רם מחוץ לתחום, הן במעבר מדירה לדירה והן במעבר לשכונת הדואר. כמו כן, בכל תביעה שהוגשה למוסד לביטוח לאומי לא פירטו התובעת ובעלה את כתובתם העדכנית (לרבות תביעת הנכות) אלא את הכתובת הישנה באלוואד 131.
ז. לתובעת נשלח מכתב על העדר תושבות מ-1/03, ב-23.8.04.
ח. הנתבע הפסיק לשלם לתובעת קצבת ילדים בעקבות מכתב זה ואף נרשם לתובעת חוב על סך 7,964 ש"ח בגין תשלום קצבאות ילדים מ-1.1.03 ועד 9/03.
ט. במסגרת התיקון של חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003) התשס"ב - 2002, תוקן סעיף 378(א), כך שהחל מ-1.1.03 לא יחשבו אזרחים ...שמתגוררים באיזור "כתושב ישראל באיזור". מכוח הוראת חוק זו, קבע הנתבע כי התובעת בעלה המנוח וילדיה אינם תושבי ישראל לעניין זכויותיהם וחובותיהם מול המוסד לביטוח לאומי"

התשתית הנורמטיבית
3. טרם נפרט טענות הצדדים בתיק שלפנינו, נעמוד על התשתית הנורמטיבית הצריכה לענייננו.

4. ביום 28.9.95 נחתם הסכם ביניים, ישראלי פלשתיני, בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה (להלן - הסכם הביניים) בעקבותיו הותקן חוק יישום הסכם הביניים בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה (סמכויות שיפוט והוראות אחרות)(תיקוני חקיקה) התשנ"ו - 1996 (להלן - חוק יישום הסכם הביניים).

5. פרק 3 להסכם הביניים קובע, בסעיף XVII שעניינו סמכות, כי:
"הסמכות הטריטוריאלית של המועצה תקיף שטח רצועת עזה, למעט היישובים הישראליים ואזור המתקן הצבאי המצוין על מפה מס' 2 ושטח הגדה המערבית, למעט אזור C, אשר, למעט סוגיות שיידונו במשא ומתן על מעמד הקבע יועבר בהדרגה לסמכות פלשתינאית בשלושה שלבים, שכל אחד מהם יבוצע במרווחי זמן של שישה חודשים, כך שיושלמו 18 חודשים לאחר כינון המועצה. במועד זה סמכות המועצה תכסה שטח הגדה המערבית ורצועת עזה, למעט סוגיות שידונו במשא ומתן על מעמד הקבע".

6. סעיף XII להסכם, קובע בסעיף 5 כי "למטרות הסכם זה, 'היישובים הישראלים' משמעותם, בגדה המערבית - היישובים הישראלים באזור C; וברצועת עזה - אזורי היישובים הישראלים בגוש קטיף ובארז, כמו גם היישובים הישראלים האחרים ברצועת עזה, כמצוין במפה מס' 2".

7. בנוסח חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב] התשנ"ו - 1995 (להלן - חוק הביטוח הלאומי או החוק), בוצעו בהדרגה שינויים על מנת להתאים את החוק להסכם הביניים ולחוק יישום הסכם הביניים. על שינויי חקיקה אלו נעמוד בהמשך דברינו.

8. בנוסף, ביום 21.6.2007 נחקק החוק לתיקון ולהארכת תוקפן של תקנות שעת חירום (יהודה והשומרון - שיפוט בעבירות ועזרה משפטית) התשס"ז - 2007 (להלן - החוק לתיקון תוקפן של תקנות שעת חירום) הקובע, בסעיף 6ב, כי "לצורך החיקוקים המנויים בתוספת (ובכלל זה חוק הביטוח הלאומי - הערה שלי - י.פ) הביטוי 'תושב ישראל' או ביטוי אחר בעניין תושבות, מגורים או ישיבה בישראל ... יראו אותו ככולל גם אדם שמקום מגוריו הוא באזור והוא אזרח ישראלי ...".


התיקונים בחוק הביטוח הלאומי


המערערים טענו לפנינו כי התיקון בחוק נערך שלא בהדרגה, ללא הוראת מעבר ומבלי שהיה בידם להיערך לשינוי, שלא היה צפוי. בחינת התיקונים שנערכו בחוק הביטוח הלאומי הביאתנו למסקנה כי ההיפך הוא הנכון. השינויים בחוק הביטוח הלאומי נערכו מעת לעת במהלך השנים, כפועל יוצא של שינויים פוליטיים מדיניים, שלא ניתן היה להתעלם מהם.




בעקבות חתימת ההסכם בדבר רצועת עזה ואזור יריחו, מיום 4.5.94, אשר נחתם בקהיר בין ישראל לבין הארגון לשחרור פלשתין, ובעקבות חתימת הסכם הביניים, מיום 28.9.95, נוצרה מציאות משפטית חדשה באזור יהודה ושומרון. מכוח הסכמים אלו הועברו למועצה הפלשתינאית בהדרגתיות סמכויות חקיקה וביצוע ויושמה היערכות מחדש של כוחות צבאיים ישראליים באזור. בהתאם, פעל המחוקק במרוצת השנים ליישום ההסכמים המדיניים באמצעות תיקונים שונים בחקיקה.




כפועל יוצא נחקק, ביום 21.12.94, חוק יישום ההסכם בדבר רצועת עזה ואזור יריחו (הסדרים כלכליים והוראות שונות)(תיקוני חקיקה) התשנ"ה - 1994. במסגרתו תוקנו סעיפים שונים בחוק הביטוח הלאומי. בכלל זה תוקן סעיף 192א לחוק הביטוח הלאומי (סעיף 378 בנוסחו הקודם של חוק הביטוח הלאומי) ונקבע כי "תושב ישראל באזור" הינו "מי שמועסק או גר באזור או בשטחי עזה ויריחו והוא אזרח ישראלי".




בעקבות הסכם הביניים וחוק יישום הסכם הביניים, תוקן חוק הביטוח הלאומי במסגרת החוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), התשנ"ח - 1998 (וראה לענייננו דברי ההסבר להצעת החוק 2650, מיום כ"ו בתשרי התשנ"ח (27 באוקטובר 1997). בכלל זה תוקן, ביום 15.1.98, סעיף 378 לחוק (להלן - סעיף 378 לחוק) ונקבע בו, בין היתר, כי בהגדרת "תושב ישראל באזור" המילים "או בשטחי עזה ויריחו" - יימחקו, ואחרי "והוא אזרח ישראלי" יבוא "אשר מתגורר בישובים או באתרים הצבאיים".




אחר זאת, ביום 15.2.99 תוקן חוק הביטוח הלאומי, במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 1999) התשנ"ט - 1999. באותו תיקון הגדרת "תושב ישראל באזור" שונתה ונקבע כי תושב ישראל באזור הינו "אזרח ישראלי ... והכל אם מתקיים בו אחד מאלה: (1) הוא מועסק או מתגורר באזור מחוץ לשטחי המועצה הפלשתינאית; (2) הוא מתגורר באזור בשטחי המועצה הפלשתינאית ... הוא אינו מפגר בתשלום דמי ביטוח בעד תקופה העולה על שנים עשר חודשים".




ביום 29.12.02 במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), תוקן חוק הביטוח הלאומי הוא תיקון 60 לחוק, מושא דיוננו. באופן בו נקבע, בסעיף 378 לחוק, כזאת:

"378(א) בסעיף זה -
"אזור" - יהודה והשומרון וחבל עזה;
"ההסכם" - כהגדרתו בסעיף 1 לחוק יישום הסכם הביניים בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה (סמכויות שיפוט והוראות אחרות)(תיקוני חקיקה), התשנ"ו - 1996;
"היישובים" - כהגדרתם בסעיף XII להסכם;
"האתרים הצבאיים" - כמשמעותם בהסכם, לרבות אזור המיתקנים הצבאיים כמשמעותו בסעיף XVII להסכם;
"תושב ישראל באזור" - מי שאילו מקום מגוריו היה בישראל היה בגדר תושב ישראל והוא אזרח ישראלי, מי שזכאי לעלות לישראל לפי חוק השבות ..., והכל אם מתקיים בו אחד מאלה:


הוא מתגורר ביישובים או באתרים הצבאיים;
הוא מתגורר באזור ומועסק בישראל;"

(ס"ח תשס"ג מס' 1882, מיום 29.12.02 עמ' 175; תיקון מס' 60 לחוק הביטוח הלאומי, בסעיף 24 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003) התשס"ג - 2003; להלן - תיקון מס' 60).
להשלמת התמונה נציין כי ביום 21.6.07 נחקק החוק לתיקון ולהארכת תוקפן של תקנות שעת חירום (יהודה והשומרון - שיפוט בעבירות ועזרה משפטית) התשס"ז - 2007, בו נקבעה הגדרת "אזור" "יהודה ושומרון למעט שטחי המועצה הפלשתינאית". הגדרת "שטחי המועצה הפלשתינאית" בחוק הינה "השטחים הכלולים מעת לעת בתחום הסמכות הטריטוריאלית של המועצה הפלשתינאית לפי ההסכם...". הגדרות אלו הוחלו על חוק הביטוח הלאומי (וראה סעיף 6ב לחוק).



הנה כי כן, עיננו הרואות כי על רקע המציאות המדינית המשתנה נערכו ברבות השנים תיקוני חקיקה רבים ובכללם מספר שינויים לא מבוטלים בסעיף 378 לחוק הביטוח הלאומי, כמפורט לעיל. זאת בהדרגה, בהתאם ליישום ההסכמים שלב אחר שלב באזור, כמעוגן בכתובים בהסכם קהיר ובהסכם הביניים. בתמונת הרקע המשפטית החדשה הוקמה מועצה פלשתינאית אליה הועברו סמכויות חקיקה וביצוע. מועצה פלשתינאית האמונה על זכויותיהם וחובותיהם של תושביה.


פסק דינו של בית הדין האזורי


בית הדין האזורי דן ראשית בשאלה המהווה בסיס לכל הפלוגתאות והיא האם המנוח היה "תושב", ולעניין זה האם סעיף 378 חל על המנוח. בית הדין האזורי פסק כי במשך שנים נוצר "משפט המובלעות" שיצר מעין חיץ משפטי בין תושבי היישובים היהודים באזור שטחי יהודה ושומרון (להלן - שטחי איו"ש או האזור) לבין תושבי היישובים הערבים. לאחר שינויים פוליטיים בעקבות הסכמים בשטחי איו"ש והעברת חלקים לשליטת הרשות הפלשתינאית, היה על האזרח הישראלי הגר בתחום להחליט האם להישאר בשטחים המועברים או לעבור לריבונות הישראלית ובכך לשמור על זכויותיו הסוציאליות. בעקבות שינויים אלו הותאמו חוקים רבים, לרבות חוק הביטוח הלאומי, באופן בו נקבע כי תנאי התושבות הינו תנאי מקובל. בנוסף איפשר המחוקק לבחון סוגי אנשים שאינם תושבי ישראל אשר יכולות להיות להם זכויות במסגרת חוק הביטוח הלאומי.




בית הדין האזורי דחה טענת המערערים לפיה תיקון מס' 60 לחוק הביטוח הלאומי מפלה לרעה את אזרחי ישראל אשר בחרו להתגורר ברשות הפלשתינאית אל מול אזרחי ישראל המתגוררים ביישובים ישראלים באיו"ש. בית הדין קמא הפנה לפסק הדין בבג"צ המועצה המקומית קריית ארבע חברון - מר יצחק רבין ראש הממשלה ואח' (בג"ץ 4400/92, פ"ד מח (5) 597, 613), בו נקבע כי יש הבדלים בין יישובים יהודיים ליישובים ערבים באזור וכי אין בכך אפליה. אבחנה זו רלוונטית, כך נפסק, לאור השינויים שחלו לאחר מתן פסק הדין בבג"ץ, נוכח האחריות שלקחה על עצמה הרשות הפלשתינאית. בית הדין הוסיף וקבע כי טענת האפליה נטענה בעלמא ואף בשל כך דינה להידחות. לאור זאת נקבע כי אין לבחון פסילת סעיף 378 לחוק הביטוח הלאומי הן מהטעם של אפליה והן בשל אי חוקיות הסעיף.




בית הדין האזורי פסק כי גם אם סברו המנוח והמערערת שאין פגיעה בזכויותיהם בשל מגוריהם באל רם, דבר המוטל בספק שכן המנוח והמערערת המשיכו לרשום כתובתם - כלפי הרשויות - ככתובת בירושלים, הרי שלא נעלם מעיני המנוח והמערערים המצב המשפטי החדש החל משנת 1998, עת החלה תנועה של תושבים רבים משטחי איו"ש לירושלים, במטרה לקביעת מגורים בירושלים לשם קבלת זכויות מהמוסד לביטוח לאומי (להלן - המוסד).




בית הדין האזורי הבהיר כי אפילו אם הייתה מוטלת חובה על המוסד, מעבר לפרסום ברשומות, להודיע במכתב למבוטחיו בתחום הרשות על השינוי בחוק, הרי שדבר זה לא היה רלוונטי לגבי המנוח והמערערת, משהם דיווחו על מגורים בירושלים. בית הדין פסק כי משהמנוח לא התגורר בפועל בישראל משנות ה - 80 ועד פטירתו, אין המערערים יכולים לטעון לתושבות בפועל של המנוח מכוח עבודתו בישראל בעבר. לאור כלל האמור נפסק כי המערערים אינם זכאים לגמלת נכות, לגמלת קצבת ילדים, ולגמלת שארים, בתקופה הרלוונטית. לאור עמדת המוסד בנושא קצבת הילדים, נקבע כי עניין חוב המערערת יועבר לוועדה לביטול חובות.


הערעור
לוז טענות המערערים


בערעורם חזרו המערערים על טענותיהם בפני בית הדין האזורי. המערערים טענו כי חלה על המוסד חובה ליידע אותם בדבר תיקון החוק. המערערים הפנו להודעות שפורסמו בתקשורת מטעם המוסד המודיעות על שינויים שונים בחקיקה. המערערים גרסו כי לו ידעו על שינוי החוק, הם היו מעתיקים מגוריהם אל תוך התחום. המערערים טענו כי המנוח הסתמך על כך שהוא קשור לישראל, נוכח ההכרה בו כתושב בעבר ולאור זכאותו לשירותים שונים מהמוסד. המערערים הפנו לסעיף 6ב(א) לחוק לתיקון תוקפן של תקנות שעת חירום הקובע כי הביטוי "תושב ישראל" כולל גם אזרח ישראלי שמקום מגוריו הוא באזור. לאור זאת טענו המערערים כי קיימים שני חוקים - החוק לתיקון תוקפן של תקנות שעת חירום וחוק הביטוח הלאומי - אשר פרשנות אחד מהם, החוק לתיקון תוקפן של תקנות שעת חירום, הינה לטובת המבוטח ומכוחו יש להכיר במערער כתושב. עוד טענו המערערים כי אין במגורים מחוץ לתחום למשך מספר חודשים, ובענייננו בין המועדים 1/03 ל-9/03, כדי לגרוע מהתושבות. המערערים גרסו כי יש ליתן תקופת מעבר מינימלית בנסיבות שינוי חוק.




לטענת המערערים המוסד היה מיודע בפרטי כתובתם הנכונה - באלרם, בעקבות חקירת המוסד בשנת 1988. עוד הפנו המערערים למכתב המוסד, מיום 7.12.04, אשר נשלח לכתובת באלרם. המערערים הלינו על כך שתושבי מאחזים בלתי חוקיים, אשר אינם עובדים או גרים בישראל, מקבלים הכרה כתושבי ישראל ואילו במנוח אין מכירים כתושב. עוד טענו המערערים כי התיקון בסעיף 378 לחוק הביטוח הלאומי - אינו חוקתי, מאחר שהתיקון יוצר אפליה בין אזרח המתגורר באזור ועובד בישראל לבין אזרח המתגורר באזור שאין ביכולתו לעבוד. לפיכך, כך לטענת המערערים, על בית הדין להורות על ביטול תוספת המילים "ומועסק בישראל". עוד נטען כי הוראת סעיף זה נוגדת את חוק יסוד כבוד האדם וחירותו באופן לא מידתי, ולמעשה מונעת מאזרחים עובדים לקבל קצבה בעת זקנתם או נכותם. לחלופין נטען כי יש לפרש סעיף 378 באופן בו יקבע כי רק מי שאינו מועסק ויכול להיות מועסק לא ייהנה מגמלאות חוק הביטוח הלאומי.


תמצית טענות המוסד


המוסד גרס כי המערערים לא היו תושבי ישראל במשך 15-20 שנה. בתוך כך ובסמוך לפטירת המנוח עברה המשפחה לכתובת חדשה בשכונת הדואר, מחוץ לירושלים. מעבר מגורים זה מעיד על כוונה להמשיך ולהתגורר מחוץ לתחום ישראל. לטענת המוסד, המערערים מעולם לא מסרו למוסד את כתובתם הנכונה. כתובת המערערים נודעה למוסד באמצעות בדיקה יזומה שערך בחודש דצמבר 1988. אחר שנת 1998 הגיש המנוח תביעות שונות למוסד ובכולן צוינה כתובת בירושלים, במובחן מאל-רם, הנמצאת מחוץ לתחום. בנוסף לא הודיעו המערערים למוסד על המעבר לשכונת הדואר. המוסד טען כי השינוי בחוק נערך באופן הדרגתי באמצעות הסדר של זכות טיעון טרם שלילת תושבות המבוטחים. לטענת המוסד, לו היה המנוח מודיע על שינוי כתובת לשכונת הדואר, היה ניתן לשלוח אליו מכתב המאפשר לו זכות טיעון, בסמוך להגשת התביעה. המוסד ציין כי המערערת לא הייתה אזרחית וכי קצבאות הנכות, הילדים והשאירים, שולמו למנוח ה"מבוטח". לטענת המוסד, לא הייתה למנוח זיקה לישראל כל חייו, משהמנוח קיבל הבטחת הכנסה בפעם האחרונה בשנת 1997.




עוד טען המוסד כי חלו שינויים מפליגים בהוראות סעיף 378 לחוק. תכליתם של השינויים הייתה לקבוע כי תושב ישראל באזור יהא "רק מי שהתגורר בישובים או באתרים צבאיים כמשמעותם בהסכם הביניים" (הצעת החוק 2650, כ"ו בתשרי התשנ"ח, 27.10.97). בתיקון האחרון שבוצע בהוראות סעיף 378, תיקון מס' 60, צומצמה במפורש סמכות שר הרווחה להתקנת תקנות מכוח סעיף זה רק לגבי מי שהוא "אזרח ישראלי ... ומתקיים בו אחד מאלה: ... הוא מתגורר באזור ומועסק בישראל". סעיף 378(ג) קובע כי כל תקנה שהותקנה מכוח סעיף זה בעבר, לעניין מי שאינו תושב ישראל באזור - בטלה. אשר על כן, התקנות המתייחסות לתושב ישראל באזור, מוגבלות כלפי תושב ישראל כהגדרתו בסעיף 378(א). המוסד הדגיש כי אין צורך להכריע בשאלה בדבר היחס בין הוראות חוק לתיקון תוקפן תקנות שעת חירום לבין הוראות סעיף 378 משום שהחוק לתיקון תוקפן תקנות שעת חירום קובע הסדר מצומצם יותר מזה הקבוע בסעיף 378 לחוק - המחיל זכויות וחובות גם לפי זיקת עבודה לישראל - ולכן על פיו המנוח לא היה זכאי להיחשב כתושב ישראל.


ההליך שבפנינו


בדיון הראשון שהתקיים בערעור זה, טען לפנינו בא כוח המערערים כי שכונת הדואר נמצאת בשטח C, אשר אינו מהווה חלק משטחי הרשות הפלשתינאית. אי לכך התבקש בא כוח המערערים להמציא למוסד כתובת מדויקת של הנכס בו התגוררו המנוח והמערערים. בהחלטתנו, במעמד הדיון, ציינו כי נוכח השאלות אשר עלו בערעור, בנוגע לחוקתיות הוראת סעיף 378(א) לחוק הביטוח הלאומי, נדרשה התייצבות היועץ המשפטי לממשלה. אחר קבלה באיחור של נייר העמדה מטעם היועץ המשפטי לממשלה - נקבע התיק לדיון נוסף.


עמדת היועץ המשפטי לממשלה


היועץ המשפטי לממשלה טען כי אין להתערב בפסק בית הדין האזורי. נטען כי, מבדיקות שנערכו עלה כי המנוח ומשפחתו התגוררו בשטח B, כהגדרתו בהסכם הביניים, המצוי בשטחי המועצה הפלשתינית (להלן - הרשות או המועצה הפלשתינאית). זאת בניגוד לטענת המערערים לפיה המנוח ומשפחתו התגוררו בשטח C. היועץ המשפטי לממשלה גרס כי קביעת זיקת תושבות לצורך קבלת זכויות לפי חוק הביטוח הלאומי, לגבי אזרחים ישראליים המתגוררים בשטח איו"ש, הינה בגדר אבחנה מותרת. זאת נוכח שוני מהותי - גיאוגרפי, מדיני ומשפטי בין האזרחים - שהינו שוני רלוונטי. לפיכך, כך נטען, בעת שנשקלת הרחבתו של החוק אל מחוץ לתחומי מדינת ישראל, לא יהא זה בבחינת שיקול זר לקבוע מהו אותו השטח אשר דין היושב בו יהא כדין "תושב". בהתאם נקבע בסעיף 378(א)(2) לחוק כי הזכאות לזכויות מותנית בקיומה של זיקת עבודה לישראל.




הוסיפה המדינה וטענה כי החוק לתיקון תוקפן של תקנות שעת חירום, הינו חוק מאוחר לתיקון 60 לחוק הביטוח הלאומי; וכי בהיעדר הוראה מפורשת בתיקון 60 המתקנת את התוספת לחוק לתיקון תוקפן של תקנות שעת חירום, יש לראות את שני החוקים כחיים זה בצד זה. היועץ המשפטי לממשלה הוסיף וטען כי החוק לתיקון תוקפן של תקנות שעת חירום מחיל את הוראות חוק הביטוח הלאומי לגבי אזרחי ישראל המתגוררים בשטחי C ואין בחוק זה הוראות לגבי המתגוררים באזור B. לפיכך, שאלת היחס בין חוקים אלה אינה מתעוררת, משלא קמה למנוח ולשאריו כל זכאות בשל מקום מגורים מכוח החוק לתיקון תוקפן של תקנות שעת חירום. כיוון שחוק זה אינו דן כלל באזרחים ישראלים המתגוררים בשטחי A ו - B, ולגבי אלה יחולו ממילא הוראות חוק הביטוח הלאומי, הקובעות את זיקת העבודה כתנאי ליצירת התושבות. משהמנוח לא היה מועסק בישראל עובר למותו ממילא אין הוא בגדר תושב לעניין חוק הביטוח הלאומי ועל כן שאריו אינם זכאים לגמלת שארים. היועץ המשפטי לממשלה ציין כי לגבי אבחנה בין היישובים והאתרים הצבאיים לבין שטחים הנמצאים באזור C לא מובעת עמדה, שכן סוגיה זו אינה מתעוררת במקרה דנן.


דיון והכרעה


בטרם נדרש לדיון לגופם של דברים, נקדים ונציין כי בדיון שהתקיים בפנינו, ביום 12.6.12, הודיענו בא כוח המערערים כי, בניגוד לנטען על ידו בדיון הראשון שהתקיים בתיק, משפחת המנוח לא התגוררה בשטח C בתקופה הרלוונטית, אלא בשטח B. עוד הוברר כי חוב המערערים באשר לקצבת הילדים - בוטל. משאלו הם פני הדברים יעסוק דיוננו בהינתן מקום המגורים של המנוח והמערערים בשטח B. שטח אשר אינו נכנס בגדר תחולת החוק לתיקון תוקפן של תקנות שעת חירום.


טענת ההסתמכות


כפי העולה ממסקנות פסק דינו של בית הדין האזורי, אשר התרשם ישירות מהתשתית העובדתית שנפרשה לפניו, המנוח והמערערים מעולם לא עדכנו את המוסד או את משרד הפנים על כתובתם הנכונה. נהפוך הוא, המנוח והמערערים העבירו למוסד דיווח בלתי נכון לפיו הם מתגוררים בירושלים. כתובת זו נרשמה בתביעות המנוח והמערערת למוסד, לתשלום קצבת ילדים ב - 1998 ולתשלום קצבת נכות בשנת 2003. גם לאחר שהמנוח והמערערים שינו כתובת מגורים, עת עברו מביתם שבאל-רם לשכונת הדואר, המשיכו המנוח והמערערים להציג בפני המוסד כתובת פיקטיבית - אותה כתובת בתחומי ירושלים.




הדעת נותנת כי המנוח ושאריו אינם יכולים להיבנות מדיווח בלתי נכון מתמשך ולטעון כי הסתמכו על הכרת המוסד בהם כתושבים, הכרה הנשענת על יסוד כתובת בה לא התגוררו, הממוקמת בתחום שאינו שנוי במחלוקת. טענת המערערים לפנינו - לפיה המנוח סבר כי המוסד המשיך להכיר בו כ"תושב", כפי הנוהג עובר לתיקון בחוק, וכי היה על המוסד ליידע את המנוח והמערערים בדבר התיקון - אין לה על מה שתסמוך. ברי, כי לא ניתן היה לעדכן המנוח והמערערים על השינוי בחוק. משלמיטב ידיעת המוסד, באותה עת, המנוח והמערערים התגוררו בירושלים, בכתובת אשר לא הושפעה מהשינוי בחוק. המנוח והמערערים, במעשיהם, מנעו מעצמם האפשרות לקבל מידע על שינוי תנאי הזכאות, בעת בה עוד היה בשינוי מקום המגורים כדי להשליך על זכאות המנוח והמערערים לגמלה. במצב דברים זה, טענת המערערים כי לא היו מיודעים לשינוי תנאי הזכאות שבחוק, אף בתקופת המעבר בה נערכו התיקונים בחוק - אין בה כדי להועיל למערערים. בנסיבות המקרה לא קמה חובה על המוסד להביא לידיעת המערערים פרטנית שינויים המתקבלים בדברי חקיקה. מה גם שאף למעשה לא היה ניתן לעשות כן.


טיב הביטוח הסוציאלי ועיקרון הטריטוריאליות


העיקרון הגלום בחוק הביטוח הלאומי, במובחן מהביטוח האישי, הינו כלל הסולידריות והעזרה ההדדית. על היבט זה עמדנו בפסק דין יוסף אייזן - המוסד לביטוח לאומי (עב"ל 375/99, אושר בבג"ץ 8313/02, עתירה לדיון נוסף - דנג"ץ 7873/03 - נדחתה):

"תכלית חקיקתו של חוק הביטוח הלאומי, החוק הסוציאלי העיקרי בחקיקתנו, הינה 'חלוקת הגמלאות לסוגיהן על פי קריטריונים סוציאליים לנזקקי חברתנו, הנכה, הזקן, הילד, היולדת, המובטל, היתום והאלמנה. אותה חלוקה, שהיא כאמור תכלית החוק - לא תוכל להיעשות ללא גביית כספים מכלל ציבור המבוטחים. למילוי אותה תכלית הוטלה חובת תשלום דמי הביטוח על המבוטח ללא קשר לשאלה האם ייהנה אי פעם מגמלה כלשהי. זה טיבו של הביטוח הסוציאלי להבדיל מהביטוח האישי' (דב"ע נז/ 0-150 אברהם מוזס - המוסד לביטוח לאומי פד"ע לב 102, 116-117) ו'דמי הביטוח הלאומי משתלמים על בסיס סיוע הדדי בין המבוטחים והבטחת גמלה מדור לדור' (דב"ע תש"ן/ 0-22 המוסד לביטוח לאומי - משה גליק פד"ע כב 161, 167).
משאלה הם הדברים, המערער לא קנה לעצמו 'זכות קניינית' המושתת על חוק יסוד כבוד האדם וחירותו לתשלום קצבת הזקנה בהגיעו לגיל המזכה בקצבה מעצם תשלום דמי הביטוח על ידו, בהיעדר תנאי זכאות על פי החוק לתשלום אותה קצבה" (וראו גם: בג"ץ 5492/07 בוארון נ' בית הדין הארצי לעבודה, ניתן ביום 19.9.2010 פסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה)




הנה כי כן, משאבי הביטוח הלאומי מקורם בדמי הביטוח הנגבים מציבור המבוטחים. מקורות המוגבלים מטבעם, המיועדים לזכאים לגמלה (וראו: עב"ל 515/05 דאר סאלם אחלאם - המוסד לביטוח לאומי, ניתן ביום 17.1.2008). לאור זאת, לא קמה למבוטח הזכות לתשלום גמלה מעצם תשלום דמי ביטוח, מבלי שהוא יענה על דרישות הדין לקבלה. הטענה לפיה המנוח זכאי לתשלום גמלה, גם בנסיבות בהן הוא אינו עומד בתנאי הזכאות, לאור הסתמכותו על זכאותו לשירותים שונים מהמוסד במשך השנים, אינה מקימה עילת זכאות.




הפתרון המעוגן בחוק, של צמצום הזכאות לגמלה למבוטחים העומדים בדרישות הדין לקבלתה, הינו מידתי וסביר. שאם לא כן, ייווצר חסר במימון תשלום גמלה לסוגיה, בהיעדר תנאי להגבלת התשלום לזכאים, אשר יוביל לפגיעה בזכאים הקיימים - תושבי ישראל. אמור מעתה, בקביעת תנאים לקבלת גמלה, אין משום שלילתה של זכות, כי אם מתן ביטוי לתכלית הזכות, שהיא מתן עזרה וסיוע לזכאי כיום לגמלה. זאת, על מנת שלא לפגוע באיזון העדין שבין עיקרון הערבות ההדדית לבין המשאבים התקציביים המוגבלים. בהקשר זה מן הראוי לצטט את אשר כבר נפסק לאחרונה בבג"ץ פלוני:

" ... אכן ייתכנו מקרים שבהם מוצבת בהחלת זכאויות, פדות הגורמת עוגמת נפש למי שנפל בצידו הלא - זוכה של מתרס הזכאות, אשר הכרח להציבו במקום כלשהו. זהו אותו איזון, בין התכלית הסוציאלית לאילוצים התקציביים..." (בג"ץ 1334/11 פלוני - בית הדין הארצי, ניתן ביום 5.7.12).

אם ייאמר אחרת, המשמעות הבלתי מסתברת תהא למשל שנכדים ונינים של אדם, אשר עבר מישראל למדינה אחרת, יהיו זכאים לקצבת ילדים, למרות שתקופת ההכרה בהם כמבוטחים חלפה עשרות שנים קודם לכן, ואף לאחר מות "מבוטח", מכוחו הוכרה הזכאות בכוח לגמלה.



היבט נוסף שראוי להדגש הינו עיקרון הטריטוריאליות. המערערים טענו לפנינו כי הוראת סעיף 378, בנוסחה אחר תיקון 60, אינה חוקתית, שכן היא מפלה בין אזרח ישראלי המתגורר במאחז בלתי חוקי לבין אזרח ישראלי המתגורר בכפר פלשתינאי. דין טענה זו להידחות. טרם דיוננו נקדים ונעיר כי, טענת המערערים בעניין חוקתיות סעיף 378 לוקה בכלליות יתר. המערערים מבקשים למעשה כי נורה על פסילת חלק מהתיקון לחוק. על כן נבהיר כי בכוונתנו לדון בסעיף רק בהקשר החוקתי הקונקרטי העומד להכרעתנו - שאלת האפליה.


מעמדו של אדם כ"תושב ישראל" מהווה תנאי בסיסי לצורך הענקת זכויות סוציאליות, הנוהג במדינות רבות (וראה לעניין זה בג"ץ 494/03 עמותת הרופאים למען זכויות אדם ואח' - שר האוצר ואח', פ"ד נט (3) 322 (להלן - עניין עמותת הרופאים למען זכויות אדם); וראו: עב"ל 190/99 שמשון רחמיאן -המוסד לביטוח לאומי, פד"ע לו 548). לאור מטרותיו של חוק הביטוח הלאומי תיעשה פרשנות המונח "תושב ישראל" על בסיס המבחן העיקרי והוא - הדרישה לקיום מרכז חיים ומירב הזיקות לישראל במסגרתם מומחשת התפיסה הטריטוריאלית של חוק הביטוח הלאומי (ראו: עב"ל 83/06 ג'אן טייץ - המוסד לביטוח לאומי, ניתן ביום 2.6.2009) כאשר "לצורך הזכות לביטוח סוציאלי מלא, נדרשת זיקה מהותית ונמשכת לארץ במידה שיש בה כדי להצדיק הקנייה של מלוא זכויות אלה" (בג"ץ 11044/04 דימיטרי סולומטין ואח' נ' שר הבריאות ואח', ניתן ביום 27.6.11 (להלן - עניין סולומטין)). הזיקה היציבה בין המבוטחים לבין המדינה, אשר הינה פועל יוצא של התושבות, היא זו אשר יוצרת מחויבות מצד המדינה לתושביה, שעה שלמי שאינו תושב צריכה לדאוג מדינת תושבותו. וכלשון חברתי השופטת (כתוארה אז) נילי ארד בעניין נוסייבה: "תקציבו של המוסד לביטוח לאומי מוגבל, ומשכך יש ליתן עדיפות בכל הנוגע לחלוקת הקצבאות לכל מי שהינו תושב המדינה בפועל" (בעב"ל 1465/04 האלה נוסייבה – המוסד לביטוח לאומי, ניתן ביום 18.5.06). על טעמי מבחן התושבות עמד בית המשפט הגבוה לצדק בבג"ץ סולומוטין, בקובעו כי:
"אך ברור הוא כי המדינה תיתן עדיפות להקצאת משאבים לסיפוק צרכיהם הסוציאליים של תושביה הקבועים ... כלפיהם נושאת המדינה באחריות מיוחדת. אין פירוש הדבר כי אין למדינה חובה גם כלפי אחרים הנמצאים בתחומה... עם זאת אין להניח קיומה של חובה חוקתית לשוויון בהקצאת משאבים ... בין בעלי מעמד בישראל לאלה שאינם תושביה, ובלבד שזכויות היסוד לחיים ולשלמות הגוף של כל אדם באשר הוא תכובדנה " (להלן: עניין סולומטין); ולאור "האחריות המיוחדת" של המדינה לתושביה בכפוף למשאביה, אין בהסדר זה אפליה בין תושבי ישראל למי שאינם תושביה אלא קיימת שונות מהותית רלבנטית. (וראו: בג"ץ 890/99 מיכאל חלמיש - המוסד לביטוח לאומי ואח', ניתן ביום 17.9.00).



סעיף 378, במתכונתו הנוכחית אחר תיקון 60, צמצם את זכאות מי שאינם תושבי ישראל לגמלאות המוסד לביטוח לאומי, נוכח הקשחת הגדרת "תושב ישראל באזור". כאן המקום לחזור ולציין כי צמצום הזכות היה הדרגתי ונפרש על פני שנים רבות במקביל להליך ההתנתקות של ישראל מהשטחים והעברתם לרשות הפלשתינאית. תהליך מדיני אשר יצר את הצורך בתיקון הגדרת המונח "תושב". בשל החלפת הסמכויות השלטוניות והשיפוטיות בטריטוריות השונות.




עד לחילופי ההחזקה באזור אשר עוגנו בהסכם הביניים, אזור יהודה שומרון וחבל עזה היה נתון לסמכויות מפקד כוחות צה"ל באזור:

"שטחי האזור נתונים תחת משטר של תפיסה לוחמתית. באזור ממשיך לחול ממשל צבאי שבראשו עומד מפקד צבאי. המשפט, השיפוט והמנהל של ישראל לא הוחלו באזור ..." (בג"ץ 1234/10 א. דינמיקה אחזקות בע"מ נ' המינהל האזרחי לאזור יו"ש, ניתן ביום 21.7.10).



הסכם הביניים, אשר קיבל גושפנקא של דין בחוק יישום הסכם הביניים בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה, העביר למועצה הפלשתינאית סמכויות חקיקה וביצוע (פרק 1, סעיף 9 להסכם). עוד נקבע בהסכם כי סמכותה של המועצה הפלשתינאית תחול בשטחים שהוגדרו כ - A ו - B ולא תחול בשטח שהוגדר C ובמתקנים צבאיים מוגדרים (פרק 3 להסכם, סעיף 17(2)(א)). על רקע מציאות נורמטיבית זו נותקה זיקת תושבי שטחי A ו - B ממדינת ישראל, אשר הפכו לתושבי הרשות הפלשתינאית, הנתונים לשלטונה של הרשות ולזכויות ולחובות הנוהגות בשטחיה. במובחן מתושבי שטח C, הדרים בתחומי ממשל ישראל.




שונה הוא המשטר אשר חל על התושבים הישראלים המתגוררים במובלעות הישראליות בשטחי אזור איו"ש "לגביהם, קיים רובד חקיקתי נפרד הכולל חקיקה ישראלית פנימית שהוחלה באופן פרסונאלי וחוץ טריטוריאלי" (פרשת דינימיקה וכן ראו ע"ע 207/08 עז-רום מתכת בע"מ (בפירוק) - עיצאם מוחמד אשכנתא ואח', ניתן ביום 13.1.12). בעניינם חלה מסגרת משפטית ייחודית של משפט המובלעות. מובלעות ישראליות, שאינן כפופות בפועל למשפט הכללי החל ביהודה ושומרון. משמדובר ב"יישוב ישראלי בו הווית החיים, למעשה, הייתה ישראלית" (ע"ע 256/08 מוחמד בשיר קוקא ואח' - יוסי שוורץ, ניתן ביום 13.2.11).




באותה מידה בה התושבים הישראלים המתגוררים באיו"ש אינם זכאים לזכויות המתקבלות מהרשות הפלשתינאית, כך לא זכאי המנוח, אשר התגורר בשטח B, לזכויות סוציאליות הנובעות מתושבות בישראל. עניינו של המנוח אינו שונה ממעמדו של תושב ישראל אשר עבר למדינה שכנה בה לא חל הדין הישראלי, ולכן חדל מהיות תושב כהגדרתו בדין, וכפועל יוצא אינו זכאי לזכויות הנובעות ממעמד התושבות.




משאלה הם הדברים, לא ניתן לראות בסעיף 378 לחוק הביטוח הלאומי אפליה פסולה, כטענת המערערים. שכן הוא אך מבטא את השוני הרלוונטי בין קבוצת התושבים, ובכללם אזרחים ישראלים המתגוררים ביישובים ישראלים לרבות מאחזים - אשר עומדים במבחן ה"תושבות", לבין מי שאינם תושבים, בהינתן המשאבים התקציביים המוגבלים שבידי המדינה. משכך נקבע כי כעיקרון תושבי הרשות אינם חוסים תחת כנפי חוק הביטוח הלאומי, על זכויותיו וחובותיו. זאת למעט החרגות שקבע המחוקק ובענייננו אלמנט הזיקה לעבודה.


זיקת העבודה לישראל


חרף עיקרון הטריטוריאליות, כפי ששנינו קודם, קובע סעיף 378(א)(1) לחוק כי -"תושב ישראל באזור' - מי שאילו מקום מגוריו היה בישראל היה בגדר תושב ישראל והוא אזרח ישראלי". לאמור, אם מתקיימת זיקת עבודה לישראל, גם אזרח ישראלי המתגורר באזור זכאי לזכויות ולחובות על פי החוק והתקנות שהותקנו מכוחו. בערעור שלפנינו נטען כי התוויה זו הינה בלתי חוקתית, שכן שהיא מפלה בין עובדים בישראל לבין אלו אשר אינם מועסקים בה, דוגמת נכה, מובטל, זקן וכיוצא באלה.




אין בידינו לקבל טענה זו. מימון הגמלאות הביטוחיות על פי חוק הביטוח הלאומי בא מדמי הביטוח המשולמים על ידי המבוטחים. זיקת עבודה מבטיחה נשיאה בדמי הביטוח. הנושא בחובות הביטחון הסוציאלי יהא זכאי לזכויות הנובעות הימנו. טענת המערערים בדבר פגיעה במי שאינם תושבי ישראל ואינם עובדים בישראל הינה למעשה בקשה לתחולה אקסטריטוריאלית גורפת של כיסוי ביטוחי ללא חיוב בנטל תשלום דמי הביטוח. בקשה מעין זו יש לדחות. החלה אקסטריטוריאלית פרסונאלית של חוק הביטוח הלאומי על מי שאינו תושב ישראל צריכה להיעשות בשיקול דעת, ובהתאם לשיקולים של הגנה על כבוד האדם, החיים שלמות הגוף של מי שאינם תושבים קבועים מחד, ומגבלות תקציביות מאידך (ראו: עניין סולומטין ; עמותת הרופאים למען זכויות אדם). קביעת מבחן זיקת העבודה כתנאי לזכאות לביטחון סוציאלי למי שאינו תושב ישראל הינו קריטריון לגיטימי ומאוזן. באמור לא סגי. נוכח המשאבים המוגבלים של קצבאות הביטוח הלאומי, משמעות הסעד על פי הצעת בא כוח המערערים איננה בהכרח מתן זכויות לאזרחי ישראל תושבי הרשות, אלא עלולה להיות שלילת זכויות מאזרחי ישראל הגרים באזור ועובדים בישראל. היינו, ביטול ההחלה האקסטריטוריאלית הפרסונאלית. מטבע הדברים, לסעד מעין זה אין מקום להיעתר.




אשר על כן, נוכח כלל המקובץ לעיל, לא מצאנו מנוס בלתי אם לדחות את הערעור.


סוף דבר



הערעור נדחה. משבביטחון סוציאלי עסקינן - לא ניתן צו להוצאות.



לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. החזרת תושבות

  2. ביטול מעמד תושבות קבע

  3. מעמד תושב קבע בישראל

  4. ביטול מעמד תושב ישראל

  5. פסק דין בעניין תושבות

  6. קבלת מעמד של תושב ארעי

  7. נישואים עם תושב השטחים

  8. תביעה נגד תושב ירדן

  9. הפסקת תושבות ביטוח לאומי

  10. העסקת תושב ארעי פג תוקף

  11. פיצויים לתושבי דרום לבנון

  12. איך מוכיחים תושבות בישראל

  13. העסקת תושב הרשות הפלסטינית

  14. בדיקה למבקש רישיון תושב קבע

  15. ביטול תושבות לתושבי ירושלים

  16. שחרור תושב לבנון מהכלא בישראל

  17. הכרה באישה בדואית כתושבת ישראל

  18. תושבות כתנאי לקבלת ביטוח בריאות

  19. גירוש תושב זר תושב זר נשוי לישראלי

  20. תביעת ערבי תושב השטחים כנגד המעסיק

  21. רישום ילדים של תושב קבע במשרד הפנים

  22. קביעת תושבות על פי חוק הביטוח הלאומי

  23. מעבר ממעמד תושב האזור למעמד תושב ארעי

  24. תושבות לפלסטיני שהתחתן עם תושבת ישראל

  25. תעודת זהות ישראלית תושבות בביטוח לאומי

  26. התחייבות לשלם הוצאות רפואיות של תושב השטחים

  27. בקשת תושב עזה להיכנס לארץ כדי להשתתף באירוע ספורט

  28. אי התייצבות של תושב חוץ לדיון בגלל בדיקה רפואית - סי.טי

  29. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177

דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון