משבר הדלק הסילוני

בצהרי יום 5.5.2011, התקבל אצל רשות שדות התעופה דיווח מפז נכסי תעופה בע"מ, החברה האחראית לאיכות שירותי התדלוק למטוסים, לפיו בדיקות מעבדה מצביעות על זיהום הדלק הסילוני בחומר בלתי מזוהה, באופן המעלה חשש לפיקוח נפש.


קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא משבר הדלק הסילוני:

1. לפני בקשה לסילוק על הסף של בקשה לאישור תובענה כייצוגית, מטעמים שונים, ובכללם הטענה כי התובענה נופלת לגדר החריג שנקבע בסעיף 3(א) לחוק תובענות ייצוגיות, תשנ"ו – 2006, לפיו "לא תוגש נגד רשות תובענה ייצוגית לפיצויים בגין נזק שנגרם על ידי צד שלישי, שעילתה הפעלה או אי הפעלה של סמכויות פיקוח, הסדרה או אכיפה של הרשות ביחס לאותו צד שלישי" (להלן: "חריג הפיקוח"). לאחר שבחנתי את טיעוני הצדדים בעניין זה, הגעתי למסקנה כי יש להיענות לבקשה לסילוק על הסף במקרה שלפני. להלן נימוקיי.
רקע
2. הרקע הדרוש לצורך דיון בטענה להתקיימות חריג הפיקוח הוא פשוט למדי, וניתן לסכמו באופן הבא:
א. בצהרי יום 5.5.2011, התקבל אצל רשות שדות התעופה דיווח מפז נכסי תעופה בע"מ (להלן: "פנ"ת" ו- "דיווח פנ"ת", בהתאמה), החברה האחראית לאיכות שירותי התדלוק למטוסים, לפיו בדיקות מעבדה מצביעות על זיהום הדלק הסילוני בחומר בלתי מזוהה, באופן המעלה חשש לפיקוח נפש.


ב. מיד עם קבלת דיווח פנ"ת הורתה רשות שדות התעופה על הפסקת תדלוק המטוסים בנמלי התעופה בארץ, ואסרה על טיסות של מטוסים שהיה חשש כי תודלקו בדלק פגום. בעקבות זאת שותקה פעולת נמל התעופה בן-גוריון (להלן: "נתב"ג") באופן חלקי, ובוטלו או נדחו טיסות מתוכננות של אלפי נוסעים (להלן: "משבר הדלק הסילוני").
ג. מר אלון הרפז (להלן: "המבקש") הוא אחד מני רבים אשר אמורים היו לטוס לחו"ל ביום 5.5.2011, ואשר טיסתם בוטלה או עוכבה בעקבות משבר הדלק הסילוני.
ד. במסגרת התובענה שלפני טוען המבקש כי עומדת לו עילה אישית כלפי רשות שדות התעופה בגין הנזקים שנגרמו לו ולבת זוגו בשל ביטול טיסתם מנתב"ג לרומא בשל משבר הדלק הסילוני, נזקים אותם הוא אומד בסכום של 5,000 ש"ח.
ה. לטענתו של המבקש, רשות שדות התעופה היא האחראית על פי סעיף 5(א) לחוק רשות שדות התעופה, תשל"ז – 1977 "להחזיק, להפעיל, לפתח ולנהל" את נתב"ג, ולפיכך היא נושאת באחריות כלפיו בעוולות בנזיקין של גרם הפרת חוזה, הפרת חובה חקוקה ורשלנות בגין הנזקים שנגרמו לו בשל משבר הדלק הסילוני.
ו. המבקש אינו מעוניין במימוש עילתו האישית בלבד, אלא מבקש כי תינתן לו האפשרות להגיש תביעה ייצוגית כנגד רשות שדות התעופה בשם כל אותם נוסעים רבים שטיסתם עוכבה או בוטלה בשל משבר הדלק הסילוני.


הבקשה לסילוק על הסף
3. בתשובתו לבקשה להכרה בתובענה כייצוגית מעלה ב"כ רשות שדות התעופה טענות רבות המצדיקות לטעמו את דחיית הבקשה לגופה, ומספר טענות סף, המצדיקות לשיטתו את סילוק הבקשה לאלתר. מרביתן של טענות הסף הללו (ובכללן הטענות כי לא מתקיימים יחסי עוסק-צרכן בין רשות שדות התעופה למבקש, וכי לא ניתן להגיש תביעה נזיקית כנגד רשות שדות התעופה לאור עקרון יחוד העילה שבסעיף 10 לחוק התובלה האווירית, תש"ם-1980), הן טענות ספציפיות ומורכבות למדי, אשר אינני סבור שראוי לדון בהן במסגרת בקשה לסילוק על הסף. לעומת זאת, טענת הסף המבוססת על חריג הפיקוח נופלת לגדר אותם מקרים "בהם ברור, על פני דברים, כי אין מקום לדון בתביעה שהוגשה" (פסקה 9 ברע"א 6996/11 קומם נ' רוזובסקי (ניתן ב- 28.8.2012. להלן: "עניין קומם") ). משום כך, ועל מנת לחסוך משאבים לצדדים ולבית המשפט, מצאתי לנכון לדון ולהכריע בה במסגרת בקשה לסילוק על הסף.
4. ויובהר, הלכה פסוקה היא שככלל, בכל הנוגע לתובענה ייצוגית, אין להפריד בין הדיון בבקשת אישור תובענה כייצוגית לבין הדיון בבקשה לסילוק על הסף של בקשת האישור, שכן בחינת השאלה האם קיימת עילת תביעה נערכת בכל מקרה במסגרת הדיון באישור התובענה כייצוגית ופיצול ההליך לתת הליכים עלול לגרום לסרבול ההליך (ראו רע"א 8268/96 רייכרט נ' שמש, פ"ד נה(5) 276 (2001) (להלן: "עניין רייכרט"); רע"א 2022/07 הבנק הבינלאומי הראשון לישראל בע"מ נ' אר-און השקעות בע"מ (ניתן ב- 13.8.2007)[] ). לכלל זה התפתחו בפסיקה שלושה חריגים מרכזיים:
ראשית, "במקרים חריגים וקיצוניים שבהם ברור על פני הדברים שאין בבקשה ולא כלום" (עניין רייכרט, בעמוד 290). חריג זה פורש על ידי השופט חנן מלצר ברע"א 5154/08 קוסט פורר גבאי את קסירר רו"ח נ' קדמי (ניתן ב- 2.4.2009) באופן הבא:
"כאשר קריאה פשוטה של הדברים, על פניהם, מלמדת לכאורה כי המדובר בבקשת סרק, ודיון בבקשה לסילוקה של בקשת האישור על הסף הוא פשוט, מהיר ויכול להוביל למסקנה ברורה וחד-משמעית, אזי יש בסיס לעריכת דיון כאמור".
שנית, כאשר דרך ניהולה של התובענה הייצוגית על ידי המבקש ובא כוחו עולה לכדי מקרה חמור של שימוש לרעה בהליכי משפט. על חריג זה עמדתי בפסק דיני בת"צ 36086-07-11 חרסט נ' ידיעות אחרונות (ניתן ב- 19.9.2012)[] בצייני את הדברים הבאים (פסקה 30 של פסק הדין):
"סבורני שהמקרה שלפני הוא דוגמא מובהקת לאותם מקרים יוצאי דופן ונדירים בהם השימוש לרעה במכשיר התובענה הייצוגית הוא כה בולט ומובהק שראוי לסלק את התובענה עוד בשלביה המוקדמים. בעשותי כן הנני שם לנגד עיני את אזהרתו הידועה של הנשיא אהרון ברק ברע"א 4556/94 טצת נ' אברהם זילברשץ, פ"ד מט(5) 774, 785 (1996):
"בתובענה הייצוגית טמונות מספר סכנות. שימוש לא נכון בה עלול לפגוע הן ביחידי הקבוצה המיוצגים והן בנתבעים ובמשק כולו. אכן, התובענה הייצוגית היא רבת עוצמה. ... יש להיזהר בתובענות ייצוגיות המוגשות ממניעים פסולים, כגון סחיטה, תחרות, השתלטות עוינת או קנטרנות. התביעה הייצוגית - אף אם אין בה כל ממש - עלולה לדחוק נתבעים להתפשר עם תובעים, ובלבד שלא יצטרכו לשאת בעלויות הרבות הכרוכות בהגנה מפניה. ... תובענות ייצוגיות המוגשות ממניעים פסולים מזיקות אף למשק בכללותו. כרוך בהן בזבוז משאבים. הן גוררות לעתים גידול בפרמיות הביטוח של תאגידים ושל נושאי משרה בהם"."
שלישית, כאשר ברור בעליל כי לא מתקיים בבקשה אחד התנאים הקבועים בחוק תובענות ייצוגיות לאישור תובענה ייצוגית. ודוק, הפסיקה מבחינה לעניין זה בין טענה לפיה הבקשה אינה מראה על קיומה של עילה אישית, לבין טענה לפיה אף אם קיימת עילת תביעה אישית, לא מתקיימים התנאים המאפשרים לדון בה כתובענה ייצוגית. טענה מהסוג הראשון, העדר עילה אישית, נבחנת ברובם המכריע של המקרים במסגרת הדיון בבקשה לאישור תובענה כייצוגית (וזאת בכפוף לחריג הראשון, דהיינו מקרה בו מדובר בבקשת סרק, שהינה מופרכת על פניה). לעומת זאת, טענה מהסוג השני יכולה להיבחן במסגרת בקשה לסילוק על הסף, באותם מצבים בהם "ברור, על פני הדברים" (כלשון המשנה לנשיאה ריבלין בעניין קומם), כי לא ניתן יהיה לקיים את הדיון במסגרת תובענה ייצוגית.
כאמור, במקרה שלפני מתקיים החריג מהסוג השלישי.
טענות הצדדים ביחס לחריג הפיקוח
5. ב"כ רשות שדות התעופה טוען כי בהתאם לסעיף 3(א) לחוק תובענות ייצוגיות לא ניתן להגיש כנגד מרשתו תובענה ייצוגית בכובעה כ"רשות", כהגדרת מונח זה בסעיף 2 לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, תש"ס – 2000 (הגדרה אליה מפנה הסיפא של סעיף 3(א) לחוק תובענות ייצוגיות), בעילה של הפעלה או אי הפעלה של סמכויות פיקוח. לטענתו, מאחר שהדלק הסילוני סופק לחברות התעופה על ידי גורמים פרטיים, אשר זכו במכרזים שפרסמה רשות שדות התעופה, ואף בקרת איכותו נעשתה על ידי גורם פרטי (פנ"ת), מכוח מכרז, הרי שמעמדה של רשות שדות התעופה, לעניין זה, הוא כשל רשות ציבורית מפקחת בלבד, וממילא אחריותה נופלת לגדר הפעלת סמכויות פיקוח של "רשות", לגביה לא ניתן להגיש תובענה ייצוגית על פי סעיף 3(א) לחוק תובענות ייצוגיות. לאור זאת סובר ב"כ רשות שדות התעופה כי יש לסלק על הסף את הבקשה להכרה בתובענה כייצוגית.
6. המבקש טוען שאין מקום לסילוק התובענה שלפני על הסף משני טעמים:
ראשית, את חריג הפיקוח יש לפרש באופן מצמצם, ולהפעילו רק באותם מצבים בהם סמכות הפיקוח של ה"רשות" היא אינהרנטית לאופי הסמכות, והוגדרה ככזו במפורש בחוק. לעומת זאת, כאשר ל"רשות" ניתנה סמכות ביצוע, והיא בחרה לממשה תוך הסתייעות בגורמים פרטיים, כפי שנעשה בענייננו, אין ה"רשות" יכולה לחסות בצילו של חריג הפיקוח. שנית, אחריותה הנטענת של רשות שדות התעופה למשבר הדלק הסילוני איננה מוגבלת, אך רק, לאחריות בגין הפעלת סמכויות פיקוח. כך, למשל, טוען המבקש כי אחריותה של רשות שדות התעופה למשבר הדלק הסילוני יכולה לנבוע מכך שלא נקטה באמצעים סבירים לקדם פני משבר מסוג זה, ובכלל זה לא דאגה לקיום חלופות סבירות לאספקת דלק תקין במקרה של תקלה.
דיון והכרעה
מעמדה של רשות שדות התעופה לעניין אספקת דלק סילוני למטוסים
7. לא יכולה להיות מחלוקת של ממש כי לעניין הפעלת שדות תעופה בכלל, והפעלת נתב"ג בפרט, רשות שדות התעופה היא "רשות", לעניין חריג הפיקוח. הגדרת המונח "רשות" בסעיף 2 לחוק בתי הדין המנהליים (אליו מפנה, כאמור, סעיף 3(א) לחוק תובענות ייצוגיות) היא- "רשות מרשויות המדינה, רשות מקומית, וכן גופים ואנשים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין". הפעלת שדות תעופה מבוצעת על ידי רשות שדות התעופה מכוח חוק רשות שדות התעופה, וממילא היא מביאה אותה לתחומי ההגדרה האמורה.
8. סעיף 5(א) לחוק רשות שדות התעופה קובע כי מתפקידי רשות שדות התעופה "להחזיק, להפעיל, לפתח ולנהל את שדות התעופה המפורטים בתוספת... לבצע בהם פעולות תכנון ובניה ולתת בהם שירותים נלווים לכל הפעולות האלה". שדה התעופה הראשון המנוי בתוספת הוא "נמל תעופה בן-גוריון", ולפיכך הפעלתו של נתב"ג מצויה במסגרת סמכויותיה של רשות שדות התעופה.
9. זאת ועוד, אין חולק כי במסגרת חובתה להביא להפעלתו התקינה של נתב"ג נדרשת רשות שדות התעופה לדאוג לכך שיינתנו בו שירותים הדרושים והמקובלים לצורך הפעלת שדה תעופה, אשר אחד הבסיסיים והחיוניים שבהם הוא שירות של אספקת דלק סילוני למטוסים. רשות שדות התעופה יכולה למלא חובה זו על ידי כך שהיא תספק בעצמה דלק סילוני למטוסים, ואולם היא רשאית גם להפריט שירות זה, ולספקו באמצעות גורם פרטי, כפי שהיא עושה ביחס לנושאים אחרים המצויים בתחום אחריותה (כגון הפעלה של שירותי קרקע ושירותי ליווי נוסעים, מגרשי חניה, שירותי מוניות, חנויות דיוטי-פרי וכיו"ב בתחום שדה תעופה שבאחריות רשות שדות התעופה מכוח החוק).
10. ודוק, יתכן שקיימים שירותים חיוניים לתפעול שדה התעופה שרשות שדות התעופה אינה יכולה להפריט אותם (השוו בג"צ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' שר האוצר (ניתן ב- 19.11.2009). ואולם, לא נטען לפני, ואינני סבור כי לטיעון זה יש סיכוי של ממש, כי שירותי התידלוק למטוסים הוא אחד מהשירותים הללו.
11. ואכן, רשות שדות התעופה יצאה במכרזים למתן שירותי תדלוק למטוסים, והתקשרה בעקבותיהם בהסכמים עם חברות פז שירותי תעופה בע"מ ומרקורי תעופה (ישראל) בע"מ לאספקת שירותי תדלוק למטוסים, ובהסכם עם חברת פנ"ת לפיקוח על איכותו של הדלק הסילוני המסופק למטוסים. בעשותה כן "הפריטה" רשות שדות התעופה שירות זה, והביאה לכך שבמקום שהשירות יסופק במישרין על ידה, הוא מסופק בפיקוחה על ידי גורמים פרטיים.

12. המסקנה המתבקשת, אם כך, היא שרשות שדות התעופה הפריטה כדין את שירותי אספקת הדלק הסילוני, ונותרה גורם מפקח ביחס לאספקתו של שירות זה לחברות התעופה. השאלה המתעוררת לפני היא האם במצב דברים זה יכולה רשות שדות התעופה להיתבע בתובענה ייצוגית בגין מחדלים הנוגעים לאספקת הדלק הסילוני למטוסים. התשובה לכך טעונה עיון בסייג הפיקוח שבסעיף 3(א) לחוק תובענות ייצוגיות.
סייג הפיקוח
13. כידוע, ההסדר שנקבע בחוק תובענות ייצוגיות לעניין האפשרות להגיש תביעה ייצוגית כנגד רשות ציבורית הוא הסדר של פשרה. על הטעמים שביסוד פשרה זו עמד בית המשפט העליון בבג"צ 2171/06 כהן נ' יו"ר הכנסת (ניתן ב- 29.8.2011; להלן: "עניין כהן") , פסק הדין במסגרתו העניק בית המשפט העליון תעודת הכשר חוקתית להסדר זה:
"ההתייחסות המיוחדת למדינה כנתבעת בתובענות ייצוגיות היא עניין מורכב שרבות נכתב אודותיו... השונות שבין רשויות המדינה לבין גופים פרטיים הנתבעים בתביעות ייצוגיות היא שעמדה ביסוד קביעת הסדרים שונים למדינה כנתבעת....
המצדדים בהחלת החוק על המדינה ורשויותיה טוענים שאין מקום להבחנה בין המדינה לבין גופים אחרים, במיוחד נוכח מעורבותה של המדינה בתחומי משק רבים. לפי הטענה, התובענה הייצוגית יכולה להוות כלי אכיפה יעיל נגד רשויות המדינה בשורה ארוכה של פעולות אותן היא מבצעת, בין באופן ישיר ובין בפיקוח על צדדים שלישיים... ויש בוודאי ממש בגישה זו.
המתנגדים לאפשרות להגיש תובענה ייצוגית נגד המדינה ללא סייגים מדגישים את אופייה הייחודי של המדינה ואת הסיכון בניהולן של תובענות ייצוגיות נגד המדינה – סיכון אשר, כך נטען, עולה על התועלת שבהגשתה. כך למשל, מציינים המתנגדים את ההשלכות התקציביות של תובענות ייצוגיות נגד המדינה, הנובעות מן העובדה שהמדינה היא "כיס עמוק" ומכך שהיא פועלת במגוון תחומי החיים. ... בנוסף לכך, נטען כי במקרים בהם המעוול הוא צד שלישי והמדינה נתבעת במסגרת תפקידה כמפקחת, קיים ספק ביעילותה של תביעת פיצוי המונית נגד המדינה, שכן ספק אם תביעה כזו תוביל לשינוי התנהגותו של המעוול.
עיון בחוק תובענות ייצוגיות מעלה כי המחוקק נקט בדרך ביניים בין שתי הגישות הללו. כאמור, לצד הרחבה של עילות התביעה נגד המדינה, החוק לא איפשר הגשת תובענות ייצוגיות נגד המדינה בכל העילות האפשריות. בנוסף, החוק העניק שיקול דעת לבתי המשפט בבואם לאשר את הבקשה לתובענה ייצוגית נגד המדינה ובבואם לקבוע את גובה הפיצוי מקום בו התובעים זכו בתביעתם."
(פסקאות 35 – 36 לפסק דינה של הנשיאה דורית בייניש).
14. ההסדר הייחודי בו עסקינן, סייג הפיקוח, שולל את האפשרות לנהל תביעה כנגד רשות ציבורית בגין פיקוח רשלני על דרך של תובענה ייצוגית. בעניין כהן ציינה הנשיאה דורית בייניש את הדברים הבאים ביחס לחריג הפיקוח (פסקה 34 לפסק דינה):
"סעיף 3(א) אינו מעניק למדינה חסינות מהותית מפני תביעות נזיקיות, אלא קובע כי במצבים בהם צד שלישי הוא שגרם את הנזק לא ניתן יהיה לתבוע את המדינה באמצעות תובענה ייצוגית. הסעיף אינו שולל הגשת תביעה אישית נגד המדינה או הגשת עתירה לבג"ץ – במקרים המתאימים – אלא אך מגביל את האפשרות להגיש נגדה תובענות ייצוגיות בעילה של "הפעלה או אי-הפעלה של סמכויות פיקוח, הסדרה או אכיפה". ... אף שנכון הדבר כי במקרים מסוימים, כאשר מדובר בתביעות שסכומן קטן, פוחתת כדאיות ההליך, מבחינה כלכלית. כפי שציינו קודם, זכות הגישה לערכאות אינה מקנה לתובע זכות לתבוע בהליך מסוים דווקא, וגם חוק תובענות ייצוגיות כשלעצמו לא התיימר ליצור זכות מהותית להגשת תובענות ייצוגיות, אלא אך להסדיר את המצבים בהם ניתן להגיש תובענות ייצוגיות בישראל בשורה של נושאים ותחומים."
מכאן, שלכאורה, ככל שהטענות שהמבקש מעוניין לברר כנגד רשות שדות התעופה עניינן רשלנותה בפיקוח על צדדים שלישיים (קרי, החברות שהיו אחראיות לספק ולנטר את הדלק הסילוני), ולא מעשים או מחדלים ישירים שלה, באפשרותו לבררן בתובענה רגילה, אך לא על דרך של תובענה ייצוגית (להפעלת חריג הפיקוח ראו רע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ, פסקה 29 (ניתן ב- 26.4.2010)[] ; בש"א (מחוזי י-ם) 1919/06 אעתדאל נ' מדינת ישראל, פסקה 15 (ניתן ב- 2.11.2008)[] ).
15. כנגד מסקנה זו, המתבקשת לכאורה מלשונו ותכליתו של סייג הפיקוח, מעלה בא הכוח המייצג שתי טענות שלובות: ראשית, לשיטתו יש להחיל את חריג הפיקוח רק ביחס לסמכויות פיקוח שהוגדרו לרשות הציבורית על ידי המחוקק. לשיטתו, אין להחיל את חריג הפיקוח במקרים, כמו ענייננו, בהם המחוקק העניק לרשות הציבורית סמכות ביצוע, והיא זו שבחרה להתפרק ממנה, ולהמיר את מעמדה מגורם מבצע לגורם מפקח; שנית, אף אם תאמר כי לשון חריג הפיקוח מאפשרת מספר פרשנויות, הרי שיש להעדיף את הפרשנות המצמצמת לה טוען בא הכוח המייצג, על פני הפרשנות המרחיבה לה טוען ב"כ רשות שדות התעופה. אין בידי לקבל טיעון משולב זה.
16. מקובל עלי כי את חריג הפיקוח, כמו גם את יתר חריגי חוק תובענות ייצוגיות החלים ביחס לרשויות ציבוריות, מן הראוי לפרש על דרך הצמצום. ואולם, במה דברים אמורים? במצבים בהם אנו ניצבים בפני שתי אפשרויות פרשניות לגיטימיות, המגשימות את תכלית החוק, ואנו נדרשים להכריע ביניהם. לא זהו המצב בו עסקינן. הפרשנות אותה מציע בא הכוח המייצג לחריג הפיקוח היא לא רק פרשנות שאין לה עיגון בלשון החוק, אלא גם פרשנות מאולצת, אשר תחייב את בית המשפט לבצע אבחנות דקות, שאין מאחוריהן כל הצדקה עיונית (מעבר לרצון להביא לצמצום החריג). בשל כך היא לא תגשים את התכליות שלשמן נוצר חריג הפיקוח, ותפר לפיכך את מערכת האיזונים שהנחתה את המחוקק. אבהיר את כוונתי.
17. אומנם, מבחינה עיונית ניתן לאבחן בין מצב בו רשות ציבורית הוגדרה על ידי המחוקק כרשות מפקחת (להלן: "פיקוח מכוח חוק") למצב בו הוקנתה לרשות הציבורית סמכות ביצוע, וזו בחרה, באופן לגיטימי, להעביר לאחר את סמכות הביצוע, ולייתר לעצמה סמכות פיקוח בלבד (להלן: "פיקוח מתוך בחירה"). ואולם, לאבחנה עיונית זו לא ניתן למצוא עיגון לשוני בסעיף 3(א) לחוק תובענות ייצוגיות. נהפוך הוא, לשון החוק מתייחסת לסוג מסוים של עילות תביעה (עילות הנובעות מ"הפעלה או אי הפעלה של סמכויות פיקוח, הסדרה או אכיפה של הרשות ביחס לצד שלישי"), ולא לטיבה של הסמכות שהוקנתה לרשות הציבורית (קרי, האם זו סמכות פיקוח או סמכות ביצוע).
18. אך לא רק מבחינת לשון החוק יש לדחות את הפרשנות שמציע בא הכוח המייצג. גם מבחינה מהותית קשה לראות מדוע כאשר הרשות הציבורית מבצעת פיקוח מכוח החוק אין היא חשופה לאפשרות שתתבע בתובענה ייצוגית, ואילו כאשר היא מבצעת פיקוח מתוך בחירה היא צריכה להימצא חשופה לסיכון שכזה. לעניין זה יש לתת את הדעת לתכלית חריג הפיקוח, כפי שהובהרה בעניין כהן. תכלית זו היא שלא להטיל על הרשות אחריות למעשיו של צד ג', וזאת לאור העלות הציבורית הגבוהה הכרוכה בכך, מחד גיסא, והתועלת המוגבלת שצפויה לצמוח מהטלת אחריות, מאידך גיסא. מה לי לעניין השגת תכלית זו בין פיקוח המופעל מכוח החוק לפיקוח המופעל מתוך בחירה? כל עוד בחירת הרשות הציבורית לעבור ממעמד של גוף מבצע למעמד של גוף מפקח היא בחירה לגיטימית וראויה (וכאמור, זהו המקרה שלפני), הרי שאם טיב הפעילות שהרשות הציבורית מבצעת זהה, היקף החשיפה לאחריות צריך להיות אחיד. רק אם קיים טעם של ממש המצדיק את הרתעת הרשות הציבורית מהפרטת שירותים ניתן למצוא הצדקה להבחנה שמציע בא הכוח המייצג. כשלעצמי, אינני סבור שהרתעה כזו, במקרה הכללי בו הרשות הציבורית ניצבת בפני בחירה בין אספקת שירותים בעצמה לבין הפרטתם, היא מדיניות ראויה. והמקרה שלפני יוכיח – האומנם מעוניינים אנו להרתיע את רשות שדות התעופה מפני הפרטת שירותי התדלוק למטוסים? ואם התשובה לכך שלילית, מהי ההצדקה לדרוש שהפיקוח שתקיים רשות שדות התעופה על שירותים אלו יהיה הדוק יותר מהפיקוח המקביל שמבוצע על ידי רשויות המפקחות מכוח החוק (לדוגמא, הפיקוח של מינהל הדלק והגז על הדלק והסולר הנמכר לרכבים פרטיים)?
19. זאת ועוד, ההבחנה המוצעת על ידי בא הכוח המייצג מעוררת שאלות יישומיות קשות. כך, למשל, לפי סעיף 32 לחוק יסוד: הממשלה: "הממשלה מוסמכת לעשות בשם המדינה, בכפוף לכל דין, כל פעולה שעשייתה אינה מוטלת בדין על רשות אחרת". אימוץ פרשנות בא כוח המשיב לחריג הפיקוח עלולה להביא לכך שבכל מקרה בו הממשלה מחליטה, ביחס לתחום פעילות שאינו מוסדר בחוק, לבצע הפרטה של הפעילות, ולהסתפק ביצירת מנגנון פיקוח על ידי אחד ממשרדי הממשלה, יהיה משרד ממשלתי זה חשוף לתביעה בגין רשלנות בפיקוח. לא זו אף זו, גם אם הממשלה לא תיצור כלל מנגנון פיקוח, ניתן יהיה לכאורה להגיש תובענה ייצוגית נגד המדינה בשל המחדל שבעצם ההפרטה ללא פיקוח. דומני כי די בדוגמאות אלו כדי להבהיר כי קבלת הפרשנות שמציע בא כוח המבקש פותחת פתח רחב כאולם להגשת תביעות ייצוגיות כנגד רשויות ציבוריות, ועלולה לעשות את חריג הפיקוח פלסתר.
20. תמיכה במסקנה כי חריג הפיקוח חל גם במקרה של "פיקוח מתוך בחירה" ניתן למצוא בפסק דינו של השופט רון שפירא בבש"א (מחוזי חיפה) 1150/07 שפינדלר נ' מדינת ישראל (ניתן ב- 25.3.2007) . באותו מקרה דובר בבקשה להכרה בתובענה כייצוגית שהוגשה כנגד שירות בתי הסוהר, בטענה להפקעת מחירים בחנויות מכר (להלן: "קנטינות") המופעלות בתחומי בתי הסוהר. בית המשפט הורה על מחיקת התובענה על הסף מאחר שהפעלת הקנטינות בוצעה על ידי זכיין פרטי, שהיה קשור בחוזה עם שירות בתי הסוהר. לפיכך העילה היחידה שניתן היה להעלות נגד שירות בתי הסוהר היא רשלנות בפיקוח על מפעיל הקנטינות, ובית המשפט קבע באותו עניין כי עילה זו חסומה מכוח חריג הפיקוח. קל להיווכח כי גם במקרה זה עסקינן ב"פיקוח מתוך בחירה", שהרי קשה לחלוק על כך ששירות בתי הסוהר יכול היה להפעיל את הקנטינות בעצמו, אולם בחר לבצע הפרטה של שירות זה.
21. לנוכח האמור לעיל אינני סבור שניתן לאבחן, לעניין החלת חריג הפיקוח בין "פיקוח מכוח חוק" לבין "פיקוח מתוך בחירה". המסקנה המתבקשת היא שטענות כנגד רשות שדות התעופה, המייחסות לה רשלנות בפיקוח על הגורמים הפרטיים שסיפקו את ספקי הדלק הסילוני, והגורם הפרטי שביקר את איכותו, הן טענות שאין אפשרות לבררן בהליך של תובענה ייצוגית.
האם התובענה מעלה עילות שאינן מיחסות לרשות שדות התעופה רשלנות בפיקוח
22. בהשלמת הטיעון בכתב שהגיש בא הכוח המייצג לעניין הבקשה לסילוק על הסף העלה את הטענה כי חלק מעילות שהתובענה מעלה כנגד רשות שדות התעופה אינן בגין רשלנות בפיקוח. כך, למשל, הוא טוען כי התובענה מייחסת לרשות שדות התעופה רשלנות בכך ש"לא ברור האם [רשות שדות התעופה] עצמה פעלה בסבירות ומידתיות עת לא ביצעה בדיקות מקיפות לסיבות לפגיעה הלכאורית ביכולת העתידית לספק דלק תקין, עת הובאו לפניה עדויות ראשונות לכך", וכן שרשות שדות התעופה "לא הוכיחה כי העמידה חלופות סבירות לאספקת דלק תקין (כגון עתודות דלק רזרביות) במקרה של תקלה" (פסקה 2 להשלמת הטיעון מטעם המבקש). לפיכך, לשיטתו, כוללת התובענה גם עילות תביעה המעוררות שאלות ראייתיות, שאינן מאפשרות סילוקה על הסף.
23. אין בידי לקבל גם טענה זו, וזאת משני טעמים: ראשית, העילות בעטיין נטען בבקשה להכרה בתובענה כייצוגית כי יש להטיל על רשות שדות התעופה אחריות למשבר הדלק הסילוני הן שהיא לא עמדה בחובה "לספק דלק כשיר ולא מזוהם" (פסקה 28 לבקשה להכרה בתובענה כייצוגית), ולחילופין, כשלה לבצע את "הבדיקות הראויות של הדלק הנמכר בשדות התעופה שבפיקוחה ואחריותה" (פסקה 29 לבקשה להכרה בתובענה כייצוגית). כמובהר, רשות שדות התעופה אינה הגורם שסיפק את הדלק הסילוני (הדלק הסילוני סופק על ידי חברות פז שירותי תעופה בע"מ ומרקורי תעופה (ישראל) בע"מ), ואף לא הגורם שביצע בדיקות תקינות בדלק הסילוני (בדיקות אלו בוצעו על ידי פנ"ת). לפיכך בנוגע למחדלים שנטענו בבקשה להכרה בתובענה כייצוגית, ככל שהתרחשו, ניתן ליחס לרשות שדות התעופה רשלנות בפיקוח בלבד. לעומת זאת, העילות הנוספות שנזכרו בהשלמת הטיעון (אי ביצוע בדיקות נוספות טרם השבתת שדות התעופה ואי העמדת חלופות סבירות לאספקת דלק סילוני) אינן מפורטות בבקשה להכרה בתובענה כייצוגית, וממילא אין הן יכולות להוות בסיס להמשך דיון בתובענה. שנית, אף אם נקרא לתוך הטענות הכלליות שהעלה בא הכוח המייצג בתובענה את העילות המפורטות בהשלמת הטיעון שהגיש, הרי שמדובר בעילות הנטענות על דרך הסתם ("לא ברור", "[רשות שדות התעופה] לא הוכיחה"), וללא כל ביסוס עובדתי מספק. כך, למשל, טענה כי היה על רשות שדות התעופה להעמיד חלופות סבירות לאספקת דלק סילוני, מחייבת להצביע על נתונים לפיהם ניתן ומקובל להעמיד רזרבות חירום מסוג זה. למותר לציין כי נתונים מסוג זה, לא כל שכן חוות דעת מקצועית, לא הוצגו במסגרת הבקשה להכרה בתובענה כייצוגית. לפיכך טענות אלו ראוי לדחות על פי החריג הראשון, דהיינו שהמדובר בטענות בעלמא, שלא הונח להן כל בסיס עובדתי (השוו ת"צ (מרכז) 3947-09-11 ברוט נ' תנובה מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית (ניתן ב- 11.3.2012)).

סוף דבר
24. דינה של הבקשה להכרה בתובענה כייצוגית להיות מסולקת על הסף. עם סילוק הבקשה תימחק התביעה האישית (וזאת מבלי שהדבר ימנע מהמבקש מלהגיש תביעה אישית לבית המשפט המוסמך).
25. בנסיבות העניין לא מצאתי לנכון לקבוע חיוב בהוצאות.
26. המזכירות תעביר עותק מפסק דין זה למנהל בתי המשפט, על מנת שיעדכן את פנקס התובענות הייצוגיות.



לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177

דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון