קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא סמכות שר הפנים לא להתיר כניסה לישראל: מבוא 1. לפניי עתירה מינהלית המופנית כנגד החלטת שר הפנים לדחות בקשה לקבלת אשרת כניסה לישראל. העותר 1, פיטר הונאם (להלן - העותר), הוא עיתונאי בריטי העובד בעיתון הלונדוני ה"סנדיי טיימס" (להלן - העיתון); והעותרת 2, Times Newspapers Ltd. (להלן - העותרת), היא חברה המאוגדת ורשומה בבריטניה, המוציאה לאור של העיתון. 2. העותרים פרסמו בעיתון, לפני כשני עשורים, כתבה שנסמכה על מידע ומסמכים שהעביר מרדכי ואנונו בעניין הקריה למחקר גרעיני (קמ"ג). בעטיו של גילוי המידע וחשיפת החומר נידון ואנונו בבית-משפט זה למאסר ממושך. עם שחרורו לאחרונה מן הכלא הוטלו עליו תנאים מגבילים, מכוח תקנות ההגנה (שעת חירום), 1945, ובין השאר נאסר עליו "לקיים קשרים או להחליף ידיעות" עם אזרחים או תושבים זרים. משסברו גורמי הביטחון כי העותר סייע לואנונו להפר את התנאים וקיים עמו ראיון עיתונאי בדרך עקיפה, עצרו אותו לשם חקירתו והורו לו לעזוב את הארץ. לאחרונה פנה העותר לפרקליטות, באמצעות בא-כוחו, לבירור עמדת הרשויות בעניין שובו לישראל, לשם סיקור הדיון בבג"ץ של עתירה שהגיש ואנונו כנגד המגבלות שהוטלו עליו. ביום 20.6.2004 החליט שר הפנים לאסור על כניסתו של העותר לתחומי המדינה, מחמת החשש שהלה יפעל לקבלת מידע שחשיפתו עלולה לפגוע קשות בביטחון המדינה. כנגד ההחלטה האמורה מכוונת העתירה. 3. על-פי הסכמת הצדדים, התקיים הדיון לגופה של העתירה כבר במהלך הדיון המוקדם בה, ואף הוסכם לראות את תגובתו המקדמית של המשיב ככתב-תשובה לעתירה. בהסכמת בא-כוח העותרים, אף הוצג לבית-המשפט חומר חסוי בדיון שהתקיים בדלתיים סגורות במעמד נציגי המשיב בלבד. הרקע העובדתי 4. ואנונו הורשע בבית-משפט זה בת"פ 461/86 בעבירות של סיוע לאויב במלחמתו בישראל, באיסופן של ידיעות סודיות ובמסירתן במטרה לפגוע בביטחון המדינה. העבירות נסבו על מידע ותצלומים סודיים בעניין הקמ"ג, שם עבד עד לשנת 1985. המידע והתצלומים נמסרו על-ידיו בשנת 1986, בין השאר, לעותר, ופורסמו בעיתונה של העותרת. ואנונו נידון לשמונה-עשרה שנות מאסר בפועל, וערעורו לבית-המשפט העליון על הרשעתו ועל גזר-הדין נדחה בע"פ 172/88 וענונו נ' מדינת ישראל [1]. 5. עם שחרורו לאחרונה מהמאסר, הוטלו על ואנונו איסורים ומגבלות. שר הפנים אסר על יציאתו מישראל על-פי צו שהוציא מכוח סמכותו לפי תקנה 6 לתקנות-שעת-חירום (יציאה לחוץ לארץ), תש"ח-1948 כנוסחה בתוספת לפקודת הארכת תוקף של תקנות-שעת-חרום (יציאה לחוץ לארץ), תש"ט-1948, לאחר ששוכנע כי קיים חשש ממשי שיציאתו מן הארץ עלולה לפגוע בביטחון המדינה (נספח ב' לתגובה). על ואנונו אף הוטלו מגבלות ב"צו צמצום והשגחה" שהוציא אלוף פיקוד העורף, מכוח סמכותו לפי תקנות 108, 109 ו-110 לתקנות ההגנה (שעת חירום). הצו אסר עליו, בין השאר, "לקיים קשרים או להחליף ידיעות בכל דרך שהיא עם אזרחים או תושבים זרים" ללא קבלת אישור מראש ובכתב. בצו אף הובהר כי בכל מקרה של ספק בעניין המגבלות, חובה על ואנונו לפנות למפקד תחנת המשטרה הסמוכה לשם קבלת הבהרות (נספח ג' לתגובה). בנוסף, לקראת שחרורו, הבהירה מערכת הביטחון לואנונו כי חל עליו איסור למסור מידע הקשור על מקום עבודתו בקמ"ג ולהתראיין בנושא זה באמצעי התקשורת (נספח ד'). 6. לטענת בא-כוח המשיב, המגבלות האמורות הוטלו על ואנונו, הואיל ובידיו מידע ספציפי נוסף, רגיש ביותר, שלא פורסם על-ידיו בעבר, והיות שבידי המדינה ראיות המצביעות על מוטיבציה גבוהה מצדו להמשיך ולפגוע בביטחון המדינה (נספח ט' לתגובה). 7. סוגיית המגבלות האמורות עומדת לפתחו של בג"ץ, אשר אמור לדון בעתירתו של ואנונו בעניינן. בנסיבות אלו הוסכם על הצדדים כי בית-משפט זה לא יידרש להכריע בתקיפה עקיפה בתוקפן של המגבלות ובסבירותן. 8. ביום 22.4.2004 פנה היועץ המשפטי של האגודה לזכויות האזרח, בשמו של ואנונו, לקבלת אישור לקיום פגישה בין מרשו לבין מספר אזרחים זרים, ובכללם העותר. הבקשה אושרה לגבי חלק מהאזרחים הזרים, אך נדחתה בעניינו של העותר ואדם נוסף (נספחים ה-ו). 9. לטענת המשיב, חרף המגבלות האמורות, נפגש העותר עם ואנונו מספר פעמים, ובין השאר בראיון מצולם לתקשורת שהתקיים ביום 22.5.2004, וזאת ביודעו על המגבלות והיקפן. במהלך הראיון התייחס ואנונו ליכולות של הקמ"ג - עניין שכאמור נאסר עליו לשוחח עם איש. המשיב טוען כי העותר יזם וארגן את הראיון, תוך שימוש במראיינת "קש" ישראלית. על-פי הנטען, הוא תידרך את המראיינת, ישב מאחוריה במהלך הראיון, הקליט את המפגש ברשמקול והשליש את הקלטות בידיו של אחר לשם הוצאתן מישראל. טענת המשיב, על חלקו האמור של העותר בעריכת הראיון, נסמכת, בין השאר, על החומר החסוי שהוצג לעיוני, ואף זוכה לתימוכין בהודעתו של העותר בחקירה המשטרתית (נספח ח'). 10. ביום 27.5.2004 נעצר העותר לחקירה, בחשד כי סייע לואנונו בהפרת התנאים המגבילים. הוא שוחרר ממעצרו כעבור 24 שעות, ולבקשת גורמי הביטחון ניאות לחזור לבריטניה למחרת היום. 11. כאשר ביקש העותר ביום 15.6.2004, באמצעות בא-כוחו, לברר מה עמדת הרשויות בעניין כניסתו לארץ, לשם סיקור הדיון בבג"ץ של העתירה שהגיש ואנונו בדבר המגבלות שהוטלו עליו (דיון שאמור להתקיים בחודש זה), הועברה פנייתו לגורמי הביטחון, ואלו המליצו לשר הפנים שלא לאפשר לו להיכנס לתחומי המדינה. 12. ביום 20.6.2004 החליט שר הפנים, על-יסוד חוות-דעת שקיבל מגורמי הביטחון, לאסור על כניסתו של העותר לישראל. בהחלטתו ציין השר כי על-פי המידע שנמסר לו, יצר העותר קשר עם ואנונו במטרה לראיינו, תידרך אותו בדבר האפשרות לבצע ראיון בדרך עקיפה וסייע לו לחרוג מהמגבלות שהוטלו עליו. עוד ציין השר בהחלטתו כי השתכנע, שהעותר "עלול לפעול בישראל כדי להביא לחשיפת מידע רגיש וחשוב, דבר העלול לפגוע פגיעה קשה בביטחון המדינה" (נספח ג' לעתירה). 13. במאמר מוסגר יצוין כי העותר נמנע מלהגיש תצהיר אישי לתימוכין בגריסתו ולהזמת הטענות והחשדות שהועלו נגדו, למרות שיכול היה לחתום על תצהיר בחו"ל. הוא בחר לצרף לעתירתו תצהיר של מתמחה ממשרדו של בא-כוחו, אשר לא צוין בו מה מקור ידיעת העובדות הנטענות. עיקר טיעוני העותרים 14. בא-כוח העותרים אינו חולק על שיקול-הדעת הרחב הנתון בידי המשיב שלא להתיר כניסתם של זרים לישראל, ואולם לגירסתו הפעלת הסמכות על-ידי השר בעניינו של העותר הייתה נגועה בחוסר סבירות קיצוני. לטענתו, העותר לא פעל להפרת המגבלות שהוטלו על ואנונו, ומכל מקום, אין בהפרת המגבלות משום אינדיקציה לכך שהעותר עלול לפעול בישראל לחשיפת מידע שהפצתו תגרום לפגיעה קשה בביטחון המדינה, ואין ראיות אחרות המצביעות על חשש כאמור; מה גם, שהעותר אינו מתכוון להיפגש עם ואנונו ומטרת הגעתו לארץ הנה אך סיקור עיתונאי של הדיון בבג"ץ. עוד הוא טוען כי מניעת כניסתו של העותר לישראל לסיקור הדיון המשפטי, פוגעת הן בזכויות הפרט של העותר, בשמו הטוב ובחופש העיסוק שלו; הן בחופש העיתונות של התקשורת הבינלאומית לפעול בישראל; והן בתדמיתה של ישראל כמדינה דמוקרטית השומרת על חופש הביטוי ופומביות הדיון. בנוסף ולחלופין הוא גורס כי החלטת השר לנקוט כנגד העותר אמצעי גורף של איסור כניסה לישראל אינה מידתית באיזון הראוי שבין האינטרסים האמורים לבין הסיכון הביטחוני הנטען, שכן ניתן לנקוט אמצעי שיפיג את הסיכון הביטחוני הנטען מבלי לפגוע באינטרסים האחרים הנ"ל - כמו הגבלת העותר בזמן ובמקום להתייצב אך לדיון המשפטי ולעזוב את הארץ בתכוף לאחר מכן. טיעוני המשיב 15. בא-כוח המשיב מציין כי החלטת שר הפנים ניתנה בעקבות חוות-דעת ומידע שנתקבלו מגורמי הביטחון, שלפיהם סייע העותר לואנונו לאחר שחרורו מהמאסר לחרוג מהמגבלות שהוטלו עליו, וכפועל יוצא - לעבור עבירה; וכי ביסוד ההחלטה בדבר איסור כניסתו של העותר לארץ עומד החשש כי הלה יחתור לחשוף מידע רגיש העלול לפגוע פגיעה קשה בביטחון המדינה. לגירסתו, השר העריך את הסיכון הנשקף מהעותר לפגיעה בביטחון המדינה גם מניסיון העבר - הקרוב והרחוק. עוד הוא טוען ומדגיש כי החלטת השר מופנית כנגד העותר בלבד, בגין החשש הנשקף ממנו אישית, וזאת לאחר שמעל באמון שניתן בו עת הותר לו להיכנס לישראל; וכי ההחלטה אינה אמורה לפגוע בחופש העיתונות, שכן לסיקור הדיון הקרוב בבג"ץ יכולה העותרת לשלוח כל עיתונאי אחר מטעמה. הוא ביקש להבהיר כי אין מדובר בהחלטה לצמיתות, וכל בקשה עתידית של העותר תישקל לגופה בהתאם לנסיבות באותה עת. דיון 16. עיקרון אוניברסלי מוכר ומקובל הוא, במדינות רבות ובכללן במדינות הדמוקרטיות הנאורות כי ריבונותה של מדינה מקנה לה שיקול-דעת רחב למנוע מזרים מלהיכנס לשטחה ולקבוע מי אינו רצוי בתחומיה, ואין לאדם זכות קנויה לבוא בשעריה אם כתייר ואם כתושב (ראו: בג"ץ 482/71 קלרק נ' שר הפנים (להלן - עניין קלרק [2]), בעמ' 117; בג"ץ 758/88 קנדל נ' שר הפנים (להלן - בג"ץ קנדל [3]), בעמ' 520; בג"ץ 4156/01 דימיטריוב נ' שר הפנים [4], בעמ' 293; עע"מ 7226/02 שר הפנים נ' תורג'מן [5]; עת"מ (י-ם) 798/02 גרסיה נ' שר הפנים [10]). 17. חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (להלן - החוק), העניק לשר הפנים, את הסמכות ושיקול-הדעת במתן רישיונות לכניסה לישראל ולישיבה בה, ל"מי שאיננו אזרח ישראלי או בעל אשרת עולה או תעודת עולה" (סעיף 1(ב) לחוק). החוק והתקנות שהותקנו מכוחו (תקנות הכניסה לישראל, תשל"ד-1974) לא קבעו קריטריונים להענקת הרישיונות, והמחוקק אף פטר את השר בהחלטות הנדונות מחובת ההנמקה לפי החוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט-1958. 18. על רקע העיקרון האוניברסלי האמור, שקיבל ביטוי בחוק הכניסה לישראל, נטועה ומושרשת לפנינו ההלכה הפסוקה, שלפיה לישראל, ככל מדינה, "הזכות למנוע מאנשים זרים להיכנס לתחומה או להרחיקם מתחומה, כאשר אינם רצויים עוד, מסיבה זו או אחרת, ואף ללא כל סיבה" (עניין קלרק [2], בעמ' 117). עוד מורה הפסיקה כי לשר הפנים "נתון שיקול דעת רחב בנושא והוא אינו חייב לנמק את החלטתו" וכי כפועל יוצא מכך - היקף הביקורת השיפוטית על החלטתו יהא מצומצם (בג"ץ קנדל [3], בעמ' 520). עם זאת אין מדובר בסמכות מוחלטת וללא גבול. הפסיקה מורה כי שיקול-הדעת של שר הפנים בנושאים הנדונים נתון לביקורת שיפוטית, במסגרת עילות הביקורת החלות על הפעלת שיקול-הדעת המינהלי, כמו: שרירות, היעדר תום-לב, שיקולים זרים, חוסר סבירות וכו'; ובפרט כאשר השר לא עושה שימוש בסמכותו שלא לנמק את החלטתו, ובוחר לפרוס את השיקולים שעמדו ביסוד ההחלטה (ראו: בג"ץ קנדל [3], לעיל; בג"ץ 282/88 עווד נ' ראש הממשלה ושר הפנים [6], בעמ' 434; בג"ץ 3403/97 אנקין נ' משרד הפנים [7], בעמ' 526-525; עת"מ (ת"א) 2082/04 אטרתון נ' הממונה על ביקורת הגבולות [11]; עת"מ (ת"א) 2067/04 אוקיף נ' משרד הפנים [12]). אך מובן הוא כי בהיעדר זכות קנויה כלשהי לכניסה לישראל, לא יכול הזר לגייס לעזרתו - לשם התרת כניסתו למדינה - את זכויות היסוד של תושביה, ובכלל זה את אלו הנובעות מחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק-יסוד: חופש העיסוק (עת"מ (י-ם) 670/02 מכון אדם סמיט לונדון נ' שר הפנים [13]. 19. במסגרת שיקול-הדעת הרחב הנתון למשיב שלא להתיר לאדם זר להיכנס לישראל, יכול הוא להביא בחשבון חשש הנשקף מאותו אדם להפרת החוק ולסיכון שלום הציבור או בטחונו, ובעניין זה רשאי הוא להסתמך על ראיות מינהליות הכוללות אף מידע מודיעיני בלבד (ראו והשוו: בג"ץ 1227/98 מלבסקי נ' שר הפנים [8], בעמ' 716-715; עת"מ (ת"א) 2082/04 הנ"ל [11]; עת"מ (ב"ש) 306/03 קתורס נ' משרד הפנים [14]). 20. החלטתו של המשיב בעניינו של העותר תיבחן להלן על רקע מהות סמכותו של המשיב למנוע כניסתם של זרים לתחומי המדינה, שיקול-הדעת הרחב שניתן לו בנושא זה והיקף הביקורת השיפוטית - המוגבלת אך לעילות ההתערבות החלות על הפעלת שיקול-דעת מינהלי. כאמור, בהחלטתו בכתב ציין המשיב כי לפי מידע שנמסר לו מגורמי הביטחון סייע העותר לואנונו לחרוג מהמגבלות שהוטלו עליו, וכי השתכנע שהוא "עלול לפעול בישראל בכדי להביא לחשיפת מידע רגיש וחשוב", ושהדבר "עלול לפגוע פגיעה קשה בביטחון המדינה". הטעם לאיסור כניסתו של העותר לארץ הוא אפוא החשש שהלה יפעל לחשיפת מידע ביטחוני סודי בעניין הקמ"ג - חשיפה שעלולה לפגוע בביטחון המדינה. לנוכח מהות הסמכות וההיקף הנרחב של שיקול-דעת המשיב, מצאתי כי המידע וההערכות שנמסרו למשיב על-ידי גורמי הביטחון במכתבם החסוי (שהוצג בדיון שהתקיים במעמד צד אחד), עומדים במבחן הראיה המינהלית בעניין קבלת ההחלטה הנדונה. בהסכמת הצדדים אף עיינתי בחומר החסוי שעמד ביסוד המידע וההערכות שמסרו גורמי הביטחון למשיב, ונחה דעתי כי המידע בעניין סיועו של העותר לואנונו להפר את המגבלות שהוטלו עליו, וההערכות בדבר החשש שהעותר עלול לפעול בישראל לחשיפת מידע ביטחוני מסווג מואנונו, מבוססים על תשתית מודיעינית הולמת. 21. בטענתו החלופית של בא-כוח העותרים - שלפיה החלטת המשיב לוקה בהיעדר מידתיות בין המטרה שביקש להשיג לבין האמצעי שנקט להגשמתה - אין ממש. עקרון המידתיות במשפט המינהלי קובע כי "...החלטה של רשות מינהלית היא כדין רק אם האמצעי השלטוני אשר ננקט לשם הגשמתה של התכלית השלטונית הוא במידה ראויה" (בג"ץ 2056/04 מועצת הכפר בית סוריק נ' ממשלת ישראל [9], בעמ' 839). בא-כוח העותרים טוען כי האמצעי הדרסטי של איסור על העותר להיכנס לישראל, אינו עומד במבחני המידתיות, וגורס כי ניתן להסתפק באמצעי אחר - כמו הגבלת שהייתו של העותר בארץ רק ליום הדיון אגב הטלת איסור עליו להיפגש עם ואנונו. אין מקום להחיל את עקרון המידתיות במקרה הנדון, כמבוקש על-ידי העותרים. עקרון המידתיות במשפט המינהלי מוחל כאשר הרשות פוגעת בזכות של הפרט; וכבר צוין ברקע המשפטי לעיל כי אין לתושב זר כל זכות קנויה להיכנס לישראל וממילא אין להחיל עליו את זכויות היסוד של תושביה (עת"מ (י-ם) 670/02 הנ"ל [13]), וכי למשיב שיקול-דעת רחב שלא להתיר כניסה לישראל - אף ללא הנמקה. מכל מקום, מששוכנע המשיב, על סמך חוות-דעת של גורמי הביטחון, בדבר הסיכון הנשקף מהעותר לפגיעה בביטחון המדינה בנושאים שצוינו לעיל, לא ניתן לומר שהפעלת הסמכות הרחבה - שלא להתיר לו להיכנס לעת הזו לישראל - הייתה במידה לא ראויה ביחס לסיכון האמור. 22. סיכומם של דברים: בהתחשב בהיקפו הרחב של שיקול-הדעת הנתון למשיב בנושא הנדון, ועל יסוד הראיות המינהליות שהיו לפניו - ההחלטה שלא להתיר את כניסתו של העותר לישראל אינה חורגת ממתחם הסבירות, ולא נפל בה כל פסול המקים עילה להתערבותו של בית-משפט זה. על יסוד האמור לעיל, אני דוחה את העתירה. משרד הפניםשר הפניםכניסה לישראל