תוכנית שיקום מחצבה

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא תוכנית שיקום מחצבה:
המרצת פתיחה בגדרה התבקש בית המשפט להצהיר כי המבקשים זכאים לשקם את שטח מחצבת מעלה אלישע (להלן גם – המחצבה); להורות למשיב לחתום על תוכנית לשיקום המחצבה שהוגשה בידי המבקשים; ולחלופין להורות למפקח על המכרות להגיש תוכנית לשיקום המחצבה.
ברקע הדברים מצוי פסק דינו של בית משפט השלום בנצרת (כב' השופט ע' טאהא) מיום 2.8.11, שבמסגרתו התקבלה תביעת המשיב, מינהל מקרקעי ישראל (להלן – המינהל), לסילוק ידם של המבקשים ממספר חלקות שבבעלות המדינה ורשות הפיתוח, בשטח כולל של 163 דונם (ת"א 3430/06; להלן – פסק הפינוי). בית המשפט המחוזי בנצרת דחה את ערעורם של המבקשים על פסק הפינוי, בהסכמה, ביום 19.1.12, תוך שניתנה למבקשים ארכה של 60 ימים לצורך פינוי הציוד שבמחצבה (ע"א 19382-10-11). בנסיבות אלה הפך פסק הפינוי לפסק דין חלוט. תיאור הרקע העובדתי ייעשה, אפוא, על יסוד הממצאים העובדתיים והקביעות שבפסק הפינוי.

רקע עובדתי


בשנת 1975 ניתן תוקף לתוכנית מפורטת ג/1862, המאפשרת ביצוע עבודות כרייה וחציבה בשטח של 14 דונם בחלקות 144 ו-162 בגוש 22660 (להלן – התוכנית המאושרת). בשנת 1988 אושרה למתן תוקף תוכנית מתאר ארצית חלקית לאתרי כריה וחציבה לחומרי גלם לבנייה ולסלילה, המכונה תמ"א 14, שנועדה להסדיר את כל השטחים המותרים לחציבה בתחום המדינה. מחצבת מעלה אלישע מצוינת בתמ"א 14 כמחצבה פעילה מספר 39ת, ומכונה "נווה אור דרום".
בין המינהל לבין מבקש 1 נחתם בשנת 1980 הסכם הרשאה, שהתיר למבקש 1 להשתמש בשטח של 14 דונם בתחום התוכנית המאושרת למטרת חציבת בזלת. תקופת ההרשאה הוארכה מעת לעת, בהתאם לחוזים שנחתמו מדי שנה. בשנת 1990 ביקש מבקש 1 להגדיל את שטח הכרייה לשטח של 27.5 דונם (להלן – שטח ההרשאה). הואיל ואותו שטח שחרג מתחום 14 הדונמים של התוכנית המאושרת לא יועד למטרות חציבה, נחתם ההסכם ביחס לשטח הרשאה למשך פרק זמן תחום של שנה. הסכם זה חודש פעמיים עד לסיום תקופת ההתקשרות האחרונה ביום 31.3.1993. מאז לא נחתם הסכם הרשאה נוסף, אף שהמבקש הוסיף להחזיק במקרקעין ולבצע בהם פעולות חציבה, תוך שהוא משלם למינהל תמלוגים בגין החומר הנכרה.
בפסק הפינוי נקבע, כי עד שנת 2004 החזיק והשתמש מבקש 1 בשטח ההרשאה בידיעתו ובהסכמתו של המינהל, אף שתוקף הסכמי ההרשאה הסתיים עוד בשנת 1993. עוד נקבע, כי במהלך השנים פלש מבקש 1 למקרקעין הסמוכים לשטח ההרשאה, הרחיב את שטח החציבה מעבר לגבולות שטח ההרשאה והשתלט על שטחים נוספים, שהתפרשו על פני 163 דונם. בשונה מהסכמת המינהל לשימושו של מבקש 1 בשטח ההרשאה גם אחר שהסתיימה תקופת ההתקשרות ההסכמית, לא נתן המינהל הסכמתו להרחבת שטחי הכרייה והחציבה מעבר לשטח ההרשאה. אחר שנודע על השתלטות מבקש 1 על שטחים נוספים, פעל המינהל לסכל ולמנוע השתלטות זו, בדרך של משלוח התראות למבקשים, הגשת תלונות למשטרת ישראל בגין הסגת גבול וכרייה שלא כדין והגשת תביעת פינוי לבית המשפט. בהקשר זה אף הוזכר בפסק הפינוי, כי נגד מבקש 1 הוגש כתב אישום המייחס לו ביצוע עבודות חציבה בשטח של 80 דונם בניגוד לתוכניות המאושרות, וכי על סמך הודאתו הורשע מבקש 1 ונגזר דינו (ת"פ (בית שאן) 1439/01). לנוכח האמור נקבע בפסק הפינוי, כי כיוון שלמבקשים מעולם לא הייתה זכות להחזיק בשטחים החורגים משטח ההרשאה, הרי שדין תביעת הפינוי בכל הנוגע לשטחים אלה – להתקבל.
בהתייחס לשטח ההרשאה נקבע בפסק הפינוי, כי כיוון שהמבקשים הפרו את הוראות הסכמי ההרשאה, קמה למינהל הצדקה לביטול ההרשאה, וזו אכן בוטלה. פסק הפינוי קבע, כי החל משנת 2001 מנהלים המבקשים את המחצבה ללא רישיון חציבה מהמפקח על המכרות, בניגוד לתוכניות המאושרות ותוך פגיעה קשה בנוף. טענת המבקשים, שלפיה ממועד זה לא מבוצעות במקום פעולות כרייה וחציבה, אלא רק עיבוד של חומרים שנכרו בשנים קודמות, נדחתה. כן נקבע בפסק הדין, כי בניגוד להוראות הסכמי ההרשאה, העביר מבקש 1 את זכויותיו על-פי הסכמים אלה לילדיו, אשר הקימו שתי חברות בע"מ, שבאמצעותן ניהלו את המחצבה. בנסיבות אלה, בדין ביטל המינהל את ההרשאה שניתנה ביחס לשטח ההרשאה, ועל כן התקבלה תביעת הפינוי גם בנוגע לשטח ההרשאה.
בפסק הפינוי נדחתה תביעה שכנגד שהגישו המבקשים, אשר בגדרה נטען כי בעקבות אישור המינהל לשינוי סוג החיצוב החל משנת 1995, הושקעו מצד המבקשים סכומי כסף משמעותיים ביותר. התביעה שכנגד נדחתה אחר שנקבע, כי לא נמצא לה בסיס עובדתי או משפטי וכי המבקשים לא הוכיחו כי נגרם להם נזק כלשהו עקב מעשה או מחדל שהם מייחסים למינהל.
בסיומו של פסק הפינוי ניתן צו המורה על סילוק ידם של המבקשים משטח המחצבה ועל הריסת וסילוק המחוברים שנבנו על-ידי המבקשים בתוך 60 ימים. המבקשים לא קיימו את הצו השיפוטי גם לאחר שהמינהל הגיש בקשה לפי פקודת ביזיון בית המשפט וגם לאחר שנדחה ערעורם על פסק הפינוי. ביום 17.4.12 הגיש המינהל נגד המבקשים תביעה כספית על סך 139 מיליון ₪ בבית המשפט המחוזי בנצרת, בגין חציבת בזלת ללא הרשאה בשנים 2002-2011, תוך גרימת נזקים בלתי הפיכים למקרקעי הציבור (ת"א 23148-04-12).


הצדדים להליך


מבקש 1, סלים יוסף, הוא צד להסכמי ההרשאה למחצבות שנחתמו עם המינהל בשנות ה-80' ובראשית שנות ה-90'.

מבקשת 2, מכרות בזלת בע"מ, ומבקשת 3, י. בזלת ואגרגטים בע"מ, הן שתי חברות בע"מ, שהוקמו בידי ילדיו של מבקש 1, ושבאמצעותן נוהלה המחצבה.
מבקש 4, יוחי יוסף, הוא בנו של מבקש 1.
בפסק הפינוי נקבע, כאמור, כי העברת זכויותיו של מבקש 1 על-פי הסכמי ההרשאה לגורמים שלישיים, וביניהם מבקשים 2-4, נעשתה ללא ידיעת המינהל, ללא הסכמתו ובניגוד להוראות הסכמי ההרשאה.


המשיב, מינהל מקרקעי ישראל, הוא בעל הזכויות בחלק מהמקרקעין שבשטחם מנוהלת המחצבה (חלקם האחר של המקרקעין הוא בבעלות רשות הפיתוח), והוא האמון על מתן הרשאות לביצוע פעולות כרייה וחציבה.

טענות הצדדים


המבקשים טענו כי עוד בשנת 1999 הכריז המפקח על המכרות, כמו גם גורמים מקצועיים נוספים, כי מחצבת מעלה אלישע מיועדת לשיקום וכי בהמשך תגרע מרשימת המכרות שבתמ"א 14. גופי התכנון פעלו בהסתמך על החלטה זו, וקבעו כי יש להחזיר למבקשים תוכנית שהגישו להגדלת שטח החציבה, תוך הנחייתם לשנותה לתוכנית שיקום. בהסתמך על כך פעלו המבקשים עוד בשנת 2006 לשינוי התוכנית לתוכנית לשיקום שטח המחצבה, ותוכנית זו מונחת כיום בפני הוועדה המחוזית מחוז צפון. לגישת המבקשים, בהתאם להוראת סעיף 116 לפקודת המכרות, עומדת להם, כמי שמחזיקים במחצבה, זכות ראשונים לפעול לשיקומה. לגישתם, זכותם לפעול לשיקום המחצבה מושתתת הן על הוראת סעיף 112 לפקודת המכרות, המתייחסת למי שמפעיל מחצבה כאל "בעל מחצבה", אף אם לא ניתן לו רישיון חציבה, והן על ההנחה הבסיסית, כי מי שפעל במחצבה הוא בעל אינטרס כלכלי לפעול לשיקומה. בהקשר זה ציינו המבקשים, כי ספק אם יימצא גורם אחר בעל אינטרס כלכלי בשיקום המחצבה, שכן לא נותר בה עוד חומר רב שניתן לכרות.
בתשובתו העלה המינהל שלוש טענות סף. תחילה נטען, כי הליך אזרחי מסוג זה אינו ההליך שבגדרו ניתן לתקוף את החלטת המפקח על המכרות בדבר זהות הגורם שיבצע את עבודות השיקום, וכי לכן אין לבית המשפט סמכות עניינית לדון בתובענה. בהמשך נטען להיעדר יריבות, הנובע מכך שהמפקח על המכרות, שבידיו הסמכות להודיע על הצורך בשיקום מחצבה, איננו עובד מינהל ואיננו כפוף למינהל, ולכן הסעדים שנוסחו כלפי המינהל בהקשר זה אינם אפשריים. כן טען המינהל, כי המפקח על המכרות לא הכריז על כך שאתר המחצבה טעון שיקום, לא פורסמה בעניין זה הודעה ברשומות ובמצב כזה ממילא לא קמה כל זכות שיקום "לבעל מחצבה". בעניין זה הסביר המינהל, כי בהתאם לפרקטיקה הנוהגת, הודעת השיקום ניתנת לבעל המחצבה רק לאחר קיום מכרז לביצוע עבודות השיקום ובחירת זוכה במכרז, תוך שמירת זכות קדימה לבעל המחצבה.

לגוף העניין הכחיש המינהל את הטענה, כי המבקשים הונחו להגיש תוכנית שיקום, והוסיף כי תוכנית השיקום שנטען כי המבקשים הגישו לוועדה המחוזית, איננה חתומה כלל בידי היזם, נעדרת מספר מזהה, ואין עליה חותמת "נתקבל" של הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה או של המינהל. כן טען המינהל, כי פרשנות המבקשים למונח "בעל מחצבה", המאפשרת למבקשים – שבהתאם לקביעות שבפסק הפינוי פלשו וניצלו את הקרקע הציבורית ומשאבי הטבע השייכים לציבור – לזכות בהטבה כלכלית משמעותית הנלווית להליך השיקום, הינה אבסורדית וסותרת את תקנת הציבור. לגישת המינהל, "בעל מחצבה" הוא בעל המקרקעין, וכיוון שבמועדים הרלוונטיים לא הייתה כל הרשאה לאיש מהמבקשים, הרי שיש לראות את המינהל עצמו, כבא כוחם של בעלי המקרקעין, כ"בעל המחצבה".


בדיון שנערך בפניי ביום 9.7.12 הוריתי לצדדים להתייחס לשאלה, האם הסעד המבוקש בתובענה איננו סותר את הסעד שניתן בפסק הפינוי, במובן זה שמשלא הועלתה טענת הזכות לשיקום כטענת הגנה בתביעת הפינוי, קם מעשה בית דין אף בעניינה. הצדדים התייחסו לשאלה זו בסיכומיהם, אחר שהסכימו שיינתן פסק דין על יסוד החומר המונח בפני בית המשפט, ללא חקירות.

המסגרת הנורמטיבית והפרקטיקה הנוהגת


ההסדר הסטטוטורי בנושא שיקום מחצבות מעוגן בפרק י"ג לפקודת המחצבות (להלן – הפקודה), אשר הוסף בתיקון משנת 1973. תכליתו של הסדר זה היא לשקם מחצבות לאחר הפסקת פעילות החציבה בהן, כדי לרפא את הפגיעה הנופית ולאפשר את ניצול השטח המשוקם לטובת הציבור. סעיף 113 לפקודה קובע, כי הסמכות להודיע על מחצבה כטעונת שיקום מצויה בידי המפקח על המכרות ותנאי מקדמי להודעה כזו הוא הפסקת ניצול המחצבה. וזו לשון הסעיף:

"ראה המפקח שניצול מחצבה פלונית או חלק ממנה הופסק, רשאי הוא להודיע לבעל המחצבה, בהודעה מנומקת, שאתר המחצבה טעון שיקום (להלן – הודעת שיקום); כן יודיע ברשומות שאתר המחצבה טעון שיקום".
סעיף 112 לפקודה קובע כך:
"בעל מחצבה" – לרבות מי שמפעיל אותה למעשה, בין אם ניתן לו רשיון חציבה ובין אם לאו.
בהתאם לסעיף 116, לבעל מחצבה עומדת זכות קדימה לשיקום המחצבה. לרשותו של בעל מחצבה שקיבל הודעת שיקום עומד פרק זמן של חודשיים כדי להודיע שברצונו לשקם את המחצבה בעצמו, ואם הודיע כך – לרשותו שלושה חודשים להתחיל בביצוע פעולות השיקום. אם בעל המחצבה אינו מעוניין לממש את זכות הקדימה, או לא התחיל בפעולות השיקום בתוך שלושה חודשים מיום שהודיע על רצונו לשקם את המחצבה, תפקע זכות הקדימה לביצוע השיקום והשיקום יתבצע על-ידי הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן – רשות הטבע). סעיף 117 לפקודה קובע, כי השיקום עצמו יתבצע על-פי תוכנית שיקום, שתאושר בידי הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה.


רשות הטבע איננה מבצעת את השיקום בעצמה, אלא באמצעות גורמים מקצועיים. בהיותה גוף סטטוטורי, כפופה רשות הטבע לחובת קיום מכרז. עיון בתשובת המינהל ובפסיקה שאליה הפנה המינהל מעלה, כי כדי להתמודד עם חובת המכרז, וכן מטעמים נוספים, נוהגת רשות הטבע בהקשר זה בפרקטיקה הבאה:
בשלב הראשון, ועוד לפני הוצאת הודעת שיקום, מפרסמת רשות הטבע מכרז לביצוע עבודות שיקום. כדי לא לפגוע בזכות הקדימה של בעל המחצבה, נכללת במכרז הוראה, המבהירה כי לבעל המחצבה שמורה זכות קדימה לביצוע עבודות השיקום וכי המציע הזוכה יוכל לבצע את עבודות השיקום רק אם בעל המחצבה לא יממש את זכותו.
מחיר ההצעה הזולה במכרז מובא לידיעת בעל המחצבה ובד בבד ניתנת לו הודעת שיקום לפי סעיף 113 לפקודה וכן מפורסמת הודעה ברשומות.
בתוך 60 ימים רשאי בעל המחצבה להודיע כי הוא מעוניין לבצע את עבודות השיקום במחיר שבו נקב בעל ההצעה הזוכה במכרז. במקרה כזה יקבל המציע הזוכה פיצוי כספי על אבדן הזכייה.
אם בעל המחצבה אינו ממש את זכות הקדימה, נמסר ביצוע עבודות השיקום למציע הזוכה במכרז.
לגישת המבקשים, טענת המינהל בדבר הצורך לערוך מכרז לבחירת הגורם שישקם את המחצבה, בהתאם לפרקטיקה האמורה, עומדת בסתירה להוראת סעיף 112 לפקודת המכרות ולהיגיון המונח בבסיסה, שלפיו מי שמחזיק במחצבה הוא שישקמה.
אין בידי לקבל טענה זו. הפרקטיקה הנזכרת נתקפה במסגרת עת"מ (ירושלים) 269/07 התאחדות קבלני התשתיות ומפעילי הצמ"ה נ' הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (פורסם במאגרים, 12.8.07). בפסק הדין קבע בית המשפט (כב' השופט י' עדיאל), כי לא זו בלבד שהפרקטיקה שתוארה אינה נוגדת את הוראות הפקודה, אלא שהיא פרקטיקה ראויה. זאת כיוון שהוצאת מכרז איננה בגדר ביצוע פעולות שיקום, והיא מאפשרת לרשות הטבע להיערך מבעוד מועד לביצוע עבודות השיקום באמצעות המציע הזוכה במכרז, במקרה שבעל המחצבה לא יממש את זכות הקדימה. ערעור שהוגש על פסק דינו של בית המשפט המחוזי נמחק, לאחר שהמערערים שמעו את הערות בית המשפט העליון (עע"מ 7516/07, פסק דין מיום 13.3.08). אכן, הפרקטיקה הנוהגת מיישבת בין זכות הקדימה של בעל המחצבה, לבין חובת המכרז החלה על רשות הטבע והאינטרס הציבורי כי עבודות השיקום יבוצעו במחיר הנמוך ביותר. על רקע זה, דברי המינהל בדבר פרסום מכרז לצורך בחירת הגורם שישקם את המחצבה, אינם עומדים בניגוד להוראות הפקודה.

סמכות עניינית והיעדר יריבות


הסעד העיקרי לו עותרים המבקשים הוא הצהרה בדבר זכותם לשקם את שטח המחצבה. לגישתם, המפקח על המכרות הוציא הודעת שיקום, וכעת המינהל הוא שמונע מהמבקשים לפעול על-פי ההודעה. לגישת המינהל, הודעת שיקום כלל לא ניתנה וטרם החל התהליך בהתאם לפרקטיקה הנוהגת, שבסיומו תקבע זהות הגוף המשקם. בנסיבות אלה, נטען, תקיפת הכרעת המפקח על המכרות אינה יכולה להיעשות במסגרתה של תובענה אזרחית.
ככלל, הואיל והמפקח על המכרות והמינהל אינם בין הגופים המנויים בתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התש"ס-2000, איני רואה מניעה כי בקשות לסעדים הצהרתיים המופנים כנגדם יוגשו לערכאה אזרחית (ראו והשוו: בש"א (ירושלים) 1999/06 מדן קבלנות כללית נ' מינהל מקרקעי ישראל (פורסם במאגרים, 20.1206)). עם זאת, המפקח על המכרות כלל לא צורף כמשיב לתובענה. מן הטעם הזה בלבד, ודאי שלא ניתן להיעתר לסעד החלופי המבוקש בתובענה, שלפיו מבוקש צו המורה למפקח על המכרות להגיש תוכנית לשיקום המחצבה לפי סעיף 117. בדומה, לא צורפה כמשיבה גם רשות הטבע, אף שבהתאם לפרקטיקה הנוהגת היא אמונה על פרסום מכרז לביצוע עבודות שיקום המחצבה. במצב דברים זה, ספק בעיני אם קיימת יריבות בין המבקשים לבין המינהל לעניין הסעד העיקרי המבוקש. עם זאת, ולנוכח הטענה כי הלכה למעשה המינהל הוא הגורם המונע את מסירת שיקום המחצבה לידי המבקשים, ייבחנו טענות המבקשים לגופן.

האם ניתנה הודעת שיקום?


בהתאם ללשון סעיף 113 לפקודה, הודעה בדבר הצורך בשיקום מחצבה מתגבשת בהתמלא שלושה תנאים:
ניצול המחצבה, או חלק ממנה, הופסק;
המפקח שלח לבעל המחצבה הודעת שיקום;
המפקח הודיע ברשומות שאתר המחצבה טעון שיקום.

נבחן להלן את התמלאות שלושת התנאים האמורים בנסיבותיו של המקרה שבפניי.


בהתאם לפסק הפינוי, רשיון החציבה האחרון ניתן למבקשים בשנת 2001, אך למרות זאת הם הוסיפו ועסקו בעבודות חציבה וכרייה במקום במהלך השנים 2002-2007. לטענת המבקשים, כיום לא מבוצעות עוד עבודות חציבה, אלא רק גריסה של חומרים קיימים. טענה זו לא נסתרה בפסק הפינוי או בחומר שהובא בפניי, כך שהתנאי הראשון בדבר הפסקת ניצול המחצבה מתקיים.
לעניין הודעת השיקום – המבקשים לא טענו כי המפקח שלח אליהם הודעה מנומקת שלפיה המחצבה טעונה שיקום, אלא כי קיימת הכרזה דה-פקטו על שיקום המחצבה, שניתנה על-ידי כל הגורמים הרלוונטיים. לתמיכה בטענה זו הפנו המבקשים לפרוטוקול הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מיום 7.2.00 (נספח 7 לסיכומיהם), שם החליטה הוועדה להחזיר למבקשים תוכנית להרחבת שטח החציבה, כדי שהיא תשונה לתוכנית שיקום. נקבע, כי התוכנית המתוקנת תאושר על-ידי המשרד להגנת הסביבה ואזי תחזור לדיון נוסף לצורך הפקדתה. בנוסף הפנו המבקשים לסיכום דיון שהתקיים ביום 12.11.00 במועצה האזורית בקעת בית שאן, שבו דובר על מיצוי החומר הקיים במחצבת מעלה אלישע תוך כדי הסדרת השטח, ולסיכום ישיבה עם מתכנן המחוז מיום 28.8.01, המציע למבקשים להגיש תוכנית שיקום חדשה (נספחים 8-9 לסיכומים). המבקשים הפנו למסמכים נוספים, שמהם עולה כי נעשו מהלכים בוועדות התכנון השונות לקידום תוכנית לשיקום המחצבה (נספחים 10-11 לסיכומיהם).

כן הפנו המבקשים לסיכום ישיבת ועדת מעקב ובקרה תמ"א/14 מיום 12.2.06 (נספח 5 להמרצת הפתיחה), שבו הציע המפקח על המכרות להכריז על המחצבה כנטושה ולקצוב פרק זמן של 4-5 שנים לשיקומה. באותה ישיבה נדחתה בסופו של דבר עמדת המפקח על המכרות, וועדת המעקב המליצה לא לגרוע את המחצבה, כיוון שעדיין קיימות בה עתודות חומר גלם בהיקף נרחב. לבסוף הפנו המבקשים, לסיכום ישיבת ועדת העורכים לתמ"א 14ב' מס' 33 מיום 23.1.12, שבה נכללה המחצבה במסגרת האתרים המוצעים לגריעה "לאור מיצוי חומר גלם ותוכנית שיקום", ולפרוטוקול ישיבת הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות מספר 6/2012, שם נאמר מפי נציג רשות מקרקעי ישראל, כי תמ"א 14 לא קיבלה החלטה על גריעת המחצבה, והאפשרות להמשיך לעבוד באתר היא בדרך של חציבה משקמת, המחייבת עריכת פיצוצים (נספחים 12-13 לסיכומי המבקשים).


מהמסמכים שאליהם הפנו המבקשים עולה, כי רשויות התכנון ביקשו לקדם מהלך של הכנת תוכנית לשיקום שטח המחצבה, לנוכח ההבנה כי חומר הגלם שבה נוצל בעיקרו. אולם יש להבחין בין קידום תוכנית שיקום על-ידי מוסדות התכנון לבין הודעה בדבר שיקום המחצבה. בהתאם להוראות הפקודה ובהתאם לפרקטיקה הנוהגת, מרגע מתן הודעת שיקום מתחיל מרוץ זמנים של חודשים בודדים, שבמסגרתו לא זו בלבד שעל בעל המחצבה להודיע האם בכוונתו לשקם את המחצבה, אלא גם להתחיל בביצוע פעולות השיקום על-פי תוכנית שיקום מאושרת. ברי, שכדי שניתן יהיה לעמוד בלוח הזמנים הנקוב, על בעל המחצבה לקדם תוכנית שיקום, שתאושר בידי הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, ואשר לפיה ניתן יהיה לבצע את עבודות השיקום. מובן שגם לוועדות התכנון אינטרס לקדם תוכנית שיקום, מפני שקיומה של תוכנית מאושרת יאפשר את ביצוע עבודות השיקום על-ידי גורם שאינו בהכרח בעל המחצבה, במקרה שבו לא תנוצל זכות הקדימה.

לפיכך, אינני סבורה כי העובדה שמוסדות התכנון קידמו תוכנית שיקום מלמדת על הכרזה דה-פקטו אודות שיקום המחצבה. מבחינה כרונולוגית, בהתאם להוראות הפקודה ובהתאם לפרקטיקה הנוהגת, מתחייב קידומה של תוכנית שיקום קודם למתן הודעת שיקום. זאת כיוון שבהיעדר תוכנית שיקום מאושרת במועד מתן הודעת השיקום, לא יוכל בעל המחצבה לעמוד בלוח הזמנים הנקוב בפקודה, ומן הטעם הזה בלבד הוא עלול לאבד את זכות הקדימה.


המבקשים גם לא הראו כי המפקח על המכרות פרסם הודעה ברשומות כי אתר המחצבה טעון שיקום. בהקשר זה הם טענו, כי נפל פגם בכך שהמינהל לא צירף תצהיר לתמיכה בעמדתו כי המחצבה לא הוכרזה לשיקום, כיוון שבמצב דברים זה לא ניתן לחקור את נציגי המינהל לבירור העניין. אין בידי לקבל טענה זו. המבקשים לא הוכיחו קיומו של פרסום ברשומות, על דרך צירוף העתק הפרסום או הפנייה למועד הפרסום. לא זו בלבד שהמבקשים לא עמדו בנטל המוטל עליהם להוכיח פרסום ברשומות, אלא גם שעיון בהמרצת הפתיחה מעלה, כי הם כלל לא טענו כי נעשה פרסום ברשומות. במצב דברים זה, ממילא עדותו של נציג המינהל לא יכולה להעלות או להוריד לעניין הוכחת טענה בדבר פרסום כאמור.
על יסוד כל האמור אני קובעת, כי אף שנעשו ברשויות התכנון מהלכים לקידומה של תוכנית שיקום, על רקע ההבנה כי חומר הגלם שבמחצבה נוצל בעיקרו, אין בכך כדי ללמד על מתן הודעה כדין בדבר שיקום המחצבה או על פרסומה של הודעה כאמור ברשומות. במצב זה, בהתאם להוראת סעיף 116 לפקודה, לא קמה זכות לבעל מחצבה לפעול לשיקומה. בנוסף, מקובלת עליי עמדת המינהל, כי לצורך בחירת הגורם שישקם את המחצבה, רשאית לפרסם רשות הטבע מכרז, בהתאם לפרקטיקה הנוהגת, תוך שמירת זכות הקדימה של בעל המחצבה.

לפיכך, במצב דברים שבו טרם אושרה תוכנית שיקום, טרם ניתנה הודעת שיקום וטרם הוחל בתהליך המקובל לבחירת הגורם שיישקם את המחצבה, נדחית תביעת המבקשים להכריז עליהם כזכאים לשקם את המחצבה בהתאם לסעיף 116 לפקודה.


לא ניתן להיעתר אף לסעד השני המבוקש בתובענה, ולהורות למינהל לחתום על תוכנית השיקום שהוכנה בידי המבקשים. עיון בתוכנית שנטען כי הוגשה לוועדה המחוזית מחוז צפון עוד בשנת 2006 ומונחת בפניה גם היום, מעורר ספק האם אכן מדובר בתוכנית שיקום, כנטען. מטרות התוכנית, המצוינות בסעיף 2.1, הן תפעול מחצבה, תוך קביעת פתרון להסדרת פני השטח, בשטח כולל של 135.35 דונם. עיון בטבלת השטחים שבסעיף 3 לתוכנית מעלה, כי בעוד שלפי המצב המאושר יועד שטח של 14 דונם לכרייה ולחציבה, הרי שלפי המצב המוצע בתוכנית, מיועד שטח של כמעט 129 דונם לכרייה ולחציבה, כאשר 6 דונמים נוספים שימשו לפי המצב הקיים ולפי המצב המוצע לדרך קיימת. התוכנית מציינת כי "תא שטח 004" מיועד לטיפול נופי, ובכלל זה עבודות עפר, נטיעות, זריעה וצביעה, ולא תתבצע בו חציבה. ואולם מעיון בתוכנית לא ניתן להבין באיזה תא שטח מדובר, וממילא בהתחשב בגודל השטח המיועד לכרייה ולחציבה (129 דונם מתוך 135), שהוא החלק הארי בתוכנית, לא מדובר בחלק משמעותי בתוכנית, אם בכלל. בנוסף, בסעיף 7.2 לתוכנית מצוין, כי מועד סיום הפעילות באתר הוא 10 שנים מיום אישורה. מכאן, כי מדובר בתוכנית שנועדה לאפשר כרייה באתר במשך 10 שנים נוספות בשטחים נרחבים ביותר, מבלי שהוברר קיומו של אלמנט שיקומי במסגרת זו.
יתר על כן, על גבי התוכנית לא מופיעות חתימות המבקשים, המינהל או הוועדה המחוזית, ואין כל ראייה קבילה לכך שהתוכנית הוגשה למוסד תכנוני כלשהו. אחר שהופנה לעניין זה, ציין ב"כ המבקשים לפרוטוקול כי ינסה לאתר את המכתב שליווה את הגשת התוכנית, שעליו מופיעה חותמת "נתקבל", ויציגו עד יום 16.7.12. אישור כאמור לא הוגש לתיק בית המשפט, ואין די במכתבו של ב"כ המבקשים, שצורף כנספח 2 לסיכומיהם לעניין זה. לא הוכחה איפוא הטענה כי המבקשים הכינו תוכנית שיקום וכי קידומה של תוכנית זו מעוכב בשל התנגדות המינהל.

פרשנות התיבה "בעל מחצבה" ונפקויותיה


למען שלמות התמונה ולמעלה מן הצורך יצוין, כי אינני סבורה כי למבקשים זכויות עדיפות על פני המינהל מכוח פרשנות התיבה "בעל מחצבה". סעיף 112 לפקודה קובע אמנם כי בעל מחצבה הוא "לרבות מי שמפעיל אותה למעשה, בין אם ניתן לו רשיון חציבה ובין אם לאו". אך אין בידי לקבל את הפרשנות המוצעת בידי המבקשים, שלפיה גם מי שמחזיק ומפעיל במחצבה שלא כדין, חרף התנגדות עקבית של המינהל ותוך הפרת צווים שיפוטיים, יכול להיחשב כ"בעל מחצבה" באופן שיעניק לו אפשרות ליהנות מהטבה כלכלית משמעותית הנלווית לשיקומה, וזאת על אפו ועל חמתו של הבעלים הישיר. קבלת פרשנות מעין זו עלולה לתמרץ בעלי מחצבות להחזיק במקרקעי המחצבה גם בניגוד לעמדת המינהל, כדי שיוכלו לשמור על הזכות הנטענת לשיקום המחצבה.
בהקשר זה חשוב להדגיש, כי הוראות פרק י"ג לפקודת המכרות באו לעולם בשנת 1973, שנים רבות לפני חקיקתו של חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן – חוק חובת המכרזים). כיום, כפופים גופים ציבוריים שהוקמו על-פי דין, וביניהם רשות הטבע, לחובת מכרז סטטוטורית. מן הטעם הזה קובעת, לשם השוואה, הוראת תקנה 25(29) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993, כי התקשרות המינהל לצורך מתן הרשאות לכרייה ולחציבה אינה טעונה מכרז, רק כאשר מדובר בהתקשרויות עם בעל הרשאה קודמת, שהגיש בקשה לפטור. התקנות מתייחסות למצב שבו לבעל הרשאה קודמת לא הייתה הרשאה תקפה לאורך כל התקופה שעד למועד הקובע, וקובעות כי ניתן ליתר פטור גם במצב זה ובלבד שבעל ההרשאה המשיך בפעולות כרייה וחציבה ללא התנגדות מצד המינהל. התקנות מגבילות אפוא את היכולת ליתן פטור ממכרז במצב שבו בעל הרשאה קודמת המשיך בפעולות כרייה וחציבה חרף התנגדות המינהל. הוראת פטור דומה אינה נזכרת ביחס לשיקום מחצבה, אך ניתן להקיש ממנה גם לענייננו. דהיינו; כשם שבעל הרשאה קודמת אינו זכאי להתקשר עם המינהל בפטור ממכרז במצב שבו המינהל התנגד להמשך פעולות כרייה וחציבה מצדו, כך ניתן לסבור, שגם בעל מחצבה שהפעיל מחצבה בניגוד לעמדת המינהל, אינו זכאי עוד להיחשב כ"בעל מחצבה" לעניין פרק י"ג בפקודה, ובוודאי אינו זכאי ליהנות מעדיפות על פני הבעלים הישיר – המינהל.
יודגש, כי סעיף 112 לפקודה מתייחס למצב דברים שבו בעל מחצבה מפעיל מחצבה, ללא שניתן לו רישיון חציבה. מעיון בהוראת הפטור הנזכרת לעיל, ואף בפסק הפינוי, עולה כי מצב דברים שבו פועל בעל מחצבה ללא רשיון חציבה, אך בידיעת והסכמת המינהל, איננו מצב דברים חריג. כך, נקבע בפסק הפינוי, כי בין השנים 1993 ל-2004 הפעילו המבקשים את המחצבה בתחום שטח ההרשאה, בידיעת המינהל וללא התנגדות מצדו, אף שמשנת 1993 לא היה הסכם הרשאה תקף בין הצדדים ואף שמשנת 2001 לא היה בידי המבקשים רשיון חציבה. אלא שאינני סבורה כי ניתן לפרש את הוראת סעיף 112 כחולשת אף על מצבים של הפעלת מחצבה תוך הפרת הוראות חוק וחרף התנגדות עקבית מצד המינהל.
המבקשים הפנו לאמירה שבע"א 2617/00 מחצבות כנרת נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה של נצרת עילית (פורסם במאגרים, 6.12.01; להלן – עניין מחצבות כנרת), שלפיה במקרה שבו המפקח על המכרות מגיע למסקנה כי מחצבה היא אתר טעון שיקום, הרי שלבעל המחצבה נתונה זכות ראשונים לעסוק בשיקום המחצבה על-פי תוכנית שיקום. אינני מקבלת את הטענה כי אמירה זו מבססת את זכותם הנטענת של המבקשים כ"בעל מחצבה". ראשית, בעניין מחצבות כנרת לא נאמר דבר מעבר לקבוע בפקודת המכרות. שנית, הדברים נאמרו שם למעלה מן הצורך ("אין אנו צריכים להידרש בעת הזו לסוגית שיקום המחצבה"). שלישית, והוא העיקר, בעל המחצבה בעניין מחצבות כנרת לא פעל בניגוד להחלטות רשויות התכנון, אלא תקף אותן במסגרת ערכאות משפטיות, תוך קיום החלטות וצווים שיפוטיים. במצב כזה, תקיפת החלטות היא לגיטימית, ואינה חותרת תחת הזכות הבסיסית של בעל מחצבה. שונים הם פני הדברים בענייננו, כאשר הטוען לזכותו כבעל מחצבה לא פעל לפי הוראות המינהל ורשויות התכנון, פלש לשטחים שמעבר לגבול ההרשאה וביצע בהם חציבה ללא הרשאה, הורשע בפלילים בגין חלק ממעשים אלה, לא שילם תגמולים עבור חציבה המתבצעת בשטח ולא קיים צווים שיפוטיים באופן שיטתי ובוטה. התנהלות מסוג זה שונה בתכלית מהתנהלות העותרים בעניין מחצבות כינרת ומשפיעה בהכרח על היקף זכויותיהם של המבקשים.
על יסוד כל האמור, ובנסיבות שתוארו, סבורה אני כי המבקשים אינם בבחינת "בעל מחצבה", וממילא אף אם הייתה ניתנת הודעה בדבר שיקום המחצבה, היא לא הייתה מקימה להם זכות קדימה לשקם את המחצבה.

מעשה בית-דין


למעלה מן הצורך אתייחס גם לטענת המינהל, שלפיה כל קביעותיו וממצאיו של פסק הפינוי הינם בבחינת מעשה בית דין, על כל המשתמע מכך, וכי לכן מושתקים המבקשים מלטעון כל טענה הסותרת ממצא עובדתי שנקבע בו. בהקשר זה הוריתי לצדדים להתייחס לשאלה, האם העובדה שסוגיית שיקום המחצבה לא עלתה כטענת הגנה בתביעת הפינוי, איננה יוצרת מעשה בית-דין כלפי המבקשים במסגרת ההליך שבפניי.
המבקשים סברו, כי כיוון שמדובר בטענה דיונית שהמינהל לא העלה בכתב תשובתו, לא ניתן להעלותה ביוזמת בית המשפט. אינני מקבלת טענה זו. ראשית, המינהל התייחס בתשובתו לכך שפסק הפינוי מקים מעשה בית דין בין הצדדים. שנית סבורה אני, כי בית המשפט רשאי להעלות ביוזמתו טענה בדבר קיומו של מעשה בית דין. בבסיס הכלל של מעשה בית דין ניצב רעיון סופיות הדיון, שההצדקה לו נעוצה אמנם גם באינטרס של בעלי הדין שלא להיות מוטרדים בשל פלוגתא שהוכרעה בעבר, אך גם, ולא פחות מכך, באינטרס הציבורי הברור להקל את העומס המוטל על בית המשפט, להקטין את עלויות ההתדיינות של המערכת השיפוטית ולשמור על יוקרתה של המערכת השיפוטית, העשויה להישחק במצב דברים שבו מתאפשר לבעל דין לחזור פעם אחר פעם לאולמות בית המשפט, עד אשר יצליח להשיג את מבוקשו (ראו: ע"א 4087/04 גורה נ' בנק לאומי לישראל בע"מ (פורסם במאגרים, 8.9.05) בפסקה 7). בעניין זה נאמר בספרה של המלומדת נינה זלצמן מעשה-בית-דין בהליך אזרחי (תשנ"א) 23-24, כך:

"אם טעמו של כלל מעשה-בית-דין נעוץ באינטרסים חברתיים למנוע כפל התדיינויות, על-מנת לחסוך בזמן ובמשאבים של המערכת השיפוטית ולשמור על כבודה ויוקרתה בעיני הבריות, מדוע יש להקפיד בהפעלתו של הכלל על-פי כללי הדיון האדוורסרי? לאמור, מדוע להשאיר בידי הצדדים את הבחירה בין התדיינות חוזרת באותה עילה או באותה שאלה לבין הפעלתו של כלל המניעות, ולא ליתן בידי בית המשפט את הסמכות לברר ביוזמתו אפשרות קיומו של פסק-דין קודם בין המתדיינים, בטרם ייגש לדון בתובענה כלשהי לגופה?... עובדת היותו של כלל מעשה-בית דין נשען על שיקולים שבתקנת-הציבור מחייבת, ששאלת חלותו לא תהא נתונה לבחירתו של בעל-דין רק משום שהוא הזכאי ליהנות הימנו, אלא תבחן בכל מקרה לגופה על-ידי בית-המשפט".
לאור האמור, והואיל וטענת מעשה בית דין הועלתה בכתב תשובתו של המינהל, ודאי כי אין מניעה כי בית המשפט יחדד מיוזמתו היבטים מסוימים של הטענה, אחר שניתנה לצדדים הזדמנות להתייחס לעניין בסיכומיהם.


לגוף העניין, תובענת המבקשים להצהיר כי הם זכאים לשקם את שטח המחצבה קשורה קשר הדוק בתביעת הפינוי. זאת כיוון שעל-פי קו הטיעון של המבקשים, זכות השיקום שלהם איננה תלויה בשאלה האם הפעילו את המחצבה כדין, ולגישתם די בכך כי החזיקו בשטח והפעילו בו את המחצבה, הלכה למעשה. לפי גישה זו, מתן פסק דין המקבל את תביעת הפינוי ומורה על סילוק ידם משטח המחצבה, ובעקיפין מורה על הפסקת הפעלתה, שומט את זכותם הנטענת לשקמה. ואכן, המבקשים העלו טענה בדבר זכות השיקום הנטענת במסגרת בקשתם לעיכוב ביצועו של פסק הדין, אשר נדחתה על-ידי בית משפט השלום בנצרת, בקובעו כי "מדובר בטענה המהווה הרחבת חזית שלא נטענה קודם לכן". מכאן, שאף המבקשים יצאו מנקודת הנחה, כי יש בזכותם הנטענת לשקם את המחצבה כדי למנוע את פינויים משטח המחצבה. במצב כזה, ברי כי היה עליהם לכלול את הטענה במסגרת הגנתם מפני תביעת הפינוי.
כלל הוא כי נתבע מושתק מלהעלות בהתדיינות עתידית לא רק את הטענות אותן העלה במסגרת הגנתו, אלא גם את הטענות שיכול היה לטעון אך נמנע מכך. כך נקבע, למשל, ברע"א 8973/10 בנק אוצר החייל נ' בן ברוך (פורסם במאגרים, 23.7.12) בפסקה 19, בהתייחס לפסק דין שניתן בסדר דין מקוצר לאחר שנדחתה בקשת רשות להתגונן מצד הנתבע, והדברים נכונים ביתר שאת ביחס לנתבע בסדר דין רגיל, שהגנתו נדונה לגופה לאחר שמיעת מלוא ראיותיו (ראו: ע"א 102/88 אבוניל נ' אבוניל, פ"ד מו(1) 742, 744 (1992)). הנה כי כן, נתבע חייב להעלות במסגרת הגנתו את מלוא טענותיו המשפטיות הרלוונטיות הנוגעות לפלוגתאות העיקריות שבמחלוקת במסגרת התביעה שהוגשה נגדו. נתבע אינו רשאי לשמור טענות, על מנת לנקוט הליכים נוספים לאחר שההליך הראשון כבר הוכרע.
בנסיבות המקרה שבפניי, אין ספק כי למבקשים היה יומם בבית המשפט ביחס לשאלת זכותם להוסיף ולהפעיל את המחצבה לצורך שיקומה. התשתית העובדתית הנחוצה לצורך טענת זכות המבקשים לשקם את המחצבה הייתה בפניהם כבר בעת שהוגשה הגנתם בתביעת הפינוי, שכן לשיטתם החלטת הגופים המוסמכים בדבר שיקום המחצבה התקבלה כבר בראשית שנות ה-2000. בנוסף טענו המבקשים, כי כבר בשנת 2006 הגישו תוכנית שיקום לוועדה המחוזית. במצב זה ברור, כי בעת שהגישו את הגנתם בתביעת הפינוי, בשנת 2006, יכולים היו המבקשים להעלות את טענתם בדבר זכותם לשקם את המחצבה, וכי לו הייתה מתקבלת טענתם זו, הייתה משתנה תוצאתו של פסק הפינוי. במצב דברים שבו הפך פסק הפינוי חלוט ואין חולק כי מדובר בהכרעה סופית שניתנה על-ידי בית משפט מוסמך, הרי שפסק הפינוי מקים השתק פלוגתא, המונע מהמבקשים להעלות טענות שאותן חייבים היו להעלות במסגרת הגנתם, ולא נטענו, וגם מן הטעם הזה יש לדחות את תובענת המבקשים.



סוף דבר


על יסוד כל האמור, התובענה נדחית.


129371
המבקשים יישאו בהוצאותיו של המשיב בסך של 30,000 ₪.



לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. פגיעה מתוכנית

  2. תכניות בינוי

  3. תכנית משביחה

  4. בקשה תואמת תכנית

  5. סטיה ניכרת מתכנית

  6. סטיה ניכרת מתכנית

  7. תוכנית שיקום מחצבה

  8. מה זה תוכנית בינוי ?

  9. טעות בתוכנית בנין עיר

  10. פרשנות תכנית בניה על מגרש

  11. מתן "פרשנות הרמונית" לתוכנית

  12. תכנית הרחבת הישוב לפידות

  13. פרשנות תכליתית של תוכנית בניה

  14. היתר תואם תכנית - היטל השבחה

  15. מה נחשב "סטיה ניכרת מתכנית" ?

  16. ערר לאשר את תכנית לדחות התנגדות

  17. מניעת הפקדת תכנית עקב זיהום מים

  18. סירוב לאשר תכנית בינוי למרכז מסחרי

  19. פרשנות תב"ע - תכנית בניה עירונית

  20. פגיעה במקרקעין פיצויים בגין נזקי תכנית

  21. האם דייר מוגן יכול להתנגד לתכנית בניה ?

  22. בקשה לאישור תוכנית מפורטת לבניית בניין

  23. ניוד זכויות בנייה באמצעות תכנית בינוי

  24. האם יש צורך בפרסום מחודש של הפקדת התכנית

  25. התאמה בין תרש"צ לבין תכנית החלה במקרקעין

  26. ביטול פגיעה במקרקעין על ידי תכנית מאוחרת

  27. פיצויים על תכנית שהשביחה את ערך המקרקעין ?

  28. פגיעה בפוטנציאל של קרקע בגלל אישור תכנית

  29. האם אפשר למנוע תוכנית הבראה של העירייה ?

  30. התנגדות לאישור תכנית נקודתית בסמכות ועדה מקומית

  31. הערכת שווי המקרקעין ערב אישורה של תכנית פוגעת

  32. עתירות מנהליות כדי להמריץ את הרשות לקדם תכניות

  33. נטען כי אישור תוכנית בניה תעכב פינוי פולשים מהקרקע

  34. האם יש היטל השבחה על אישור תכנית ארצית או מחוזית ?

  35. סמכות ועדת ערר לבחון האם התכנית חוקית מבחינה תכנונית

  36. נטען כי תוקף התכנית פג ולא ניתן לאשר מכוחה היתר בניה

  37. האם מותר לבנות בריכת שחיה, כשהתכנית שותקת בעניין זה ?

  38. תכנית השינויים להגדלת פתח בקומת הקרקע והפיכת חלק לדלת

  39. אין להגביל היתר בניה על סמך תכנית עתידית שטרם אושרה

  40. לא כל הדיירים ביקשו לממש את תוספת הבניה המותרת בתוכנית

  41. ערעור מינהליים שאוחדו בגין פגיעה בערך מקרקעין עקב תכנית

  42. ערר על החלטה לדחות התנגדות לבקשה לתכנית שינויים של בנייה

  43. שמי שבחר לבנות לפי התכנית הקודמת לא תחול עליו התכנית החדשה

  44. גילה לראשונה כי על פי התכנית ה"ממוחשבת" דרך נמצאת על ביתו

  45. האם ניתן לאשר היתר בניה על פי תוכנית שהופקדה לפני 1.1.96 ?

  46. טענה כי לא מדובר בתכנית בניה חדשה אלא בהצעה איך לממש את זכויות

  47. טענה כי מומחה טעם בית המשפט התייחס "בטעות" לתכנית אחרת שקדמה לתוכנית

  48. בניית מבנה בודד מקום בו התכנית מחייבת בניית שני מבנים לא מהווה סטיה ניכרת

  49. האם שינוי בקוי הבנין בתוכנית פוגעת באפשרות הרחבת כבישים העתידית של במקום ?

  50. כאשר התכנית המשביחה נכנסה לתוקף לפני מועד ההכרזה על שכונת שיקום לא חל הפטור

  51. נטען כי יש לקחת בחשבון לעניין הוראות התכנית גם הליכים משפטיים מאוחרים לתכנית

  52. תוכנית הקובעת בניה בחלקה מסוימת ללא התייחסות להריסת הבנוי על החלקה במצב הקודם

  53. המועד הקובע לפיו מחשבים נזק שנגרם ע"י תכנית הוא מועד פרסום ההודעה על אישור התכנית ברשומות

  54. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177

דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון