קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא החזר היטל שמירה: לפניי בקשה לאישור תובענה ייצוגית מינהלית, שהגישה המבקשת ביום 5.9.11 כנגד המשיבה, להשבת היטל שמירה, שנגבה לטענתה שלא כדין (להלן: "בקשת האישור"). רקע ביום 5.2.08 פורסם ברשומות חוק עזר ללוד (שירותי שמירה), תשס"ח-2008 (להלן: "חוק העזר"), הוא חוק העזר שבמוקד דיוננו. על פי חוק העזר רשאית המשיבה "להפעיל שירותי שמירה ואבטחה" ולהטיל היטל ממועד הפעלתם (להלן: "היטל שמירה"). סעיף 7 בחוק העזר קובע: "החל ביום ט"ו בטבת תש"ע (1 בינואר 2010), הטלת ההיטל על פי חוק עזר זה תהיה טעונה אישור של מליאת מועצת העירייה ושל שר הפנים". ביום 25.9.08 פורסם ברשומות, חוק עזר ללוד (שירותי שמירה) (תיקון), תשס"ח-2008 (להלן: "התיקון לחוק העזר") ובו נקבע כי במקום סעיף 7 הנ"ל יבוא: "החל ביום כ"ה בטבת התשע"א (1 בינואר 2011) הטלת ההיטל על פי חוק עזר זה תהיה טעונה את אישור מליאת מועצת העירייה ושר הפנים או מי מטעמם". ביום 29.12.09 ניתן פסק דין בבג"צ 7186/06 יוליה מלינובסקי נ' עיריית חולון (29.12.09) (להלן: פרשת מלינובסקי"). שם, עתרו חברי מועצת העיר חולון לבית המשפט הגבוה לצדק, לביטול חוק העזר לחולון (שירותי שמירה וביטחון), תשס"ד-2004 (להלן: "חוק העזר חולון"), שעל פיו גבתה עיריית חולון, מתושביה, אגרה למימון הפעלת סיירים חמושים להגברת הביטחון בעיר. בפרשת מלינובסקי, נדונו שלוש שאלות עיקריות: סמכות העירייה להפעיל סיירת שייעודה ביטחוני, אמצעי המימון המתאים לשם כך ותקינות הליך אישורו של חוק העזר חולון. את השאלה, האם פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: "פקודת העיריות") (סעיף 249(29)) מסמיכה עירייה להפעיל סיירת שייעודה בטחוני, השאיר בית המשפט בצריך עיון. לעניין אמצעי המימון נקבע כי מדובר בהיטל מותר ולא במס אסור. זאת משום שמתקיימת זיקה מספקת כדי להוציא את ההיטל מגדרי מס, שכן ההיטל נגבה לשם מימון שירות מסוים, הוא מחושב בהתאם לעלויות השירות ואפשר לגבותו לאחר פרסום הודעה על הפעלת שירותי השמירה, כך לפי חוק העזר. אשר להליך אישור חוק העזר נקבע, כי בנסיבות העניין לא שקלו הגורמים המעורבים באישור הפעילות ובגביית הכספים למימונה את כל השיקולים הרלבנטיים. משרד הפנים פעל בחוסר סבירות בשני מישורים. האחד - במישור קביעת המדיניות שעה שפרסם את חוזרי המנכ"ל המאפשרים הפעלת כוחות במשימות בעלות אופי בטחוני ומימונם, מבלי שקבע אמות מידה ברורות להפעלתם ומבלי שנדרש לסוגיות קריטיות כגון תיאום עם המשטרה ורשויות שכנות. והשני - במישור אישור חוק העזר חולון, הדרך בה אושרה תוכנית האבטחה, לשון חוק העזר, ואופן פעילות הסיירת באופן שאינם עולים בקנה אחד עם המדיניות שהותוותה בחוזרי המנכ"ל. בית המשפט בפרשת מלינובסקי קבע, כי חוק העזר חולון בטל בטלות יחסית, וכי עיריית חולון לא תוכל להמשיך לגבות את ההיטל למימון הפעלת הסיירת החל משנה מיום מתן פסק הדין. בית המשפט העליון קבע עוד כי בתקופה זו [של שנה] "יקבע משרד הפנים... נהלים ברורים בכל הנוגע לסוג הפעילות הבטחונית שרשות מקומית מוסמכת או אינה מוסמכת לקיים...ולסוגיית מימונה באמצעות היטל מיוחד...בקובעו הגדרות אלה יתן משרד הפנים דעתו גם לפרשנות המוגבלת שניתן לתת לסעיף 249(29) לפקודת העיריות. בתום תקופה זו יבחן משרד הפנים, אל מול אמות המידה שייקבעו, הן את המשך פעילות הסיירת בחולון, והן את המשך מימונה באמצעות היטל מיוחד...ברי לנו כי יתכנו להכרעה זו השלכות רוחב שמעבר לחולון, וגם בהן יש כמובן לטפל באותה מתכונת ומסגרת" (פסקה ע"ו בפסק הדין בפרשת מלינובסקי). ביום 17.11.10, לפני תום המועד שנקבע בסעיף 7 בחוק העזר, אישרה מועצת המשיבה את המשך גביית היטל השמירה, לפי סעיף 7 בחוק העזר, וזאת עד ליום 31.12.13 (נספח 3 לבקשת האישור). בחלוף למעלה משנה מפסק הדין בפרשת מלינובסקי, ביום 4.4.11, פורסם חוק לתיקון פקודת העיריות (הוראת שעה) התשע"א-2011, (להלן: "חוק התיקון"). בחוק זה תוקנה פקודת העיריות באופן שהוסף בה סעיף 249(33) כהוראת שעה. מפאת חשיבותו לענייננו אביא להלן את חוק התיקון במלואו: "1. הוראת שעה בתקופה שמיום פרסומו של חוק זה עד יום ה' בטבת התשע"ב (31 בדצמבר 2011)- (1) בפקודת העיריות, בסעיף 249, אחרי פסקה (32) יבוא: "שמירה, אבטחה וסדר ציבורי (33) להסדיר עניינים של שמירה, אבטחה וסדר ציבורי בתחומה, בנושאים, בתנאים ובסייגים שקבעו השר והשר לביטחון הפנים כאחד, בהסמכת שר המשפטים, ואולם בחוק עזר לפי פסקה זו לא יוטלו אגרה או היטל אלא בסכום שאינו עולה על סכום שקבע השר."; (2) בפקודת המועצות המקומיות, בסעיף 24א אחרי "249(12א) יבוא "ו-(33)". 2. הוראות מעבר נקבעו אגרה או היטל בעד שירותי שמירה או אבטחה בחוק עזר שהיה בתוקף ערב תחילתו של חוק זה, תהיה רשות מקומית רשאית לגבות, בכפוף להוראות חוק העזר, את האגרה או ההיטל בעד התקופה שמיום תחילתו של חוק זה ועד יום ה' בטבת התשע"ב (31 בדצמבר 2011), אף אם גובה האגרה או ההיטל שנקבעו לפיו עולה על הסכום שקבע שר הפנים לפי סעיף 249(33) לפקודת העיריות או לפי סעיף 24א לפקודת המועצות המקומיות, כנוסחם בחוק זה, לפי העניין" (הדגשה שלי -מ'נ'). ביום 5.6.11 לאחר שנכנס חוק התיקון לתוקף, ניתן אישור שר הפנים למשיבה, על פי חוק העזר, ל"המשך גביית היטל שמירה" (נספח ג' לתגובת המשיבה לבקשת האישור). ביום 24.11.11 התקינו שר הפנים והשר לביטחון פנים, בהסכמת שר המשפטים, מכוח סעיף 249(33) בפקודת העיריות, את תקנות העיריות (שמירה, אבטחה וסדר ציבורי ברשות מקומית), תשע"ב-2011 (להלן: "תקנות העיריות"). בתקנות נקבעו שלושה נושאים בהם רשאית רשות מקומית להסדיר בתחומה עניינים של שמירה, אבטחה וסדר ציבורי: שמירה ואבטחה במרחב הציבורי לרבות לצורך מניעת פעילות חבלנית עוינת, סיוע למשטרה בשמירת שלום הציבור והסדר הציבורי לרבות באירועים המוניים, ומניעת פגיעה ברכוש של הרשות המקומית. ביום 27.12.11 הוארך תוקפו של חוק התיקון, בחוק לתיקון פקודת העיריות (הוראת שעה) (תיקון), התשע"ב-2011, עד ליום 31.12.13 (להלן: "הארכת תוקף חוק התיקון"). השאלה הדורשת הכרעה הסוגיה שבמחלוקת היא, האם חוק העזר היה בתוקף ערב תחילת תוקפו של חוק התיקון. אם כן - הוראת המעבר, המתירה לרשות להמשיך לגבות את היטל השמירה שנקבע "בחוק עזר שהיה בתוקף ערב תחילתו של חוק זה" - חלה על חוק העזר של המשיבה. אם לא - הוראת המעבר אינה חלה על חוק העזר ולא ניתן לגבות היטל שמירה על פיו. תמצית טענות המבקשת המבקשת מחזיקה בדירה בתחומי השיפוט של המשיבה. בחודש יולי 2011 חויבה המבקשת, לראשונה בשנת 2011, בהיטל שמירה. היא נדרשה לשלם עבור חודשים יוני-אוגוסט 38.20 ש"ח. המשיבה התקינה את חוק העזר בהתאם לסמכותה לפי פקודת העיריות. חוק העזר נועד להסדיר מתן שירותי שמירה ואבטחה על ידי המשיבה וגביית היטל בגינם. גביית היטל שמירה מכוח חוק העזר הוגבלה בזמן עד ליום 31.12.10 על פי סעיף 7 שבו, שכותרתו "מגבלת גביה (להלן: "מגבלת הגבייה"). למרות פסק הדין בפרשת מלינובסקי הוחלט בישיבת מועצת העיר של המשיבה ביום 17.11.10 לאשר הטלת היטל שירותי שמירה, אבטחה וביטחון על פי חוק העזר, החל מיום 1.1.11 ולמשך 3 שנים, דהיינו עד יום 31.12.13. המשיבה לא גבתה היטל שמירה במהלך החודשים ינואר-יולי 2011. במסגרת חיובי הארנונה לחודשים יולי-אוגוסט 2011 ביקשה המשיבה לגבות את היטל השמירה, לתקופה שמיום 5.6.2011 ובהודעת החיוב צוין כי "משרד הפנים אישר לעירייה את המשך גביית היטל השמירה החל מיום 5.6.11" (נספח 1 בבקשת האישור). על פי חוק התיקון מוסמכת עירייה להסדיר ענייני שמירה, אבטחה וסדר ציבורי בתחומה רק בהתאם לתנאי חוק התיקון, דהיינו - שעניינים אלה יוסדרו בתנאים ובסייגים שיקבעו שר הביטחון ושר הפנים בהסכמת שר המשפטים, ושגובה האגרה לא יעלה על הסכום שקבע שר הפנים. בחקיקת תיקון זה ביקש המחוקק לעמוד בתנאים ובמגבלות שנקבעו בפרשת מלינובסקי. בהוראת המעבר נקבע, כי אגרה או היטל שנקבעו בחוקי העזר שהיו בתוקף ערב תחילת חוק התיקון, ימשיכו לחול אף אם גובה האגרה עולה על הסכום שקבע שר הפנים. מראשית שנת 2011 לא היה חוק עזר שאִפשר למשיבה לגבות היטל שמירה או להסדיר שירותים אלו בתחומה. משתוקנה פקודת העיריות ביום 4.4.11, היה על המשיבה להתקין מחדש חוק עזר, בהתאם לסעיף 249(33) בפקודת העיריות, שנוסף בתיקון הנ"ל, ומעת שהשרים הנוגעים בדבר יקבעו את "הנושאים, התנאים והסייגים" מכוח הסמכתם בסעיף זה. כל עוד לא הותקן חוק עזר חדש, מנועה המשיבה מלהטיל היטל כלשהו, בהעדר מקור סמכות לכך ובשל היותה מנועה לגבות תשלום חובה בגין שירות שאין בסמכותה לאכוף את נתינתו. הוראת המעבר בחוק התיקון חלה רק מקום שערב תחילתו היה חוק עזר תקף. חוק העזר נושא הדיון לא היה תקף ערב תחילת התיקון, שכן לא ניתן אישור שר הפנים כנדרש על פי חוק העזר. אישור משרד הפנים, ככל שניתן לאחר כניסת חוק התיקון לתוקף, אין בו להועיל שאם לא תאמר כן יהיה בכך עקיפה של הוראת חוק מהותית שנקבעה בחקיקה ראשית, על ידי מעשה מנהלי טכני. בדנג"צ 9411/00 ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש עיריית ראשון לציון (19.1.09) דן בית המשפט העליון בתוקפה של חקיקת משנה רטרואקטיבית בהתאם להלכה הנוהגת בשנות השמונים, וכן דן בהתפתחות הלכה זו לאחר חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. לפי הלכה זו על חקיקת משנה, המטילה תשלום מס ופוגעת אגב כך בקניינו של אדם, לעמוד בארבעה תנאים מצטברים, שאחד מהם הוא "הסמכה מפורשת". הסמכה זו חייבת להתייחס גם לאלמנט הרטרואקטיבי. ככל שחפצו המשיבה או שר הפנים ליתן תוקף רטרואקטיבי לחוק העזר, עליהם להצביע על מקור סמכות מפורש לכך. אישור שר הפנים אינו מתיימר להיות רטרואקטיבי ואף אינו יכול להיות כזה, בהעדר הסמכה מפורשת בחוק. חוק העזר נושא הדיון אינו חוקי. בית המשפט העליון נתן למשרד הפנים ארכה של שנה לתיקון ובינתיים חלפו שנתיים ונראה כי אין בכוונת שר הפנים לתקן את המעוות, למצער - בשנתיים הקרובות. על כן יש לפרש את חוק התיקון בצמצום ולקבוע כי לא ניתן לאשר בדיעבד חוק עזר כדי שייחשב כחוק עזר תקף לצורך חוק התיקון. המבקשת זכאית להשבה מכוח חוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט-1979 (להלן: "חוק עשיית עושר"). הקבוצה בשמה הוגשה בקשת האישור היא "כל מחזיקי נכסים בתחומה המוניציפאלי של המשיבה אשר חויבו בהיטל שמירה בשנת 2011". גודל הקבוצה - בהתאם לנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בשנת 2009 היו בלוד 20,961 דירות מגורים. סביר כי נתון זה לא השתנה באופן משמעותי בשנת 2011. בהיעדר מקור נתונים, מוערך מספר העסקים לצורך תובענה זו בכ-5,000. לפיכך מעריכה המבקשת כי הקבוצה מונה כ- 26,000 חברים. בהתאם לחישובי המבקשת, הסכום המשוער שנגבה ביתר מכלל חברי הקבוצה הוא כ -950,000 ש"ח. התובענה הייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת. התביעה הוגשה בתום לב וקיים יסוד סביר להניח שהמבקשת מייצגת בדרך הולמת את עניני הקבוצה. הטענות שעניינן פטור מהשבה עקב הנזק שייגרם אינן עניין לשלב אישור התובענה כייצוגית אלא לשלב של פסיקת הפיצוי לחברי הקבוצה, בהתאם לסעיף 20(ד) בחוק תובענות ייצוגיות. התביעה נושא הדיון היא תביעה להשבת כספים מכוח חוק עשיית עושר, דוקטרינת הבטלות היחסית אינה רלוונטית לחוק זה. חוק עשיית עושר קובע בסעיף 2 מנגנון ספציפי המאפשר פטור מהשבה בתנאים המתאימים: "אם ראה שהזכיה לא היתה כרוכה בחסרון המזכה או שראה נסיבות אחרות העושות את ההשבה בלתי צודקת". התביעה הייצוגית מניחה קיומו של "כשל שוק" הגורם לכך שחברי הקבוצה יימנעו מלפעול עקב סכום התביעה הקטן. לפיכך כאשר מדובר בתביעה שמפאת סכומה מתאימה לבירור כתובענה ייצוגית, אין לראות בהעדר מחאה אינדיקציה להסכמה. תמצית טענות המשיבה חוק העזר פורסם ברשומות ביום 5.2.08. ביום 25.9.08 פורסם התיקון לחוק העזר. בהתאם לחוק העזר, אישרה מליאת מועצת המשיבה ביום 17.11.10 את המשך הטלת היטל שירותי שמירה למשך 3 שנים, דהיינו עד ליום 31.12.13 וזאת בכפוף לאישור שר הפנים. משלא התקבל אישור שר הפנים חדלה המשיבה לגבות את היטל השמירה ביום 1.1.11. ביום 5.6.11 אישר משרד הפנים את המשך גביית היטל שמירה על פי חוק העזר עד ליום 31.12.11. על כן, חידשה המשיבה את הגבייה מיום 5.6.11. בין לבין, נחקק ביום 4.4.11 חוק התיקון. ביום 29.12.2009 פסק בית המשפט העליון בפרשת מלינובסקי, ביחס לחוק העזר לחולון (שירותי שמירה וביטחון), תשס"ד-2004, כי חוק העזר לחולון בטל בגדרי בטלות יחסית. תוצאת פסק הדין בפרשת מלינובסקי הייתה, כי עיריית חולון לא תוכל להמשיך לגבות כספים החל משנה ממועד פסק הדין. בית המשפט קבע, כי תוצאת פסק הדין מבוססת בעיקר על פגמים בהתנהלות משרד הפנים, בקביעת המדיניות ובאישור חוק העזר לחולון, וכי אין מקום לפסוק השבה. בחודש יוני 2010 החליטה הממשלה לערוך רפורמה בתחום הביטחון האישי, שעניינה הקמת מערך אכיפה עירוני משולב, הכולל מערך שוטרים ופקחים עירוניים, שתכליתו להפחית את רמת האלימות והעבריינות ולטפל בעבירות הפוגעות באיכות החיים של תושבי הרשויות המקומיות. הליכי החקיקה של רפורמה זו טרם הושלמו, ובהתאם להחלטת הממשלה, הועלתה הצעת חוק מטעמה שבעקבותיה התקבל בכנסת ביום 4.4.11 חוק התיקון. חוק התיקון נועד לאפשר לרשויות המקומיות להמשיך ברצף את פעילות השמירה, האבטחה והסדר הציבורי, ולגבות בגינן אגרות והיטלי שמירה, שנקבעו בחוקי עזר שלהן בעד שירותי השמירה, וזאת עד לבחינתם מחדש של חוקי העזר בהתאם לנושאים, לתנאים ולסייגים שייקבעו על ידי השרים ותיקונם של חוקי העזר בהתאמה. על פי לשונה של הוראת המעבר בחוק התיקון, מקום שנקבעו אגרה או היטל בעד שירותי שמירה או אבטחה בחוק עזר, שהיה בתוקף ערב תחילתו של חוק התיקון, תהא רשות מקומית רשאית לגבות את האגרה או ההיטל מכניסת חוק התיקון לתוקף ועד ליום 31.12.11, אף אם גובה האגרה או ההיטל עולה על הסכום שקבע שר הפנים לפי חוק התיקון. חוק התיקון חל על המשיבה, שכן למשיבה היה חוק עזר תקף ערב תחילתו. מנוסח חוק התיקון ניתן ללמוד, כי רק רשויות מקומיות שטרם התקינו חוק עזר בנושא השמירה, האבטחה והסדר הציבורי או רשויות מקומיות שחוק העזר שלהן בוטל כמו זה של עיריית חולון, אינן רשאיות להסתמך על חוק התיקון לגביית אגרות והיטלים בעד שירותי השמירה המסופקים בתחומן, אלא עליהן להתקין חוק עזר חדש בהתאם להנחיות ולתנאים שייקבעו על ידי השרים כאמור לעיל. יש לדחות את טענת המבקשת שחוק העזר של לוד לא היה בתוקף ערב כניסתו לתוקף של חוק התיקון. יש להבחין בין חוק עזר בתוקף שאין לגבות מכוחו, נוכח העובדה שהוראת הגבייה שבחוק לא הוארכה על ידי הגורמים המוסמכים, לבין חוק עזר שאינו בתוקף, בין שטרם הותקן ובין שבוטל מכוח פסיקת בית המשפט. חוק העזר של המשיבה היה תקף בכל הזמנים הרלבנטיים. העובדה שהאישור על פי מגבלת הגבייה טרם התקבל עד ליום 5.6.11 משמעה, כי עד למועד זה לא היה ניתן לגבות מכוח חוק העזר. ואולם הדרישה להארכת ההוראה בחוק העזר, בנוגע למגבלת הגביה, אינה משמיעה כי חוק העזר אינו בתוקף. ברור מלשון הוראת השעה, כי תכליתה הייתה לעגן את סמכותן של רשויות מקומיות להמשיך ולפעול בתחום השמירה ולגבות את היטל השמירה מכוח חוק עזר קיים. פרשנות המבקשת מעוותת את כוונת המחוקק ומביאה לתוצאה שהדעת אינה סובלת. חוק התיקון מבטא את השקפת המחוקק על סוגית חוקיות הגבייה מכוח חוקי עזר תקפים בנושא השמירה, שאושרו על ידי משרד הפנים, לנוכח השלכת רוחב אפשרית העשויה לנבוע מפסק הדין בעניין מילנובסקי. ניתן לראות בחקיקת חוק התיקון מתן גושפנקא חוקית לפעולות גבייה שייעשו עד לשלהי שנת 2013 מכוח חוקי עזר תקפים ומאושרים. חרף הביקורת שהשמיע בית המשפט בפרשת מלינובסקי, על מדיניות משרד הפנים באשרו את חוקי העזר, ביקש המחוקק, שכל עוד לא פרסם הנחיות חדשות בהתאם להוראת בית המשפט, יסופקו שירותי השמירה במתכונתם הנוכחית וימומנו מכוח חוקי העזר הקיימים. זו הפרשנות הסבירה וההגיונית לדברים בנסיבות העניין. הסכומים שהשבתם מתבקשת במסגרת בקשת האישור הם סכומים שהוצאו זה מכבר למימון עלות השירותים שבעבורם שולמו ואינם מצויים בקופת המשיבה. אם יפסוק בית המשפט כי על המשיבה להשיב את הסכומים ששולמו לה, תיפגע קופתה, דבר שיגרור בהכרח פגיעה בשירותים העתידיים הניתנים לתושבי המשיבה. השבת הכספים תעשיר שלא כדין את המבקשת והקבוצה שכן שירותי השמירה סופקו להם. לבית המשפט סמכות להורות כי התשלומים שנגבו לא יושבו, וזאת על פי סעיף 8 (ב)(1) בחוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו - 2006 כי (להלן: "חוק תובענות ייצוגיות"). בענייננו אין מקום להורות על השבת תשלומי העבר ששולמו, ועל כן אין להכיר בתובענת המבקשת כתובענה ייצוגית. הנזק שייגרם לציבור הנזקק לשירותיה של המשיבה עולה עשרות מונים מהתועלת הצפויה למבקשת ולחברי הקבוצה מאישור הבקשה. למשיבה גרעון מצטבר של כ-58 מיליון ש"ח. אם תידרש המשיבה לגרוע מתקציבה סכום של כמעט מיליון ש"ח, יהיה בכך כדי לפגוע קשות בשירותים האחרים הניתנים לתושבי העיר. אפילו נפלו פגמים כלשהם בחוק העזר, יש להחיל גם בענייננו את דוקטרינת הבטלות היחסית, כפי שיושמה בפרשת מלינובסקי ובהתאם למדיניות השיפוטית המאופקת שהותוותה בפסק הדין, ולקבוע כי אין מקום להשבה. התשלום שנגבה משקף החזר העלות בלבד, בלא כל רווח למשיבה, על בסיס אומדן זהיר ביותר. התשלום שנגבה נמוך ביחס לתשלום שהיה נדרש מאת התושבים לו היו מבקשים להתקשר במישרין מול חברת שמירה לשם מתן שירותי אבטחה היקפיים ברחבי היישוב, נוכח ההתקשרות המרוכזת באמצעות המשיבה. על כן, תושב אשר נהנה בפועל מהשירות שסיפקה המשיבה לא יצא ניזוק, שכן שוויו של מה שקיבל עולה על גובה הסכום ששולם על ידו. תושבי העיר לא מחו ולא הביעו התנגדות לקבלת שירותי השמירה אלא ברכו על קיומם. היעדר מחאה מקימה מניעות, שכן יש להניח ברמת סבירות גבוהה, כי לו היו תושבים בלוד המתנגדים לאספקת השירותים ולמימונם, הייתה המשיבה מפסיקה לספק את השירות ולהוציא את ההוצאות בגינו. השאלה המשפטית הדורשת הכרעה היא, כיצד לפרש את המילים "בחוק עזר שהיה בתוקף ערב תחילתו של חוק זה" שבהוראת המעבר. דהיינו, האם חוק עזר, שלגביו הסתיימה התקופה הנקובה בהוראת מגבלת הגבייה, איננו בתוקף בשל כך, ועל כן הוראת השעה אינה חלה, כטענת המבקשת. בהתאם לחוזר מנכ"ל משרד הפנים 1/2008 (אסמכתא 1 לסיכומי המשיבה), שולבו בכל חוקי העזר המטילים אגרה, הוראות הקוצבות פרק זמן מרבי להטלת האגרה. תכליתה של הוראת מגבלת הגביה בחוק עזר היא להבטיח כי תעריפי האגרות וההיטלים שנקבעו בחוקי העזר יבחנו מעת לעת ויעודכנו בהתאם לשינוי הנסיבות. אין מחלוקת כי כל עוד לא קיבל חוק העזר את אישור הגורמים שננקבו בו, אין המשיבה רשאית לגבות מכוח חוק העזר. הוראת מגבלת הגבייה נועדה לגרום לרשות לערוך תחשוב מחדש של תעריפיה על מנת לוודא שהם עדכניים, ולערוך תיקונים בהתאמה. משמעות הדבר היא שמגבלת הגביה אינה יורדת לשורש תוקפו של החיוב ותכליתה לבססו. הוראת מגבלת הגביה אינה נדרשת לתוקפו של חוק עזר, ולא לעצם תוקפה של הסמכות. העובדה שפרק הזמן הנקוב בהוראת מגבלת הגביה הסתיים, אין משמעה שחוק העזר אינו בתוקף. חוק העזר איננו "מתאייד ונעלם" עם סיומה של התקופה הקבועה במגבלת הגבייה. לו זה היה המצב, הרי שכל אימת שתקופת מגבלת גבייה מסתיימת בחוקי העזר מטילי תשלומי חובה (סלילת כבישים, ניקוז וכו'), הייתה מוטלת על הרשות המקומית חובה להתקין חוק עזר חדש בתחומה ולעבור הליכי אישור ופרסום ברשומות כדין. ברור כי אין לכך כל היגיון מינהלי במישור היעילות או הצדק במישור המשפטי וזהו אף לא המצב הנוהג. הפרשנות לה טוענת המשיבה נלמדת מלשון הוראת מגבלת הגביה בחוק העזר. כותרת ההוראה היא "מגבלת גבייה" (ולא "מגבלת תוקף"). היא קובעת, שהחל מיום 1.1.11 הטלת ההיטל טעונה אישור מליאת מועצה ושר הפנים, משמע אין מדובר בביטול הסמכות להטיל היטל אלא בסמכות מנהלית להשעותה עד למתן אישור לחדשהּ. מועצות הרשויות ושר הפנים אכן נתנו הארכה להמשך הטלת אגרות והיטלים, לאחר המועד הנקוב בהוראת מגבלת הגביה, מכוחה של הוראה זו, אם בכדי לאפשר לרשות המקומית להשלים את תחשיביה, אם מחמת שבאו לידי מסקנה שאין צורך במקרה קונקרטי בתחשוב מחדש. לכל היותר, ניתן לייחס לתוצאתה ולתכליתה של הוראת מגבלת הגביה את השעיית הסמכות לפעול מכוח חוק העזר אך לא את ביטול תוקפו. טענת המבקשת כי הוראת המעבר אינה חלה על חוק העזר, אינה מתיישבת עם לשונה ועם תכליתה. הוראת המעבר נוסחה תוך התייחסות למציאות האנומלית שנוצרה ברשויות המקומיות בנוגע לנושא השמירה בעקבות פרשת מלינובסקי, ונוכח העיכוב בהתנהלות שר הפנים במילוי אחר הוראות בית המשפט בפרשת מלינובסקי. שילוב הנסיבות העמיד את המשיבה במצב בלתי אפשרי שהיא לא יכלה לפעול על מנת לתחשב את תעריפי היטל השמירה כמצוותה המשתמעת של הוראת מגבלת הגביה. הוראת השעה באה לעולם על מנת לאפשר למשרד הפנים להמשיך ולשקוד על בחינת נושא פעילות הרשויות המקומיות בנושא השמירה, כפי שהורה בית המשפט, ובד בבד להבטיח את המשך אספקת שירותי השמירה ומימונם על פי חוקי העזר הקיימים. לשם כך פרסם המחוקק הראשי את חוק התיקון, המעגן את הסמכות העקרונית של הרשויות לעסוק בנושאים של שמירה, אבטחה וסדר ציבורי והמורה, במסגרת הוראת המעבר, והקובע כי בפרק הזמן שממועד פרסום חוק התיקון ועד יום 31.12.11 (הוארך במסגרת התיקון לחוק התיקון עד ליום 31.12.13) יהיו רשאיות רשויות מקומיות, שלהן חוק עזר תקף, להמשיך ולגבות על פי התעריפים הקבועים בו, אפילו הם גבוהים מתעריפי המקסימום שיקבעו על ידי שר הפנים, בהתאם להסמכה שנקבעה לכך בחוק התיקון. המשיבה פנתה לשר הפנים, בעת שנרקם הליך החקיקה, לקבלת אישור להארכת פרק הזמן הנקוב בהוראת מגבלת הגבייה בחוק העזר מעבר ליום 1.1.11 אלא שהמחוקק "טרף" את הקלפים. הוא קבע הסדר ביניים שמשמעו, הלכה ולמעשה, קביעת פרק זמן במהלכו לא יבחנו התעריפים הקבועים בחוקי עזר קיימים והתחשיבים העומדים ביסודם, בהעדר הנחיות ואמות מידה לעריכת תחשוב מחדש נוכח פסיקת בית המשפט. חלף זאת נקבע, כי הכספים יגבו על פי התעריפים הקבועים בחוקי העזר, אף אם הם גבוהים מתעריפי המקסימום שיקבעו בהמשך על ידי שר הפנים. המחוקק קבע מעין הארכת מועד סטטוטורית למגבלת הגבייה שבחוקי עזר קיימים (ראו ת"צ 27755-06-11 מועצה מקומית שהם נ' אדרי (10.11.11)), באופן ש"מקפיא" את הצורך בבחינת התעריפים והתחשיבים שביסודם, עד סיום מועד תחולת חוק התיקון. אפילו התעריפים הקיימים גבוהים מתעריפי המקסימום שיקבע השר בהמשך, על פי הנהלים וההסמכה שנקבעה בחוק התיקון, ניתן יהא לגבות על פי התעריפים הקיימים עד לתום מועד חוק התיקון, במהלכו, יש לקוות, יפורסמו ההנחיות או תיקוני החקיקה. אין היגיון בטענת המבקשת לפיה חוק העזר של המשיבה לא נכלל בגדרה של הוראת המעבר, שכן כל תכליתה הייתה לאפשר לרשויות, שיש בידן תעריף בחוק עזר מטיל היטל, להמשיך ולגבות. חוק התיקון כוון לאפשר, באמצעים חקיקתיים, את המשך הגביה מכוח חוקי עזר בעניין שמירה למרות שיש פגם מובנה בתחשובו, על פי פסק הדין בפרשת מלינובסקי. במצב דברים זה, ברור שאי אפשר לבצע את הפעולה שעומדת בבסיס תכליתה של הוראת מגבלת הגבייה, שכן לא ניתן לערוך תחשוב מחדש בהעדר הנחיות. המפתח מצוי בידי שר הפנים, וכל אימת שהוא לא ישלים את משימתו, אין אפשרות לבצע רה-תחשוב על מנת לעדכן את התעריפים או לאשררם. מכאן, שהוראת המעבר נועדה לאותה תכלית שנקבעה בהוראת מגבלת הגבייה, בדבר צורך באישרור הטלת ההיטל, באופן שהוראת המעבר מהווה הארכה סטטוטורית למועדים הנקובים בסעיפי מגבלת הגביה, אלא שבמקום אישור מועצת העירייה ושר הפנים, באה הכנסת וקבעה הארכת מועדים בכלי סטטוטורי. אין הגיון בטענות המבקשת גם מטעם נוסף. קיימים חוקי עזר שעודכנו בתחילת שנות ה-2000 בטרם הולדת הכלי של הוראת מגבלת הגבייה (חוקי עזר לאשדוד, באר שבע, הוד השרון, מזכרת בתיה - אסמכתא מס' 2 לסיכומים). תעריפים לפי חוקי עזר אלה תוחשבו לפני זמן רב. לפי הבקשה ולפי פרשנות המבקשת, דווקא משום שקיימת הוראת מגבלת גבייה בחוק העזר של לוד, הוא לא נקלט במסגרת חוק התיקון, למרות שהמניעות לעדכן את התעריפים אינה תלויה בו. לעומת זאת התעריפים הוותיקים שלא עודכנו מזה שנים נקלטו בחוק התיקון והם חסינים. משמע דווקא תעריף עדכני יותר, יוצא מגדר חוק התיקון ואילו התעריפים הישנים בחוקי עזר שנחקקו ללא הוראת מגבלת גביה, נכנסים בגדר תחולת חוק התיקון. זוהי תוצאה שאין הדעת סובלת ולא אליה כיוון המחוקק הראשי. חוק יש לפרש על פי תכליתו, תוך מתן הדעת ללשונו. התכלית החקיקתית מחייבת פרשנות לפיה, נוכח פסק הזמן שהעניק המחוקק לגבש את התנאים והסייגים על פיהם יחושב ויקבע שיעור ההיטל או האגרה, הרי שכל רשות מקומית שיש לה חוק עזר לשמירה, בין אם יש בו הוראת מגבלת גבייה ובין אם אין בו הוראת מגבלה, תיכנס לגדרה של הוראת השעה, ותוכל להמשיך ולגבות בתקופת הביניים היטל או אגרה על פי תעריף הנקוב בחוק העזר. לעומת זאת רשויות מקומיות שעד ערב כניסתו לתוקף של חוק התיקון טרם חוקקו חוק עזר בנושא השמירה (כגון: עיריית נתניה, עיריית מגדל העמק, מועצה מקומית גן יבנה וכו'), ושאין להן חוק עזר בתוקף, יאלצו להמתין עד לפרסום ההנחיות של משרד הפנים בהתאם לדגשים של פרשת מלינובסקי ופשיטא שהן אינן רשאית להטיל היטל או אגרת שמירה בהעדר סמכות חוקית. הטעם לכך הוא שאין אמות מידה או הנחיות מעודכנות בהתאם לפסק דין מלינובסקי, הקובעות הנחיות לעניין חישוב התעריפים למימון אותם שירותים. כל פרשנות אחרת חוטאת לתכלית חוק העזר ומביאה לתוצאה שרירותית, מפלה ואבסורדית. תוצאה זו למותר לציין, אינה מתחייבת מלשון הוראת השעה, ואף מנוגדת לתכלית חקיקתה. המבקשת מלינה בסיכומיה על כך, כי חרף פסק הדין בפרשת מלינובסקי תתאפשר גבייה בגין אספקת שירותי שמירה. בטענה זו, מובלעת תקיפה משתמעת של חוקיות חוק התיקון שנקבע בחקיקה ראשית. טענה זו, מקומה בבג"ץ נגד כנסת ישראל. פסק דין מלינובסקי לא קבע שהטלת היטל השמירה פסולה, על כן הסדר חוק התיקון המאפשר לגבש מודל חדש לאור הערותיו של בית המשפט, ובה בשעה מאפשר לרשויות לספק את שירותי השמירה הוא לגיטימי ועונה על צרכי השעה. הסדר דומה נערך בעקבות רע"א 1816/97 מדינת ישראל נ' עיריית חיפה (27.03.00) ודנ"א 2687/00 עיריית חיפה נ' מדינת ישראל (30.05.02) שם פסל בית המשפט העליון פרקטיקה של עקיפת הפטור הסטטוטורי הקבוע בפקודת הפיטורין. עובר לתיקון בפקודת הפיטורין שנערך בעקבות פסק הדין, חוקקה על ידי הכנסת הוראת שעה במסגרת תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית בשל נכסים פטורים לשנת 2000), התש"ס-2000 (אסמכתא 4 לסיכומים) לפיה, כל מי שגבה לפני ה-1.1.00 אגרת פינוי פסולת רשאי להמשיך ולגבות עד סוף השנה. הסדר זה שקול בתכליתו לחוק התיקון בענייננו. בדיון שהתקיים ביום 20.2.12 קבעתי כי נוכח העובדה שהצדדים מסכימים שמדובר בשאלה משפטית בלבד ושאין להם צורך בחקירות, הם יסכמו בקצרה עד כמה שנדרש, מעבר לכתבי הטענות המפורטים. דיון טיבו של ההליך של בקשה לאישור תובענה ייצוגית ההליך של בקשה לאישור תובענה ייצוגית הוא הליך מקדמי אשר בית משפט נדרש לו על מנת להכריע בשאלה האם יש מקום לדון בתובענה שהוגשה לו במסגרת ההליך של תובענה ייצוגית. סעיף 8 בחוק תובענות ייצוגית, תשס"ו-2006 (להלן: "חוק תובענות ייצוגיות") קובע את התנאים שבהתקיימם יאשר בית המשפט את בירורה של תובענה כתובענה ייצוגית: "(א) בית המשפט רשאי לאשר תובענה ייצוגית, אם מצא שהתקיימו כל אלה: (1) התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה, ויש אפשרות סבירה שהן יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה; (2) תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין; (3) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת; הנתבע לא רשאי לערער או לבקש לערער על החלטה בענין זה; (4) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בתום לב". על מנת שבית המשפט ייעתר לבקשה לאישור תובענה ייצוגית עליו להגיע למסקנה כי קיימת אפשרות סבירה שהתובענה הייצוגית תתקבל במובן זה שהשאלות המהותיות של עובדה ומשפט יוכרעו לטובת הקבוצה. יפים בהקשר לכך הדברים שנאמרו בעע"מ 980/08 מנירב נ' מדינת ישראל - משרד האוצר, בפסקה 13 (6.9.11) (להלן: "פרשת מנירב"): "נקבע כי במסגרת הליך הבקשה לאישור תובענה ייצוגית יש ליצור איזון בנושא נטל ומידת ההוכחה הנדרשים מהתובע הייצוגי, על מנת לא להטיל עליו נטל כבד מדי מחד גיסא, אך עם זאת לא לפטור אותו מחובת שכנוע מאידך גיסא. 'אין להעמיד דרישות מחמירות מדי לעניין מידת השכנוע, משום שאלה עלולות להטיל על הצדדים ועל בית-המשפט עומס-יתר בבירור הנושא המקדמי, דבר העלול לגרום להתמשכות המשפט, לכפילות בהתדיינות ולרפיון ידיים של תובעים ייצוגיים פוטנציאליים' (עניין מגן וקשת, בעמ' 329). מאידך, מידת הוכחה קלה מדי עלולה לפגוע בנתבע שייאלץ לעמוד בהוצאות כבדות של ההליך, ואף להביאו להסכים לפשרה גם בתביעה אשר אין בה ממש. כך גם עלולים להיפגע הפרטים שייוצגו על ידי הקבוצה ואשר דחיית התביעה תיצור מעשה בית דין לגביהם ותחסום אותם מלהגיש את תביעתם האישית באופן מבוסס יותר (ראו עניין בזק, בעמ' 719; ע"א 3690/07 ירדני נ' בנק הפועלים בע"מ (31.8.09); אלון קלמנט "קווים מנחים לפרשנות חוק התובענות הייצוגיות, התשס"ו-2006", הפרקליט מט 131, 142 (תשס"ז); גיא הלפטק "תיאוריה כללית בדבר התועלת החברתית של מכשיר התביעה הייצוגית כאמצעי לאכיפת החוק" משפט ועסקים ג 247 328-329 (2005))". ובהמשך אותה פסקה: "מכל מקום נדרש בית המשפט בהליך אישור תובענה ייצוגית להיכנס לעובי הקורה ולבחון את התובענה לגופה, האם היא מגלה עילה טובה והאם יש סיכוי סביר להכרעה לטובת התובעים (ע"א 6343/95 אבנר נפט וגז בע"מ נ' אבן, פ"ד נג (1) 115, 118 (1999); ע"א 10406/06 עצמון נ' בנק הפועלים בע"מ, פסקה 22 (28.12.09); רע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ, פסקה 10 (26.4.10))". (הדגשה שלי - מ' נ'). ברע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ, בפסקה 10 (26.4.10) (להלן: "פרשת קו מחשבה") נפסק בהקשר לסעיף 8(א)(1) הנ"ל: "כבר נאמר, כי 'על מנת להשתכנע כי, לכאורה, קיימת אפשרות סבירה ששאלות מהותיות של עובדה ומשפט יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה, נדרש בית המשפט להיכנס לעובי הקורה ולבחון את התובענה לגופה, אם היא מגלה עילה טובה ואם יש סיכוי סביר להכרעה לטובת התובעים' (ע"א 6343/95 אבנר נפט וגז בע"מ נ' אבן, פ"ד נג(1) 115, 118 (1999); כן ראו, ע"א 2967/95 מגן וקשת בע"מ נ' טמפו תעשיות בירה בע"מ, פ"ד נא(2) 312, 327-329 (1997); רע"א 8268/96 רייכרט נ' שמש, פ"ד נה(5) 276, 291 (2001); ע"א 1509/04 דנוש נ' hrysler Corporation, פיסקאות 1314 (22.11.07)). בחינה מעמיקה של סיכויי הצלחת התובענה היא מלאכה רבת-חשיבות. יש לזכור, כי הכלי של תובענה ייצוגית הוא רב-עוצמה. בצד היתרונות של כלי זה, לא ניתן להתעלם מכך שעצם אישורה של בקשה להגיש תובענה ייצוגית עשוי ליצור לחץ כבד על הנתבע. על כן, קיים צידוק רב שכבר בשלב הדיון בבקשת האישור יידרש בית המשפט לבחון את הסוגיה של זכות לכאורה וסיכויי ההצלחה... על כן, נדרשים אנו להיכנס לעובי הקורה ולבחון בחינה מהותית אף את עילות התביעה בעת הדיון בבקשת האישור". למעשה טענות הצדדים לפניי, מתמקדות בשאלת התקיימותו של התנאי הקבוע בסעיף 8(א)(1) בחוק תובענות ייצוגיות, דהיינו - האם קיימת אפשרות סבירה שהשאלות המהותיות המתעוררת בתובענה יוכרעו לטובת הקבוצה, וזה יהיה נושא הדיון להלן. הרחבת החזית לפני שאדון בסוגיה האמורה, אני מוצאת לציין כי בסיכומי המבקשת נעשה ניסיון להרחיב את החזית ולתקוף במרומז את חוק התיקון. לעניין הרחבת חזית כזו ניתן להקיש מההלכה שנפסקה לעניין תיקון כתב תובענה ייצוגית. ההלכה קובעת כי הכלל הוא שלא בנקל ייעתר בית המשפט לבקשה לתיקון כתב תביעה ייצוגית. ברע"א 625/00 שאבי נ' פלאפון תקשורת בע"מ (13.6.00) (להלן: "הלכת שאבי"), אישר בית המשפט העליון החלטה הדוחה בקשה לתיקון כתב תביעה ייצוגי מהטעם ש: "מעיון בבקשה עולה שחלק מהעובדות היה ידוע קודם. חלק הארי הינו רעיונות שלא ברור מדוע לא מצאו את ביטויים בכתב התביעה המקורי. הגשת בקשה לאישור תובענה ייצוגית צריכה להעשות לאחר איסוף מלוא העובדות והחומר" (שם, בפסקה 2 בהחלטה) וקבע: "לא שוכנעתי כי יש מקום להתערב בהחלטת בית המשפט המחוזי הן באשר לקביעה כי ניתן היה לכלול, מלכתחילה, את הטענות העובדתיות הנוספות, והן באשר לקביעה כי התיקון בא להצביע על עילה חדשה או בלשון בית המשפט קמא 'רעיונות חדשים'" (שם, בפסקה 3 בהחלטה). ברע"א 2444/08 שופרסל בע"מ נ' כהן (לא פורסם, 21.12.08) חזר בית המשפט העליון מפי כב' השופט מלצר על הלכת שאבי והוסיף: "המבקש לשמש כתובע ייצוגי מחוייב, בין היתר, אף בתום לב דיוני. התובע חייב לערוך מלכתחילה את כתב תביעתו ואת הבקשה לאשרו כתובענה ייצוגית ביסודיות ובכובד ראש, ולא בנקל יתיר בית המשפט את תיקונם של כתבי הטענות, אם הוברר שהתובע לא נהג כך (רע"א 625/00 שאבי נ' פלאפון תקשורת בע"מ (לא פורסם, 13.6.2000); בש"א 19004/05 בנק לאומי לישראל בע"מ נ' אסטוריה אינווסטמנטס לימיטד (לא פורסם, 17.11.05)), או שפעל שלא בתום לב" (שם, פסקה 9(א) בפסק הדין). הוא הדין בענייננו. מאחר וטענה זו לא נטענה בבקשת האישור, ונוכח העובדה שדווקא בתובענה ייצוגית בשל משמעויותיה מרחיקות הלכת, יש להקפיד כי המבקש ימצֵה את העילה בכתב התובענה שהגיש, אינני מתירה את הרחבת החזית ולא אדון בטענה שעניינה חוקיות חוק התיקון. חוק העזר סעיף 258 בפקודת העיריות קובע, שחוק עזר עירוני טעון אישור של מועצת העירייה וכן שהוא כפוף ל"אישור" בדרך של אי התנגדות שר הפנים (ר' השופט רובינשטיין בפרשת מלינובסקי פסקה נ"ז), וזו לשונו: "(א)  אישרה המועצה חוק עזר, יחתום עליו ראש העיריה וחוק העזר יפורסם ברשומות. (ב)  לא יפורסם חוק עזר כאמור בסעיף קטן (א), אלא כעבור ששים ימים מהיום שהביא ראש העיריה את חוק העזר לידיעת השר; הודיע השר או מי שהסמיכו לכך כי אין לו התנגדות לחוק העזר, יפורסם חוק העזר אף לפני תום מועד זה. (ג)   השר רשאי תוך התקופה האמורה בסעיף קטן (ב), להורות על עיכוב פרסום חוק העזר ובלבד שלא יחליט כאמור אלא לאחר שהשר או מי שהוא הסמיכו לענין זה פירט את הסתייגויותיו ונתן לראש העיריה או למי שהוא הסמיכו לכך הזדמנות לטעון את טענותיו נגד עיכוב פרסום חוק העזר. (ד)  עיכב השר פרסום חוק עזר כאמור בסעיף קטן (ג), רשאי הוא לעשות אחת מאלה: (1)   להורות על ביטול העיכוב; (2)   לפסול את חוק העזר מנימוקים שיפרט; (3)   להחזיר את חוק העזר עם הערותיו למועצה לדיון מחדש. (ה)  ביטל השר את הוראתו לעכב את פרסום חוק העזר, יפורסם חוק העזר ברשומות". אין טענה בענייננו כי חוק העזר לא חוקק מלכתחילה כדין. מסעיף 258 הנ"ל עולה אם כן, כי חוק העזר אושר על ידי המועצה וכי שר הפנים לא התנגד לו. על כן חוק העזר הותקן כדין. פרשנות חוק העזר כזכור הסוגיה שבמחלוקת היא, האם חוק העזר היה בתוקף ערב תחילת תוקפו של חוק התיקון. אם כן - הוראת המעבר, המתירה לרשות להמשיך לגבות את היטל השמירה שנקבע "בחוק עזר שהיה בתוקף ערב תחילתו של חוק זה" - חלה על חוק העזר של המשיבה. אם לא - הוראת המעבר אינה חלה על חוק העזר ולא ניתן לגבות היטל שמירה על פיו. אני סבורה כי פרשנות המשיבה להוראת המעבר היא לכאורה הפרשנות הראויה ואלה טעמיי: א. תכלית חוק התיקון אהרון ברק בספרו פרשנות במשפט - פרשנות החקיקה (כרך שני, 1993) בדונו במושג "תכלית החקיקה" כותב כך: "תכלית החקיקה היא מושג נורמטיבי. היא פרי הקונסטרוקציה המשפטית. היא תולדה של הפעלת קריטריונים פרשניים נורמטיביים, הנקבעים על-ידי השיטה הפרשנית התכליתית. " (שם, בעמ' 713). "הפרשן למד על תכלית החקיקה ממקורות שונים. לשון החקיקה, ההיסטוריה שלה והמבנה החוקתי והשיטתי שלה, משמשים כולם מקורות לתכלית החקיקה. מהם שואב הפרשן נתונים על תכלית החקיקה. בכל הנוגע לתכלית החקיקה, פעילותו הפרשנית היא דו-שלבית. בשלב הראשון הפרשן מאתר את תכלית החקיקה כפי שהיא עולה מכל אחד ממקורותיה. הוא בוחן כל מקור בנפרד, תוך שהוא חושף או בוחר את התכליות השונות של דבר החקיקה, כפי שהן מתבקשות מתוך מקור זה. כאשר המקור מצביע על תכלית אחת ויחידה, הפרשן יסתפק בתכלית זו, וכאשר המקור מצביע על מספר תכליות על הפרשן לאתר, לחשוף ולגבש תכליות אלה.... לעתים התכליות העולות מהמקורות השונים הן שונות באופיין ובהיקפן. יש והן סותרות זו את זו. במצב דברים זה, עובר הפרשן לשלב השני של פעילותו הפרשנית בכל הנוגע לתכלית החקיקה. מתוך מגוון האפשרויות עליו לבחור בתכלית אחת ויחידה, אשר תשמש את השופט לפירוש דבר החקיקה, והשופט יתן לדבר החקיקה את המשמעות המגשימה בצורה הטובה ביותר אותה תכלית" (שם, בעמ' 714) (ההדגשה בקו שלי - מ' נ'). על רקע פרשת מלינובסקי ברור כי תכלית חקיקתו של חוק התיקון, כמו גם תכלית ההכרעה בעניין מלינובסקי ביחס לעיריית חולון, היא שלא להביא להפסקה באחת, של אספקת שירותי השמירה על ידי הרשויות המקומיות וגביית ההיטל בגינם, ולאפשר לגורמים הרלבנטיים להיערך לשינוי בהתאם להנחיות בית המשפט העליון. תכלית חוק התיקון היא לאפשר המשך אספקת שירותי השמירה, על ידי רשויות מקומיות שעשו כן עובר לחוק התיקון על פי חוק עזר שהתקינו, עד להסדרת העניין בחקיקה ובתקנות על פי הוראות בית המשפט בעניין מלינובסקי. מדברי הסבר להצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 126) (הסדרת שמירה, אבטחה וסדר ציבורי), התשע"ב-2011, ה"ח ממשלה 640 בעמ' 258 מיום 19.12.11 (להלן: "הצעת חוק לתיקון 126") למדים, כי חוק התיקון נחקק בעקבות פרשת מלינובסקי. בדברי ההסבר נאמר "התיקון האמור נדרש, בין השאר, כדי להסיר את הספק שהועלה בפסק דינו של בית המשפט העליון בבג"ץ 7186/06 מלינובסקי... בנוגע לגדר סמכויותיה של רשות מקומית בתחומים האמורים [שמירה, אבטחה וסדר ציבורי - מ' נ'], בהתאם לסעיף 249(29) לפקודת העיריות". אמנם הצעת החוק הנ"ל, שנועדה לחוקק את סעיף 249(33) בפקודת העיריות בהסדר של קבע ולא בהוראת שעה, לא הבשילה לכדי חוק, ותחת זאת הוחלט להאריך את חוק התיקון עד יום 31.12.13 (ראו: חוק לתיקון פקודת העיריות (הוראת שעה) (תיקון), התשע"ב-2011, ס"ח 2328 וכן פרוטוקול ישיבה מס' 471 של ועדת הפנים והגנת הסביבה, הכנסת ה-18, 31-30 (26.12.11)). עם זאת, בחוק המאריך את תוקפו של חוק התיקון, יש הפניה להצעת החוק לתיקון 126 (ראו בס"ח 2382 בעמ' 94 בה"ש הראשונה). אין מחלוקת כי המשיבה קיימה שירותי שמירה על פי חוק העזר שלה, וגבתה היטל בגין כך מאז חקיקת חוק העזר ועד להגיע המועד שננקב בסעיף 7 בחוק העזר - 1.1.2011. אין גם מחלוקת שהמשיבה הפסיקה את הגבייה עד לקבלת האישור של השר. עם זאת לא ברור כי הפסקת הגבייה משך תקופה של כחמישה חודשים, עד לקבלת אישור השר, הביאה להפסקת אספקת שירותי השמירה, שכן הצדדים לא טענו דבר בעניין זה. תכלית החקיקה הייתה כאמור לאפשר המשך מתן שירותי שמירה, על ידי רשויות שעשו כן קודם לחקיקת חוק התיקון, וכן כדי לבסס את סמכותה של הרשות המקומית להפעיל שירותי שמירה כאמור בדברי הסבר להצעת חוק לתיקון 126 הנ"ל. אני סבורה כי נוכח נסיבות העניין שלפניי - שהמשיבה פעלה לפי חוק העזר משך מספר שנים, שההפסקה בגבייה הייתה הפסקה זמנית עקב כך שטרם התקבל אישור השר, שלא הובהר אם נמשכה אספקת שירותי השמירה אף שהגבייה הופסקה משך תקופת ההמתנה הקצרה לאישור השר, או שהופסקה לפרק זמן קצר- נועד חוק התיקון לחול על המשיבה, שחוקקה חוק עזר כדין עובר לחוק התיקון. זאת ועוד. מהשתלשלות העניינים שהובאה ברקע עולה, כי לא מן הנמנע שהעיכוב במתן אישור השר נבע מהקביעות בפרשת מלינובסקי ומהפעולות שנקט המחוקק בעקבותיה. על כן יהיה זה בלתי סביר בעיניי לכאורה, לקבוע כי בנסיבות אלה לא חלה הוראת המעבר על המשיבה עקב קטיעת רצף הגבייה. ב. תוקף חוק העזר חוק העזר בענייננו התקבל כאמור כדין, בהתאם לסעיף 258 בפקודת העיריות, אני סבורה כי הוא אינו פוקע אלא אם כן יש בו או בדין הוראה מפורשת אחרת. אני סבורה כי העובדה שחוק העזר קובע כי לאחר מועד מסוים יש לקבל אישור לשם ביצוע פעולה מסוימת - בענייננו, הטלת ההיטל - אינה מאיינת את חוק העזר. ניתן להקיש לענייננו מכך שכאשר המחוקק חפץ להגביל את משך תוקפו של חוק מסוים לפרק זמן קצוב, הוא עשה כן באופן ברור. כך למשל נחקקו חוקים שונים שהוכתרו "הוראת שעה" שבהם נקבע במפורש מועד תוקף החוק (ראו לדוגמא סעיף 8(ב) בחוק גלי צה"ל - שידורי רדיו של צבא הגנה לישראל (שידורי חסות ותשדירי שירות) (הוראת שעה), תשס"ה-2005 הקובע: "(ב) חוק זה יעמוד בתוקפו עד תום שבע שנים וחצי מיום התחילה"; סעיף 5 בחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), תשס"ג-2003 הקובע: "חוק זה יעמוד בתוקפו עד יום ז' בשבט התשע"ב (31 בינואר 2012), ואולם רשאית הממשלה, באישור הכנסת, להאריך בצו את תוקפו, לתקופה שלא תעלה בכל פעם על שנה אחת"; סעיף 23 בחוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה), תשע"א-2011 הקובע: "חוק זה יעמוד בתוקפו עד יום כ"ד באב התשע"ג (31 ביולי 2013)"; וכמובן חוק התיקון נושא דיוננו שנחקק לפרק זמן של שנה ולאחר מכן הוארך תוקפו לשנתיים נוספות). משלא נקבעה בחוק העזר הגבלת תקופת תוקף, אין לפרש את חוק העזר באופן שהיעדרו של אישור או עיכוב בקבלתו מפקיעים את תוקפו. המשיבה אינה חולקת על כך שכל עוד לא ניתן האישור לא ניתן לגבות את ההיטל. גם בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 1/2008 שצורף כאסמכתא 1 לסיכומי המשיבה, יש תימוכין לכך שמגבלת הגבייה לא נועדה לאיין את חוק העזר אלא תכליתה שונה. בחוזר נאמר בין היתר "על-מנת להבטיח כי תעריפי ההיטלים והאגרות בחוקי העזר ישקפו התפתחויות כלכליות המשפיעות על עלות השירות ויתבססו על נתונים עדכניים, נקבע כי ייקצב מועד לגבייה על-פי חוק העזר, כך שלאחר המועד האמור תהא הטלת ההיטל והאגרה טעונה אישור נוסף של מועצת הרשות ואישור שר הפנים" (עמ' הממוספר "15" באסמכתא 1 לסיכומי המשיבה). משמע, מגבלת הגבייה נועדה לצורכי פיקוח על גובה ההיטל ולא לשם הפקעת תוקפו של חוק העזר. אני ערה לכך כי החוזר הנ"ל מתייחס לחוקי עזר בתחום פיתוח תשתיות מוניציפאליות ואינו מתייחס באופן ספציפי לחוקי עזר בתחום שמירה ואבטחה. עם זאת, ניתן להסיק מהדברים הנאמרים בחוזר הנ"ל את הרציונל לחקיקתה של מגבלת הגביה בחוק העזר שבענייננו. לעניין תוקף חוק העזר ניתן ללמוד מכותרת השוליים של סעיף 7 שבו. ברק בספרו הנ"ל בעמ' 318-317 כותב: "הגישה המקובלת בישראל, הן לעניין פקודות מנדטוריות, הן לעניין חוקי הכנסת, והן לעניין לתקנות מחוקק המשנה, היא, כי אביזרי החקיקה - כגון שם החוק, שם הפרק, כותרת השוליים, הפיסוק, התחביר, מספרי הסעיפים וסידורם - העוברים את תהליך החקיקה כולו, הם אמות מידה פרשניות אשר ניתן להיזקק להן לשם הבהרת החקיקה עצמה. עם זאת, בהתנגשות בין גוף החוק לבין האביזרים - יד גוף החוק על העליונה". כותרת השוליים של סעיף 7 בחוק העזר היא "מגבלת גבייה", ולא הגבלת תוקף או לשון דומה. משמעותה הלשונית הפשוטה של כותרת זו היא אם כן, שללא אישור שר הפנים (ומועצת המשיבה) אין גבייה, ובהינתן האישור, מותרת הגבייה. ואולם אין לעניין זה השפעה על תוקפו של חוק העזר. ג. גם לשון הוראת המעבר תומכת בכך שהיא חלה על חוק העזר. בהוראת המעבר נכתב כי רשות מקומית "רשאית לגבות" את ההיטל ולא - שהרשות רשאית "להמשיך" לגבות את ההיטל, משמע - שהמחוקק צפה אפשרות שיהיה חוק עזר בתוקף, אלא שהגבייה לפיו פסקה זמנית עקב סיבה כלשהי, כמו אישור שהתמהמה. ד. הוראת המעבר מתירה גבייה של היטל לפי חוק עזר שהיה בתוקף ביום 4.4.11 וזאת "בכפוף להוראות חוק העזר". נראה כי המילים "בכפוף להוראות חוק העזר", שבהוראת המעבר, מכוונות גם להוראה דוגמת הוראת סעיף 7 שבחוק העזר, לפיה נדרש אישור של מועצת הרשות המקומית ואישור שר הפנים לשם המשך הטלת ההיטל וגבייתו. ה. אינני מקבלת את טענת המבקשת, כי יש לקבל את פרשנותה מהטעם שאישור שר הפנים אינו יכול לפעול באופן רטרואקטיבי. אין מדובר באישור לפעולה רטרואקטיבית. אישורו של השר פועל מיום שניתן והלאה, והמשיבה אף לא טענה לתחולה רטרואקטיבית של האישור. כאמור חוק העזר נותר בתוקף גם בהעדר אישור שר הפנים, ואישורו דרוש לשם המשך הטלת ההיטל וגבייתו. מיום אישור שר הפנים קמה הזכות למשיבה להמשיך ולגבות את ההיטל. ו. על פי פסק הדין בפרשת מלינובסקי על משרד הפנים לקבוע: "... נהלים ברורים בכל הנוגע לסוג הפעילות הבטחונית שרשות מקומית מוסמכת או אינה מוסמכת לקיים...ולסוגיית מימונה באמצעות היטל מיוחד...בקובעו הגדרות אלה יתן משרד הפנים דעתו גם לפרשנות המוגבלת שניתן לתת לסעיף 249(29) לפקודת העיריות. בתום תקופה זו יבחן משרד הפנים, אל מול אמות המידה שייקבעו, הן את המשך פעילות הסיירת בחולון, והן את המשך מימונה באמצעות היטל מיוחד...ברי לנו כי יתכנו להכרעה זו השלכות רוחב שמעבר לחולון, וגם בהן יש כמובן לטפל באותה מתכונת ומסגרת". נראה כי הוראת המעבר היא מעין הארכת מועד סטטוטורית לחוקי עזר שהיו בתוקף ערב חקיקת חוק התיקון, כפוף לתנאים שבחוקי העזר (כמו אישור השר בענייננו), נוכח בעייתיות אפשרית של חוקי העזר מסוג זה, כפי שקבע בית המשפט בפרשת מלינובסקי, ועקב העובדה שמשרד הפנים לא עמד בזמן שקצב לו בית המשפט (וכן ראו דברי הסבר להצעת חוק לתיקון 126). ז. אני מקבלת את טענת המשיבה, כי אין הגיון שלגבי חוקי עזר יְשנים, שאינם עדכניים (המשיבה הביאה דוגמאות של חוקי עזר שעודכנו בתחילת שנות ה-2000, בטרם "הולדת הכלי" של הוראת מגבלת הגבייה (חוקי עזר לאשדוד, באר שבע, הוד השרון, מזכרת בתיה - אסמכתא מס' 2 לסיכומים)), בהם אין מגבלת גבייה - יחול חוק התיקון והרשות תהיה רשאית להמשיך ולגבות את היטל השמירה ואילו על חוקים חדשים שתעריפיהם עדכניים באופן יחסי, שיש בהם המגבלה - הוא לא יחול. סוף דבר לאור כל האמור עד כאן אני מוצאת כי לא קיימת אפשרות סבירה שהתובענה תוכרע לטובת הקבוצה. על כן אין מקום לאשר את התובענה הייצוגית. הבקשה לאישור תובענה ייצוגית נדחית. נוכח העובדה שסוגיה זו טרם נדונה, וכי נוסח חוק העזר כמו גם חוק התיקון אכן יוצרים בעיה פרשנית, לא מצאתי מקום לחייב את המבקשת בהוצאות.היטל שמירה