ערעור על החלטת נציב שירות בתי הסוהר

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא ערעור על החלטת נציב שירות בתי הסוהר: רקע כללי 1. האם יש לקבל את בקשת המדינה לדחות על הסף מחמת התיישנות את הערעור שהוגש על החלטתו של נציב שירות בתי הסוהר (להלן: "הנציב" ולהלן: "השירות") בדבר הגדלת שיעור הגמלה המשולמת למערער עקב נסיבות אישיות ורפואיות ומכוח חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב] התש"ל - 1970 (להלן: "חוק הגמלאות") ומהו הסעד לו זכאי המערער היה ותדחה טענת ההתיישנות - אלה הן השאלות העיקריות שהובאו לפתחנו. שאלות שהתשובה להן מצריכה דיון בסוגיות רחבות יותר, הנוגעות לזכות הגישה לערכאות ולאמות המידה לאורן יש לבחון טענות התיישנות המועלות על ידי רשות מנהלית בכלל ובתחום הביטחון הסוציאלי בפרט. תמצית העובדות 2. המערער, יליד 1962, החל עבודתו בשירות ביום 12.3.90 כשמצב בריאותו היה תקין לחלוטין (פרופיל 97). המערער אולץ לפרוש לגמלאות, בפרישה מוקדמת, ביום 31.5.07 בשל מצב בריאותי קשה, שהוכר על ידי המוסד לביטוח לאומי כנכות צמיתה, בשיעור של 100%, החל מיום 1.8.06. במהלך כל תקופת עבודתו בשירות, הועסק המערער כשומר ביטחון בכניסה למתקן הכליאה איילון (להלן: "המתקן"). במסגרת תפקידו נדרש המערער, בין היתר, לבדוק את הנכנסים ויוצאים בשערי המתקן ולמנוע הכנסה של כלי נשק, סמים, ציוד וחפצים אחרים שהכנסתם נאסרה. לשם כך, היה על המערער לערוך חיפוש על גופם או בכליהם של הבאים בשערי המתקן וכן, לבדוק את כלי הרכב שניתן להם היתר כניסה אליו. המערער דיווח על מתח נפשי רב שהיה כרוך בעבודתו, זמן קצר לאחר שהחל בה אף חלה הדרדרות במצבו הבריאותי משאובחנה אצלו מחלת פסוריאזיס קשה. למרבה הצער, הגורל לא האיר את פניו למערער, בתחום הבריאותי, גם בהמשך הדרך ובשנת 2004 הוא אושפז בבית חולים, בשל אי ספיקת כליות קשה שהצריכה טיפול קבוע בדיאליזה. החל משנת 2007 ואילך, נזקק המערער לטיפול בדיאליזה בתדירות של ארבע פעמים בשבוע. בנוסף לכך, החל המערער לסבול, במהלך תקופת עבודתו בשירות, גם ממחלת מפרקים ניוונית מפושטת בעמוד שידרה צווארי ומותני, עם הגבלה בתנועות הצוואר וכן, מיתר לחץ דם וסכרת גבולית (ראה - נספח מש/3 לעמדת המדינה בערעור להלן: "עמדת המדינה"). 3. במהלך שנת 2006, החליט השירות להפסיק את עבודתו של המערער מחמת מצב בריאותו ולהביא לפרישתו המוקדמת לגמלאות. המערער מצידו, התנגד להפסקת עבודתו וניסה להשיג על החלטת השירות בעניין זה בדרכים שונות, אך לא עלה בידו לשנותה וביום 31.5.07 הוא פרש בפרישה מוקדמת, בנסיבות שזיכו אותו בקצבה בהתאם לחוק הגמלאות. 4. קצבתו של המערער חושבה תחילה על בסיס וויתקו (20 שנה וחודשיים, כולל תקופת השירות הצבאי), על בסיס צבירה של 2% פנסיה עבור כל שנת וותק. בהתאם לכך, נקבע כי המערער צבר במועד פרישתו 40.33% גמלה, ללא הגדלה מחמת מצב בריאות ונסיבות אישיות, בהתאם לאפשרויות ההגדלה המעוגנות בחוק הגמלאות (ראה - נספח מש/7 לעמדת המדינה). 5. בשלב זה, נערוך סטייה קלה מן הסקירה העובדתית על מנת לפרוש בקצרה את המתווה הנורמטיבי הרלוונטי הנוגע לסמכות ההגדלה של אחוזי הגמלה על ידי הנציב מחמת נסיבות אישיות ומצב בריאותי. זאת, על מנת לאפשר הבנה מלאה יותר של המשך הסקירה העובדתית: ההוראה הרלוונטית המתווה אפוא את סמכותו של הנציב כאמור, להגדיל את שיעור הגמלה המשולמת לגמלאי השירות מכוח חוק הגמלאות, מעוגנת בסעיף 100 לחוק זה הקובע לאמור: "הגדלת תקופת השירות בתנאים מסוימים (א) עובד המועסק בתנאי עבודה שקבעה הממשלה כתנאים מיוחדים לענין סעיף זה, רשאי נציב השירות להורות בהודעה ברשומות ובתנאים שקבעה הממשלה, כי לצורך קביעת זכויותיו של אותו עובד לפי חוק זה, כולן או מקצתן, תחושב תקופת שירותו, כולה או מקצתה, כתקופה גדולה משהיתה למעשה, ובשיעור שקבעה הממשלה. (ב) לגבי עובד שסעיף קטן (א) אינו חל עליו רשאי נציב השירות להורות, בהודעה ברשומות ובתנאים שקבעה הממשלה באישור ועדת העבודה של הכנסת, כי לצורך קביעת זכויותיו של העובד לפי חוק זה, כולן או מקצתן, תחושב תקופת שירותו, כולה או מקצתה, כתקופה גדולה משהייתה למעשה, בשיעור שקבעה הממשלה." אין חולק כי סעיף 100 (א) איננו חל על המערער ומשכך, הסעיף החל בענייננו הוא סעיף 100(ב), המקנה לנציב סמכות להגדלת הגמלה בשל נסיבות ספציפיות הקשורות לעובד. יצויין כי סעיפים 81(3), 70(א), ו- 70(ב)(1) לחוק הגמלאות מעגנים את סמכותו של נציב שירות בתי הסוהר לעשות שימוש בסמכות המעונגת בסעיף 100 הנ"ל ביחס לעובדי השירות - להבדיל מנציב שירות המדינה. הכללים המתווים את אופן הפעלתה של סמכות ההגדלה של הנציב, הוסדרו בנוהל המכונה "פקודת נציבות שירות בתי הסוהר" שמספרה 02.26.00,וכותרתה "הגדלת תקופת שירות לצורך חישוב קצבה", בתוקף מיום 1.8.01 (להלן: "הפקודה"). (נספח מש/13 לעמדת המדינה). פסקה 3 לפקודה, הרלוונטית לענייננו קובעת כך: "א. נציב בתי הסוהר מוסמך להגדיל קצבתו של סוהר בתנאי ששירת 5 שנים לפחות עד כדי הכפלת תקופת השירות, אם ועדת ההגדלות (כהגדרתה בסעיף 5 להלן) המליצה על ההגדלה כזו בגין בעיות מיוחדות מטעמים אישיים, משפחתיים, בריאותיים. ככלל, ממוצע הגדלת תקופת השירות עפ"י סעיף זה בשנה אחת לא יעלה על 4%. ב. נציב בתי הסוהר רשאי להגדיל קצבתו של סוהר, אם השתכנע כי מצב בריאותו לא יאפשר לו תעסוקה לאחר הפרישה, מותנה בכך שהסוהר לא מקבל תשלום כלשהו בגין מצב בריאותו הלקוי. ג. הבטחת הכנסה - נציב בתי הסוהר רשאי להגדיל קצבתו של סוהר כדי לסייע בהטחת הכנסה ברמה מינימאלית (תיקבע לו קצבה שלא תפחת מ- 30% מהמשכורת הקובעת ובלבד שלא תעלה על הכפלתה של כל תקופת שירותו במדינה. ד. הורה שכול - כמשמעותו בחוק משפחות חיילים שנספו במערכה (תגמולים ושיקום) התש"י - 1950. תינתן המלצה של הגדלת הקצבה לכדי 50% ובלבד שלא תעלה על הכפלה מלאה של תקופת שירותו הממשי במדינה, אם מגיעה להורה השכול לפני ההגדלה האמורה קצבה בשיעור של 45% ומעלה תוגדל קצבתו ב- 6%. ה. ההגדלה ע"י הנציב מטעמים אישיים, משפחתיים או רפואיים נתונה לשיקול דעתו הבלעדי. הנציב רשאי להחליט על הגדלה חלקית בלבד או לא לאשר הגדלה כלל. משמע - הפקודה מתנה את הפעלת סמכות ההגדלה של הנציב בהמלצה של ועדה מקצועית המכונה "ועדת הגדלות" (להלן: "ועדת ההגדלות"), הנדרשת לבחון את הנסיבות האישיות של הפורש, לרבות אלה הרפואיות והכלכליות וכן, את יתר השיקולים המערכתיים והתקציביים הצריכים לעניין ולהמליץ המלצותיה לנציב בדבר שיעור ההגדלה הראוי. 6. המערער פנה אפוא לנציב, בהתאם לסעיף 100 לחוק הגמלאות בבקשה להגדלת תקופת שירותו לצורך חישוב גמלתו בשל מצב בריאותו ונסיבותיו האישיות המיוחדות (להלן: "בקשת ההגדלה"). בהתאם להוראות הפקודה כאמור, נבחנה תחילה בקשתו על ידי ועדת ההגדלות שהורכבה מגורמים מקצועיים בתחומים השונים והם: מנהל משאבי אנוש בשירות, רופא, נציג היועץ המשפטי של השב"ס, ראש מדור רווחה בשב"ס, קצין פרישה וגמלאות וכן, עובדת החשבות בשירות. זאת באופן שאפשר לוועדה לשקול את כל טווח השיקולים הרלבנטיים, הן אלה הנוגעים למערער והן אלה המערכתיים והתקציביים. 7. לצורך גיבוש ההחלטה בבקשת ההגדלה, פנה השירות ביום 25.6.07 למשרד הבריאות (ללשכת הבריאות המחוזית בת"א) לשם קבלת הערכה רפואית של ועדה רפואית מחוזית בדבר דרגת הנכות של המערער לצורך גמלאות. ועדה זו קבעה למערער, בהחלטתה מיום 21.10.07, נכות זמנית למשך שנה לצרכי גמלה בשיעור של 100%. החלטתה נשלחה לשירות ביום 31.10.07 (ראה - נספח מש/9 לעמדת המדינה). ביום 27.6.07 - לאחר הפניה למשרד הבריאות אך לפני שהתקבלה החלטת הועדה המחוזית כאמור - בחנה ועדת ההגדלות בעצמה את נתוניו האישיים והרפואיים של המערער ואת יתר השיקולים הצריכים לעניין והמליצה לנציב להגדיל את שיעור גמלתו ולהעמידה על 60%. זאת, תוך שהיא מנמקת את החלטתה כך: "העובד פרש מטעמים רפואיים. חולה במצב קשה מטופל בדיאליזה. זאת תוך צירוף דו"ח רפואי מפורט ביחס למצבו הרפואי. הערכה הקובעת כי המערער נעדר כושר ההשתכרות עתידי היות המערער חסר מקצוע, מצבו הסוציו-אקונומי הקשה של המערער והיותו של המערער המפרנס היחיד של משפחתו." (החלטה של ועדת ההגדלות צורפה כנספח מש/8 לבקשת המדינה). 8. חרף המלצות אלה, החליט הנציב ביום 6.8.07 על הגדלת שיעור הגמלה ל- 50% בלבד. הנציב החליט אפוא שלא לקבל את המלצותיה של ועדת ההגדלות, כאשר במסגרת החלטתו התמציתית, כפי שזו נכתבה על גבי פרוטוקול ועדת ההגדלות, כתב כך: "מאשר הגדלה ל- 7.5% בלבד ולהעמיד את הקצבה על 50% לפי המצב הרפואי המיוחד של הסוהר". משמע - הנציב לא פירט מדוע אין הוא מקבל את המלצותיה של ועדת ההגדלות ומהם הטעמים והשיקולים הנוספים ששקל (אם בכלל), עובר למתן החלטתו, הן אלה הנוגעים לנסיבות האישיות של המערער והן אלה המערכתיים. 9. לאחר הדברים האלה, התקבלה בשירות החלטתה של הועדה הרפואית המחוזית במשרד הבריאות מיום 31.10.07, אשר קבעה כאמור למערער נכות זמנית (לתקופה של שנה אחת) לצרכי גמלה בשיעור של 100%. לאור קביעה זו, נערך דיון נוסף בוועדת ההגדלות בעניינו של המערער, בעקבותיו שבה הועדה והמליצה על הגדלה נוספת בשיעור הגמלה בשיעור של 4% (הגדלה לגמלה של -54%). זאת, תוך שהיא מוסיפה וממליצה לשוב ולדון בעניינו, לאחר שיקבע שיעור נכותו היציבה ובלשונה: "קרפ"ר ממליץ על הגדלה נוספת של 4% מצ"ב דו"ח רפואי. בשל הגדלה קודמת ובשל כך שהנכות איננה לצמיתות - מוחלט כי עניינו ידון בשנית כאשר תיקבע נכותו לצמיתות.. לקבוע את שיעור הקצבה על 54% לדון שוב בהתקבל תוצאות הוועדה המחוזית של משרד הבריאות לכשתקבע הנכות לצמיתות." יצוין - כי וועדת ההגדלות לא נימקה, במסגרת הפרוטוקול שערכה בישיבתה השניה, מדוע שינתה מהמלצתה הראשונה להגדיל את שיעור הגמלה של המערער ל- 60%. מה גם שמאז המלצתה הראשונה הובא לידיעתה כי נקבעו למערער 100% נכות, לצורך גמלה, על ידי הועדה הרפואית המחוזית. 10. המלצתה של ועדת ההגדלות מישיבתה השנייה, הובאה אף היא, כמתחייב מן הפקודה, לאישור הנציב אשר קבע בהחלטה נוספת (שניה במספר) מיום 10.2.08 - אף היא בלתי מנומקת ,כך : "לא מאשר". (ראה -מש/10 לבקשת המדינה). בנסיבות אלה נותר אפוא שיעור הגמלה של המערער בעינו (50%). 11. השירות הודיע למערער על החלטתו של הנציב מיום 10.2.08 במסגרת הודעה שנשלחה אליו בה נכתב כך: "1. הרינו להודיעך כי בהמשך לתוצאות ועדה רפואית מחוזית וקביעת אחוזי נכותך נדון עניינך בשנית בוועדת ההגדלות של שירות בתי הסוהר. 2. נציב בתי הסוהר החליט להשאיר את שיעור קצבתך על 50 אחוזים 3. עם קביעת אחוזי נכותך לצמיתות בוועדה רפואית מחוזית תשוב [ועדת] ההגדלות לדון בעניינך. 4. איחולנו לפרישה טובה ולבריאות." (ראה - נספח מש/11 לבקשת המדינה). כפי שניתן לראות, במסגרת הודעה זו, לא הביא השירות לידיעת המערער את המלצותיה של ועדת ההגדלות והוא אף לא צירף אליה את פרוטוקול הועדה ואת התייחסות הנציב להמלצותיה. הפרוטוקול הנ"ל, צורף לעמדת המדינה בהליך זה. 12. לאחר הדברים הללו ובמועד שלא פורט בעמדת המדינה כאמור, קבעה הוועדה הרפואית המחוזית במשרד הבריאות למערער נכות יציבה, לצרכי גמלה, בשיעור של 100%. בעקבות קביעה זו ובהתאם להמלצתה של ועדת ההגדלות מישיבתה השנייה, התכנסה הועדה בפעם השלישית על מנת לדון בבקשת ההגדלה. מועד התכנסותה לא צוין בעמדת המדינה בערעור. מסיבות לא ברורות, המדינה אף לא צירפה לעמדתה את פרוטוקול וועדת ההגדלות מישיבתה השלישית ואף לא ציינה את תוכן ההמלצות ואת שיעור ההגדלה הסופי עליו המליצה בפני הנציב, במסגרת ישיבתה השלישית והאחרונה. המדינה אף לא צירפה את התייחסותו של הנציב להמלצה זו של ועדת ההגדלות. תחת זאת, הסתפקה בצירוף מכתב מיום 18.1.10, המודיע למערער על החלטתו הסופית, והבלתי מנומקת, של הנציב, לאשר הגדלה נוספת של הגמלה בשיעור של 2.5% ל - 52.5% גמלה. מועד מתן ההחלטה על ידי הנציב אף הוא לא צויין בעמדת המדינה ובלשון המכתב לאמור: "1. עניינך נדון בוועדת ההגדלות של שירות בתי הסוהר. 2. הרינו להודיעך כי נציב בתי הסוהר אישר להגדיל את קצבתך העומדת כיום על 50% ב- 2.50% אחוזים נוספים ולהעמידה על שיעור 52% אחוזים. 3. תוקף שיעור הקצבה המוגדלת הינו מיום פרישתך לגמלאות 4. איחולנו לפרישה טובה ולבריאות." (ראה - נספח מש/12 לבקשת המדינה). 13. השירות הודיע למערער על זכותו להשיג על החלטת הנציב כאמור בפני בית הדין לעבודה במכתב נוסף הנושא תאריך 17.1.10 בו נכתב כך: "אישור גמלאות 1. בתוקף הסמכות שהוענקה לי עפ"י הוראות סעיף 102(א) ו-44 לחוק שירות המדינה, (גמלאות) [נוסח משולב] התש"ל-1970 ,(להלן: "החוק"), ובמענה לתביעתן לגמלה בגין פרישתך מן השירות ביום 31/05/2007 , הריני מאשרת את זכאותך לגמלה החל מחודש יוני 2007, לפי החוק וכמפורט להלן: 1א. לקצבת פרישה על פי סעיף 20 לחוק, בשיעור של %52.50 מהמשכורת הקובעת, בהתאם לתקופת השירות שבסעיף 2 להלן. ב. למענק עפ"י סעיפים 22 ו- 23 לחוק אשר יחושב ע"י חשבות שב"ס. 2. תקופת שרותך הנושאת זכות לגמלה מסתכמת ב-26 שנים ו -3 חודשים . 3. בהתאם לתקנות שירות המדינה (גמלאות) (הגשת תביעות, הצהרות והודעות) (תיקון) תשכ"ח 1968, חייב כל מקבל גמלה להודיע לממונה על תשלום הגמלאות, על המאורעות העשויים להשפיע על הזכות לקבלת קצבה, או על שיעור הקצבה, לרבות המשך השתכרותך כגמלאי וזאת תוך 30 יום מקרות האירוע, כמפורט בנספח המצורף. 4. תשלומי הגמלה המפורטים לעיל יבוצעו על-ידי משרדך. 5. על החלטה זו ניתן לערער בפני בית דין אזורי לעבודה, תוך 60 יום מיום הגיעה אליך הודעה זו, וכמפורט בנספח המצורף. 6. בשינוי לאישורנו מיום 18.9.07. " עיננו הרואות אפוא - כי השירות הודיע אומנם למערער על זכותו להשיג על החלטת הנציב, תוך 60 יום מקבלת "אישור הגמלאות" אולם לא צירף גם למכתב זה פרוטוקולים של ועדת ההגדלות או התייחסות של הנציב להמלצותיה. זאת באופן שיכול היה לאפשר למערער לבחון את הפגמים שנפלו, אם בכלל, בהתנהלות ועדת ההגדלות או בהחלטת הנציב, בתוך סד הזמנים הקצר שנקצב לו בתקנות ( 60 יום ממועד קבלת החלטתו של הנציב). 14. בנסיבות אלה, פנה אפוא המערער לבית הדין ביום 17.3.10, ללא ייצוג משפטי, בבקשה שהוגשה בכתב יד, במסגרתה ביקש להאריך את המועד להגשת ערעור על החלטת הנציב בנוגע להגדלת שיעור גמלתו. זאת, תוך שהוא מנמק בקשתו בטיפולי הדיאליזה אותם נאלץ לעבור נוכח מצבו הבריאותי. בקשתו של המערער הועברה, על פי החלטה מיום 13.4.10, לתגובת המדינה ומשזו לא הגיבה - האריך בית הדין את המועד להגשת נימוקי הערעור עד ליום 1.12.10. מועד בו הוגשו הנימוקים בצירוף הודעה על ייצוג המערער. במאמר מוסגר יצוין - כי הליך הערעור נקלע למספר מהמורות שנבעו, בין היתר, מהעדר ההמצאה של בקשת המערער מיום 17.3.10 ושל החלטת בית הדין מיום 13.4.10 למדינה אשר הודיעה על התנגדותה להארכה מחמת התיישנות. זאת, רק לאחר שקיבלה את נימוקי הערעור אותם הגיש המערער כאמור ביום 1.12.10. משכך, עתרה אפוא המדינה לביטול ההחלטה בעניין הארכת המועד ולסילוקו של הערעור על הסף מחמת התיישנות, נוכח חוסר הסמכות של בית הדין להאריך את המועד. בעקבות החלטת בית הדין מיום 5.1.12, שהורה למדינה להגיב אף לגופו של הערעור, הוגשה עמדת המדינה, במסגרתה טענה באופן חלופי כי יש לדחותו מהטעם שהמערער לא השכיל להצביע על פגם שנפל בהחלטת הנציב. טענות ההתיישנות וחוסר הסמכות שבפי המדינה כאמור, נסמכו על תקנה 1 לתקנות שירות המדינה (גמלאות)(המועד הקובע להגשת ערעור) תש"ל - 1970 (להלן: "תקנות הגמלאות") המגבילה את המועד להגשת ערעור על החלטות הנציב ל-60 יום מהיום בו הגיעה החלטה זו לידיעת המערער. זאת שעה שהמערער התעכב לשיטתה של המדינה בפנייתו לבית הדין משך 9 חודשים עד למועד בו הגיש את נימוקי הערעור, ביום 1.12.10. 15. על-פי הסדר המתבקש, נדון תחילה בבקשת המדינה לביטול ההחלטה המאריכה את המועד להגשת נימוקי הערעור בשל חוסר סמכות של בית הדין ובבקשתה לסילוק הערעור על הסף מחמת התיישנות. זאת על בסיס ההנחה העובדתית המקבלת את טענת המדינה, לפיה לא הומצאה לה החלטת בית הדין שאפשרה לה להגיב לבקשת הארכה, טרם שניתנה אותה החלטה המאריכה את המועד. הנחה זו נסמכת על הראיות שהציגה בפנינו המדינה והיא תביא למיקוד החלק הראשון של הדיון בטענת ההתיישנות וחוסר הסמכות. עם זאת, נקדים ונציין כבר כאן כי מאחר ומסקנתנו בתום דיון זה תהיה - כי יש לדחות את טענות המדינה כאמור - הרי שבהמשך הדברים ובחלקו השני של פסק הדין, נדון גם בערעור לגופו. משכך נפתח תחילה בפירוט טענותיהם של הצדדים המתייחסות לשני חלקיו של הדיון. טענות הצדדים טענות המערער בתמציתן היו כדלקמן: 16. אשר למישור הפרוצדוראלי של חסמי ההתיישנות והסמכות, השליך המערער יהבו על תקנה 125 לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין) התשנ"ב-1992 (להלן: "תקנות בית הדין"), המקנה לבית הדין סמכות להאריך מועד שנקבע בחיקוק, מטעמים מיוחדים שירשמו. לטענת המערער, תקנה זו מסמיכה את בית הדין להאריך גם את המועד להגשת ערעור על החלטת הנציב, כפי שנקבע בתקנות הגמלאות ולפעול בהתאם לכלל הנקוט בבית הדין, של העדפת בירורן של תובענות המוגשות אליו לגופן. עוד טען המערער - כי קבלתה של הבקשה לסילוק על הסף, לאחר שניתנה לו אורכה להגשת נימוקי הערעור ולאחר שאלה הוגשו - מהווה פגיעה בזכות הגישה לערכאות, שהינה זכות יסוד חוקתית. 17. אשר להיבט המהותי, הנוגע לגופו של הערעור, ביקש המערער מבית הדין לקבוע כי יש להכפיל את תקופת שירותו לצורך תשלום הגמלה, כפי שהמליצה ועדת ההגדלות בישיבתה הראשונה וכפי שהיה מוסמך גם הנציב לקבוע, מכוח חוק הגמלאות. המערער הוסיף וטען, כי החלטות הנציב בעניין הגדלת שיעור הגמלה אינן סבירות, נוכח חומרת מצבו הרפואי ונוכח הזיקה הסיבתית בין מחלת הפסוראזיס בה לקה לבין תנאי עבודתו. זאת, כפי שעולה לטענתו מחוות הדעת הרפואית שצורפה לנימוקי הערעור, המצביעה על קשר סיבתי בין מחלה זו לבין עבודה הכרוכה במתח נפשי. המערער טען עוד, כי הוא הופלה לרעה, בהשוואה לעובדי שירות אחרים, שאושרה להם הגדלה משמעותית משלו בשיעור הגמלה מטעמים אישיים ורפואיים, עד כדי הכפלת תקופת השירות ועל אף שמצבם הבריאותי היה קל משלו. בהקשר זה אף ביקש המערער להציג בפניו נתונים הנוגעים לגמלאים שפרשו מן השירות, החל משנת 2002 ואילך, המלמדים על תקופת שירותם, שיעור נכותם ושיעור ההגדלה שאושר להם. זאת, על מנת לתמוך בטענת האפליה אשר במידה ותוכח - יש בה לזכותו לטענתו, בתנאי פרישה שאינם פחותים מאלה שאושרו לגמלאים כאמור. טענות המדינה בתמציתן היו כדלקמן: 18. אשר להיבט הפרוצדוראלי, טענה המדינה - כי תקנה 1 לתקנות הגמלאות קוצבת 60 ימים להגשת הערעור, החל מהיום שהגיע החלטת הנציב לידי המערער ואילו במקרה דנן, הוגש הערעור כמעט 11 חודשים לאחר מתן ההחלטה. אי לכך, ונוכח ההלכה הפסוקה הקובעת כי בית הדין אינו רשאי להאריך את המועד אשר נקבע בחיקוק, בהעדר הסמכה מפורשת לכך באותו חיקוק עצמו - הרי שדין הערעור להידחות על סיפו. 19. אשר לגופו של הערעור - טענה המדינה, כי שיקול דעתו של הנציב מונחה על פי הוראות הפקודה הקובעת כללים סבירים להגדלה במצבים מסוימים - כאשר ככלל, "סטנדרט סביר" יתבטא בהגדלה בשיעור של 4% בלבד. זאת שעה שבמקרה של המערער "מתח" הנציב את הכללים, הרבה מעבר למקובל, בכך שהגדיל את קצבתו בשיעור של - 12.17% - "פי שלוש ויותר" משנקבע כסטנדרט הסביר להגדלה בנסיבות רפואיות. מדובר בהגדלה משמעותית וחריגה יוצאת דופן בנדיבותה כלפי המערער - הגדלה שבשנים האחרונות ספק אם ניתנו עוד הגדלות נדיבות כדוגמתה למי שמלכתחילה נקצבו לו על פי הדין 40% גמלה". כמן כן טענה המדינה, כי מאחר והסמכות לקבוע את שיעור ההגדלה נתונה לנציב - ואילו בית הדין, מוסמך רק לקיים ביקורת שיפוטית על אופן הפעלתה של הסמכות - הרי שגם אם ימצא בית הדין פגם שנפל בהחלטה, אל לו לשים עצמו בנעליו של הנציב ולקבוע במקומו את שיעור ההגדלה הראוי. זאת, כפי שהוא התבקש למעשה לעשות על ידי המערער. הכרעה התיישנות, סמכות בית הדין להאריך את המועד להגשת ערעור על החלטת הרשות הערעור הוגש במועדו 20. יאמר תחילה כי לכשעצמנו, סבורים אנו כי יש לדחות את טענת המדינה לפיה, איחר המערער את המועד שנקבע בתקנות הגמלאות להגשת הערעור ומכאן גם את בקשתה לביטול החלטת בית הדין שהאריכה את המועד להגשת נימוקי הערעור לאחר מועד זה. שכן, משהוגשה לבית הדין בקשת הארכה ביום 17.3.10 - בתוך 60 הימים שנמנו ממועד קבלת החלטת הנציב - הרי שיש לראות את הערעור כמוגש במועדו, ולבית הדין אף נתונה הסמכות להאריך את המועד להגשת נימוקיו ונסביר: כלל נקוט הוא בפסיקה, כי משהודיע בעל זכות הערעור לבית הדין, בתוך פרק הזמן שנקצב להגשת ערעור, על רצונו להגיש את נימוקיו מאוחר יותר - הרי שיש לראות את בקשתו כהודעת ערעור שהוגשה במועדה. זאת על אף שהודעה זו לוקה בפגמים המצריכים תיקון והשלמה. הלכה זו מקורה בפסיקתו של בית המשפט העליון אשר קבע בהקשר זה כי "'כתב ערעור ללא נימוקים, כתב ערעור הוא, הגם שהוא פגום" (ראה - על"ע 17/88 ניסים בר חן נ' הועד המחוזי של לשכת עורכי הדין, ניתן ביום 29.7.89, פורסם במאגרים האלקטרונים; להלן: "עניין בר חן"). 21. אשר לאופן בו נדרש בית הדין לנהוג במקרה בו מוגש ערעור הלוקה בפגם כאמור, נפסק כי יש להורות על תיקונו בדרך הקבועה בדין הרלוונטי, המקנה את זכות הערעור וככל שאותו דין אינו מסדיר זאת - יש לפנות לדין רלוונטי אחר. בהתאם למתווה זה, הלך בית המשפט גם בעניין בר חן, לצורך תיקון הפגם: משכך, מאחר ושם דובר בערעור פגום, נעדר נימוקים, שהוגש על פסק דינו של בית הדין המשמעתי של לשכת עורכי הדין ומאחר והדין הרלוונטי שם לא קבע כיצד יש לתקן את הפגם, הפנה בית המשפט לצורך כך לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב] תשמ"ב - 1982, המסמיך את בית המשפט להורות על מתן נימוקים ורק אם אלה לא הוגשו - לדחות את הערעור. הלכה זו אומצה גם בפסיקתו של בית הדין הארצי לעבודה (ראה - עא"ח 46/07 משה אשוש נ' המוסד לביטוח לאומי, ניתן ביום 5.12.07 וכן, עא"ח 1011/00 משה באדר - צבי אבנשפגר, ניתן ביום 18.1.01, פורסמו במאגרים האלקטרונים). על יסוד דברים אלה, קבע בית הדין הארצי לעבודה, באחד המקרים שבאו בפניו כי בהעדר הוראה ספציפית בתקנות בית הדין, המורה כיצד יש לנהוג במקרה בו הוגשה הודעת ערעור ללא נימוקים - יש לפנות להוראה הכללית שבסעיף 33 לחוק בית הדין לעבודה התשכ"ט-1969 (להלן: "חוק בית הדין לעבודה"). סעיף הקובע - כי בעניין שאין לגביו הוראה ספציפית ינהג בית הדין "בדרך הנראית לו טובה ביותר לעשיית משפט צדק". מכוח סעיף זה, הורה אפוא בית הדין על תיקון הפגם שנפל בהודעת הערעור, על דרך של הגשת נימוקים במועד מאוחר יותר (ראה - בש"א 79/08 המוסד לביטוח לאומי נ' לימור בן חיים, ניתן ביום 13.2.11, פורסם במאגרים האלקטרונים. להלן: "עניין בן חיים"). 22. כך שם, וכך ראוי היה לנהוג גם בענייננו: משתקנות הגמלאות אינן קובעות כיצד יש לנהוג במקרה בו הוגש ערעור פגום על החלטת הנציב, ללא נימוקים - הרי שהיה מקום להסתמך גם בהקשר הזה - מאותם טעמים הקשורים "לעשיית משפט צדק" - על סעיף 33 לחוק בית הדין לעבודה. זאת, באופן המאפשר למערער להגיש את נימוקי הערעור במועד מאוחר יותר. 23. לכאורה, משדי בטעמים אלה כדי לדחות את הבקשה לביטול ההחלטה המאריכה את המועד להגשת נימוקי הערעור וכן, את הבקשה לסילוקו של הערעור על הסף - הרי שיכולנו לסיים את הדיון בסוגיית ההתיישנות והסמכות כבר בשלב זה ולעבור לדון בערעור לגופו, המעלה שאלות כבדות משקל. שאלות שדי בהן ללמד על אותם טעמים הקשורים "לעשיית משפט צדק", כפי הנדרש בסעיף 33 לחוק בית הדין לעבודה. עם זאת, בשל השאלות העקרוניות שמעוררת סוגיית ההתיישנות הנוגעות, בין היתר, לזכות הגישה לערכאות בתביעות מתחום הביטחון הסוציאלי בכלל ולתביעות בתחום זה הנוגעות לאוכלוסיות מוחלשות בפרט וכן, נוכח העובדה שמצויים אנו בתקופת "קו התפר" המתאפיינת בתפניות בפסיקה הנוגעת לחסמי ההתיישנות - מצאנו מקום להתייחס גם לשאלות נוספות. זאת למקרה בו הייתה מתקבלת או למקרה בו תתקבל בעתיד, במסגרת הליכי ערעור, טענת המדינה כי המערער אכן איחר את המועד שנקבע בתקנות הגמלאות. שאלות אלה נוגעות, הן לסמכותו של בית הדין להאריך את המועד להגשת הערעור - בהעדר הסמכה מפורשת בדין המעגן את זכות הערעור - והן, לסמכותו של בית הדין לפסול את טענת ההתיישנות מטעמים של חוסר סבירות או פגם אחר המוכר במשפט המנהלי. לשם כך, נעמוד תחילה על התפנית שחלה בפסיקה הנוגעת לחסמי ההתיישנות בהקשר הכללי. לאחר מכן, נדון בהשלכותיה של תפנית זו על ההתייחסות לחסמי ההתיישנות בתחום הביטחון הסוציאלי, נוכח מאפייניו הייחודיים של תחום זה. בהמשך, נתייחס באופן ספציפי לחסם ההתיישנות שבחוק הגמלאות ומכאן גם לסמכות בית הדין להאריך את המועד ולאופן בו תיבחן סבירות שיקול הדעת של השימוש בחסם זה בהקשר הזה. לבסוף, נבחן על פי אמות המידה הנ"ל את נפקותה של טענת ההתיישנות במקרה הספציפי של המערער. התפתחותה של הגישה המצרה את היקף התפרשותם של חסמי ההתיישנות לאור השינוי במעמדה של זכות הגישה לערכאות 24. הן בפסיקה והן בספרות המשפטית היה נהוג בעבר להתייחס לשלושה טעמים עיקריים העומדים מאחורי טענת ההתיישנות באשר היא - הטעם האחד - נעוץ בהיבט הראייתי ובהנחה לפיה, חלוף הזמן עשוי לפעול לרעת הנתבע, שאין לחייבו לשמור בידיו עד אין קץ את כל הראיות העשויות לספק לו בבוא העת הגנה ראויה ביום פקודה וככל שתוגש כנגדו תביעה בעתיד הרחוק. שני הנימוקים השגורים האחרים, לקוחים מן המישור המהותי, כפי שעמד עליהם המלומד פרופ' י. ויסמן במאמרו "התיישנות והמדינה לאמור: "הנימוק השני להתיישנות הוא במישור הזכויות המהותיות: השהיית ההגשה של תביעה לתקופה ממושכת מצביעה על נכונות לוותר על הזכות נשוא התביעה ומשחלפה התקופה המספיקה בעיני החוק כדי לייחס לתובע כוונת ויתור - חוסמים את דרכו, ואין מניחים לו עוד לעמוד על זכותו." (ראה - י. ויסמן "התיישנות והמדינה" משפטים י"ד תשמ"ד-תשמ"ה 3). הנימוק השלישי יסודו בהשתק ובהכרה בכך שהימנעות מתביעה משך תקופה ארוכה יוצרת מצג שהנתבע סומך עליו, פועל על פיו ומשנה את מצבו. ברוח זו נפסק כי דיני ההתיישנות נועדו להשיג איזון אינטרסים בין בעלי הדין וכן, ליתן ביטוי לאינטרס של כלל הציבור. כאשר בהתאם לאיזון זה, יש להניח לבעל דין המבקש לתבוע את זכויותיו בערכאה שיפוטית שהות מספקת להיערך לכך, בשים לב לקשיים, לעלויות ולאילוצים השונים. מנגד, יש לקצוב מראש תקופת זמן סבירה לצורך הגשת התביעה אשר מעבר לה - תוסר אימת התביעה המשפטית מהנתבע והוא לא יחויב עוד בשמירת ראיות ויוסר ממנו הסיכון כי הראיות שהיו זמינות בידיו בעבר, שוב לא תהיינה בהישג ידו. זאת, באופן שיכביד על יכולתו להתגונן בפני התביעה. אשר לעניינו של הציבור הרחב נפסק, כי יש לרכז את פעילות ערכאות השיפוט בענייני ההווה ולא בעניינים שזמנם עבר (ראה - ע"א 9413/03 אלנקווה נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, ניתן ביום 22.6.08, פורסם במאגרים האלקטרוניים; להלן: "עניין אלנקווה"). 25. עם זאת, וזה החשוב לענייננו - עיון בפסיקה עדכנית מן השנים האחרונות, לרבות פסיקתו של בית המשפט העליון בעניין אלנקווה מלמד - כי למערכת האיזונים הללו מתלווה כיום שיקול נוסף וכבד משקל, המשנה ומעתיק את מיקומה של נקודת האיזון שנקבעה בעבר. שיקול זה נגזר מן המעמד ההולך ומתחזק של זכות הגישה לערכאות, שהוכרה בפסיקתו של בית המשפט העליון כבעלת אופי חוקתי על חוקי. זאת, בין משום שזכות זו נגזרת, על פי אחת הגישות, מן הזכות לכבוד ולקניין שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ובין משום שהיא מהווה, על פי הגישה האחרת, תנאי שאין בלתו להגשמתם של ערכי הדמוקרטיה, של שלטון החוק ושל כל הזכויות האחרות (ראה יורם רבין "זכות הגישה לערכאות - מזכות רגילה לזכות חוקתית" המשפט ה' תשס"א 217. דיון נרחב במעמדה של זכות הגישה לערכאות ובגישות השונות הנוגעות למקור הנורמטיבי המקנה לה את מעמדה ניתן למצוא ב-ברע"א 993/06 מדינת ישראל נ' מוסטפה דיב מרעי דיראני, ניתן ביום 18.7.11 להלן: "עניין דיראני", פורסם במאגרים האלקטרונים). 26. משמע - ההכרה במעמדה החוקתי של זכות הגישה לערכאות, משליכה מטבע הדברים, על קביעת המשקל היחסי של האינטרס של בעל דין המבקש לעמוד על זכויותיו בערכאות למול המשקל היחסי שיינתן לאינטרסים של הנתבע המקופלים בחסמי התיישנות באשר הם - ובלשונו של בית המשפט בפרשת אלנקווה לאמור: "ההכרה בזכות הגישה של בעל דין לערכאות המשפט, כזכות בעלת אופי חוקתי. הכרה זו משפיעה על עוצמת האינטרס של בעל הדין, המבקש לתבוע את זכויותיו במשפט, בשקלול היחסי של הערכים המתנגשים ברקע מוסד ההתיישנות...מהכרה בזכות הגישה של האדם לערכאות המשפט כזכות חוקתית, נגזר העיקרון כי שערי בית המשפט לא יינעלו בפני מי שמבקש סעד מרשות שיפוטית, אלא מטעמים כבדי משקל... לזכות הגישה לערכאות כזכות יסוד של האדם ישנה משמעות והשלכה גם על התפיסה הנוגעת להחלת הוראות ההתיישנות בדין האזרחי. מערכת הערכים הכוללת, העומדת ביסוד דיני ההתיישנות, שבכללה גם הזכות החוקתית המוכרת של האדם לפנות לערכאות, מקרינה על פרשנות הוראותיו של חוק ההתיישנות, ועל דרך בירורם של התנאים הנדרשים לצורך הקמת טענת התיישנות כלפי תביעה שהוגשה". 27. מן האמור לעיל נובע אפוא כי מעמדה המתעצם והולך של זכות הגישה לערכאות, הביא להצרתו של תחום התפרשותם של חסמי ההתיישנות "מכל מין וסוג" כמנגנונים דיוניים לחסימתו של בירור תובענות לגופן. הצרה זו באה לידי ביטוי בפסיקה בשלוש דרכים עיקריות: הדרך האחת - מתבטאת בפרשנות מצרה של הוראות דין שונות ובכלל אלה, גם חוק ההתיישנות התשי"ח - 1958, הקובעות חסמי התיישנות בהיקפים שונים ומגבילות אגב כך את זכות הגישה לערכאות (ראה -"עניין אלנקווה"); הדרך השנייה - מתבטאת בהפעלת ביקורת שיפוטית הדוקה ולעיתים קשיחה, מכוח כללי המשפט המנהלי, על אופן הפעלת שיקול הדעת של הרשות הטוענת להתיישנות, תוך צמצום גובר והולך של "מרחב מחייתה" של הסבירות המנהלית, העשויה להיתפס כקרקע לגיטימית לצמיחתה של טענת התיישנות; הדרך השלישית - מתבטאת בהרחבת היקפה של "הסמכות הטבועה" של בית המשפט, על דרך הפרשנות המרחיבה של סמכות זו, כסמכות הטומנת בחובה גם את הכוח להאריך מועדים שנקבעו בחיקוק. זאת גם שעה שאין מעוגנת בחיקוק זה הסמכה מפורשת להארכת המועד. הרחבה זו של היקף "הסמכות הטבועה" הביאה למעשה לשינוי בהלכה קודמת שהחריגה ודחקה את הסמכות להארכת המועד שנקבע בחיקוק ממתחם "סמכותו הטבועה" של בית המשפט. הלכה שאומצה בשעתו גם בפסיקתו של בית הדין הארצי לעבודה, עליה השליכה המדינה יהבה (לעניין שינוי ההלכה והרחבת "הסמכות הטבועה" ראה פסק דינו של כב' השופט גרוניס (כתוארו אז) - ברע"א 4990/05 ממן יעקב ו-80 עוררים אח' נ' עיריית הרצליה ניתן ביום 7.10.09 להלן: "עניין ממן", פורסם במאגרים האלקטרונים. פסק דין אליו נשוב ונדרש בהמשך הדרך). 28. ההכרה ההולכת וגוברת בחשיבותה של זכות הגישה לערכאות והשינוי ההלכתי שנבע מכך - נגזרים למעשה מתפיסתו העדכנית של בית המשפט העליון את התפקיד שנדרש המשפט למלא בהקניית משמעות אפקטיבית לזכויות המהותיות העומדות לכל אדם ובלשונו של בית המשפט לאמור: "חשיבותה הרבה של זכות זו נגזרת מן הצורך להבטיח, כי מי שסבור שזכאי הוא לסעד משפטי יוכל להביא את עניינו בפני ערכאות שיפוטיות, על מנת שאלו תכר ענה בדבר. בהיעדר אפשרות לפנות לבית המשפט, לא יוכל אדם לזכות בסעד בגין פגיעה באיזו מזכויותיו המהותיות, וממילא לא תהא משמעות אפקטיבית לזכויות אלו" (שם, עמ' 874-873). (ראה - ע"א 1480/04 מליבו ישראל בע"מ נ' מדינת ישראל-משרד הבינוי והשיכון, מיום 17.9.2006) זאת לצד ההכרה ההולכת וגוברת בתפקיד שממלא בית המשפט בפיקוח על תקינות פעילותן של רשויות השלטון ומכאן גם באכיפת שלטון החוק. 29. עם זאת, נראה כי להכרה ההולכת ומתחזקת בחשיבותה של זכות הגישה לערכאות, ישנם גם טעמים נוספים הקשורים לא רק בתפיסתו של בית המשפט את התפקיד הפורמאלי אותו הוא נדרש למלא, של הקניית משמעות אפקטיבית לזכויות מהותיות, פיקוח על תקינות רשויות השלטון ואכיפת שלטון החוק - אלא גם בתפיסתו את התפקיד הלא פורמלי המיוחס לו בהנעת גלגליהם של שינויים חברתיים. ביטוי לתפיסה זו ניתן למצוא בפסיקתו של בית המשפט העליון בעניין דיראני, במסגרתו עמד על ההזדמנות הנפתחת, באמצעות ההגשמה של זכות זו, בפני האדם הבודד ולעיתים גם האדם המודר חברתית, תרבותית או פוליטית - לקדם תהליכים חברתיים, להשפיע על מהלכיה של החברה בה הוא חי ולקדם עקרונות של שוויון וצדק חברתי (ראה - עניין דיראני וכן, יורם רבין "זכויות חברתיות מהספרה הדיונית", זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות בישראל 769-772 (י' רבין וי' שני עורכים, 2004), מאוזכר גם בעניין דיראני). משמע - דברים אלה אשר נכתבו בעניין דיראני, מכוונים להכרה בתרומתה של זכות הגישה לערכאות לקידום שינויים חברתיים, הנגזרים למעשה מסמכותו הבלתי פורמאלית של בית המשפט. סמכות המתבטאת בכוח השפעתו על השיח הציבורי, בכשירותו "ליתן קול" לבני קבוצות מוחלשות או מודרות, המבקשים להביא באמצעות המשפט "לנראות" ולחשיפה טובה יותר של מצוקותיהם. יתירה מזו, "מתן קול" לקבוצות אלה, באמצעות הנגשתן לערכאות המשפט, מאפשרת גם פיתוח מושגי שיח חדשים הנוגעים לזכויותיהם של אוכלוסיות מודרות שמצוקותיהן נדחקו לקרן זווית. זאת, באופן התורם אף הוא להנעת גלגליו של שינוי חברתי. (Schultz, David; Gottlieb, Stephen Legal Functionalism and Social Change: A Reassessment of Rosenberg's The Hollow Hope: Can Courts Bring about Social Change 12 J.L. & Pol. 91 (1996) 91( 30. דברים אלה ביחס למגמת ההצרה של היקף התפרשותם של חסמי ההתיישנות, ההולכים ונדחקים מפני זכות הגישה לערכאות - ובמיוחד שעה שאלה עומדים בדרכן של אוכלוסיות מוחלשות, מודרות או מופלות - מובילים אותנו אפוא לדיון הנוגע לאופן בו יש ליישם מגמה זו בתובענות מתחום הביטחון הסוציאלי. משמע - לדיון בשאלה, כיצד ובאיזו מידה יש להביא להצרת היקף התפרשותם של חסמי ההתיישנות השונים בדיני הביטחון הסוציאלי, באמצעות אחת או יותר מן הדרכים שהותוו בפסיקתו של בית המשפט העליון. זכות הגישה לערכאות וחסמי ההתיישנות בתחום הביטחון הסוציאלי - עבר, הווה, עתיד. 31. כיודע, הוראות רבות בתחום הביטחון הסוציאלי קובעות סד זמנים קצר ביותר לצורך מימושה של זכות הפניה לערכאות. הוראות אלה ניתן לסווג במספר דרכים, נוכח הנפקות שנודעת לאותו סווג על היקף ואופי ההתערבות האפשרית של בית הדין בחסמי ההתיישנות המעוגנים בהן, בהתאם לדרכים שהתווה בית משפט העליון כאמור, קרי - באמצעות פרשנות מצמצמת של הוראת ההתיישנות, באמצעות הצרת של מתחם הסבירות לאורו תיבחן טענת ההתיישנות ובאמצעות השימוש "בסמכות הטבועה" של בית הדין להאריך מועד שנקבע בחיקוק, גם בהעדר הסמכה מפורשת בו: 32. כך למשל, ניתן לסווג את הוראות ההתיישנות השונות והרבות בדיני הביטחון הסוציאלי, בהתאם למעמדו של המקור הנורמטיבי המסדיר אותן (חקיקה ראשית או חקיקת משנה) ולמשך תקופת ההתיישנות שנקבע בהן - סווג המשליך על היקף ההתערבות של בית הדין בתוכנה של הנורמה המגבילה ועל מידת נכונותו לפסול אותה בשל פגיעה בלתי מידתית בזכות הגישה לערכאות. סווג מסוג אחר - נוגע לאופן בו מגבילות הוראות ההתיישנות כאמור את זכות הגישה לערכאות, בין ישירות ובין בעקיפין - בעוד חלק מהוראות אלה מגביל זכות זו באופן ישיר, תוך תחימת הרף העליון, מבחינת הזמן, בו ניתן להשיג על החלטת הרשות המנהלית בפני בית הדין - הרי שחלק אחר מההוראות מעגן מגבלה זו באופן עקיף, על ידי תחימת הזמן בו ניתן לפנות לרשות עצמה לצורך מימושה של זכות מסוימת. הוראות מן הסוג הראשון, המגבילות באופן ישיר את זכות הגישה לערכאות, מעוגנות למשל בדברי החקיקה הבאים: תקנות הביטוח הלאומי (מועדים להגשת תובענות) התש"ל-1969, במסגרתן נקבע כי המועד להשגה על החלטתו של פקיד התביעות בפני בית הדין, בתובענה שהוגשה למוסד לביטוח לאומי הינו 12 חודשים ממועד מסירת ההודעה. תקנות הביטוח הלאומי (המועד להגשת ערעור על החלטות מסוימות) התשל"ז-1977, המתייחסות לסעיפים 10, 123 ו- 213 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח חדש] התשנ"ה-1995, בדבר קביעת אחוזי הנכות של מבוטחים על ידי ועדות רפואיות. תקנות אלה קוצבות את התקופה במהלכה ניתן להשיג על קביעה שכזו, בשאלת חוק בלבד, בפני בית הדין לעבודה ל- 60 יום, החל מן המועד בו נמסרה למערער. תקנות אלה הוחלו גם על הגשת ערעור לפי חוק התגמולים לאסירי ציון ולבני משפחותיהם, התשנ"ב-1992. דוגמאות נוספות לסוג הגבלה זה ניתן למצוא בתקנה 1(ב) לתקנות התגמולים לנפגעי פעולות איבה (מועדים להגשת תובענות), התשנ"ו-1996, הקובעת סד זמנים של 6 חודשים להגשת תובענות לבית הדין וכן, ההוראה המעוגנת בסעיף 46 לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה) התשס"ד-2004, במסגרתה נקבע כי ניתן לערער על החלטות של "רכזי תעסוקה" הפועלים במסגרת התוכנית הידועה בכינויה "תוכנית ויסקונסין", תוך 60 יום ממועד קבלתן. כזו היא גם ההוראה מושא דיוננו שבסעיף 1 לתקנות הגמלאות. ההוראות מן הסוג השני - מגבילות כאמור באופן עקיף את זכות הגישה לערכאות, תוך תחימת טווח הזמן בו ניתן לעתור למימוש הזכות הסוציאליות בה מדובר לרשות המנהלית עצמה. מכאן שאי עמידה בסד הזמנים הקבוע בהן מוביל להגשת בקשה לדחייה על הסף של אותה תביעה המשיגה על החלטת הרשות לדחות על הסף את תביעתו של הפונה, בשל שיהוי והתמהמהות בפנייתו לרשות. הוראות מעין אלה ניתן למצוא למשל: בסעיף 296 לחוק הביטוח הלאומי, הקובע כי תביעה לגמלת כסף יש להגיש למוסד תוך 12 חודשים מהיום בו נוצרה. כזו היא גם ההוראה שבחוק הגמלאות המתייחסת לתביעתו של "שאיר", לגביה נקבע בסעיף 50 לחוק זה כי הזכות להגיש תביעה לגמלה המגיעה לו, מכוח מעמדו כשאיר, מתיישנת בתום שנתיים מיום שנולדה עילתה, כאשר הממונה רשאי להאריך תקופה זו, אם האיחור בהגשת הבקשה חל עקב סיבות שלתובע לא הייתה שליטה עליהן. בעוד שלגבי ההוראות מן הסוג הראשון, אופן ההתערבות של בית הדין יכול ויהיה מגוון, על פי אחת משלושת הדרכים עליהן עמדנו לעיל, הרי שלגבי הוראות מן הסוג השני - סמכות ההתערבות תוגבל לעילות של תקינות מנהלית בלבד ובמקרי קיצון שבקיצון - על ידי בחינה חוקתית של חוקיות ההוראה. סווג רלוונטי נוסף, נוגע להיקף ההשפעה וליתר דיוק, להיקף הנזק הפוטנציאלי הצפוי למערער, כתוצאה מחסמי ההתיישנות הקבועים בדין. בהקשר הזה, יש ליתן משקל לא רק למהותה של הזכות המוגנת ולשאלה - האם מדובר בזכות שנועדה להבטיח צרכים כלכליים בסיסיים ביותר, כנגזרת או "כשכנה קרובה" של "הזכות לכבוד" אלא גם - להיקף ולטווח הזמן בו ימנע מהזכאי לממש את זכויותיו, כתוצאה מהחסימה הדיוניות כאמור : שכן, אין דומה הפגיעה העצומה והבלתי הפיכה, העלולה להיגרם בשל אי מימוש זכותו של שאיר לגמלת שאירים לפי חוק הגמלאות - רק משום שאיחר לפנות לנציב שירות המדינה או להשיג על החלטתו בפני בית הדין - לפגיעה העלולה להיגרם לזה אשר נחסמה דרכו להשיג על החלטתה של ועדה רפואית לעררים בתביעה להחמרת מצב. תביעה אותה ניתן להגיש מעת לעת, בהתאם למועדים ולתנאים הקבועים בדין: בעוד שאצל הראשון, עלול כאמור להיגרם נזק בלתי הפיך לטווח הארוך - הרי שלא כך הוא לגבי המקרה השני. סווג זה משפיע על מידת נכונותו של בית הדין להתערב בהחלטת הרשות הטוענת להתיישנות מטעמים של חוסר סבירות. סווג נוסף, נוגע לאופן התייחסותה של הנורמה המגבילה את זכות הגישה לערכאות לסמכות בית הדין להאריך את המועד שנקבע בה. סווג זה משליך על היקף התערבותו של בית הדין בחסמי ההתיישנות, מכוח "סמכותו הטבועה", בה רשאי הוא כאמור לעשות שימוש, רק בהעדר הוראה השוללת את סמכות ההארכה, באופן מפורש או משתמע. 33. עיון בפסיקה מלמד - כי בית הדין נטה בעבר לאמץ מדיניות מרוסנת, בכל הנוגע להתייחסות לטענות ההתיישנות בתחום הביטחון הסוציאלי. מדיניות זו נסמכה בהיבט הדיוני וכנזכר לעיל, על פרשנות מצמצמת ביחס להיקף "הסמכות הטבועה", שלא כללה על פי פסיקה סמכות להארכת מועד לפנות בערעור לבית הדין. זאת, ככל שלא עוגנה בדין המסדיר את זכות הערעור, הוראה מפורשת המסמיכה את בית הדין להאריך את המועד. מדיניות זו תאמה כאמור גם את פסיקתו של בית המשפט העליון, טרם שינויה בעניין ממן. עם זאת, ובה בעת הביע בית הדין לא אחת, אי נחת ממגבלה זו. במיוחד שעה שדובר בדיני הביטחון הסוציאלי, המתאפיינים כאמור בתקופת התיישנות קצרה ביותר (ראה - למשל, עב"ל -31/98 אליהו סולן נ' המוסד לביטוח לאומי, ניתן ביום 3.8.99 פורסם במאגרים האלקטרונים). בהתאם לכך, פסק בית הדין בעבר כי ההוראה המעוגנת בתקנה 1 לתקנות הגמלאות, התוחמת את פרק הזמן להגשת ערעור על החלטת הנציב ל- 60 יום, אינה מהווה חלק מסדרי הדין בבית הדין לעבודה ומשכך, אין ניתן לחרוג ממנו או להאריכו על פי תקנות אלה (ע"ע 712/06 נאווה ירון - המרכז הרפואי "שיבא" ואח' ניתן ביום 11.6.07; ע"ע349/07 מדינת ישראל-הממונה על תשלום הגמלאות נ' כרמלה עציון ניתן ביום 4.6.08, פורסמו במאגרים האלקטרונים). 34. מכל מקום וגם על פי פסיקת העבר - חוסר סמכותו של בית הדין להאריך את המועד שנקבע בחיקוק בהעדר הסמכה מפורשת לכך, באותו חיקוק עצמו - לא היה בו כדי לנגוס בסמכותו לבחון את שיקול הדעת של הרשות המנהלית שטענה להתיישנות - בין שמקורה בחקיקת משנה ובין שמקורה בחקיקה ראשית. זאת, דרך הפריזמה של עקרונות המשפט המנהלי ועל פי מבחני הסבירות, המידתיות ותום הלב (ראה - עב"ל 1281/00 אחמד אבו ג'אמע - המוסד לביטוח לאומי ניתן ביום 8/5/03 פורסם במאגרים האלקטרונים) . עם זאת, נראה כי גם בהקשר זה, אימץ בית הדין בעבר מדיניות מרוסנת יחסית, באשר להיקף ההתערבות בשיקול דעתה של הרשות מכוח עקרונות המשפט המנהלי, תוך שהוא נסמך בכך על שלושה טעמים עיקריים: הטעם האחד - היה קשור בטבורו למהותו של הביטוח הסוציאלי המחייב בתור שכזה, מימוש מהיר ככל האפשר של זכויות המבוטח. זאת תוך כריכת טעם זה "בעיקרון ההדדיות" שחייב על פי הפסיקה גם את המבוטח או התובע ולא רק את הגורם מעניק הזכות - לפעול למימוש מהיר של זכויותיו הסוציאליות ובלשונו של בית הדין: "כשם שנדרש המוסד [לביטוח לאומי] לפעול במהירות סבירה למתן הגמלה המגעת, כך מצופה גם מן המבוטח שלא יתמהמה במימוש זכותו"(ראה - דב"ע מט/0-170 אריאל פרת נ' המוסד לביטוח לאומי ניתן ביום 16.11.89, פורסם במאגרים האלקטרונים). הטעם השני - נשען על שיקולים של תכנון תקציבי ועל ההנחה, שמתן אפשרות למבוטח להשהות את תביעתו, תקשה על הגורמים האמונים על תחום הביטחון הסוציאלי למיונם, לתכנן את תקציבם ולעמוד בו (ראה - עב"ל 1304/04 עמירם כץ נ' המוסד לביטוח לאומי, ניתן ביום 5.9.06). עמדה זו של בית הדין מצאה ביטוי בדברים הבאים: "הנה כי כן, גם כשמדובר בחוקים בעלי אספקטים חברתיים, ברורה כוונתו של המחוקק לשמור על עקרון התיישנות תביעות וסופיות ההתדיינות וליצור גם בחוקי הביטחון סוציאלי - שהם בעלי השפעה על קהל מבוטחים רחב - אלמנט של ודאות בכל הנוגע לתקופות הזכאות, אף מעבר לנעשה בתחומים אחרים." (ראה - ע"ע 17/03 מריו ויינגרט נ' מבטחים, ניתן ביום 9.5.05, פורסם במאגרים האלקטרונים) הטעם השלישי - נשען על שיקולים של "נזק ראייתי" העלול להיגרם בשל חלוף הזמן המקשה על בחינת התביעה לגופה. על בסיס שיקולים אלא הגדיר אפוא בית הדין את מתחם הסבירות לעניין טענת ההתיישנות בתחום הביטחון הסוציאלי, באופן רחב יחסית. זאת, תוך שהוא נותן דעתו, במקרים הפרטניים שבאו בפניו, למשך השיהוי ולנזק הראייתי העשוי להיגרם כתוצאה מחלוף הזמן ובוחן אותם על בסיס הגדרת הסבירות כאמור . 35. עם זאת נראה כי לאחרונה, החלה להסתמן תפנית גם בפסיקתו של בית הדין הארצי לעבודה, לפחות בכל הנוגע להרחבת היקף התערבותו בשיקול דעתה של הרשות הטוענת להתיישנות בתביעות מתחום הביטחון הסוציאלי. במיוחד, שעה שהוא סבור כי הפגיעה בזכות הגישה לערכאות על ידי השימוש בחסמי התיישנות, עלולה למנוע דיון בשאלות הנוגעות למימוש זכויות יסוד, למימושן של זכויות סוציאליות בקרב אוכלוסיות מוחלשות ומופלות או למנוע הפעלת פיקוח ראוי על פעולת הרשות האמונה על יישומה של חקיקה בתחום הביטחון הסוציאלי (ר' עופרה אילן ו- 24 אח' נ' שירותי בריאות כללית, ניתן ביום 15.6.11, ע"ע 106-07‏‏ רחביה כלאף נ' מדינת ישראל - משרד התעשייה והמסחר והתעסוקה‏, ניתן ביום 23.8.10, פורסמו במאגרים האלקטרונים). 36. נוכח האמור, לאור התפנית שחלה כאמור בפסיקתו של בית המשפט העליון, בנוגע לחסמי ההתיישנות ודחיקתם על ידי זכות הגישה לערכאות - כעולה, בין היתר, מעניין ממן ומעניין דיראני - וכן, נוכח ההתפתחות בפסיקתו של בית הדין הארצי לעבודה מן העת האחרונה, הנוגעת לתחום הביטחון הסוציאלי ולזכויות חוקתיות - הרי שנדמה כי הונמכה המשוכה שהגבילה בעבר את היקף ואופי ההתערבות של בית הדין בחסמי ההתיישנות בתחום זה. משכך, נפתח אפוא הפתח לבחינה מחודשת ומעמיקה של סוגיה זו, הן בהיבטיה הפרוצדוראליים והן בהיבטיה המהותיים. פתח בו ניכנס אף אנו תחילה, לצורך ההתייחסות להיבט הנוגע להיקף "הסמכות הטבועה" של בית הדין להאריך את המועד שנקבע בחיקוק, גם בהעדר הסמכה מפורשת לכך ובהמשך לצורך חידוד ההגדרה המתחדשת (והמצרה) של מתחם הסבירות, בהקשר של חסמי ההתיישנות: 37. "סמכות טבועה" הוגדרה בפסיקה כסמכות "הנתונה לבית המשפט מעצם הגדרת תפקידו כגוף המכריע בסכסוכים המובאים בפניו. סמכות זו אינה אלא אותה סמכות מינימלית בענייני נוהל, יעילות המשפט וצדקתו הדרושה לבית-המשפט כדי שיוכל למלא את התפקיד שלמענו הוא קיים"(ד"נ 22/73 בן שחר נ' מחלב, פ"ד כח(2) 89, 96 (1974) וכן ראה - פנחס גולדשטיין "הסמכות הטבועה' של בית-המשפט" עיוני משפט י 37, 38-37 (1984). השאלה האם סמכות זו טומנת בחובה גם את הסמכות להאריך מועדים שנקבעו בחיקוק בהעדר הסמכה מפורשת לכך נדונה בפסיקה לא אחת והתשובה שניתנה עליה בעבר הייתה כאמור שלילית (ראה - בג"ץ 156/70 אלקיים נ' בית הדין לערעורים לביטוח לאומי, פ"ד כד(2) 87 (1970), דנ"א 7325/95 ידיעות אחרונות בע"מ ואח' נ' קראוס ואח' ניתן ביום ניתן ביום 29.6.98, פורסם במאגרים האלקטרונים). עם זאת, כנזכר לעיל, השינוי במעמדה של זכות הגישה לערכאות, הביא גם לשינוי בהלכה זו באשר להיקף התפרשותה של "הסמכות הטבועה" בהקשר זה של הארכת המועדים: תפנית אשר מצאה ביטוי בפסיקה אותה הזכרנו לעיל ברע"א 4990/05 ממן יעקב ו-80 עוררים אח' נ' עיריית הרצליה, במסגרתה נקבע כי בית המשפט מוסמך מכוח "סמכותו הטבועה" להאריך מועדים שנקבעו בחיקוק, גם בלא שנקבעה בו הוראה המסמיכה אותו מפורשות לעשות כן. זאת כל עוד אין ללמוד מאותו חיקוק, באופן מפורש או משתמע, על כוונה לשלול סמכות זו. בלשונו של בית המשפט לאמור: "דומה, כי בשאלה האם רשאי בית המשפט, מכוח סמכותו הטבועה, להאריך מועד הקבוע בחיקוק חל שינוי בגישת הפסיקה. במספר פסקי דין הובעה הדעה לפיה אין בית המשפט מוסמך להאריך מועד הקבוע בחיקוק, בלא שתהא הוראת דין המסמיכה אותו לכך (ראו והשוו: ע"א 1/49 עמבור נ' ורשיצקי, פ"ד ב 397 (1949); המ' 297/59 מוטור יוניון חברה לביטוח בע"מ נ' פרובק, פ"ד יג 1280 (1959); המ' 403/59 לונדון אשורנס, חברה לאחריות נ' חרפ, פ"ד יג 1918 (1959); בג"ץ 156/70 אלקיים נ' בית הדין לערעורים לביטוח לאומי, פ"ד כד(2) 87 (1970)). בהקשר זה קבע הנשיא ברק, כי: 'כאשר מדובר בהארכת מועד הקבוע בחיקוק ההלכה היא כי אין מקום להיזקק לסמכות טבועה, שכן עניין זה הוא מתחום סדרי הדין אותו מוסמך להסדיר המחוקק בלבד. בהיעדר הסמכה מפורשת אין לבית המשפט סמכות להאריך מועד הקבוע בחיקוק' (דנ"א 7325/95 קראוס נ' ידיעות אחרונות, פיסקה 5 ( 14.5.96)). עמדה שונה בסוגיה הובעה בפסק הדין בעניין וכט... סבורני גם, כי זו ההלכה הרצויה וכי אין מניעה להכיר בסמכות טבועה של בית המשפט להאריך מועד הקבוע בחיקוק, אף מקום שלא מצויה הוראה בחוק או בתקנות המסמיכה אותו לכך." (ראה גם - 02 / 2340 הוועדה מקומית לתכנון ולבניה את השרון נ' אנה וכט ניתן ביום 30.3.03 פורסם במאגרים האלקטרונים). 38. במקרה שבפנינו - עיון בתקנות הגמלאות למשל, מלמד - כי אין נכללת בהן הוראה השוללת במפורש או במשתמע את סמכותו של בית הדין להאריך את המועדים. מכאן, שככל שנלך במתווה ששרטט בית המשפט העליון בעניין ממן, הרי שנראה כי בשלה העת לקבוע כי יש לו לבית הדין סמכות להאריך את המועדים שנקבעו גם בתקנות הגמלאות מכוח "סמכותו הטבועה". זאת באופן שלא ידרוש עוד מאלה המבקשים להשיג על החלטות שונות הנוגעות למימוש זכויות מכוח חוק זה ומכוח חוקים אחרים, להידרש לסוגיות משפטיות סבוכות הנוגעות לתקיפת שיקול הדעת המנהלי בנוגע לחסמי ההתיישנות. 39. אשר לשיקולים שעל בית הדין לשוות לנגד עיניו, כל אימת שנדרש הוא להכריע בשאלת סבירותו של השימוש בחסמי ההתיישנות בתחום הביטחון הסוציאלי - הרי שנראה כי לצד השיקולים עליהם עמד בית הדין, כנזכר לעיל, יש מקום לשקול גם שיקולים נוספים הנגזרים ישירות מאותם ערכים המקופלים בזכות הגישה לערכאות, כמשתמע מפסיקתו של בית המשפט העליון בעניין דיראני. שיקולים העשויים לתמוך במדיניות ביקורתית יותר, ברוח הפסיקה בעניין דיראני, כלפי טענות התיישנות המועלות בנוגע לתביעות בתחום הביטחון הסוציאלי. בעיקר שעה שמדובר בתביעות שמקורן באוכלוסיות מוחלשות. כאלה, שהיקף הנזק שיכול להיגרם להן בשל הפעלה קשיחה של חסמי התיישנות עלול להיות כבד ואף בלתי הפיך ועלול למנוע מהן, לא רק מימוש זכויות סוציאליות בסיסיות אלא גם, "נראות" חברתית, חשיפה ציבורית של מצוקותיהם ונטילת חלק פעיל בשיח החברתי והפוליטי . בהתאם לכך, יש ליתן את הדעת, לעניות דעתנו, לקשיים המיוחדים הניצבים בפני אוכלוסיות אלה בדרכם לממש הלכה למעשה את זכות הגישה לערכאות, כאשר נדמה כי דווקא מקרהו של המערער שבפנינו, מדגים קושי זה היטב. בהקשר זה, מצאנו לנכון להפנות למאמרו המאלף של יובל אלבשן (להלן: "אלבשן") "נגישות האוכלוסיות המוחלשות בישראל למשפט" (עלי משפט, ג 2, תשס"ג-תשס"ד 497). מאמר במסגרתו דן המחבר בשורה של חסמים העומדים בפני אוכלוסיות מוחלשות בדרך למימוש זכות הגישה לערכאות ובכלל אלה, גם חסמי ההתיישנות. בשל חשיבות הדברים לענייננו, נביא בתמצית מקצת מדבריו של אלבשן, הנסמך אף הוא, לצורך פרישת טיעוניו, על דברי מלומדים אחרים העוסקים בסוגיה דומה, בהתייחסם לשלושת השלבים שנדרש לעבור זה המבקש לממש את זכותו לפנות לערכאות. (See: W. Felstiner, R. Abel & A. Sarat "The Emergence and Transformation of Disputes:Naming, Blaming, Claiming" 15 Law & Soc. Rev. (1980) 631-687) במסגרת מאמרו מצביע אפוא אלבשן על הקשיים המיוחדים הניצבים בפני האוכלוסיות המוחלשות, בכל אחד מהשלבים הבאים: שלב השיום וההמשגה, שלב הפניית האשמה ושלב התביעה (Naming, Blaming, Claiming): השלב הראשון - הוא זה בו מתגבשת אצל התובע אותה תובנה אודות קיומה של פגיעה. זאת טרם שהמשיג אותה לעילה משפטית המכוונת כלפי מאן-דהוא. השלב השני - נוגע להתגבשותה של מודעות לכך שהפגיעה הנחווית, הינה תוצאה של התנהלות אסורה על פי השיטה המקובלת. השלב השלישי - הוא זה בו הנפגע "מתרגם" את ההכרה בקיומה של פגיעה אסורה לפי הנורמה המקובלת, להגשת תביעה המופנית כנגד הגורם הפוגע. משמע - זהו שלב ההמשגה של האירוע הפוגע בזכויות לשפה המקימה עילת תביעה מוכרת בדין. בהקשר זה, מציין אלבשן כי היות והאוכלוסיות המוחלשות נחשפות ונגישות פחות למערכת המשפטית, ומאחר ואוכלוסיות אלה אינן נהנות מייצוג הולם של השיח שלהן, באמצעות "סוכנים מורשים" "הנותנים להם קול" - הרי שממילא מלאכת ההמשגה של הזכות ותרגומה לעילת תביעה משפטית נפגעת ואורכת זמן רב יותר בהשוואה לאוכלוסיות מבוססות. מעבר לכך, מוסיף אלבשן ומראה כי התארכותו של השלב השלישי אצל אוכלוסיות אלה עלול להיגרם גם כתוצאה מחסמים כלכליים הנוגעים לקושי להשיג ייצוג הולם ובמיוחד - בתביעות מורכבות. משמע - קביעתה של תקופת התיישנות קצרה עלול למעשה להעמיד במצב של נחיתות דיוניות דווקא אותה אוכלוסייה מוחלשת, שאיננה מודעת לרוב לכלליה של השיטה המקובלת ואינה מצויה בשיח המשפטי. במיוחד שעה ששיח זה מורכב הוא. משכך, מתאר אלבשן את השלכותיהם של חסמי ההתיישנות על אוכלוסייה זו, על רקע הקשיים המאפיינים אותה בדרכה לערכאות כך: "במילים ברורות יותר, פרק הזמן שעוברות תביעות של אוכלוסיות מוחלשות עד לעצירת מרוץ ההתיישנות ארוך יותר מאשר זה השכיח אצל אוכלוסיות מועצמות ולכן, כאשר התביעה לזכויות אצל האוכלוסייה המוחלשת מגיעה לשלב ההבשלה היא נעצרת לא פעם במחסום ההתיישנות." כך גם בענייננו - ניתן לומר כי המשגתה של הפגיעה שחווה המערער מהחלטת הנציב למושגים משפטיים העשויים להקים לו עילת תביעה או עילה להתערבותו של בית הדין בהחלטת הנציב ולקבלת סעדים משפטיים אותם ניתן לתבוע בבית הדין - לא הייתה פשוטה כלל ועיקר והיא הצריכה מיומנות רבה והכירות טובה עם השיח המשפטי. משכך, לא בכדי התקשה המערער, שאינו משפטן ואשר בנוסף לכך סובל גם מחולי קשה ומצוקה כלכלית, להגיש השגות מנומקות, תוך 60 יום ממועד קבלת החלטת הנציב ולכן, פנה לבית הדין ללא ייצוג, בבקשה להארכת המועד להגשת נימוקי הערעור. יצויין - כי דבריו של אלבשן, המתייחסים לקשיים העומדים בפני אוכלוסיות מוחלשות עד הגעתם אל שערי בית המשפט - אינם בגדר "סנונית יחידה" (ראה גם - רונן שמיר ומיכל שטראי שוויון הזדמנויות בבית הדין לעבודה לקראת סוציולוגיה של ההליך המשפטי, שנתון משפט העבודה ו' תשנ"ו 287 ר' התייחסות לסוגיה ברישא למאמר). עם זאת, יש בדבריו אלה של אלבשן לעורר עניין מיוחד - בשל היכרותו של הכותב את "המציאות בשטח" בקרב האוכלוסיות בהן הוא דן, כפי שניתן ללמוד מתוך המאמר עצמו. 40. שיקול נוסף עליו יש ליתן את הדעת, לשם קביעתם של היקף ואופי ההתערבות בחסמי ההתיישנות בתביעות מתחום הביטחון הסוציאלי - ובמיוחד אלה הנוגעות לזכויותיהן של אוכלוסיות מוחלשות - נגזר גם מן התפקיד הבלתי פורמאלי של בית הדין. משמע - מתפקידו של בית הדין בקידום "הנראות" של אוכלוסיות מוחלשות ומודרות ושל מצוקותיהן ובפיתוח השיח התרבותי, חברתי ופוליטי - הנוגע למעמדן ולזכויותיהן. אחת מאותן אוכלוסיות היא אוכלוסיית הנכים בעלי המוגבלויות, עליה נמנה גם המערער, שמצא עצמו, בעל כורחו, מחוץ למעגל העבודה בשל נכות פיזית קשה המונעת ממנו להשתכר ולהתפרנס למחייתו ולשמור על רמת חיים סבירה ומכובדת. על ההדרה ההיסטורית של אוכלוסייה זו מן השיח החברתי והפוליטי בישראל, הטיבה לעמוד המלומדת שגית מור המתארת במאמריה את "השתקתה" של אוכלוסיית הנכים הכללים שנאלצה להסתפק "בסל זכויות" מדולדל, בהשוואה לנכי צה"ל או לנפגעי תאונות העבודה וסבלה על פי הכותבת מהדרה מתמשכת מתוך המרחב הפוליטי והחברתי בישראל. זאת, בין היתר, באמצעות היררכית הקצבאות הנגזרת מן ההשתייכות לקבוצות הנכים השונות למיונן ונוכח השיח החברתי "שהצדיק" משטר קצבאות זה. (See: Sagit Mor, “Between Charity Welfare and Warfare: Privilege and Neglect in Israeli .Disability Policy”, 18 Yale J.L. Hum. 63 (2006) ). 41. לבסוף אך לא לפי סדר החשיבות, יוער - כי נדמה שגם השיקול "המסורתי", באמצעותו הוצדקה בעבר ההתערבות המרוסנת של בית הדין בחסמי ההתיישנות בתחום הביטחון הסוציאלי ובסבירות שיקול הדעת המנהלי - אותו שיקול הנוגע לרצון להבטיח, באופן הדדי, וודאות והסתמכות בתחום הביטחון הסוציאלי - עובר תהליך של ערעור בשל שינויי חקיקה ומדיניות להם אנו עדים בשני העשורים האחרונים. שינויים שנדמה כי הם מעצימים את חוסר הסימטריה בין המבוטח או הגמלאי לרשות האמונה על תחומי הביטחון הסוציאלי למיונם. זאת, באופן שיצר פער בולט בין היקף ההגנה ההולך ומתעצם על אינטרס ההסתמכות (הנגזר מחלוף הזמן) המוקנה לרשות לבין היקף ההגנה על אינטרס זה, ההולך ומתרופף, המוקנה לפרט המבקש לממש את זכויותיו הסוציאליות: 42. כדוגמאות, שאינן ממצות, לכך ניתן לציין למשל את חוסר הסימטריה ההולך ומעמיק, נוכח אי החלת עקרונות ההתיישנות על תביעותיו של המוסד לביטוח לאומי כנגד המבוטח (ראה - דב"ע לה/22-0 ‎המוסד לביטוח לאומי‎‎ נ' דבורה כרמלי, פ''ד ו(1) 371, ניתן ביום 30.5.75) זאת, שעה שמנגד מחסום השיהוי וההתיישנות של מבוטח, המבקש לממש את זכותו לגמלאות מכוח חוק הביטוח הלאומי הוקשח במספר תיקונים שעוגנו בחוק הביטוח הלאומי. החל מסוף שנות התשעים ואילך (תיקון מס' 19 מ-1998, תיקון מס' 60 מ- 2002 ו- תיקון 133 מ-2012). בדומה לכך, ניתן לראות את התרחבותו של חוסר סימטריה זה גם בתיקוני החקיקה שעוגנו במסגרת תיקון מס' 24 לחוק יסודות התקציב מכוח החוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998, שהקנה לממונה על השכר סמכות להורות, בין היתר, על הגשת תביעות להשבתן של גמלאות ששולמו בעבר והיוו בשעתו מקור להסתמכות הגמלאי, במועד בו החליט על פרישה מוקדמת לגמלאות על יסוד מצג שהוצג בפניו על ידי המעסיק הציבורי. 43. לאור כל האמור - מסקנתנו היא אפוא, כי לבית הדין ישנה סמכות להאריך את המועד להגשת ערעור, מעבר למועד שנקבע בתקנות הגמלאות. כמו כן סבורים אנו כי אלמלא סברנו כך הרי שהיה מקום לפסול את השימוש שעשתה המדינה בחסמי ההתיישנות מכוח תקנות הגמלאות, בשל חוסר סבירות. זאת, כמתחייב לטעמנו ממעמדה של זכות הגישה לערכאות ומן הערכים המקופלים בה, בהקשר של תחום הביטחון הסוציאלי בכלל ובהקשר הנוגע לזכויותיהם הסוציאלית של אוכלוסיות מוחלשות - בפרט. מן הכלל אל הפרט - פגמים נוספים שדבקו בשימוש בחסמי התיישנות שהצדיקו התערבות בשיקול הדעת של הרשות 44. מעבר לכל האמור נציין, כי גם אלמלא קביעתנו לפיה מוסמך בית הדין להאריך את המועד שנקבע בתקנות הגמלאות, מכוח סמכותו הטבועה, וגם אלמלא קביעתנו החלופית ביחס להיקפו הצר של מתחם הסבירות שעשוי להכיל שימוש בחסמי התיישנות על פי תקנות אלה הרי שהיה מקום לפסול את השימוש בהם בשל טעמים נוספים הקשורים לנסיבותיו של ערעור זה שבפנינו כפי שיפורט להלן: 45. ראשית, על פי הממצאים של ועדת ההגדלות, הקשורים לנסיבות האישיות הקשות של המערער, נראה כי ערעורו, הנוגע כזכור להגדלת שיעור הגמלה, עוסק בלב ליבה של הזכות לקיום בכבוד. שיקול שהמדינה לא נתנה לו את המשקל הראוי, עת שעשתה שימוש בחסמי ההתיישנות. שנית, השימוש בחסמי ההתיישנות בנסיבותיו של מקרה זה, מקפל בחובו פגיעה בזכות הטיעון של המערער ובכללי הצדק הטבעי. זאת בשים לב לכך שהשירות לא צירף להחלטות הנציב, לרבות זו האחרונה, את הפרוטוקולים של ועדת ההגדלות ואת התייחסותו של הנציב לפרוטוקולים אלה. כנזכר לעיל, מסמכים אלה המתייחסים לישיבה השלישית והאחרונה של ועדת ההגדלות אף לא צורפו לתגובת המדינה ולבקשתה לסילוק על הסף. ללא מסמכים מהותיים אלה - נמנע למעשה מן המערער לעמוד על כל הפגמים שנפלו בהליך קבלת ההחלטות בעניינו, מעבר לאלה עליהם ניתן היה ללמוד רק לאחר הגשת תגובתה של המדינה לבית הדין, אליה צרפה את המלצותיה של ועדת ההגדלות מישיבתה הראשונה והשנייה ואת התייחסויותיו החסרות של הנציב להמלצות אלה. שלישית, הערעור מעלה שאלות בעלות חשיבות ציבורית הנוגעות לזכויותיהם של עובדים בעלי מוגבלויות, לאופן בו נדרש הנציב להפעיל את שיקול דעתו במסגרת אותן תביעות להגדלת אחוזי הנכות - ובמיוחד בסיטואציות דומות לזו של המערער - קרי, בעטיה של הפסקת עבודה כפויה מטעמים של לקות קשה ואובדן כושר ההשתכרות לצמיתות ושעה שמועלות טענות לקשר סיבתי בין תנאי העבודה לבין אותה לקות. משמע - ערעור זה מעלה שאלות חשובות באשר לאופן בו נדרש הנציב להתייחס להמלצותיה של ועדת ההגדלות ולטעמים המצדיקים סטייה מהן. ערעורו של המערער אף מעלה שאלות נכבדות הנוגעות למימושו, הלכה למעשה, של עיקרון השוויון וכן, לאופן המימוש של זכות הטיעון בפני הנציב, עובר למתן החלטתו, לרבות שאלות הנוגעות לחשיפת נתונים ומסמכים בפני המערער הנוגעים לגמלאים אחרים (תוך מחיקת שמותיהם). זאת כתנאי למימוש זכות הטיעון במלואה. אנו סבורים כי המדינה לא נתנה את המשקל הראוי לעובדות אלה עת שדבקה בחסמי ההתיישנות. רביעית, סבורים אנו כי המדינה לא נתנה גם המשקל הראוי לכך כי אין מתקיימים במקרה זה טעמים של ממש היכולים להצדיק שימוש בטענת ההתיישנות. זאת אפילו קיבלנו את הטענה כי הערעור הוגש באיחור של 9 חודשים, כפי טענת המדינה: המדינה לא טענה, וודאי שלא הראתה, כי הזמן שחלף עד להגשת נימוקי הערעור, יקשה על הנציב לבחון מחדש את שאלת היקף ההגדלות הראוי, ולכשעצמנו מתקשים אנו אף לדמיין קשיים ראייתיים שיכולים לעלות בהקשר זה. זאת, בשים לב לכך שהפעלת שיקול הדעת נעשית על בסיס נתונים ומסמכים שהמערער כבר הציג בפני הנציב וועדת ההגדלות ואין צורך לתור אחריהם. חמישית, לעניות דעתנו - המדינה אף לא נתנה את המשקל הראוי לכך שהשיהוי בפניית המערער לבית הדין - אפילו סברנו כי היה כזה - הינו קצר יחסית ונבע מטעמים מוצדקים הקשורים, בין היתר, במצבו הרפואי. שישית, אך לא לפי סדר החשיבות, סבורים אנו כי לא ניתן משקל ראוי לסיכוייו הטובים של הערעור, אליו נידרש מייד. 46. על רקע כל אלה, סבורים אנו כי אפילו הייתה מתקבלת עמדת המדינה לפיה הערעור לא הוגש במועדו ואפילו הייתה מתקבלת הטענה כי אין בית הדין מוסמך להאריך את המועד להגשתו, הרי שהיה מקום לפסול את טענת ההתיישנות בשל שורת הפגמים שנפלו בה, כפי שעמדנו עליהם לעיל. יש קבל את הערעור לגופו 47. לאור כל האמור, הרי שלא נותר לנו אלא להכריע בערעור לגופו ולקבלו באופן שיוסבר להלן: תחילה יאמר, כי ערים אנו לכך שמסגרת הערעור עתר המערער, בין היתר, לקביעה של שיעור ההגדלה על ידי בית הדין. עם זאת, לטעמנו, אין זה הסעד אותו מוסמך בית הדין להושיט לו נוכח קבלת הערעור וביטול החלטתו של הנציב: בהקשר זה, מקובלת עלינו עמדת המדינה לפיה - אל לו לבית הדין לשים את שיקול דעתו במקום שיקול דעתה של הרשות המוסמכת ובמקרה זה - במקום שיקול דעתו של הנציב. משכך, הסעד הראוי במקרה זה הוא כאמור ביטול החלטת הנציב, נוכח הפגמים שנפלו בה, כפי שנעמוד עליהם מייד והשבת עניינו של המערער לנציב על מנת שישקול מחדש את עמדתו בבקשת ההגדלה של המערער (מעבר להגדלה שאושרה עד כה) וינמק אותה כדבעי כדלקמן: 48. כמצוין לעיל, הנציב נתן שלוש החלטות שונות בעניינו של המערער, לגבי שתיים מהן בלבד, חשפה המדינה בפנינו ובפני המערער את החלטתו המקורית, המתייחסת להמלצות ועדת ההגדלות. החלטות מהן עולה כי הנציב בחר באופן עקבי שלא לאמץ את עמדתה של ועדת ההגדלות, על אף שזו הורכבה מגורמים מקצועיים בתחום הרפואה, המשפט, משאבי אנוש, ותחום התקציב ועל אף שזו נימקה את החלטתה בנסיבות החריגות של המקרה ובכלל אלה - נכותו הקשה של המערער, נסיבות הפסקת עבודתו, אי כושרו העתידי להשתכר ומצבו הכלכלי הקשה. הנציב לעומת זאת, לא נימק את החלטותיו, פעם אחר פעם ולא הבהיר מאיזו סיבה בחר שלא לאמץ את המלצות ועדת ההגדלות ומהם השיקולים שעמדו לנגד עיניו. 49. הלכה פסוקה היא - כי הרשות המנהלית נדרשת לנמק את החלטתה, שאם לא כן לא רק שאין אפשרות לבחון אותה ולבקרה - אלא שאף "ירחף מעליה ענן כבד של חשד שהיא התקבלה באופן שרירותי ומטעמים שאפשר כי היו פסולים... כך הוא במיוחד במקרה בו החלטתה של הרשות מתקבלת בניגוד לדעתם של הגורמים המקצועיים, שלכאורה פעלו על פי אמות מידה שוויוניות שנקבעו כדי להנחות לעניין אופן הפעלתו של שיקול הדעת". זאת, גם אם מדובר בגורמים שתפקידם לייעץ או להמליץ בלבד (ראה - בג"ץ 3/04 הוועדה המקומית לתכנון ובניה - צפת נ' שר הפנים ניתן ביום 14.12.05פורסם במאגרים האלקטרונים(. 50. באמרנו זאת ערים אנו היטב לטענות המדינה הטוענת כי השיעור המוגדל שאישר בסופו של יום הנציב, להגדלת הגמלה ב- 12.5% מהווה 'מתיחה" מעל ומעבר "לסטנדרט" המקובל של שיעורי הגדלה ומכאן - שעל פני הדברים אין לומר כי החלטה זו חורגת ממתחם הסבירות. טענה זו אינה נראית לנו ונסביר: ההנחיה שבפקודה לפיה "ככלל" שיעור ההגדלות שתאושרנה לא יעלה על 4% בממוצע. איננה קובעת "סטנדרט" מקובל אלא מהווה, על פי לשונה, הנחיה שניתן לחרוג ממנה בנסיבות המתאימות, תוך התייחסות למסגרת תקציבית כוללת המוקצה לעניין זה. מעבר לכך נראה, כי מקרהו של המערער איננו עונה כלל ועיקר לתנאי "הסטנדרט", אם לשפוט על פי המלצותיה של וועדת ההגדלות, שיש לייחס לה מודעות לאותן הנחיות מכוחן היא פועלת, בהיותה מורכבת גם מנציג היועץ המשפטי של השירות ונציגת החשבות. חרף כל אלה ונוכח נסיבותיו החריגות של המערער, לרבות נסיבות סיום עבודתו - מצאה לנכון ועדה זו להמליץ לגביו את שהמליצה בישיבתה הראשונה. זאת, באופן שתאם להבנתה את הנסיבות החריגות, שכנראה ועל פי שיקול דעתה, לא תאמו את "המקרה הסטנדרטי" של עובד הפורש לגמלאות מרצונו ומבקש להתחשב במצב בריאותו לשם הגדלת גמלתו. משכך - בהעדר כל הנמקה ומיוחד, על רקע ההמלצה של ועדת ההגדלות - אין לומר כי יש בהנחיה הכללית לכשעצמה למקם את החלטתו של הנציב במתחם הסבירות. סוף דבר 51. לאור כל האמור, הרינו קובעים אפוא כי הערעור הוגש במועדו, כי יש לדחות את הבקשה לביטול ההחלטה שהאריכה את המועד להגשת נימוקי הערעור, כי יש לדחות את הבקשה לדחייה על הסף שהגישה המדינה, כי החלטת המדינה לדבוק בטענת התיישנות במקרה זה חורגת ממתחם הסבירות ולוקה בפגמים נוספים המצדיקים את ביטולה . זאת אף אם היה מקום לקבל את הטענה כי המערער איחר את המועד להגשת הערעור. כמן כן אנו קובעים כי לבית הדין נתונה סמכות להאריך את המועד שנקבע בתקנות הגמלאות להגשת ערעור מכוח "סמכותו הטבועה" וכי במקרה זה התקיימו הנסיבות המצדיקות זאת. 52. כמו כן הרינו קובעים כי יש לקבל את הערעור, במובן זה שעל הנציב לשוב ולשקול את בקשת המערער להגדלת אחוזי הגמלה, מעבר להגדלה שהגדיל עש כה, וליתן בעניין זה החלטה חדשה מנומקת, תוך התייחסות מפורטת להמלצותיה של ועדת ההגדלות. כמו כן הרינו קובעים כי יש ליתן למערער זכות טיעון בפני הנציב, טרם שיגבש החלטתו ובמסגרת זו יש להציג בפניו ללא דיחוי את המלצתה האחרונה של ועדת ההגדלות מישיבתה השלישית ואת החלטת הנציב המתייחסת להמלצה זו. מעבר לכך וככל שהנציב יסבור כי יש לסטות מן ההמלצות של ועדת ההגדלות, הרי שיהיה עליו לנמק זאת במסגרת החלטתו. יודגש כי בקביעותינו אלה, איננו מורים לנציב רק לשוב ולנמק החלטה שנינתה על ידו בעבר אלא - לשקול מחדש את החלטתו. שכן תכלית ההנמקה כאמור איננה רק לאפשר ביקרות שיפוטית על ההחלטה אלא גם למנוע שרירותיות מצד בעל סמכות ההחלטה. במובן זה, שתהליך ההנמקה לכשעצמו מהווה חלק בלתי נפרד מהפעלת שיקול הדעת. בהתאם לכך, יכול והחלטה הנראית באופן אינטואיטיבי ובמבט ראשון כצודקת וראויה תראה כמוטעית ושגויה כתוצאה מתהליך ההנמקה. 53. נוכח העובדה שהמערער, במסגרת תגובתו, ביקש לקבל לידיו מסמכים התומכים לשיטתו בטענת האפליה ואילו המדינה טרם הגיבה לבקשה זו ומאחר ונכון לעת הזו, טרם הוצגו בפני המערער פרוטוקול ועדת ההגדלות מישיבתה השלישית והחלטת הנציב המתייחסת אליו - הרי שעל מנת להשלים את ההנחיות הנוגעות למימוש זכות הטיעון של המערער מתבקשת המדינה להעביר תחילה מסמכים אלה למערער ולבית הדין, תוך 20 יום ממועד קבלת פסק דין זה. המדינה אף תעביר תוך אותו פרק זמן את תגובתה לבקשתו של המערער לקבלת נתונים הנוגעים לטענת האפליה. הצדדים יודיעו לבית הדין, תוך 45 יום ממועד קבלת פסק דין זה, האם יש צורך במתן החלטה נוספת לצורך מימוש זכות הטיעון של המערער, נוכח המסמכים שיועברו. 54. המדינה תשלם למערער הוצאות משפט בסך של 15,000 ₪ וזאת, תוך 45 יום ממועד קבלת פסק דין זה. בית סוהר / כלאמאסרערעורשב"ס (שירות בתי הסוהר)