קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא עתירה נגד החלטת הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה / תוכניות בניה ברחבת הכותל: העתירה 1. לפניי שתי עתירות מינהליות שהדיון בהן אוחד, המופנות נגד החלטתה של הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז ירושלים מיום 26.10.10, לאשר את המסמך הקרוי "התכנון הכללי למרחב הכותל המערבי", אשר מתווה את המדיניות התכנונית הכוללת למתחם רחבת הכותל, וכן לאשר את הפקדתן של שתי תכניות נקודתיות באזור רחבת הכותל - תכנית "בית הליבה" ותכנית "מעלית הכותל" - אשר "נגזרות" מעיקרי "התכנון הכולל". יוער, כי שתי תכניות אלו נוספות על שתי תכניות קודמות באזור רחבת הכותל שהופקדו לאחרונה - תכנית "מעלה המוגרבים" ותכנית "בית שטראוס" - אשר לגביהן קבעה הוועדה המחוזית, לאחר מועד מתן ההחלטה בדבר "התכנון הכולל", כי הן תואמות את המדיניות הכללית ועולות בקנה אחד עִמה. 2. העותר בעת"מ 24835-12-10 הִנו מתכנן ערים. עותר 1 בעת"מ 28375-12-10 הוא סופר וחוקר בתחום המקומות הקדושים בארץ, ושני העותרים הנוספים בעתירה זו הם אישי ציבור מוכרים בעדה המוסלמית. העותרים טוענים, כי מסמך "התכנון הכללי" הנ"ל אושר על-ידי הוועדה המחוזית ללא מסגרת תכנון סטטוטורית, ובחוסר סמכות; כי יש לעגן את מדיניות התכנון למרחב הכותל המערבי בתכנית מתאר ארצית, ומכל מקום - בתכנית סטטוטורית; וכי ההחלטה לאשר את מסמך "התכנון הכולל" הִנה בלתי סבירה, היות שנפלו בה פגמים רבים, ועל-כן דינה בטלות. כן גורסים הם, כי ההחלטה בדבר הפקדת שתי התכניות הנקודתיות, בעניין "בית הליבה" ו"מעלית הכותל", הִנה בלתי סבירה, זאת הואיל ושתי התכניות "נגזרות" מהתכנון הכולל, ועם ביטולו - יש להורות גם על ביטול הפקדתן. לבקשת הצדדים עוכבה ההכרעה בעתירה עד למתן פסק-דינו של בית-המשפט העליון בעניין "מעלה המוגרבים". לאחר פסיקת בית-המשפט העליון (עע"מ 7490/10 הקרן למורשת הכותל המערבי נ' ד"ר מחמוד מסאלחה (3.4.12)), השלימו הצדדים טיעוניהם בכתב בעניין השלכותיו של פסק-הדין האמור על העתירה דנן. אקדים ואציין כבר עתה, כי החלטתי לדחות את העתירות, הואיל ומדובר בעתירות מוקדמות. רקע עובדתי ותכנוני תכנית המתאר והחלטות הממשלה 3. תכנית המתאר הרלבנטית החלה על מתחם רחבת הכותל המערבי הִנה עמ/9 - "תכנית מתאר מקומית לירושלים וסביבתה", אשר אושרה בשנת 1976, ומטרתה, בין-היתר, היא "שמירה על האתרים המסורתיים המשמשים נכסי קדושה והווי ליהדות ולדתות אחרות" (להלן - תכנית המתאר או עמ/9). בתכנית המתאר נקבע, בין-השאר, כי אזור העיר העתיקה, הר הבית ומתחם רחבת הכותל מהווים "שטח לשיקום ושימור" על-פי תכניות מפורטות, אשר לגביו צוין, כי "כל בניה חדשה או תוספת בניה או הריסה בשטח זה תעשה תוך שמירה קפדנית על האופי המיוחד שלו". בפרט צוין לענייננו, כי "שטח רחבת הכותל יתוכנן סופית כשטח בעל עיצוב מיוחד, אשר פרטיו יאושרו ע"י הוועדות המוסמכות - בהיותו מקום מקודש המיועד להתייחדות ולתפילה" (ההדגשות הוספו). במרוצת השנים הוכנו מספר תכניות מפורטות המתייחסות לחלקים משטח הרחבה. 4. ביום 19.12.04 נתקבלה החלטת ממשלה מס' 2925, שבה הוחלט להעביר את האחריות לתחזוקת רחבת הכותל המערבי לידי הקרן למורשת הכותל המערבי (להלן - הקרן למורשת הכותל). בהמשך, בהחלטת ממשלה מס' 4569 מיום 11.12.05 ובהחלטת ממשלה מס' 2467 מיום 21.11.10 נקבע, כי יש לפעול לביסוס וחיזוק הכותל המערבי, ובכלל זה לנקוט פעולות - להתאמת רחבת הכותל לכמות המבקרים הצפויה, לשימור הממצאים הארכיאולוגיים, לשדרוג תשתיות ולקיום פעילויות חינוכיות; וכי תכנית הפיתוח תבוצע בהתאם למסמך "התכנון הכולל" שאישרה הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ירושלים. 5. ההחלטה בדבר אישור "התכנון הכולל" לרחבת הכותל המערבי, שנתקבלה על-ידי הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז ירושלים (להלן - הוועדה המחוזית), ואשר מוזכרת בהחלטת הממשלה הנ"ל מיום 21.11.10 - היא העומדת במוקד העתירות דנן. יצוין כבר עתה, כפי שהובהר בכתבי-התשובה ויפורט בהמשך, כי עיריית ירושלים בשיתוף הרשות לפיתוח ירושלים, החברה לשיקום ופיתוח הרובע היהודי (להלן - החברה לפיתוח הרובע היהודי) וכן גורמים נוספים, שקדה כבר משנת 2008 על גיבוש מדיניות תכנון כוללת לרחבת הכותל; וזאת, בין-השאר, נוכח הערות שנשמעו מצד גופי התכנון בדבר הצורך במדיניות תכנונית רחבה וכוללת לאזור. ואולם, עוד בטרם התגבשה מדיניות התכנון האמורה, ועובר לקבלת החלטת הממשלה מס' 2467 מיום 21.11.10, פעלו מוסדות התכנון לקידום שתי תכניות נקודתיות באזור רחבת הכותל - תכנית "מעלה המוגרבים" ותכנית "בית שטראוס"; זאת, בשל צרכים דחופים וחרף היעדרה של מדיניות תכנון כוללת, כפי שיבואר להלן. תכנית "מעלה המוגרבים" 6. בשנת 2007, יזמה הקרן למורשת הכותל תכנית מתאר מקומית מס' 12472 (להלן גם - תכנית מעלה המוגרבים), שמטרתה יצירת מסגרת תכנונית למעלה המוגרבים, תוך מתן פתרון לנגישות הציבור לאזור, ואשר הוגשה על-ידי החברה לפיתוח הרובע היהודי. נוסף על האמור, אִפשרה התכנית "חפירה בשטח שמצפון וממערב לתוואי הגשר, עד למפלס של רחבת הכותל כך שהשטח יוכל לשמש להרחבת רחבת התפילה של הנשים ליד הכותל... חללים אשר יימצאו בסמיכות לרחבה זו ישומרו ויוכשרו לשימוש המתפללות כמחסה מפני שמש הקיץ וגשמי החורף" (פרוטוקול הדיון בוועדה המחוזית מיום 16.10.07; ההדגשות אינן במקור). יוער, כי תכנית זו הוגשה על-רקע קריסת סוללת העפר אשר שימשה כמעלה לשער המוגרבים בהר הבית (להלן - מעלה המוגרבים), בשנת 2004, שלאחריה הוקם במקום גשר זמני, ולימים אף ניתן היתר בנייה להקמת גשר קבוע על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים (להלן - הוועדה המקומית); אולם נוכח פעולות מחאה שונות, הוחלט להפסיק את בניית הגשר הקבוע על-יסוד היתר הבנייה, ולקדם תכנית סטטוטורית - תכנית מעלה המוגרבים. לימים אושרה התכנית על-ידי הוועדה המחוזית, אשר ציינה בהחלטתה כי יש צורך בהכנת תכנית כוללת לרחבת הכותל, אולם נוכח הצורך הדחוף בהחלפת גשר העץ הזמני ולאור שיקולי בטיחות וביטחון - יש לאשר את התכנית הנ"ל אף בטרם קידומה של תכנית כוללת לאזור. החלטה זו אושרה על-ידי ועדת המשנה לעררים במועצה הארצית לתכנון ובנייה (להלן - ועדת המשנה לעררים), בהחלטה מיום 1.3.09. 7. עותר 1 בעת"מ 28375-12-10, ד"ר מסאלחה, עתר נגד החלטה זו בגדרה של עתירה קודמת שהגיש לבית-משפט זה (עת"מ 1488/09), וטען, בין-השאר, כי מטרת התכנית בפועל הִנה הרחבת רחבת הכותל, תוך הפרת הסטטוס-קוו הדתי במקום. בפסק-דין מיום 5.9.10 החליט בית-משפט זה (כב' הנשיאה מ' ארד), לקבל את העתירה בחלקה, במובן זה שתכנית מעלה המוגרבים תאושר כך שניתן יהיה להקים את הגשר המוצע במסגרתה, אולם לא תותר הרחבה של רחבת הכותל לצרכי תפילה. בכלל זה צוין בפסק-הדין: "הרחבת השטח המשמש לתפילה היא נושא מורכב ורגיש, המערב בין היתר היבטים דתיים ואחרים. לפיכך, יש להסדירו במסגרת תכנון כולל של רחבת הכותל, ולא במסגרת תכנית שנועדה ליצור "פתרון גישה ראוי להר הבית דרך שער המוגרבים"... תכנית עמ/9 קובעת כי: "שטח רחבת הכותל יתוכנן סופית כשטח בעל עיצוב מיוחד, אשר פרטיו יאושרו ע"י הוועדות המוסמכות - בהיותו מקום מקודש המיועד להתייחדות ולתפילה". אמנם, אין מדובר, כאמור, בהוראה האוסרת באופן גורף ביצוע שינויים ברחבת הכותל שלא במסגרת תכנון כולל. ואולם, אין חולק כי מדובר בהוראה שלפיה התכנון הסופי של רחבת הכותל צריך שייקבע במסגרת תכנון כולל" (ההדגשות אינן במקור; עת"מ 1488/09 ד"ר מחמוד מסאלחה נ' ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית תכנון ובנייה ואח' (5.9.10)). 8. על פסק-הדין האמור ערערו חלק מהמשיבים בעתירת מעלה המוגרבים לבית-המשפט העליון, ופסק-הדין בערעור ניתן לאחר שמיעת טיעוני הצדדים בעתירות שלפניי (עע"מ 7490/10 הקרן למורשת הכותל המערבי נ' ד"ר מחמוד מסאלחה (3.4.12)). בית-המשפט העליון קבע (בפסק-דינה של כב' השופטת (כתוארה אז) מ' נאור), כי בהחלטתה של ועדת המשנה לעררים מיום 1.3.09, אשר עמדה בלב הדיון בעת"מ 1488/09 נושא הערעור הנדון, יצאה ועדת המשנה מנקודת הנחה מוטעית, לפיה הרכיב בתכנית מעלה המוגרבים בעניין הרחבת עזרת הנשים בכותל המערבי ירד לחלוטין מהפרק; זאת בשעה שרכיב זה אושר בפועל על-ידי הוועדה המחוזית. כתוצאה מכך, אין בהחלטתה של ועדת המשנה לעררים דיון בשאלת הרחבת עזרת הנשים ברחבת הכותל. בנסיבות אלו קבע בית-המשפט העליון, כי ועדת המשנה לעררים לא הכריעה בטענה שהובאה לפניה ולא השלימה את מלאכתה; וכי אין מנוס מהחזרת הדיון אליה, כדי שתדון בעניין. עם זאת, בית-המשפט לא קבע הוראה אופרטיבית לעניין הצורך בתכנון הכולל או בנפקותו. בהקשר זה צוין כדלהלן: "כשיחזור העניין אל הוועדה - לעניין ההרחבה בלבד, עליה לתת דעתה לכמה וכמה עניינים. בראש ובראשונה האם להשאיר את סוגיית ההרחבה לתכנון "סופי" או "כולל" של רחבת הכותל..." (חלק מההדגשות הוספו). במקום מוקדם יותר בפסק-הדין ציין בית-המשפט לעניין זה: "כפי שציין בית המשפט לעניינים מינהליים, התכנית עמ/9 אינה אוסרת על תכנון נקודתי. בית המשפט הכשיר הרי את התכנון הנקודתי בעניין הגשר עצמו. התכנית איננה אוסרת את שינויה שלא במסגרת "תכנון כולל". אכן, עמ/9 אף איננה נוקטת בניסוח "תכנון כולל" אלא דווקא מדברת על הצורך ששטח רחבת הכותל "יתוכנן סופית". תכנון סופי יכול על דרך העיקרון לבוא גם לאחר תכנון נקודתי, ובלבד שאין התכנון הנקודתי תכנון בלתי הפיך. התכנית עמ/9 והתכנית שלפנינו הן אמנם שוות דרגה ועל כן יכולה התכנית לשנות את עמ/9. השאלה הטעונה הכרעה איננה אם יש סמכות לתכנון נקודתי שאינו חלק מתכנון כולל. סמכות כזו קיימת. השאלה האמיתית היא האם תכנון נקודתי בעניין ההרחבה "כתוצאת לוואי" של התכנית בעניין הגשר אכן ראוי וסביר הוא. בכך עסק בית המשפט לעניינים מינהליים. אולם, ועדת המשנה לעררים קיימה את הדיונים כמבואר על בסיס הנחה מוטעית שנושא הרחבת עזרת הנשים ירד מהפרק" (ההדגשות אינן במקור). מכל מקום, עוד בטרם ניתן פסק-הדין האמור על-ידי בית-המשפט העליון, נתקבלו על-ידי גופי התכנון החלטות שונות העומדות בלב עתירה זו, כפי שיפורט בהמשך. "תכנית בית שטראוס" 9. יוער, כי בעת מתן פסק-הדין בעת"מ 1488/09 בעניין מעלה המוגרבים, נדונו בוועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה ערעורים שהוגשו על החלטה נוספת של הוועדה המחוזית, לאשר הפקדתה של תכנית בית שטראוס מס' 12996, שעניינה הקמת תחנת משטרה בסמוך לרחבת הכותל (להלן - תכנית בית שטראוס). התכנית אושרה על-ידי הוועדה המחוזית עובר לקבלת פסק-הדין בעתירה בטרם גובשה מדיניות תכנונית כוללת, וממילא קודם למתן פסק-הדין בעע"מ 7490/10; זאת, נוכח הצורך הדחוף בהקמת תחנת המשטרה באזור. בדיונים בעניין זה שקיימה ועדת המשנה לעררים, בעקבות עררים שהוגשו נגד החלטת הוועדה המחוזית לאשר את התכנית הנ"ל, התבקשה עמדת הוועדה המחוזית לסוגיית "התכנון הכולל"; ולימים, לאחר שאושר מסמך התכנון הכולל בהחלטה נושא העתירות מיום 26.10.10, הועברה ההחלטה בעניין בית שטראוס לדיון נוסף לפני ועדת המשנה לעררים, ואושרה על-ידה, בהחלטה מיום 10.2.11. יודגש, כי העותרים לא הגישו עתירות נגד החלטות ועדת המשנה לעררים בעניין תכנית בית שטראוס. "התכנון הכולל" לרחבת הכותל המערבי 10. במקביל לדיונים המשפטיים ולהליכי התכנון שלעיל, נמשכו אף הליכי גיבוש "התכנון הכולל" לרחבת הכותל. כעולה מכתבי-התשובה, מלאכת התכנון החלה כבר בשנת 2008 על-ידי הרשות לפיתוח ירושלים, ונרקמה בפועל על-ידי ועדת היגוי בראשות ראש עיריית ירושלים, שהוקמה לצורך כך, ובה השתתפו נציגים ממשרד ראש הממשלה, רשות העתיקות, משרד התחבורה, הרשות לפיתוח ירושלים, החברה לפיתוח הרובע היהודי, משרד התיירות, משטרת ישראל, משרד הפנים, נציגי הקרן למורשת הכותל, וכן סגני ראש העיר לתכנון, מתכננת המחוז ומהנדס העיר (להלן - ועדת ההיגוי). תחת ועדת ההיגוי פעלה ועדת עבודה אשר שקדה על התכנון המפורט, ובראשה עמדה סגנית ראש העיר. 11. בישיבתה מיום 26.10.10 דנה הוועדה המחוזית במסמכי "התכנון הכללי למרחב הכותל המערבי", שהוצגו לחברי הוועדה לראשונה רק במהלך הדיון, וכללו - הגדרת חזון ועקרונות, תיעוד מקדים, מטרות, יעדים ועקרונות תכנון, מצב קיים ופרוגרמה, וכן חלופות לתכנון (להלן - התכנון הכולל או התכנון הכללי או מדיניות התכנון). הוועדה החליטה לאשר את התכנון הכולל, ובהמשך אישרה הפקדתן של שתי תכניות נקודתיות אשר נגזרות מהתכנון הכולל - תכנית "בית הליבה" ותכנית "מעלית הכותל". ממסמך התכנון הכולל ומפרוטוקול הדיון של הוועדה המחוזית עולה, כי התכנון הכולל משלב עשרה מתחמים ופעולות תכנוניות לטווח המיידי, הבינוני והרחוק, תוך יצירת מסגרת תכנונית לאתר, אשר כוללת - הסדרת קליטת קהל ברחבת הכותל והיערכות לקליטת מבקרים רבים יותר; יצירת מרחב ציבורי שיאפשר למבקרים בו חווית ביקור ראויה ומקובלת לאתר מורשת עולמי; חשיפה והצגה של השכבות הארכיאולוגיות השונות; והסדרת נגישות נוחה, זמינה ברורה וחווייתית, למבקרי האתר תוך שמירה על רוח המקום. הובהר, כי היעד המרכזי בתכנון הכולל הִנו תכנון רחבת הכותל לקיבולת של עד עשרים מיליון מבקרים בשנה, שכן כמות המבקרים ברחבה גדלה והולכת בהיקף משמעותי. כן הודגש בגדר הפרוגרמה, כי השימושים המוצעים לרחבה כוללים, בין-היתר - נקודת משטרה, שירותים ציבוריים, חללי התכנסות מקורים, מרכז מבקרים, אולמות הרצאה, חדרי לימוד ומחקר ועוד. ביחס לכל אחד מהשימושים אשר פורטו בפרוגרמה, צוינו השטח הקיים כיום שבו מבוצע כל אחד מהשימושים (ככל שאכן קיים), התוספת המוצעת במ"ר לכל שימוש, סך כל השטח לכל שימוש וכן מיקומו בשטח התכנית (קרי - האם ברחבת הכותל, במתחם הרובע היהודי או מחוץ לאזור כולו). 12. התכנון הכולל הוצג במהלך הדיון לחברי הוועדה המחוזית על-ידי אדריכל התכנית, ועיקרי הפרוגרמה הוצגו על-ידי נציג הקרן למורשת הכותל. בנוסף נשמעו לפני הוועדה עמדותיהם של ראש עיריית ירושלים וכן מנכ"ל רשות העתיקות בעניין התכנון הכולל; ואולם, עוד בטרם נשמעו עמדותיהם של יתר הנוגעים בדבר ביחס לתכנון הכולל, וממילא קודם לקבלת החלטה על-ידי הוועדה המחוזית בעניין זה - נשמעה עמדתו של אדריכל תכנית "בית הליבה", אשר נגזרת מהתכנון הכולל ומיישמת בתכנון סטטוטורי חלק מהשימושים שמוזכרים בתכנון הכולל. בדומה, הוצגה מיד לאחר מכן תכנית "מעלית הכותל", על-ידי אדריכל התכנית. בהמשך נשמעו לפני הוועדה, בין-יתר, התייחסות לתכנון הכולל מצד נציג המשרד להגנת הסביבה, נציג משרד התחבורה, רב הכותל, מתכננת המחוז, נציג משרד המשפטים, וכן עמדתם של העותר בעת"מ 24835-12-10, מר ברשישת, וב"כ העותרים בעת"מ 28375-12-10 (שייצג במעמד זה את עותר 1, ד"ר מסאלחה), אשר העלו את התנגדותם לתכנון הכולל ואת עיקר הטענות המופיעות בעתירותיהם. כעולה מפרוטוקול הישיבה, בתום שמיעת כל הגורמים האמורים התקיים דיון בין חברי הוועדה בנושאים שונים הקשורים במדיניות התכנון, ובכללם - תכנון התחבורה והחנייה באזור, על הקשיים והמורכבויות הכרוכים בכך; אופי החפירות הארכיאולוגיות באזור ותקופת הימשכותן; שאלת הצורך בקיום פעילויות החינוך הכלולות במדיניות הכותל - דווקא ברחבת הכותל, ולא מחוץ לה; הזיקה בין התכנון הכולל לבין התכניות הקונקרטיות שנדונו במועד זה; וכן מהות התכנון הכולל ואופיו. בהקשר האחרון הובאה לפני הוועדה עמדתה של יו"ר הוועדה המחוזית, לפיה "בשל המורכבויות והרגישויות השונות לא ניתן לערוך ולאשר ברחבת הכותל תכנית סטטוטורית בטווח הזמן הנראה לעין", בפרט נוכח העובדה שמדיניות התכנון טרם הושלמה, שכן "יש שאלות שעדיין לא נפתרו, ובינתיים אנחנו מבקשים לשחרר תכניות מפורטות כגון המוגרבים, שטראוס, בית הליבה... ומעלית הכותל" (עמ' 159-158 לפרוטוקול הדיון). במהלך הדיון נשמעו דעות שונות של חברי הוועדה בשאלה האם התכנון הכולל מספק לצורך אימוצו בהחלטה, שמכוחה ניתן יהיה לקדם תכניות נקודתיות. בסוף הדיון במדיניות התכנון, ובטרם ההצבעה על אישורו, ציינה יו"ר הוועדה המחוזית כדלקמן: "יש לנו איזה שהוא מוצר שהוא מוצר סביר פלוס... לא מוצר הכי טוב בעולם, אבל כנראה שבשלב הזה לא ניתן להגיע למוצר יותר טוב. והמוצר הזה זה מוצר משתנה... הוא לא ייגמר פה, המוצר הזה ממשיך לעבוד, והוא ימשיך לעבוד כל הזמן... האחריות היא מאוד גדולה, ואני דווקא אוהבת לא לעשות רפורמות במערכות האלה, אני אוהבת ללכת צעד אחר צעד" (עמ' 186). לבסוף הבהירה יו"ר הוועדה המחוזית, כי לפני הוועדה עומדות שתי אפשרויות. הראשונה - אישור הצעתו של אחד מחברי הוועדה המחוזית, לפיה יש לדחות את אישור התכנון הכולל בשל פגמים שנפלו בהליכי הכנתו והצגתו לוועדה המחוזית, תוך מתן הנחיות לצוות התכנון לצורך שיפורו של התכנון הכולל והצגתו מחדש בעתיד. האפשרות השנייה שעמדה לפני הוועדה המחוזית הִנה אישור התכנית הכוללת כמות שהיא, כאשר המשמעות היא שהתכנון הכולל "מספיק" כדי שניתן יהיה לאשר לאורו תכניות מפורטות; אם-כי בהמשך ציינה יו"ר הוועדה, כי "לא בדיוק מאשרים, אבל נותנים אור ירוק... מאמצים את המדיניות, זה לא בדיוק מאשרים". היא אף הדגישה, כי "זה לא אומר שאם אנחנו מאשרים את המכלול זה אומר שאוטומטית בית הליבה כמו שהוא הוצג ככה הוא נעשה... אנחנו מסתכלים בכל תכנית מפורטת בנפרד" (187-190). 13. בסופו של יום התקבלה החלטה בפרוטוקול הישיבה האמורה, "בעד ההצעה של ראש עיריית ירושלים ושל לשכת התכנון". בהחלטה מפורטת בכתב, שנוּסחה על-ידי יועצי הוועדה לאחר מועד הישיבה, צוין כי הוועדה המחוזית החליטה שהיא "מאמצת את המדיניות התכנונית לרחבת הכותל, זאת, בכל הנוגע לפרוגרמה ולשימושים הנדרשים במקום, בכל הנוגע לאופן הבינוי והעיצוב הראוי במקום ובכל הנוגע להתייחסות הנדרשת לעתיקות הקיימות באזור". הודגש בהחלטה זו, כי התכנון הכולל מציע ראייה כוללת של מרחב הכותל ומתבסס על עקרונות תכנון של צניעות, השתלבות במרחב ושמירה על אותנטיות האתר, תוך ניסיון לתת מענה לחוסרים מהותיים הפוגעים בחוויית הביקור באחד מהאתרים החשובים בעולם ואינם מאפשרים את מיצוי הפוטנציאל הרוחני, החינוכי והתיירותי הגלום בו; כי הוועדה רואה חשיבות רבה באישור התכנון הכולל של רחבת הכותל; וכי היא סבורה שוועדת ההיגוי זיהתה בצורה נכונה את הסוגיות הדרושות טיפול. בצד זאת ציינה הוועדה, כי "יש עוד לבצע מספר השלמות בתכנון הכולל והמתגבש, וזאת בין היתר בכל הנוגע לסוגיית התחבורה והפתרונות התחבורתיים, בכל הנוגע לסוגיית החנייה הנדרשת במקום ובכל הנוגע לניהול תנועת הולכי הרגל המוצע במסגרת התכנון הכולל". הוועדה הדגישה, כי היא סבורה שלאחר השלמת בחינתן של סוגיות אלו על-ידי כלל הגורמים הנוגעים לעניין, ובכללם - משטרת ישראל, משרד התחבורה, עיריית ירושלים ורשות הטבע והגנים - יהיה מקום להשלמת הדיון בעניין לפנייה. לאור האמור הורתה הוועדה על ביצוע תיקונים במסמכי התכנון הכולל, בתיאום לשכת התכנון. אקדים ואציין, כי ביום 27.9.11, לאחר השמעת הטיעונים בעתירות, וכשנה לאחר קבלת ההחלטות נושא העתירות, קיימה הוועדה המחוזית דיון נוסף בתכנון הכולל, שבגדרו אישרה את מסמכי התכנון הכולל אשר הוכנו בהתאם להחלטה מיום 26.10.10. אודות הדיון הנוסף הגישה ב"כ הוועדה המחוזית לבית-המשפט הודעת עדכון, והעותרים הגיבו בכתב לנפקות החלטה זו על עתירתם. תכנית "בית הליבה" ותכנית "מעלית הכותל" 14. כאמור, במועד אישור התכנון הכולל בישיבתה מיום 26.10.10, אישרה הוועדה המחוזית הפקדתן של שתי תכניות מתאר נקודתיות, אשר נגזרות מהתכנון הכללי. התכנית האחת היא תכנית בית הליבה מס' 11053, אשר מציעה בינוי בהיקף של כ-3,700 מ"ר בבניין בן שלוש קומות וחצי, הממוקם בדופן הצפון-מערבית של רחבת הכותל, מעל אתר החפירות, אשר ישמש, בין-השאר, למרכז בר-מצווה, מרכז הכשרה למורים, מרכז "וידאו קונפרנס", משרדי חינוך וחדרי מדריכים (להלן - תכנית בית הליבה). התכנית השנייה הִנה תכנית מעלית הכותל מס' 13371, שמטרתה לשפר את הנגישות למתחם רחבת הכותל, תוך יצירת חיבור אל החלק הדרומי של המתחם והתקנת מעלית, וכן מסדירה התכנית התקנת שירותים ציבוריים ואזורי אחסון (להלן - תכנית מעלית הכותל). לאחר שאימצה הוועדה המחוזית את מדיניות התכנון הכולל, דנה היא בשתי התכניות המפורטות האמורות שהוצגו לפניה, אשר נגזרות, כאמור, מהתכנון הכולל; וזאת לאחר שנשמעו עמדותיהם של הגורמים השונים הנוגעים בדבר. באותו הדיון, מיום 26.10.10, החליטה הוועדה המחוזית לאשר את הפקדת שתי התכניות האמורות. באשר לתכנית בית הליבה קבעה הוועדה, כי התכנית מבקשת לענות על צרכים ממשיים וחשובים שראוי שימוקמו ברחבת הכותל המערבי, לאור זיקתם הישירה לכותל ולמשמעותו הסימבולית; כי התכנית צפויה לתת מענה לחלק מהצרכים הדחופים והדוחקים הנובעים מהגידול הרב במספר המבקרים; וכי מיקומם של השימושים המוצעים בתכנית ראוי. לאור האמור, אימצה הוועדה המחוזית את המלצת הוועדה המקומית, והורתה על הפקדת תכנית בית הליבה, בתנאים. בכל הנוגע לתכנית מעלית הכותל קבעה הוועדה המחוזית, כי מדובר בתכנית חשובה וראויה אשר נותנת מענה לצורך ממשי של גישור על פערי הטופוגרפיה בין מפלס רחבת הכותל לבין הרובע היהודי; כי התכנית צפויה לשפר את הנגישות לרחבת הכותל; וכי השפעתה של התכנית על רחבת הכותל הִנה מזערית, זאת לעומת התועלת הרבה הצפויה ממנה, כאמור. נוכח האמור לעיל, הוחלט לאמץ את המלצת הוועדה המקומית לאשר את התכנית ולהפקידה בתנאים. הדיון המשלים בוועדה המחוזית ביום 27.9.11 15. כאמור, ביום 27.9.11 קיימה הוועדה המחוזית דיון נוסף בתכנון הכולל, שבעניינו הוגשה הודעת עדכון לבית-המשפט. בדיון האמור הוצגו לפני הוועדה המחוזית המסמכים המשקפים את מדיניות התכנון הכוללת, אשר נערכו לאחר החלטתה מיום 26.10.10 ובהתאם לה. בהודעת העדכון הודגש, כי על אף שהוועדה המחוזית הורתה על הגשת המסמכים ללשכת התכנון, הוחלט שלא להסתפק בכך, ולהביאם לפני הוועדה המחוזית. בכלל זה הוצגו לוועדה המחוזית תשריט המצב הקיים, תשריט מתחמים ושימושים המפרט את הפעילויות המתוכננות במרחב הכותל המערבי, נספח תנועה וחניה ונספח תנועת הקהל. בתום הדיון הנוסף החליטה הוועדה המחוזית לאשר את המסמכים אשר משקפים את המדיניות התכנונית הכוללת אשר אושרה על-ידה ביום 26.10.10, אם כי לדבריה נדרשת עוד עבודת תכנון בכל הנוגע להיבטי התחבורה והחנייה, אולם אין בסוגיות אלו כדי לעכב את אישור התכניות הנקודתיות (תכנית בית הליבה ותכנית מעלית הכותל), בשל המענה שתכניות אלו מספקות לצרכים דוחקים הנובעים מגידול רב בציבור המבקרים ברחבת הכותל. באשר לפרוגרמה הנלווית למסמכי התכנון, הדגישה הוועדה בהחלטתה, כי זו מהווה מידע נלווה בלבד, ואינה חלק ממסמכי התכנון, אלא משמשת מצע לדיון פרטני בתכנון הנקודתי. בפרט הודגש, כי השימושים ברחבת הכותל ייקבעו ממילא במסגרת תכנית נקודתית, ולא במסגרת מסמך המדיניות. טענות הצדדים 16. העותר בעת"מ 24835-12-10 טוען, כי מוסדות התכנון פעלו בחוסר סמכות עת אישרו תכנון כולל בהליך שאינו מוסדר בחוק; זאת, שעה שהליכי התכנון הקבועים בחקיקה מבטיחים מנגנונים מובנים וסדורים המאפשרים הליך של הפקדה, ביקורת והתנגדויות, במסגרת אישור תכנית סטטוטורית, וכן דורשים התייעצות עם גורמים שונים. לדידו, היה על מוסדות התכנון לבצע תכנון כולל במסגרת תכנון סטטוטורי בלבד כהגדרתו בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה), וזאת - הן נוכח הוראות תכנית עמ/9; הן לאור פסק-הדין בעתירת מעלה המוגרבים; והן בשים לב לכך שרחבת הכותל הִנה אתר יחידי מסוגו בעולם, ולכן ראוי שמדיניות התכנון לגביו תקבע רק בתכנית סטטוטורית. יתרה מזאת, לעמדת העותר, את התכנון הכולל יש לערוך בדרך של תכנית מתאר ארצית, שתאושר על-ידי המועצה הארצית לתכנון ובנייה (להלן - המועצה הארצית), וזאת בהתאם להוראות סעיפים 49(5) ו-49(6) לחוק התכנון והבנייה; ולחלופין - יש לבצע את התכנון הכולל בשיתוף כלל הגורמים הרלבנטיים, במסגרת המועצה הארצית ובאישור ממשלת ישראל, אשר היא הפורום המתאים, לדידו, לדון בנושא רחבת הכותל. מכל מקום טוען העותר, כי ממילא הוועדה המחוזית פעלה בחוסר סמכות ובחוסר סבירות משלא הבהירה כלל מכוח איזה הליך או הסדר פעלה בעצם אישורו של התכנון הכולל. כן גורס העותר, כי בענייננו התכנון הכולל אושר בפועל לאחר הכנת התכניות הנקודתיות ותוך כדי אישור הפקדתן, זאת תוך כבילת שיקול הדעת של הוועדה המחוזית לתכנון הנקודתי, באופן המצביע על תפירת התכנון הכולל למידותיהן של התכניות הנקודתיות. בהקשר זה מדגיש הוא, כי ההחלטה המאוחרת שקיבלה הוועדה המחוזית, ביום 27.9.11, רק מעמיקה את הכשל האמור. בנוסף טוען הוא, בין-השאר, כי החלטת הוועדה המחוזית נגועה בחוסר סבירות קיצוני ממכלול טעמים, ובכללם - העובדה כי הקרן למורשת הכותל לא הייתה מוסמכת לקדם את התכנון הכולל, היות שהיא אחראית אך לתחזוקת רחבת הכותל; אישור תכנון כולל שלא הוכן על-יסוד פרוגרמה כוללת; הימנעות משקילת חלופות; והתעלמות משיקולים רלבנטיים. בפרט מדגיש העותר, כי קיים פער מהותי בין נוסח ההחלטה נושא העתירה, אשר נכתב מאוחר לדיון בה על-ידי היועצים המקצועיים של הוועדה המחוזית, לבין האמור בפרוטוקול הדיון של הוועדה. בהקשר זה מציין הוא, כי מפרוטוקול הדיון, במובחן מההחלטה נושא העתירה, נתחוור כי אישור התכניות הנקודתיות הוא שהכתיב את אישור "התכנון הכולל"; וכי חברי הוועדה המחוזית ידעו שהם מאשרים תכנון שאיננו סופי. העותר מוסיף, כי העתירה אינה מוקדמת, שכן המועד לתקיפת מדיניות התכנון הבשיל עם אישורה על-ידי הוועדה המחוזית, ואין מקום להמתין לתקיפתה רק עם תום הליכי הדיון בהתנגדויות שתוגשנה לגבי התכניות המפורטות; זאת, הן הואיל ומוסד התכנון אשר ידון בהתנגדויות הוא ממילא הגורם אשר אישר את מדיניות התכנון מראש, וכבל את שיקול דעתו; והן בשים לב לכך שעל-פי הפסיקה "מדיניות תכנונית" הִנה למעשה הנחייה מינהלית, אשר מחייבת את מוסדות התכנון, וכדי לסטות ממנה בעת אישור תכניות נקודתיות נדרשים טעמים מיוחדים. לבסוף טוען העותר, כי פסק-דינו של בית-המשפט העליון בעע"מ 7490/10 תומך בעתירתו, שכן נקבע בו שלא ניתן לתכנן תכניות נקודתיות המביאות למצב בלתי הפיך בטרם ייקבע תכנון סופי, ואילו בענייננו - התכניות הנקודתיות מביאות למצב בלתי הפיך, וזאת בשעה שמדיניות התכנון אינה מהווה תכנון סופי כנדרש. 17. העותרים בעת"מ 28375-12-10 טוענים, בנוסף, כי התכנון הכולל נוגד את הדין הבינלאומי, היות שהעיר העתיקה הִנה שטח כבוש המהווה ואקף מוסלמי; וכל אימת שלישראל אין ריבונות בשטח האמור, הרי שהיא מחויבת לשיתוף ולהסכמה של מנהיגות התושבים המקומיים לצורך אישור של תכנון כולל באזור. כן גורסים הם, כי התכנון הכולל נוגד את הדין המקומי, היות שאת התכנון הכולל יש לקדם באמצעות החלטת ממשלה, ולא על-ידי הקרן למורשת הכותל. בנוסף, לשיטתם, מסמך המדיניות נושא העתירה אינו מהווה תכנון סופי וכולל, כנדרש לפי תכנית עמ/9 ובהתאם לפסק-הדין בעתירת מעלה המוגרבים, שכן, כפי שנתחוור מפרוטוקול הדיון של הוועדה המחוזית - "לא כל מרכיבי התכנית פתורים", "מסמכי התכנית לוקים בחסר" ו"יש צורך לבצע מספר השלמות". בהקשר זה מדגישים הם, כי החלטתה המאוחרת של הוועדה המחוזית, מיום 27.9.11, אינה מעלה ומורידה דבר בענייננו, שכן אין בה כדי לשנות או להוסיף מהחלטתה נושא העתירה. מכאן, לשיטת העותרים, אף נהיר כי ההחלטה נושא העתירה הִנה החלטה מוקדמת, אשר אינה מבוססת על תשתית עובדתית מלאה ומבלי שנבחנו בה חלופות אפשריות. עוד טוענים הם, כי אנשי המקצוע שעמלו על התכנון הכולל הועסקו שלא במסגרת מכרז פומבי, כנדרש לפי סעיף 2 לחוק חובת המכרזים, תשנ"ב-1992; וכי ועדת ההיגוי וועדת העבודה לא כללו את כל הגורמים הרלבנטיים להליך, ובראשן עמדו גורמים פוליטיים ולא גורמים מקצועיים. 18. המדינה - הוועדה המחוזית וממשלת ישראל - (להלן - המדינה) טוענת, כי התכנון הכולל מהווה מסמך מדיניות אשר תפקידו להנחות את הוועדה המחוזית בכל הקשור לרחבת הכותל, ועל-פיו תיבחנה תכניות סטטוטוריות נקודתיות, קרי - כשלב מקדים לתכנון נקודתי. לדידה, התכלית העומדת בבסיס התכנון הכולל מושגת אף כשאין מדובר בתכנון סופי או בתכנון סטטוטורי, זאת, היות שתכנון כאמור צפוי לארוך זמן רב, בשל הצורך בחפירות ארכיאולוגיות ובפתרון בעיות תנועה סבוכות באזור, וכן עשוי להיות מושפע מהרגישות המיוחדת של המקום; וכי הקפאת היכולת לבצע תכנון נקודתי לרחבת הכותל מן הטעם הזה - תפגע קשות ביכולת לתת מענה לצרכים הנדרשים באזור, באופן בלתי סביר. כמו-כן, בניגוד לטענות העותרים, גורסת המדינה, כי נפקותו של "התכנון הכולל" הייתה ברורה בעת הדיון בוועדה המחוזית, וממילא הדברים אושררו בישיבתה ובהחלטתה המאוחרת מיום 27.9.11; כי אין הצדקה או חובה לעגן בתכנית מתאר ארצית תכנון לרחבת הכותל, מה-גם שהתכנון המוצע הִנו צנוע, אשר לא נועד לשנות סדרי עולם, וממילא אינו בעל השפעה על אזורי הארץ השונים; וכי ממילא המתווה לביצוע פעולות הבינוי הנדרשות, לרבות פעולות חשיפה, שימור והנגשה לציבור, אושר בהחלטת ממשלה מס' 2467 מיום 21.11.10. עוד טוענת המדינה, כי אין באישור התכנון הכולל כדי לכבול את שיקול דעתה של הוועדה המחוזית בעת אישור תכניות נקודתיות, אף לא בשל העובדה כי אותם גורמים מעורבים גם בתכנון הכולל וגם בתכנון התכניות הנקודתיות; וזאת, לטענתה, הן הואיל והגורמים האמורים הִנם גופים ציבוריים, אשר אמונים על האינטרס הציבורי, והן היות שממילא התכנון הכולל לא נתפר למידותיהן של התכניות הנקודתיות, אלא מהווה את המדיניות שאליה הותאמו האחרונות. המדינה מוסיפה, כי בניגוד לעמדת העותרים הוועדה המחוזית בחנה חלופות שונות הקשורות במאפייני התכנון הכולל, כפי שנתחוור מפרוטוקול הדיון בוועדה; כי נבחנו בקפידה כלל השימושים המוצעים ברחבת הכותל במסגרת התכנון הכולל; וכי הוועדה נתנה דעתה הן לצפיפות הצפויה ברחבת הכותל והן להשפעות החפירות העתידיות באזור. כן גורסת המדינה, בין-היתר, כי לא נפל פגם בנוסח החלטת הוועדה המחוזית שפורסם לאחר הדיון; כי טענת העותרים בדבר היות האזור שטח כבוש - כבר נדונה ונדחתה בפסיקה; וכי דין העתירה לעניין הפקדת התכניות בדבר בית הליבה ומעלית הכותל להידחות, בשל היותה מוקדמת. לבסוף מדגישה המדינה בטיעוניה המשלימים בכתב, כי פסק-דינו של בית-המשפט העליון בעע"מ 7490/10 אינו תומך בעמדת העותרים, כנטען על-ידם, שכן נקבע בו מפורשות כי קיימת סמכות לתכנון נקודתי שאינו חלק מתכנון כולל. רשות העתיקות מסתמכת בטיעוניה על עמדתה של המדינה, ומדגישה, כי הייתה שותפה מלאה להליכי התכנון, ודעתה נשמעה היטב. 19. הוועדה המקומית ועיריית ירושלים מדגישות, כי אין מניעה לגבש מדיניות תכנונית לאזור מסוים, עובר לדיון בהליך פרטני, אשר על-פיה תתקבלנה החלטות בתכניות מפורטות, כפי שנעשה בערים רבות בישראל; ובפרט אין מניעה מעשות-כן בנוגע לרחבת הכותל, אשר מצב הדברים בה אינו מאפשר אישור של הליך סטטוטורי כולל בטווח הנראה לעין. עוד מציינות הן, בין-היתר, כי על-אף שלתכנון הכולל אין מעמד סטטוטורי ניתנה לעותרים הזדמנות מלאה לטעון לפני גופי התכנון, בדומה לזכות להביע התנגדויות; כי לעותרים שמורה הזכות להגיש התנגדות לגבי כל תכנית נקודתית שתיגזר מהתכנון הכולל; כי תהליך התכנון בוצע בשקיפות מלאה, תוך שיתוף כלל הגורמים הרלבנטיים; וכי הוועדה המחוזית דנה בחלופות למיקום השימושים הכלולים בתכנון הכולל מחוץ לרחבת הכותל, אולם החליטה לבסוף לאשר את מדיניות התכנון, ומדובר בהחלטה פרי שיקול תכנוני מובהק, שאין מקום להתערב בה. כן גורסות הוועדה המקומית ועיריית ירושלים, כי אין כל ממש בטענות העותרים בדבר הצורך בתכנית מתאר ארצית. בנוסף, לשיטתן, ניתן להעלות את כל הטענות שהועלו בעתירות במסגרת תקיפת התכניות הנקודתיות בהליכי התכנון. 20. הקרן למורשת הכותל טוענת, בנוסף על האמור לעיל, כי התכנון הכולל לרחבת הכותל לא נועד לשנות מחשיבותו או מייעודו של האזור, אלא שמטרתו היא הסדרת השירותים הבסיסיים הנדרשים לקהל הרחב המגיע למקום, תוך קביעת בינוי צנוע לשם כך. כן גורסת היא, כי אין כל חובה לעגן את המדיניות התכנונית בתכנית סטטוטורית; כי ההחלטה אם לעגן מדיניות תכנון בדרך סטטוטורית, אם לאו, הִנה החלטה מקצועית שבית-המשפט יתערב בה אך במקרה של חוסר סבירות קיצונית; כי ממילא פסק-הדין בעניין מעלה המוגרבים, שעליו נשענות טענות העותרים, לא קבע כי יבוצע תכנון כולל סטטוטורי ברחבת הכותל, ואף תכנית המתאר עמ/9 אינה מחייבת תכנית כללית סטטוטורית; וכי בנסיבות העניין אף אין כל צורך בתכנית סטטוטורית, שמטרתה היא חלוקת זכויות בין גורמים שונים, שכן בענייננו מדובר במיקום פונקציות ציבוריות בשוליו של מתחם ציבורי, שהסדרתו יכולה להיעשות בראייה תכנונית כוללת. עוד טוענת הקרן למורשת הכותל, בין-השאר, כי ממילא העתירות מוקדמות, הואיל ומדובר אך בהחלטת ביניים של הוועדה המחוזית לאשר את התכנון הכולל, והיות שניתן לתקוף את ההחלטה בדבר מדיניות התכנון לאחר מיצוי הליך ההתנגדויות וקבלת החלטה סופית בתכניות הנקודתיות על-ידי מוסדות התכנון. דיון והכרעה 21. דין העתירות להידחות על הסף, מחמת היותן "עתירות מוקדמות" - כך בעניין ההחלטה להפקיד את שתי התכניות הנקודתיות, תכנית בית הליבה ותכנית מעלית הכותל, וכך גם לגבי ההחלטה בדבר מדיניות התכנון לרחבת הכותל, שבעקבותיה נתקבלו ההחלטות להפקדת התכניות הנ"ל. כאמור, העותרים טוענים, כי היה מקום לעגן את "התכנון הכולל" בתכנון סטטוטורי; וכי החלטת הוועדה המחוזית לאשר את מסמך "התכנון הכולל" הִנה בלתי סבירה, נגועה בפגמים בהליך קבלתה, וכובלת את שיקול דעתה של הוועדה לכשתידרש לדון בהתנגדויות לתכניות הנקודתיות. הם גורסים, כי יש מקום לדון בעתירתם נגד ההחלטה בדבר מדיניות התכנון כבר בשלב זה, ולא להמתין למיצוי ההליכים התכנוניים הסטטוטוריים לפני מוסדות התכנון. 23. בפתח הדיון, אתייחס לסוגיית מעמדה ותוקפה של מדיניות תכנונית, שאיננה חלק מתכנית סטטוטורית. בפסק-הדין בעע"מ 9156/05 משה גרידינגר נ' מריוס ושרון ראפ (10.6.08) (להלן - עניין גרידינגר) דן בית-המשפט העליון בשאלת נפקותה המשפטית של מדיניות תכנון לאזור מרכז הכרמל, אשר בדומה למקרה דנן אומצה הן על-ידי הוועדה המקומית והן על-ידי הוועדה המחוזית. בעניין זה נפסק, כי למסמך מדיניות אין מעמד סטטוטורי של "תכנית" על פי חוק התכנון והבנייה, אולם "המדובר במובהק בהנחיה מנהלית שאומצה על ידי הועדה המחוזית והועדה המקומית", וככזה, מהווה מסמך המדיניות "הנחיה פנימית של הועדה המחוזית, אשר נועדה להדריך את הועדה המחוזית ואת הועדה המקומית בהפעלת סמכויותיהן לעריכת תוכניות בניה ולאישורן" (ההדגשות הוספו). לאור האמור, החיל בית-המשפט העליון את ההלכות בדבר הנחיות מינהליות - על "מסמך מדיניות" של מוסד התכנון. הנחיות פנימיות הן "הוראות המגדירות את נהלי העבודה של הרשות ואת העקרונות שצריכים להנחות אותה בהפעלת שיקול דעתה" (ד' ברק-ארז, משפט מינהלי כרך א', 228 (2010); ע"א 3089/11 מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל נ' עוגן נדל"ן מניב בע"מ (22.8.12)). כבר נפסק, לא אחת, כי "הנחיות מינהליות של רשויות מחייבות אותן, במקרה הרגיל", וכי "מסקנה זו מתחייבת מחובת ההגינות שחלה על הרשויות, כמו גם מעקרונות בסיסיים של יעילות שלטונית" (ע"א 8637/10 מתחם נגה יזמות בע"מ נ' רשות הפיתוח (28.10.12); אם-כי צוין בצד זאת בפסיקה, כי "ההנחיות המינהליות אינן מחייבות את הרשות, אלא מנחות אותה בהפעלת שיקול דעתה, בהתאם לנסיבותיו של כל מקרה ומקרה... הן מתוות את דרכי הפעלת שיקול הדעת המינהלי ונועדו להבטיח אחידות, שוויוניות, ענייניות וסבירות בהפעלת מדיניות הרשות המינהלית. הן מהוות אמצעי שבעזרתו יכול הציבור לבקר את שיקול הדעת המינהלי, הן במישור המדיניות הכוללת והן בדרך יישומה במקרה הפרטני" (בג"ץ 10907/04 ישראל סולודוך נ' עיריית רחובות (1.8.10); ההדגשה במקור). בהקשר דנן הודגש, כי "ההנחה היא שהרשות תפעל לפי ההנחיות, והנחה זו יוצרת ציפייה מוצדקת שכך תפעל הרשות" (עניין גרידינגר). עם-זאת, הובהר בפסיקה חזור והבהר, כי היות שהנחיות מינהליות נועדות לשמש כלי עזר בידי בעל הסמכות - ניתן לסטות מהן במקרים מתאימים (דנג"ץ 10350/02 שר הפנים נ' מטר פ"ד נח(3) 255, 267 (2004)), ולעיתים הרשות אף מחויבת לבחון את אפשרות הסטייה (עע"מ 6729/10 סיעת למען תורה וגמילות חסדים בעירית צפת נ' המועצה הדתית צפת (23.3.11)), זאת בהתאם לנסיבות המקרה (ברק-ארז, 250). בעניין זה הודגש בעניין גרידינגר, כי "סטיה מהנחיה מנהלית אינה כשלעצמה בלתי חוקית, שכן... ההנחיות נועדו להדריך את שיקול דעתה של הרשות, ועליה לשקול כל מקרה שבא בפניה לגופו... הרשות רשאית לסטות מן ההנחיות המנהליות במקרה ספציפי בהסתמך על נסיבות המקרה, מבלי לשנות את ההנחיות". בצד-זאת צוין בפסק-הדין, כי "אין הרשות רשאית לסטות מההנחיות בלא הצדקה, אלא על הסטיה מההנחיות להיעשות רק מקום בו קיימים שיקולים ענייניים המצדיקים אותה... אם הרשות פועלת בדרך כלל במסגרת כללי המדיניות שנקבעו בהנחיותיה המנהליות, סטייתה מאותן ההנחיות במקרה ספציפי טעונה הצדקה והנמקה ראויים". לא אחת עלה בהקשר זה החשש, כי בעת הבעת עמדתה של הרשות המינהלית, ובפרט ועדה מחוזית, במסגרת מסמך מדיניות, בפועל כובלת הוועדה את שיקול דעתה, בניגוד לחובתה להפעיל את שיקול-הדעת באופן פרטני בכל מקרה (עע"מ 109/12 הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז נ' גבעת האירוסים גן האירועים בע"מ (23.12.12)). ואולם, בעניין זה נקבע בפסיקה, כי חובתה של הרשות לבחון לגופה כל בקשה המונחת לפניה, ואף לסטות מההנחיות הפנימיות כאשר אופיו הפרטני של המקרה מחייב זאת, כאמור לעיל, מאיינת את החשש האמור (עע"מ 109/12, בעניין גבעת האירוסים, לעיל). בצד-זאת יש הסוברים, כי בפועל הנחיות מינהליות אכן כובלות את שיקול דעתה של הרשות, מעצם טבען, זאת, היות ש"כדי לבסס החלטת סטייה נדרשים צידוקים כבדי משקל שיפעלו לא רק במישור הענייני הקונקרטי, אלא גם יטו את הכף כנגד צידוקי הכללה העומדים מאחורי ההנחיה: עקרונות האחידות השוויון (בפועל ולמראית עין), העקביות, הצפיות והסדר המינהלי התקין.... סטייה מהנחיות תיתקל ביחס חשדני מלכתחילה, תטיל על הרשות את נטל הראייה לנמק את הסטייה, ואף עשויה להטיל עליה נטלים פרוצדוראליים כבדים יותר מאלה שהיא מקיימת ביחס להחלטות רגילות, על פי ההנחיות" (יואב דותן, הנחיות מינהליות, 396-394, תשנ"ו-1996). 24. ומכאן לשאלת המועד הראוי להגשת עתירה נגד קביעת מדיניות תכנונית שאינה בגדר תכנית סטטוטורית. בענייני תכנון ובנייה, מורה ההלכה הפסוקה, כי "מקום בו טרם מוצו הליכי ההתנגדות הקבועים בדין, אין מקום לכך שבית המשפט ישים עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ויקדים לדון בהשגות תכנוניות", וכי "זמנה של ביקורת שיפוטית מעין זו יגיע, כאשר הליכי התכנון יבואו על סיומם" (עע"מ 2141/09 הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון (17.11.10) בפִסקה 12; וכן ראו: בג"ץ 2206/12 המועצה האזורית באר טוביה נ' הועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות (24.5.12); ובג"ץ 5307/12 מועצה מקומית זכרון יעקב נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (22.8.12)). עם זאת, בעמ"מ 2141/09 בעניין אחל"ה (לעיל) לא נשללה האפשרות, כי במקרים חריגים ניתן יהיה לסטות מהמתווה המקובל האמור, ולקיים ביקורת שיפוטית בעניין החלטות תכנוניות אף בטרם מוצה הליך ההתנגדויות. בנוסף לכללים האמורים, המתייחסים באופן ספציפי לדיני התכנון והבנייה, הרי שגם הכללים הנוגעים לתקיפת הנחיות מינהליות, מורים כי מי שעותר נגדן מבלי שאלו יושמו בהחלטה קונקרטית וסופית "עשוי להיתקל בטענה שעתירתו היא "אקדמית" או "מוקדמת"" (דותן, שם, 185). מנגד, יש הסוברים בעניינן של הנחיות מינהליות, ובכללם המלומד דותן, כי "יש מקום שבית המשפט יידרש, בדרך כלל, ישירות לבחינת חוקיותן של ההנחיות, מבלי להמתין עד שייושמו על מקרים קונקרטיים", זאת "משום שהתערבות כזו עלולה להיות מאוחרת מדי לגבי כל ההחלטות האחרות שהתקבלו על סמך ההנחיה (ולא הובאו לביקורת שיפוטית)" (דותן, שם, 188-186). בעמדה זו יש כדי להשליך אף על הסוגיה שנדונה בפסקה הקודמת, קרי - שאלת כבילת שיקול הדעת של הרשות המינהלית: חיוב העותר להמתין לתקיפת הנחיה מינהלית עד המועד שבו תיושם המדיניות בעניינו בפועל, תוך שבזמן זה פועלת הרשות בהתאם להנחיות המנהליות, תקשה על פסילת ההנחיות המנהליות בדיעבד, שכן על הרשות יהא נטל כבד להוכיח כי הסטייה מהמדיניות - הנוהגת - מוצדקת בנסיבות העניין. 25. ומן הכלל אל הפרט. בפתח הדברים אציין, כי חלק מהמחלוקות בין הצדדים, בכל הנוגע לתכנית עמ/9 ולנפקותה על הליכי התכנון הנדונים, הוכרעו בפסק-דינו של בית-המשפט העליון בעע"מ 7490/10 (לעיל). כאמור, נפסק, כי "התכנית עמ/9 אינה אוסרת על תכנון נקודתי", ואף "איננה אוסרת את שינויה שלא במסגרת "תכנון כולל" ". עוד נפסק, כי תכנית "עמ/9 אף איננה נוקטת בניסוח "תכנון כולל" אלא דווקא מדברת על הצורך ששטח רחבת הכותל "יתוכנן סופית" ", וכי "תכנון סופי יכול על דרך העיקרון לבוא גם לאחר תכנון נקודתי, ובלבד שאין התכנון הנקודתי תכנון בלתי הפיך" (בפִסקה 15; ההדגשה לא במקור). אין חולק, והדבר אף נאמר בהחלטות הוועדה המחוזית, כי "התכנון הכולל" אינו "תכנון סופי", ועל הוועדה המחוזית יהיה, אפוא, לתת דעתה לאמור בפסק-הדין בעע"מ 7490/10, בבואה לדון בשתי התכניות הנקודתיות הנדונות. כאמור, העותרים תוקפים את חוקיות, סבירות ותקינות החלטת הוועדה המחוזית בעניין "התכנון הכולל" לרחבת הכותל המערבי, וכפועל יוצא - מבקשים להורות על ביטול ההחלטה הנ"ל וכן ההחלטות בדבר הפקדת שתי התכניות הנקודתיות. כל עוד לא אושרו תכניות נקודתיות ברחבת הכותל מכוח התכנון הכולל, העתירות דנן הִנן אקדמיות ומוקדמות; ובכל הנוגע לתכנית בית שטראוס, הרי שלא הוגשה עתירה בעניינה לאחר שאושרה בהחלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה. אינני סבור, כי קיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות עריכת ביקורת שיפוטית על מדיניות התכנון, עוד לפני הליך ההתנגדויות, ובטרם מוצו הליכים לפני מוסדות התכנון. אכן "התכנון הכולל" הִנו מקיף ומפורט, ואף כולל את המתחמים נושא התכניות הנקודתיות; ועל-כן מביעים העותרים חשש כי בתפקידה המעין שיפוטי של הוועדה בשמיעת ההתנגדויות, היא תמצא עצמה כבולה למדיניות התכנון שאישרה, ומכל מקום תתקשה להצדיק סטייה ממדיניות זו. ואולם, בטרם הגשת עתירה, על העותרים להעלות את כלל השגותיהם לפני הוועדה המחוזית בהליך ההתנגדויות, הן לגבי התכניות הנקודתיות והן בעניין מדיניות התכנון. חזקה על הוועדה, כי תדון בהשגותיהם, כמו-גם ביתר ההתנגדויות לתכנית, בלב פתוח ובנפש חפצה, וכי דעתה תהיה פתוחה אף לשקול ולבחון את מדיניות התכנון, ככל שיעלה הצורך בכך; ובפרט על-רקע העובדה שמדובר במקום קדוש המיועד להתייחדות ותפילה, על כל המשתמע מכך, והרגישות הרבה המתחייבת בתכנון המקום תוך שאיפה לשיתוף והסכמה מצד כל הגורמים הרלבנטיים. בהקשר זה יש להוסיף, כי במהלך הדיון שבו אומצה מדיניות התכנון על-ידי הוועדה המחוזית, הדגישה יו"ר הוועדה, כפי שצוין לעיל, כי אין לראות את התכנון הכולל כמכתיב את התכניות הנקודתיות, וכי כל תכנית תידון ותיבחן בנפרד. כך גם יש להדגיש, כי בהחלטה הנוספת והמשלימה של הוועדה מיום 27.9.11, הובהר, כפי שכבר צוין לעיל, "כי הפרוגרמה המפורטת הנלווית למסמכי התכנון, והמפרטת את השימושים השונים מהווה מידע נלווה בלבד, שעל בסיסו בין היתר, גובשה מדיניות התכנון", כי "פרוגרמה זו אינה מהווה חלק ממסמכי התכנון אלא מצע לדיון פרטני במסגרת התכנון הנקודתי, והשימושים המפורטים בכל מיקום ומיקום ייקבעו ממילא במסגרת התכנית הנקודתית", וכי "ההחלטה אילו שימושים פרטניים צריכים להיכלל בתוך הרחבה ומהם השימושים אותם ניתן להסדיר מחוץ לרחבה, תתקבל כאמור במסגרת התכנון הנקודתי". לא קיים חשש, שאי-תקיפת מדיניות התכנון עוד בטרם מיצוי הליך של התנגדויות בתכניות ספציפיות, עלול לגרום למצב שהמדיניות תיושם בתכניות אחרות ולאחר מכן לא ניתן יהיה עוד לסגת ממנה (רציונל שהוצג על-ידי התומכים בתקיפה ישירה של הנחיות מינהליות); שכן בענייננו מדיניות התכנון והתכניות חלים על מתחם אחד המיועד לצרכי ציבור, כאשר השימושים הפרטניים ייבחנו לגבי כל מיקום ומיקום בנפרד. התוצאה 26. אשר-על-כן, מדובר בעתירות מוקדמות, ואת כלל השגותיהם - על התכנון הכולל ועל ההחלטות בדבר הפקדת התכניות הנקודתיות - יוכלו העותרים להעלות בעתירה מינהלית, ככל שתקום עילה לכך, לאחר מתן החלטה סופית בהליכי התכנון על-ידי מוסדות התכנון המוסמכים. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. ככל שתוגש בעתיד עתירה חדשה, לאחר מיצוי ההליכים לפני מוסדות התכנון, היא תידון לפניי. צו הביניים, שניתן לאחרונה לבקשת העותרים ואשר אסר על הוועדה המחוזית לקבל החלטה בדיון בהתנגדויות שאמור להתקיים ביום 14.2.13, מבוטל. תוכנית בניהבניה