מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא ארנונה על רפתות: רפת חוף השרון, אגודה שיתופית חקלאית בע"מ ("הרפת") הגישה עתירה מנהלית נגד מועצה אזורית חוף השרון ("המועצה") ובקשה למתן צו ביניים לעיכוב הליכי גבייה (עת"מ 60345-03-11) ("עתירת הרפת"). עניינה של העתירה בתיקון חיובי ארנונה שהושתו על הרפת בשנת 2010, ומתייחסים לארנונה לשנים 2004-2010. כאמור בתיקון, שונה סיווג הרפת כך ששיעור הארנונה החל עליה הועמד על 15.36 ₪ למ"ר, בעוד שבעבר גבתה המועצה 0.30 ₪ למ"ר. נוסף על כך תוקפת העתירה את חיוב הארנונה לשנת 2011 אשר הועמד על 15.57 ₪ למ"ר. המועצה הסכימה כי הארנונה המוטלת על הרפת בשיעור 15.36 ₪ או 15.57 ₪ למ"ר גבוהה למדי, וכי יש לחייב את הרפת כמו כל מבנה חקלאי אחר, לפי "מבנה חקלאי" בשיעור שעד 0.3 ₪ למ"ר. המועצה אף פנתה לקבל אישור שר הפנים ושר האוצר להעמדת הארנונה לכל סוגי המבנים החקלאיים על שיעור אחיד של 0.33 ₪ למ"ר ("בקשת המועצה"). לאחר הגשת העתירות כאן דחו השרים את בקשת המועצה ביום 9.11.11. לאחר שהמועצה הסכימה לכך, ניתן ביום 13.6.2011 צו ביניים לעיכוב הליכי הגבייה עד לאחר הכרעה בעתירה. כחמישה חודשים לאחר שהוגשה עתירת הרפת, ובטרם שהמועצה הגישה את תגובתה לעתירה, הגיש ד"ר אברהם כהן (להלן "ד"ר כהן"), חבר המועצה, עתירה שעניינה זהה לעתירת הרפת ("עתירת ד"ר כהן"). העתירה הוגשה נגד המועצה, הרפת, שר הפנים ושר האוצר (עת"מ 32050-08-11). ד"ר כהן בקש לאחד את הדיון בשתי העתירות. המועצה והרפת התנגדו לבקשה, ובין היתר טענו להיעדר זכות עמידה של המבקש. משלא הועילו נסיונות להביא את הצדדים להסכמה, ניתנה החלטה שבה נקבע בין היתר כי קשה לדחות על הסף את ספקותיו של העותר בקשר להתנהלות המועצה וכי יש לאפשר לו לעמוד ולטעון, בין השאר בשאלת סמכותו של בית משפט לעניינים מנהליים לדון בענין. בישיבת יום 22.5.12 הסכימו הצדדים כי יינתן פסק דין בשתי העתירות, לרבות בשאלות המקדמיות בדבר סמכות בית המשפט בעתירת כהן והצורך באיחוד התובענות, תוך שתינתן הזכות לטיעון נוסף לכל אחד מן הצדדים. הצדדים הגישו סיכומיהם, וביום 26.7.12 הודיעה הרפת כי בהתאם לתשובת משרד הפנים שהומצאה אליה לאחר הגשת הסיכומים, הבקשה לשינוי צו הארנונה לשנת 2011 נדחתה בשל היעדר נימוקים הדרושים לצורך הכרעה בבקשה. ביום 16.10.12 הודיעה הרפת כי התקבל אישור השרים לבקשת המועצה למחיקת כל סיווגי המשנה של סעיף ט ("נכסים חקלאיים") - לרבות מחיקת הסיווג "רפתות", והעמדת תעריף הארנונה למבנים חקלאיים על סך 0.38 ₪ למ"ר. ד"ר כהן התנגד להגשת ההודעה וטען כי היא מטעה ומכל מקום מתייחסת לשנת 2012 בלבד ואינה רלוונטית לעתירות דנן. הרפת השיבה כי האישור שניתן ביחס לשנה זו מאשרר את טענתה בדבר אי סבירות התעריף ואי חוקיות הצווים הקודמים. להשלמת התמונה: לאחר הגשת הסיכומים ובטרם מתן פסק דין הודיעו המועצה והרפת כי הגיעו לכלל הסכם של פשרה ביניהן. ד"ר כהן, שלא היה בסוד הענינים, הוסיף לעמוד על עתירתו, ואף טען כי הסכם הפשרה מלמד בדיעבד על שטען לכתחילה: כי המועצה והרפת עשו יד אחת להפחית את תשלום הארנונה של הרפת, באופן שיגיעו לכלל הסכם פשרה והוא יאושר בבית המשפט. הצדדים הוזמנו לישיבת תזכורת, שבה הודגש כי בהעדר הסכמה מלאה עלול להיווצר מצב שבו יאושר הסכם פשרה בסכום מסוים בעתירת הרפת, ואילו פסק הדין בעתירת ד"ר כהן עלול לנקוב סכום אחר. למרות האמור עמדו כל הצדדים על דעתם, אף הבהירו אותה בכתב. למשמע הדברים, לא נותרה ברירה, וביחד עם אישור הסדר הפשרה אתן גם את פסק הדין שלהלן. בשים לב לזהות החלקית של הטענות בין המועצה לבין ד"ר כהן, בשים לב לחילוקי הדעות המשמעותיים בין ד"ר כהן לבין המועצה, ובשים לב לפער שבין סכום הפשרה לבין סכום החיוב - אילו חויבה הרפת בתשלום - מצאתי לנכון לפרט את טענות הצדדים כולם, לרבות המועצה, על מנת שניתן יהיה לבחון נכונה את הסדר הפשרה. אין מחלוקת בקשר לעובדות הבאות: מאז הקמתה בשנת 2004 ועד לשנת 2010, שאז נשלחה אליה הודעת השומה הראשונה, הרפת לא חויבה בארנונה. בצו הארנונה לשנת 2010 סווגה רפת כ"מבנה המשמש לרפתות ושטחו עולה על 1,000 מ"ר". מבנה חקלאי סווג כ"מבנה של קבע אשר שטחו הבנוי אינו עולה על 1,000 מ"ר...". שיעור הארנונה שהוטל על רפתות הועמד על 15.11 ₪ למ"ר בעוד ששיעור הארנונה שהוטל על מבנה חקלאי הועמד על 0.30 ₪ (נספח ד' לעתירת ד"ר כהן). ביום 7.4.10 נשלחה לרפת הודעת שומה לשנת 2010 בסך 9,667 ₪ (נספח 3 לעתירת הרפת). על פי הודעת שומה זו חויבו השטחים הבנויים ברפת לפי תעריף של 0.30 ₪ למ"ר, הוא התעריף המתאים לסיווג השיורי "מבנה חקלאי" (יצוין כי המועצה טוענת בס' 11 לתגובתה לעתירת הרפת כי הודעת השומה הנ"ל היא לשנים 2004-2010, בעוד שעל השומה עצמה מצוין מפורשות כי היא לשנת 2010). ביום 12.7.10 שלמה הרפת סכומים שונים על חשבון החוב, לשנים 2005-2010 (נספח 4 לעתירת הרפת). בישיבת מליאת המועצה שהתקיימה ביום 28.11.10 הוצע להעמיד את הארנונה לכל סוגי המבנים החקלאיים על שיעור אחיד של 30 אג' למ"ר, ולהמשיך בהליך מול משרד הפנים. הוחלט כי עד קבלת אישור משרד הפנים לעדכון יחולו תעריפי 2010 בתוספת העדכון המאושר שיפורסם על ידי משרד הפנים (נספח 8 לעתירת הרפת; צו הארנונה לשנת 2011 צורף כנספח 6 לעתירת הרפת). ביום 10.2.11 הוגשה לשרים הבקשה לשינוי חריג בארנונה לשנת 2011 (דברי ההסבר לבקשה צורפו כנספח ב' לתגובת המועצה לעתירת הרפת). ביום 1.12.10 נשלח לעותרת תיקון שומת ארנונה לשנים 2004-2010 שבמסגרתו נדרשה לשלם סכום של 3,549,773.61 ₪ (נספח 2 לעתירת הרפת). השטחים הבנויים ברפת חויבו לפי תעריף של 15.36 ש"ח למ"ר המתאים ל"רפתות". ביום 17.2.11 נשלחה לעותרת דרישת תשלום מתוקנת על סך 3,727,239.12 ₪ (נספח 1 לעתירת הרפת). חיוב הרפת לשנת 2011 נעשה לפי תעריף של 15.57 ₪ למ"ר (נספח 5 לעתירת הרפת), בהתבסס על צו הארנונה לשנת 2011. טענות הרפת הרפת טוענת כי הוקמה בשנת 2004, והובטח לה על ידי ראש המועצה דאז, בע"פ, כי לא תחויב בארנונה. אלמלא הבטחה זו, לא היתה מוקמת הרפת המשותפת ליישובים אחדים דווקא במועצה זו. הסיווג של "רפתות" אינו חוקי לאור שינויים שנערכו בצווי הארנונה ללא קבלת אישור השרים. לכן לא ניתן להשית על הרפת את החיוב הנדרש ממנה, ולכל היותר יש לסווגה באופן שיורי כ"מבנה חקלאי". חיוב הרפת בתעריף של 15 ₪ למ"ר אינו סביר ומפלה בהשוואה למועצות אזוריות ורפתות אחרות. צווי הארנונה של המועצות האזוריות השונות אינם מבחינים בין "רפת" לבין "מבנה חקלאי", וכל רפת מחויבת באותו תעריף למ"ר, ללא קשר לשטחה. הרפת הוסיפה כי בישיבת המועצה שהתקיימה ביום 28.11.2010 הודה ראש המועצה כי התעריף אינו סביר, והמועצה אף פעלה לשינוי צו הארנונה בהתאם. עוד נטען שאין מקום לסווג המבוסס על גודל הרפת; כי חיובה בתעריף זה יביא לפגיעה משמעותית בכדאיות פעילותה; כי רק במקרים מיוחדים ייערך שינוי למפרע בחיוב הארנונה; כי לא ניתן להשית תשלום למשך 7 שנים לאחור; וכי הואיל ודרישת התשלום נשלחה רק ברבעון השני של שנת 2010, על הרפת לשאת בתשלום עבור חלק השנה שמאז ואילך. טענות המועצה כלל הנכסים החקלאיים בתחום השיפוט של המועצה חויבו במשך השנים לפי הסיווג השיורי "מבנה חקלאי" ובתעריף של 0.3 ₪ למ"ר. חיוב זה התבסס על החלטת מליאת המועצה שנתקבלה לפני שנים רבות ועוד בטרם שראש המועצה והגזבר המשמשים עתה נבחרו לתפקידיהם. החלטת המליאה לא הובאה, ככל הנראה, לפני שרי הפנים והאוצר ולא אושרה על ידם כנדרש. בהיעדר אישור של השרים, תיקנה המועצה את צו הארנונה על הרפתות כאמור. החלת התיקון לשנים 2004-2010 נעשתה כדין. התיקון נועד להתאים את חיוב הארנונה של הרפת למצב העובדתי ששרר בפועל; ואין מניעה לתקן את הטעות בדיעבד ממועד תחילת החזקה בנכס, בכפוף למגבלת ההתיישנות. בעיקר כך בענייננו שבו חיוב ראשוני לנכס שבמשך שנים לא חויב בארנונה. המועצה הוסיפה כי בכל הנוגע לשנת 2010 אין המדובר בחיוב רטרואקטיבי שכן במסגרת שנה זו נשלחו לרפת הודעות השומה נשוא העתירה. עוד נטען כי החיוב בהפרשי הצמדה וריבית נעשה כדין. המועצה מכחישה הסכם בין הרפת לבינה שפוטר את הרפת מתשלומי ארנונה. גם אם נערכו הסכמים בין הצדדים מדובר בחוזה בלתי חוקי שאינו עומד בדרישה הצורנית שבסעיף 203 לפקודת העיריות, ונותן פטור גורף מתשלום ארנונה במשך שנים, בהיעדר בסיס חוקי לכך. ממילא ניתן היה להשתחרר מן ההסכם לאור חלוף הזמן ושינוי הנסיבות. הלכה פסוקה היא כי הסכם בעניין ארנונה אינו כובל את הרשות לעולמי עד והרשות רשאית להשתחרר מן ההסכם אם האינטרס הציבורי מחייב אותה לעשות כן. יש לראות בהתנהגות הרפת אשר שלמה סכומים שונים על חשבון הארנונה על פי "ההסכם החדש" הסכמה לביטולו של "ההסכם הישן", ככל שהיה קיים. המועצה הסכימה עם טענות הרפת כי התעריף של 15 ₪ בלתי סביר, והותירה את ההכרעה לשיקול דעת בית המשפט: התעריף שנקבע לרפת גבוה באופן משמעותי מהתעריפים שבמועצות אזוריות אחרות; גם העלאת שיעור החיוב ככל ששטח המבנה גדול יותר אינה סבירה; ובכלל יש לבחון את החוקיות של סיווג "רפתות" לאור שינויים שנערכו במהלך השנים בצווי הארנונה של המועצה, ללא שנתקבל אישור השרים כנדרש. באשר לעתירת ד"ר כהן הדגישה המועצה כי אין הסכם בינה לבין הרפת, ולפיכך אין לפנינו מעשה או מחדל שהינו בגדר "החלטת רשות" שכלפיה יכול היה ד"ר כהן לעתור לבית המשפט המנהלי. המועצה דחתה את טענות כהן באשר להסדר פשרה שהושג בעת"מ 14434-09-10, והדגישה כי ההסדר שם נערך בהמלצת בית המשפט ובאישורו. טענות ד"ר כהן טענתו העיקרית של ד"ר כהן היא שהמועצה מתכוונת להפחית את הארנונה המוטלת על הרפת, באמצעות אישור של בית משפט להסכם שיובא בפניו על ידי שני הצדדים. מסקנה זו נלמדה ממקרה דומה, לטענתו, שבו אושר הסדר פשרה בין בנק הפועלים לבין המועצה, בגין מרכז הדרכה של הבנק בשפיים (עת"מ 14434-09-10), וממכתב ב"כ הרפת לב"כ המועצה, שלימד על הסכם דומה (נספח טו לעתירת ד"ר כהן). מטרת העתירה היתה לסכל אישור הסכמה בין המועצה לבין הרפת לשנים שבמחלוקת. קיימים פגמים חמורים בפעילות המועצה, שנמנעה במשך שנים מגביית ארנונה בגין הרפת, למרות שהוציאה צווים והיתה חייבת לגבות. נוכח גודלה החריג של הרפת, תנובתה והכנסותיה התעריף סביר. ד"ר כהן טען טענות נוספות שעולות בקנה אחד עם הטיעון מטעם המועצה. דיון והכרעה סמכות בית משפט לעניינים מנהליים בהתאם להחלטה מיום 9.5.2012 נותרה לדיון סוגית סמכות בית המשפט לעניינים מנהליים לדון בעתירת ד"ר כהן. טענת ד"ר כהן כי הסכמת המועצה לעתירת הרפת מבססת קיומו של מעשה ומחדל העונה על הגדרת "החלטת רשות" שבחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים, תש"ס - 2000 (להלן "חוק בתי משפט לעניינים מנהליים"), נתקלת בטעון המועצה והרפת, כי לא הושג הסכם ביניהן, ועל כן מדובר בעילה שטרם נולדה, ובית המשפט נעדר סמכות לדון בתובענה. סעיף 5 (1) בחוק בתי המשפט לעניינים מנהלים קובע: "בית משפט לענינים מינהליים ידון באלה - עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה ולמעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה ענינו התקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות, הכרזה על בטלותן או מתן צו להתקין תקנות (להלן - עתירה מינהלית)". הפרטים הרלוונטיים לענייננו הם פרטים 1 ו - 8 לתוספת. פרט 1 קובע: "ארנונות - עניני ארנונה לפי כל דין, למעט החלטות שר הפנים, שר האוצר או שניהם יחד". פסקה א של פרט 8 קובעת: "(א) החלטה של רשות מקומית או של נושא משרה או תפקיד בה, למעט החלטה הטעונה אישור שר הפנים; לענין זה, "אישור" - בכל דרך ולרבות החלטה שלא לאשר. החלטה של רשות מוגדרת כ"החלטה של רשות במילוי תפקיד ציבורי על פי דין, לרבות העדר החלטה וכן מעשה או מחדל" (סעיף 2 בחוק). כלומר, לבית משפט לעניינים מנהליים סמכות ייחודית לדון בהחלטת הרשות המקומית בענייני ארנונה, למעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה נוגע לשרי הפנים והאוצר. תקיפה ישירה של צו הארנונה ניתן להגיש כעתירה מנהלית (הנריק רוסטביץ, משה וקנין, נורית לב ורונית כהן כספי ארנונה עירונית ספר שני 1204, 1263 (מהדורה חמישית, 2007). בענייננו ד"ר כהן תוקף את החלטות המועצה לשינויים בצו הארנונה לשנת 2011. עתירה מעין זו נתונה לסמכות בית המשפט לעניינים מנהליים (השוו: עע"מ 8635/05 עיריית יבנה נ' רונית ארנפרוינד כהן בפסקה 9 ( 15.5.2007)). עם זאת, אני סבורה כי העתירה היתה מוקדמת ותיאורטית. הראיה לכך היא שהשרים דחו בסופו של יום את בקשת המועצה לשנת 2011 והותירו את הסיווג "רפתות" ואת שיעורי הארנונה על כנם. לפיכך יש לדחות העתירה על הסף מטעם זה בלבד (ע"א 524/98 מדינת ישראל, משרד האוצר נ' ציון חברה לביטוח בע"מ, פ"ד נב(2) 152-153 (1998)). למרות זאת, מכיוון שהרפת והמועצה הצהירו כי לא הושגה ביניהן כל הסכמה לפני הסדר הפשרה, והסכימו כי יינתן פסק דין בתובענה על בסיס החומר המונח בפני בית המשפט, ומשטענות ד"ר כהן נכללות בטענות המועצה - אדון להלן בטענות אלו לגופן. הבטחה מנהלית יש לדחות את טענת הרפת כי הובטח לה על ידי ראש המועצה בעבר, בע"פ, כי לא תחויב בארנונה, וכי אלמלא הבטחה זו לא היתה מוקמת דווקא במועצה זו. ראשית, לא הוכח קיומו של הסכם או התחייבות בין הרפת לבין המועצה. שנית, אף אם ניתנה התחייבות כאמור, סעיף 203 (א) בפקודת העיריות [נוסח חדש] קובע כי "חוזה, כתב התחייבות, הסדר פשרה המוגש לבית משפט או לבית דין על מנת לקבל תוקף של פסק דין או תעודה אחרת מסוג שקבע השר בתקנות ושיש בהם התחייבות כספית מטעם העיריה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והגזבר...". דרישה זו, לחתימותיהם של הגורמים הנדרשים היא דרישה מהותית - קונסטיטוטיבית. באין חתימות כנדרש, החוזה בלתי אכיף ויסווג כחוזה בלתי חוקי (עע"מ 5666/09 עיריית פתח תקווה נ' ישיר איי.די.איי חברה לביטוח בע"מ פסקה 9 ( 21.6.2011)). זאת ועוד, רשות ציבורית אינה רשאית לפטור נישום מתשלום היטל שכלל הציבור חייב בו, אלא על פי היתר הקבוע בחוק או על פי חוק ובמגבלות אותו היתר (בג"צ 8791/96 חיים מאור נ' מדינת ישראל ( 9.12.1997)); רוסטוביץ, ספר ראשון, בעמ' 96-98). יתרה מזו, רשות מנהלית רשאית לבטל החלטות או לשנותן משיקולים שונים, בין היתר לצורך תיקון פגם, גם אם הפגם נפל באשמת הרשות (ע"א 1805/00 מחצבות כנרת (שותפות מוגבלת) נ' משרד התשתיות, פ"ד נו(2) 63 74-75 (2001)). הרשות רשאית לסטות מהסכם בעניני ארנונה במקום שצרכי ציבור חיוניים מצדיקים זאת (עע"מ 3081/10 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה אזורית חוף השרון ( 21.8.2011)). שומה רטרואקטיבית עד חודש אפריל 2010 לא חויבה הרפת בארנונה. הרפת טוענת כי בחודש אפריל 2010 נשלחה לרפת הודעת השומה הראשונה לשנת 2010. על כן אינה חייבת בתשלום ארנונה לכל השנה, כי אם לחדשים 5-12. ביום 1.12.10 נשלח לרפת תיקון שומת ארנונה לשנים 2004-2010; וביום 17.2.11 נשלחה לה דרישה מתוקנת לתשלום בגין השנים הנ"ל. לאור האמור אדון בנפרד בחיובים לשנים 2009-2004 ולשנת 2010. חיוב לשנים 2004-2009 בעע"מ 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת החשמל לישראל בע"מ (1.12.2011) נדונה בהרחבה סוגיית הרטרואקטיביות של שומות. נקבע כי חיוב רטרואקטיבי כפוף לחזקה הפרשנית נגד תחולה למפרע וידו של בית המשפט "תהא קפוצה בהתרתו". חיוב זה נחשד מלכתחילה כחיוב פסול, והנטל לסתור זאת מוטל על הצד המבקש להתיר את החיוב (שם, בפסקה 50). בית המשפט מבחין בין חיובי ארנונה המושתים על הנישום לאחר תום שנת הכספים שבגינה הם מושתים לבין חיובי ארנונה המושתים על הנישום במהלך שנת הכספים, וקובע כי: "סיכומם של דברים: כאשר הארנונה מושתת על הנישום לאחר תום שנת הכספים הרלוונטית, מדובר בהכרח בחיוב רטרואקטיבי. לעומת זאת, כאשר הארנונה מושתת על הנישום במהלך שנת הכספים, יש להבחין בין שלושה מצבים: המצב הראשון הוא מצב של תיקון שומת ארנונה. במצב זה, התיקון הוא רטרואקטיבי, ככל שהוא מבקש לחול על פרק הזמן שקדם לתיקון. המצב השני הוא מצב של השתת ארנונה לראשונה במהלך שנת הכספים, כאשר חיוב הארנונה כולל יישום של החלטה מנהלית חדשה. במצב זה, החיוב הוא רטרואקטיבי, ככל שהוא מבקש ליישם את ההחלטה המנהלית, על פרק הזמן שקדם לקבלתה. המצב השלישי הוא מצב של השתת ארנונה לראשונה במהלך שנת הכספים, כאשר חיוב הארנונה זהה במהותו לחיוב שהושת על הנישום בשנים קודמות (מלבד עדכונו בהתאם לתעריפים שנקבעו בצו הרלוונטי לאותה שנה). במצב זה, החיוב לעולם אינו רטרואקטיבי" (שם, בפסקה 57). בהמשך מציין בית המשפט כי ייתכנו מקרים מיוחדים בהם יותר החיוב: "....בפסק הדין בעניין אורט עמד בית המשפט העליון בהרחבה על העקרונות החלים על תחולה למפרע בכלל, ועל תחולה למפרע של חיובי ארנונה בפרט. בתמצית, נקבע כי כל החלה למפרע, ובכלל זה החלה למפרע של חיובי ארנונה, כפופה למבחן דו-שלבי של סמכות וסבירות. מבחינת הסמכות, ככל שהסמכות להחיל את ההחלטה או את החיוב למפרע אינה מופיעה במפורש בחוק, קיימת חזקה פרשנית נגד תחולה למפרע. אם יימצאו טעמים טובים לסתור חזקה זו, כי אז יש לבחון אם ההחלה למפרע עומדת במבחנים הרגילים של הפעלת שיקול הדעת המנהלי, ובראשם הסבירות ..... בחינת סבירותו של חיוב רטרואקטיבי תיעשה תוך איזון בין עניינו של הפרט בסופיות ההחלטה ומידת ההסתמכות שלו על ההחלטה, מחד גיסא, לבין האינטרס הציבורי שבקיום החוק ובגביית מס אמת, מאידך גיסא. חשיבות מיוחדת תינתן כמובן להתנהלותו של הנישום, ולשאלה אם רובץ לפתחו "אשם" כלשהו....רק במקרים נדירים, אשר בהם החיוב הרטרואקטיבי יעמוד במבחני הסמכות והסבירות - "תיפתח" ידו של בית המשפט ויותר החיוב" (שם, בפסקה 57) (וכן ראו: עע"מ 7749/09 אורט ישראל חברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים בפסקה 31 ואילך (30.11.1011). בענייננו אין מחלוקת כי החיוב לשנים 2004-2009 הוא רטרואקטיבי. אין בדיני הארנונה הוראה מפורשת המסמיכה את הרשות המקומית להשית חיוב ארנונה למפרע, וסעיף 15 בחוק הפרשנות אינו מקנה סמכות כזו (עניין חברת חשמל, בפסקה 58). כאמור שם, עצם החיוב הרטרואקטיבי מעלה חזקה פרשנית כי הוא "פסול", והנטל לסתור חזקה זו מוטל על המועצה. המועצה לא הצליחה להציג טעמים ראויים לסתור את החזקה נגד תחולה למפרע. מבחני הסבירות מחזקים אף הם את המסקנה שלא להשית את החיוב האמור: בדומה לפרשת חברת חשמל, גם בענייננו הימנעות המועצה מלחייב את הרפת בתשלומי ארנונה לאורך שנים יצרה אצל הרפת הסתמכות לגיטימית. יתרה מזו, ה"אשם" שבהיעדר החיוב רובץ לפתחה של המועצה אשר נמנעה מלחייב את הרפת בארנונה. מדובר ברפת גדולה, הנראית לכל, ששולמו בגינה תשלומים והיטלים שונים (כך לטענת הרפת, שלא נסתרה), כך שאין המדובר בנישום שהתחמק מתשלום חובותיו. ועל כולם: כפי שיובהר להלן, המועצה לא אישרה כנדרש שינוי סיווג שבצעה בצו הארנונה, שינוי אשר הביא להעלאה משמעותית של שיעור הארנונה המוטל על הרפת, וגם מחדל זה מחזק את המסקנה בדבר אי השתת החיוב למפרע. מקרה דומה לענייננו נדון בע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433 (2000) (עתירה לקיום דיון נוסף בפסק הדין, נדחתה (דנ"א 3887/00 מקורות חברת המים בע"מ נ' המועצה המקומית עילבון (19.10.2000)). שם בקשה המועצה לחייב את מקורות בתשלום ארנונה לשנים קודמות, לאחר שסברה בטעות שמקורות פטורה מתשלום ארנונה. בית המשפט קבע כי לא ניתן היה לחייב את מקורות לשנים קודמות וציין כי: "עקרון החוקיות מורה לי כי ככלל אין החוק מטיל חיובים באופן רטרואקטיבי אלא אם נאמר כך במפורש. כלל זה נכון במיוחד לגבי חיובי מס....כאשר רצה המחוקק לאפשר תיקון שומת מס באופן רטרואקטיבי, הוא עיגן זאת בחוק תוך קביעת מגבלות חמורות.....בפקודת העיריות לא הוקנתה סמכות לתקן שומת ארנונה באופן רטרואקטיבי. כיוון שכך ולאור האמור לעיל, ידנו תהא קפוצה במתן אפשרות לתקן שומת ארנונה באופן רטרואקטיבי". ובהמשך - "עלינו לאזן בין השיקולים הרלוונטיים לשם הכרעה בשאלת הרטרואקטיביות של החיוב בארנונה. מחד גיסא עומד האינטרס הציבורי של קיום החוק והאינטרס של תושבי המועצה שזו תגבה את המגיע לה. אי-גביית תשלומי הארנונה במשך תקופה ארוכה ממי שחייב בתשלומה, משמעה פגיעה אפשרית בתושבי הרשות המקומית, באשר יכול שנוצר חסר בקופתה של המועצה שייתכן שנתנה לתושביה פחות שירותים ממה שיכלה לתת אילו נגבתה הארנונה. יכול שאי-גביית הארנונה ממקורות במשך שנים השפיעה על הגדלת הארנונה ששילמו התושבים.... מאידך גיסא ניצב אל מול האינטרס הציבורי האינטרס של מקורות, המושתת על עקרון סופיות החלטותיה של המועצה. מעצם העובדה שהמועצה לא שלחה למקורות הודעת חיוב במשך עשרות שנים, סביר היה להסיק כי המועצה סברה שהחוק מעניק לה פטור מתשלום ארנונה. עמדתה של המועצה כל השנים, כמוה כהחלטה בדבר מתן פטור למקורות מארנונה.... למקורות עומד גם אינטרס ההסתמכות. היא ניהלה את עסקיה בהנחה שאינה חייבת בתשלום ארנונה בגין תעלת המוביל הארצי ובגין השטחים שלצדה. היא לא הביאה הוצאות אלה בחשבון במסגרת הסדר ההתחשבנות בינה לבין הממשלה. לפיכך יש לקבל את טענת מקורות, שלא נסתרה, כי היא אכן הסתמכה על המצג על-ידי מחדל שהוצג על-ידי המועצה במשך השנים וכלכלה ענייניה בהתאם. תהיה זו פגיעה קשה בה אם השינוי בהחלטה יחול רטרואקטיבית" (שם, בפסקאות 21-22). ארנונה נועדה לתקצב את פעולות הרשות המקומית בשנת כספים מסוימת. חיוב בגין שנים קודמות נועד להכניס לקופתה כספים שלא תוקצבו באותה שנה ולא הוצאו לרווחת תושביה (ה"פ (מחוזי ת"א) 1325/00 חברת החשמל לישראל בע"מ (חח"י) נ' עיריית יבנה בפסקה 90 (14.8.2008) וראה גם פסה"ד בערעור בעניין חברת החשמל שהובא לעיל. חיוב לשנת 2010 האם חיוב שהוטל בתוך שנת הכספים נחשב חיוב רטרואקטיבי? כזכור, בפסק הדין בעניין חברת החשמל נקבע כי כאשר הארנונה מושתת על הנישום במהלך שנת הכספים, יש להבחין בין שלושה מצבים. הרלוונטי לענייננו הוא המצב שבו מושתת "ארנונה לראשונה במהלך שנת הכספים, כאשר חיוב הארנונה כולל יישום החלטה מנהלית חדשה". במצב זה, כך נקבע, החיוב הוא רטרואקטיבי "ככל שהוא בקש ליישם את ההחלטה המנהלית, על פרק הזמן שקדם לקבלתה" (שם, בפסקה 56). כאמור לעיל, שומת הארנונה הראשונה הוטלה בגין שנת 2010 והופקה ונשלחה לרפת ביום 7.4.2010. לפיכך, החיוב הוא רטרואקטיבי ככל שהוא נוגע לפרק הזמן שמתחילת שנת 2010 ועד ליום 7.4.10 (עניין חברת חשמל בפסקה 58). בדומה לחיוב לשנים 2004-2009, גם ביחס לשנה זו לא מצאתי נמוק להתיר החלה למפרע. שומת הארנונה שהוצאה לרפת תוקנה פעמיים הן במהלך שנת הכספים (ביום 1.12.10; ראו נספח 2 לעתירת הרפת - שם צוין מפורשות כי "ההודעה מיום 7.4.10 מבוטלת") הן לאחריה (ביום 17.2.11; נספח 1 לעתירת הרפת). בפסק הדין בעניין חברת חשמל נקבע כי "..הוצאת שומה מתקנת אשר מבקשת לשנות למפרע את החיובים שהושתו על הנישום בשומה המקורית היא רטרואקטיבית במהותה - וזאת בין אם היא מופקת במהלך שנת הכספים ובין אם לאחריה...", ובהמשך צוין כאמור כי "התיקון הוא רטרואקטיבי, ככל שהוא מבקש לחול על פרק הזמן שקדם לתיקון" (שם, בפסקאות 52-56). כלומר שהחיוב לשנת 2010 חל כפי ההודעה המקורית מיום 7.4.10 ומאותו יום ואילך לפי החיוב באותה הודעה, כלומר לפי מבנה חקלאי. התיקון מיום 1.12.10 יחול לגבי חודש 12/10 בלבד, ואילו התיקון מיום 17.2.11 בטל. חיוב לשנת 2011 נותר לבחון את חוקיות החיוב לשנת 2011 אשר הושת בהתאם לסיווג "רפתות". במוקד סוגיה זו עומדת טענת חוקיות הסיווג האמור. המסגרת הנורמטיבית - "דיני ההקפאה" עד שנת 1985 היו הרשויות המקומיות מוסמכות, בכפוף לעקרונות המשפט המנהלי, לקבוע את שיעור הארנונה בתחומן ללא הגבלה. בשנה זו שינה המחוקק את המצב המשפטי באמצעות חקיקת החוק לייצוב המשק, תשמ"ה - 1985, שהיה הראשון בין חוקים שמטרתם ייצוב המשק הישראלי. מאז שנת 1986 הגביל המחוקק מידי שנה את סמכויותיהן של הרשויות המקומיות בקביעת תעריפי הארנונה. בשנת 1993 נכנס לתוקפו חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), תשנ"ג - 1992 ("חוק ההסדרים"). בחוק זה ובתקנות שהותקנו לפיו נקבעו כללים שהגבילו את סמכות רשות המקומית לשנות את תעריפי הארנונה. ככלל, נאסר על הרשות להעלות תעריפי ארנונה מעבר לעדכון שנקבע בתקנות ההסדרים, אלא באישור השרים. כן נאסר על הרשות המקומית לשנות סיווג או תת סיווג של נכס באופן שמשפיע על שיעור הארנונה, אלא אם בפועל השתנה השימוש באותו נכס (תקנות 5(א) ו-10 (א) בתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תשס"ז - 2007 ("תקנות ההסדרים") וכן תקנות 4(א) ו-9 בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תש"ס - 2000)) וכן ראו רוסטוביץ, ספר שני, בעמ' 1209-1210). תקנות ההסדרים הותקנו משנת הכספים 1993 ועד לשנת 2000. משנת 2001 ועד לשנת 2007 לא הותקנו תקנות, ובחוקי ההסדרים הנחקקים מידי שנה הוארך תוקפן של תקנות ההסדרים שהותקנו בשנת 2000, ונערכו בהם התאמות (רוסטוביץ ספר שני בעמ' 1213). בשנת 2007 הותקנו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תשס"ז - 2007 (לסקירה ראו: בג"ץ 7425/09 טוטנאור בע"מ נ' שר הפנים ( 3.1.2013); רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה (לא פורסם, פ"ד נז (2) פסקה 7 ואילך (2003); עת"מ (מחוזי ת"א) 13852-12-09 אורגל א.ל.פ. סחר בע"מ נ' מנהל הארנונה, עיריית יהוד-מונסון ( 23.11.2011)). חוקיות תת הסיווג "רפתות" במסגרת תגובתה המקדמית לעתירת הרפת טענה המועצה כי חוקיות תת הסיווג "רפתות" מוטלת בספק לאור שינויים שנערכו בצווי הארנונה, "ככל הנראה" ללא קבלת אישור השרים כנדרש (סעיף 147 ואילך בתגובה). מן התעוד שלפניי עולה כי בצווי הארנונה לשנים 1985-1986 היה סיווג ספציפי ל"רפת" ("בנינים המשמשים לרפת ואורווה"), אולם בצווי הארנונה לשנים 1989-1987 הושמטה הרפת מהסיווג הנ"ל (נספח ד' לתגובת המועצה לעתירת הרפת). בשנת 1991 הוסף לצו הארנונה הסיווג "רפת ואורווה" בתעריף של 5.10 ₪ למ"ר; בשנת 1992 הושמט; ובשנת 1993 הוחזר (נספח ה לתגובת המועצה לעתירת הרפת). משנת 1993 ואילך כללו צווי הארנונה של המועצה את הסיווג "רפת". כאמור בטעוני המועצה, בשנת 1998 הוספה לראשונה הגדרת רפת: "מבנה המשמש לרפתות ושטחו עולה על 1,000 מ"ר". למיטב ידיעת המועצה לא נתקבל אישור השרים לשינויים. בצו הארנונה שהוצא לשנת הכספים 2010 הועמדה הארנונה לרפתות על סכום של 15.11 ₪ למ"ר. ד"ר כהן טען אמנם בעתירתו כי צווי הארנונה אשר הוצאו לרפת מדי שנה קיבלו את אישור השרים כנדרש (סעיף 8 בעתירה), ואולם אין לכך אישוש בדברי המועצה, והחלטות השרים לא צורפו לעתירה. תקנה 3(ב) בתקנות ההסדרים של שנת הכספים 1993 היא התקנה הראשונה אשר אסרה על המועצה של הרשות המקומית לשנות בצו הטלת ארנונה את סוג הנכס, סיווגו ואת תת הסיווג, אלא אם בפועל השתנה השמוש בנכס (רוסטוביץ ספר ראשון בעמ' 496; ע"א 10977/03 דור אנרגיה 1988 בע"מ נ' עיריית בני ברק (30.8.2006)). הואיל ובשנת 1992 לא היה סווג "רפת" והוא נתווסף רק בשנת 1993 - נדרש לו אישור של שרי הפנים והאוצר (רוסטוביץ, ספר שני, בעמ' 1209-1210). בהעדר אישור השרים (מאז ואילך, כאמור בהודיית המועצה) - הסווג החדש בטל. ואולם בשנת 2011 נפל דבר: המועצה הגישה בקשה להעמדת הארנונה לכל סוגי המבנים החקלאיים על שיעור אחיד של 0.33 ₪ למ"ר. ביום 9.11.11 נתקבלה החלטת השרים הדוחה את החלטת המועצה. במילים אחרות: רק ביום 9.11.11 ניתן "אישור בדיעבד" לתת הסיווג "רפת". כלומר, התעריף אשר הוטל על הרפת לשנת 2011, הוטל כדין. ניתן היה לטעון כי אין באישור השרים כדי להכשיר את החריגה מהוראות ההקפאה גם לשנה זו שכן כעולה מדברי ההסבר לבקשה (נספח ב' לתגובת המועצה לעתירת הרפת) לא נפרשו בה כל העובדות הרלוונטיות על מנת שתישקל על כל היבטיה (עניין דור אנרגיה, בעמ' 22; רוסטוביץ, ספר שני בעמ' 1210-1212 והאסמכתאות המובאות שם); עת"מ (מחוזי נצ') 49/10 הוליס תעשיות בע"מ נ' מועצה אזורית עמק יזרעאל (12.11.2012)). טענה זו לא נטענה, ואין מקום להיזקק לה. עוד אציין כי אחת הטענות שהרפת העלתה היתה סבירות התעריף. לטענת הרפת, החלטת השרים לדחות את הפחתת שיעור החיוב לרפת ולהעמידה על השיעור החל על כל מבנה חקלאי נבעה מכך שבקשת המועצה הוגשה ללא נימוקים. דא עקא שתשובת משרד הפנים לא צורפה להודעה, ולא ניתן להכריע בנושא זה. התוצאה היא, שהחיוב לשנת 2011, לפי 15.57 ₪ למ"ר בעינו עומד (501,862.80 ₪). מתווסף עליו החיוב האמור לעיל לשנת 2010: לפי ההודעה מיום 7.4.2010 מאותו יום ואילך (כ-7,500 ₪), ולפי התיקון מיום 1.12.2010 - לחודש דצמבר 2010 בלבד (כ-40,000 ₪). סה"כ כ-550,000 ₪ לכל התקופה הנדונה בעתירה. מתן תוקף של פסק דין להסדר הפשרה שבין המועצה לבין הרפת לפי הסכם הפשרה שבין המועצה לבין הרפת, חויבה הרפת בתשלום סכום של כ-290,000 ₪, שחושב לפי 0.38 ₪ למ"ר בהחלה רטרואקטיבית משנת 2008. בשים לב לאופן חישוב הסכום שהרפת חייבת, החישוב בהסדר הפשרה אינו סוטה סטיה חמורה מן המגיע למועצה, ולוקח בחשבון סיכונים משפטיים ברורים. יתרה מזו, לאחר שהוגש לבית המשפט, קבל הסכום גם את אישור הממונה על המחוז במשרד הפנים. משני הנימוקים הנ"ל לא ראיתי מקום לדחות את הסכמת הצדדים, ואני מאשרת אותה ונותנת להסכם הפשרה שבין המועצה לבין הרפת תוקף של פסק דין. סיכום בעתירת ד"ר כהן לכתחילה הועמדה עתירת ד"ר כהן על ההנחה שקיים הסכם סמוי בין המועצה לבין הרפת, להשתמש באישור של בית המשפט ולהכשיר באמצעותו הסכם ביניהן, ש"ייתר" פעולה לפי הדין. המועצה והרפת הכחישו טענות אלו. לא אדע דברים שבלב, ואולם העובדה שהצדדים הגיעו לבסוף לכלל הסכם אינה מלמדת כי כך היה מתחילת הדרך. בהיעדר ראיות לטענת ההסכמה המוקדמת, נבחנו טענות הצדדים בענין חיובי הארנונה לגופן. משניתן תוקף של פסק דין להסכם הפשרה שבין המועצה לבין הרפת, מה דינה של עתירת ד"ר כהן, שעניינה זהה? לאחר אישור משרד הפנים כאמור, אין עוד מקום לטעון כנגד סמכותה של המועצה להתקשר בהסכם פשרה כאמור. הסכם הפשרה שהמועצה והרפת הגיעו אליו מלמד על עריכת חישוב מתאים לנסיבות, ולא ראיתי מקום לחששו של התובע - בנסיבות שהוכחו - להעדפת הרפת או לפעולה בלתי סבירה או חלילה בלתי חוקית של המועצה כלפיה. משנבחן ההסכם ונמצא סביר גם בעיני בית המשפט, לאחר עיון בראיות הצדדים ובסיכומיהם - לא נותר לי אלא לדחות את עתירת ד"ר כהן, שכל כולה מופנית כנגד הסכם כזה. הואיל וטעוניהם המקוריים של המועצה וד"ר כהן נתקבלו רק בחלקם, ולאור הוראות הסכם הפשרה שבין המועצה לבין הרפת - אין צו בדבר הוצאות. ארנונה