מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא הכרה באם שכולה במשרד הביטחון: 1. עניינה של העתירה - בקשת העותרת כי בית המשפט יורה למשיבים להכיר בה, לפנים משורת הדין, כ"אם שכולה" לצורך חוק משפחות חיילים שנספו במערכה (תגמולים ושיקום), תש"י-1950 (להלן: "חוק התגמולים"). רקע עובדתי 2. העותרת היא אמו של תמיר ארז ז"ל (להלן: "המנוח") שהיה איש שב"כ ונהרג ביום 28.9.03 בתאונת דרכים בתאילנד, בעת שהיה בחופשה מתפקיד. העותרת נקטה בהליכים לקבלת תגמולים כספיים ממשרד הביטחון (להלן: "המשיב") בשתי תקופות זמן: הראשונה, בשנים 2003-2004. השנייה, החל מחודש אוגוסט 2008. בשתי התקופות פעלה במקביל הן במסלול הקבוע בחוק התגמולים והן במסלול שאינו על פי חוק. בפעם הראשונה, פנתה העותרת למשיב על פי המסלול שמנחה חוק התגמולים, להכיר בה כאם שכולה הזכאית לתגמולים על פי החוק. ביום 3.11.03 נדחתה תביעתה מן הטעם ש"אין קשר בין מותו של בנך היקר תמיר ז"ל לבין תנאי שירותו בשרות הביטחון הכללי" (נספח 2 לעתירה). על החלטה זו הגישה ערעור שנדחה ביום 12.10.04, מהטעם שלא הגישה חומר לוועדת הערעורים לפי חוק הנכים (נספח 3 לעתירה). היא הגישה בקשה נוספת, במועד בלתי ידוע בשנת 2004, במסלול שאינו על פי חוק, בפניה ישירה לשר הביטחון. ביום 26.7.04 השיב לה ראש אגף השיקום, גד דובב, בכתב כי: "בקשתך להכרה הובאה בפני הוועדה לאישורים לפנים משורת הדין שליד שר הביטחון. הוועדה לא מצאה מקום להמליץ ולאשר את הבקשה. הנני מאחל לך בריאות ואריכות ימים." (נספח 1 לכתב התשובה). בפעם השנייה פנתה העותרת למשיב ביום 3.8.08. הפעם פנתה באמצעות עורכי דינה וטענה כי היא זכאית לתגמולים מכוח החוק, ולחלופין, כי ניתן לתת לה תגמולים מחוץ למסגרת החוק כפי שנעשה במקרים אחרים שצוינו בבקשה (נספח 5 לעתירה). ביום 18.8.08 השיב קצין התגמולים לעותרת כי: "עפ"י חוק בתי קברות צבאיים תמיר ז"ל הינו חלל שרות הביטחון לכל דבר וענין כנכתב על ידכם, זאת הואיל והמנוח נספה בתקופת שרותו. אך על מנת שהמשפחה תוכר לזכויות עפ"י חוק משפחות חיילים שנספו במערכה חייב להתקיים שהמוות ארע עקב השרות... מחמת הגנת הפרטיות לא אפרט המקרים המוזכרים במכתבכם לגבי הכרות חריגות, אך אציין כי כללי הוועדה המיוחדת 'לפנים משורת הדין' בראשות שופט בדימוס החל מחודש נובמבר 2002 אינם מאפשרים הכרה 'לפנים משורת הדין' כמו כדין" (נספח 6 לעתירה). על החלטה זו הגישה העותרת ערעור לוועדת הערעורים לפי חוק התגמולים שליד בית משפט השלום בראשל"צ. ביום- 15.309 נדחה הערעור בשל טענת סף, לפיה המכתב אינו מהווה החלטה חדשה בעניינה של העותרת, אלא סקירה של השתלשלות האירועים עד אותו שלב. וועדת הערעורים ציינה כי אין זה מפליא שהעותרת לא ביקשה עיון חוזר בהחלטה הקודמת, שכן חוק התגמולים מגביל את סמכותו של קצין התגמולים לתת החלטה חדשה בעניין שכבר הוכרע, רק למקרים שההחלטה הושגה עקב מעשה או מחדל המהווים עבירה פלילית, או שהובאו ראיות חדשות שלא היו בפניו קודם לכן. כנגד החלטה זו הגישה העותרת ערעור לבית המשפט המחוזי מרכז (ע"ו 1279-05-09), אשר דחה את הערעור. הטעם האחד לדחיית הערעור היה, שאכן המכתב אינו מהווה החלטה חדשה, אלא סקירה של השתלשלות האירועים, ובקשתה של העותרת נדונה והוכרעה בעבר. בעניין זה, הדגיש בית המשפט כי קבלת טענת העותרת "... כי כל תשובה של המשיב לפנייה של מבקש זכות לפי החוק היא בבחינת החלטה הניתנת לערעור... תשמוט את הקרקע מתחת הכלל הבסיסי של סופיות הדיון, ותאפשר הליכי ערעור חדשים לבקרים לפי רצונו של הפונה" (סעיף 4(ב) לפסק הדין). הטעם השני לדחיית הערעור, היה לגוף העניין, ונקבע שהעותרת לא הצביעה על מקור חוקי תקף המקנה לה זכאות. בית המשפט הדגיש שבשעת מותו היה המנוח בשירות קבע. הרחבת מעגל הזכאים להכרה מכוח חוק התגמולים, שנעשתה בחוק תגמולים לחיילים ולבני משפחותיהם (חבלה שלא בעת מילוי תפקיד), התשמ"ח-1988, חלה רק ביחס לחיילים בשירות חובה, ולכן אינה חלה על העותרת. ביום 21.6.10 פנתה העותרת פעם נוספת לאגף השיקום באמצעות עורכי דינה, בבקשה להכיר בה כזכאית, תוך שהיא מפנה מכתבה לוועדת למ"ד (נספח 8 לעתירה). פנייתה נענתה ע"י אגף השיקום מיום 5.8.10 שאמר כי "אגף השיקום מטפל בפרטים שלקו בנכות בזמן ועקב שירותם הצבאי... אי לכך אין באפשרותנו להיענות לבקשה" (נספח 10 לעתירה). ביום 13.2.11 פנתה העותרת פעם נוספת באותו אופן (נספח 11 לעתירה), ונענתה ביום 24.2.11 על ידי ראש היחידה להכרה וקביעת זכאות באגף משפחות והנצחה. במכתב זה נאמר כי הגורם הרלוונטי לדון בבקשה הוא אגף משפחות והנצחה, ולא אגף השיקום, כי האמור במכתב מיום 21.7.10 שנשלח לעותרת [ולא צורף לעתירה או לכתב תשובה - נ.א.] עומד בעינו, וכי "...נמתין לקבלת הנדרש על מנת לדון בוועדה המיוחדת, ונשיבכם בהתאם תוצאות טיפולנו" (נספח 12 לעתירה). ביום 6.3.11 השיבה העותרת באמצעות עורכי דינה, שלא קיבלה את המכתב הקודם, ומיקדה טיעוניה בטענות אפליה (נספח 13 לעתירה). ביום 20.3.11, צילה וייס, עוזרת בכירה לתביעות וקביעת זכאות באגף משפחות והנצחה, השיבה לעורכי דינה של העותרת כי: "כפי שנמסר לך בעבר, כללי וועדת למ"ד התקפים, שמכוחם פועלת וועדת למ"ד לא מאפשרים הכרה גורפת לפנים משורת הדין, אלא מאפשרים מתן סיוע נקודתי וזאת במקרים נדירים וחריגים, ובתנאי שבשל הפגיעה (במקרה זה - השכול) נקלע הפונה למצוקה קשה. ראה סעיף 2(ב) לכללים. אשר ל- 2 המקרים שפורטו במכתבכם ושלטענתכם הוכרו לכל הזכויות לפנים משורת הדין - בשל צנעת הפרט והגנת הפרטיות אין אנו מוסמכים להתייחס לטענה, ואולם נבקש להדגיש כי מקרים אלו נדונו בטרם נכנסו לתוקפם הכללים שקבע שר הביטחון ושמכוחם פועלת וועדת למ"ד כיום. מאחר שחרף בקשתנו, לא הוגשה על ידכם בקשה שתכלול את פרטי הסיוע הנקודתי המבוקש, אנו נביא את בקשתכם להכרה הגורפת, כפי שהיא, בפני וועדת למ"ד. לכשתינתן החלטתה נעדכנכם בהתאם." (נספח 14 לעתירה). ביום 15.5.11 דליה ורמוט, ראש היחידה להכרה ולקביעת זכאות, השיבה לעותרת כי: "הריני מבקשת להודיעך, כי הוועדה המיוחדת 'לפנים משורת הדין' הפועלת בראשות שופט בדימוס עפ"י הכללים שנקבעו ע"י מנכ"ל משרד הביטחון, דנה בבקשתך להכרה בזכויות 'לפנים משורת הדין'. הוועדה החליטה לדחות פנייתך הואיל ועפ"י הכללים המחייבים את הוועדה, לא ניתן להעניק הכרה גורפת 'לפנים משורת הדין' להורים שכולים. במקרים מיוחדים ובנסיבות חריגות ניתן לתת סיוע נקודתי בשל מצב סוציו אקונומי קשה ובתנאי שקיימת זיקה ישירה בין המצוקה לשכול, תנאי שלא הוכח במקרה זה. זאת ועוד, המקרים שציינו עו"ד יונתן ליבצ'יק ועו'ד אליעד שרגא בפנייתם, נדונו בפני הוועדה לפני שנקבעו הכללים המחייבים אותה כיום, ואין הוועדה רואה עצמה כבולה בתקדימים ישנים אשר בפירוש סותרים את כללי הוועדה דהיום. צר לי. מי יתן ולא תוסיפי לדאבה עוד." (נספח 16 לעתירה) 3. כנגד ההחלטה האחרונה הגישה העותרת עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק, וזו נדחתה עקב קיומו של סעד חלופי בבית משפט זה, לו נתונה סמכות לדון בעניין מכוח פרט 26(1) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התש"ס-2000 (בג"ץ 4902/11 ארז נ' שר הביטחון, ניתן ביום 30.5.12). הוגשה בקשה לדיון נוסף שנדחתה גם היא. כב' השופט גרוניס, אשר דן בבקשה ציין בהחלטתו כי המשיבים התחייבו שלא יעלו טענת שיהוי כלפי העותרת, היה ותובא עתירתה בפני הפורום המוסמך (דנג"ץ 4681/12, ארז נ' שר הביטחון, ניתן ביום 5.8.12). טענות הצדדים 4. העותרת טוענת כי בהתחשב במועד מותו של המנוח יש להחיל על עניינה את הדין והמדיניות שלטענתה נהגו בוועדת למ"ד באותו מועד, במעין "קפסולת זמן" (פרו' ע' 3 ש' 31), משום שהחלת נורמות מאוחרות יש בה משום החלה רטרואקטיבית שהיא פסולה ושרירותית. לשיטתה, במועד מותו של המנוח, הוסמכה וועדת למ"ד, מכוח "הוראת אגף השיקום מס' 85.03" מיום 1.7.91 (להלן: "הוראת אגף השיקום"), "להעניק הכרת זכויות או שירותים או הטבות... לפנים משורת הדין" להכיר כהורה שכול, גם במי שאינו נמנה על הזכאים על פי חוק. היא ממשיכה וטוענת כי לפחות בשני מקרים הידועים לה הכירה הוועדה במי שנהרגו בעת ששהו בחופשה מחוץ לגבולות ישראל כחללים והקנתה את הזכויות הכרוכות בכך, להוריהם. בבואה לשכנע כי זו הייתה המדיניות בעבר מפנה להחלטת הממשלה 2473 מיום 15.8.04, בה הוחלט: "לבטל החלטה שניתנה ע"י הוועדה להענקת זכויות לפנים משורת הדין (למ"ד) שעל פיה משרתי צבא הקבע, שוטרים, סוהרים ואנשי כוחות הביטחון, ששרתו מעל 10 שנים ונספו בתקופת השירות אך לא עקב השירות, יוכרו כחללי צה"ל..." (להלן: "החלטת הממשלה"). מכאן מבקשת להסיק שקודם לכן רווח נוהג שונה, שנסמך על החלטה בלתי ידועה של וועדת למ"ד עצמה. כן היא מפנה לדברים שנאמרו בדו"ח מבקר המדינה 55א משנת 2004 (וצורפו לכתב התשובה כנספח ו') לפיהם בשנת 2003 אישרה וועדת למ"ד 33 בקשות לתגמולים והטבות למי שאינם זכאי אגף השיקום. היא מוסיפה וטוענת שמתצהירים וחקירות נגדיות שנערכו בהליך אחר בבית משפט זה (עת"מ 60115-03-11 שהוגשה נגד אגף הנכים של המשיב), לאורן צ'יקו מטעם העותר ולישראל שרון מטעם המשיב (נספח ד לכתב התשובה; נספח 1 לתשובת העותרת לתגובה המשלימה מטעם המשיבים מיום 27.2.13) ניתן ללמוד כי התקיימה עד חודש אפריל 2004 "הכרה קבוצתית" לסוג אנשים שבנה המנוח נמנה עליהם. דהיינו: מי ששירת בצבא וכוחות הביטחון תקופה כוללת של 10 שנים. לטענתה, כל אלו מלמדים על מדיניות בה נקטה הוועדה בשימוש בסמכויותיה מכוח הוראת אגף השיקום, ולפיה הייתה העותרת זוכה למעמד של אם שכולה, על הזכויות הכרוכות בכך, לו דנו בעניינה אז, שכן המנוח נמצא בשנתו ה-11 בשירות. העותרת טוענת שבאי יישום הדברים בעניינה יש משום אפלייתה לרעה, שכן לסטייה ממדיניות הרשות נדרשים טעמים רבי משקל, וכאלה לא פורטו בעניינה ע"י הרשות. היא מדגישה כי ידיעותיה באשר למקרים האחרים שנזכרו בעתירה מוגבלות ונסמכות על ידיעות עיתונאיות, שכן המשיב סירב למסור לה מידע נוסף בעניינם. כן מציינת כי לא נקטה בהליכים לאורך השנים עקב סדרת בעיות אישיות, שמנעו ממנה למצותם. 5. המשיבים טוענים כי יש לדחות את העתירה על הסף מחמת חוסר ניקיון כפיים, שכן העותרת לא ציינה בעתירתה את פנייתה הראשונה לוועדת למ"ד, ודחייתה עוד בשנת 2004. לגוף הדברים, טוענים המשיבים שהעותרת מעוניינת לקבל הכרה כאם שכולה וקבלת זכויות כספיות הכרוכות בכך, החלטות שאינן בסמכות וועדת למ"ד. המשיבים מפנים לכך שבשנת 2005 פורסמו "כללי עבודתה של הוועדה המייעצת למנהל הכללי של משרד הביטחון במתן הטבות לפנים משורת הדין, התשס"ה-2005" (י"פ התשס"ה 5650; להלן: "הכללים"). בסעיף 2(א) לכללים הוגבלה סמכותה של וועדת למ"ד, ככלל, לפתרון מצוקה ספציפית אליה נקלע מי שהוא "זכאי אגף השיקום". הוועדה הוסמכה לדון, על-פי סעיף 2(ב) לכללים, גם "בפנייתו של מי שנפגע בתקופת השירות... או בפניה של שאיריו של נפגע כאמור" ואף שאינו זכאי אגף השיקום, אך זאת רק "במקרים נדירים וחריגים... ואך במקרים שבעטיה של פגיעה כאמור נקלע הפונה למצוקה קשה". העותרת לא העמידה כל תשתית עובדתית המבססת עמידה בתנאי סף אלו. עוד טוענים המשיבים כי ככל שנדרש לתת החלטה בעניינה של העותרת במועד הנוכחי, זאת יכולה להינתן רק בהסתמך על התשתית המשפטית העומדת בתוקף במועד זה. גם העותרת, בפנייתה לוועדת למ"ד נסמכה על הכללים של הוועדה המייעצת (נספח 8 לעתירה, סעיף 18). הן בהיבט של עקרון חוקיות המנהל, שאינו מאפשר לרשות לפעול מחוץ לגדרי סמכותה, והן משיקולים מהותיים, הנוגעים לכך שהכללים נקבעו בעקבות ביקורות קשות שנערכו הן במסגרת וועדת בדיקה פנימית והן בדו"ח מבקר המדינה, לא ניתן כיום לפעול בניגוד לכללים. העותרת מבקשת להתעלם מן הכללים, ולחזור לעולם משפטי "כאוטי" בו כספי ציבור מחולקים שלא על-פי קריטריונים מוגדרים. לתמיכה בעמדתם מפנים המשיבים לדברים שנאמרו בהערת אגב בהחלטתו של כב' הנשיא גרוניס בעת שדן בבקשת העותרת לדיון נוסף. מהדברים שנאמרו עולה שעמדתו היא כי על הדיון בעניינה של העותרת חלים הכללים, בלא סייג. המשיבים ממשיכים וטוענים, כי גם בחינת בקשת העותרת באספקלריה של מדיניות הוועדה במועד מות המנוח תביא למסקנה כי דין בקשת העותרת להידחות. עוד קודם לקביעת הכללים באופן פורמאלי, נהגה וועדת למ"ד לפי רוחם, וזאת החל מחודש ספטמבר 2002, משעה שכב' השופט בדימוס חיים פורת נכנס לתפקיד כיו"ר הוועדה. ההחלטות אליהן מפנה ב"כ העותרת הן החלטות ישנות, שניתנו בשנים 1997 ו-2001, קודם לשינוי המדיניות האמור, וקודם למותו של המנוח. תיקון הפגמים המנהליים שרווחו נעשו לתכלית ראויה של החלת כללים שוויוניים דה יורה ודה פקטו, בבחינת "עד כאן ולא יותר". אשר להחלטת הממשלה, טוענים המשיבים, זו ביטלה החלטה קודמת של שר הביטחון מיום 15.4.77 בה נאמר כי מואצלת לראש אגף השיקום סמכויות לתת זכויות מכוח חוקי השיקום לקבוצות שונות, ביניהן "שארי אנשי שירות קבע ששירתו בשירות קבע למעלה מעשר שנים ונפטרו בעודם בשירות". זאת בעוד ש"שאר ההענקות לפנים משורת הדין יישארו גם להבא בסמכות שהואצלה למנהל הכללי" (להלן: "החלטת שר הביטחון"). ממילא אין בדברים לסייע לעותרת, וזאת כיוון שהמנוח לא נמנה על קבוצה זו, שכן שירת בשירות קבע בחיל הים בשנים 1994-1997, ולאחר מכן שירת בשב"כ בשנים 1999-2003, תקופה מצטברת של 7 שנים בלבד. דיון 6. בטרם אדון לגופו של עניין אציין שהמשיבים צירפו קטעים מדו"ח מבקר המדינה חרף הוראת סעיף 30(א) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב] לפיו הדו"חות לא ישמשו ראיה בהליך משפטי. כיוון שהעותרת עצמה ביקשה להסתמך על דברים שנאמרו בדו"ח, אדון גם בטענות הנסמכות עליו. 7. ועתה לגוף הדברים. עיון בעתירה מעלה שתי תמיהות עקרוניות. הראשונה, מתייחסת לעצם יכולתו של בית המשפט להידרש לעתירה כגון זו. השנייה, תמיהה דיונית ואפרט: התמיהה הראשונה מתייחסת למהותה המשפטית של וועדת למ"ד ועצם סמכותה לחלק כספי ציבור שלא מכוח חוק. ברי, שעצם השימוש בביטוי או בנוסחה "לפנים משורת הדין" אינו יכול לאפשר לרשות לפרוק מעצמה את מגבלות הסמכות המוטלות עליה בדין. וועדת למ"ד פעלה החל משנות ה-50 מכוח החלטה של שר הביטחון דאז, דוד בן גוריון להענקת הטבות מחוץ לגדרי החוק ותנאיו (נספח ו' לכתב התשובה, ע' 5). הנחה זו, בדבר "סמכות" הנתונה לשר הביטחון להורות על העברת כספי ציבור למי שאינו זכאי להם מכוח חוק, גלומה גם בהחלטת שר הביטחון משנת 1977. גם עיון בכללים, עליהם סומכים המשיבים את טענותיהם, מעלה כי בפתיח להם נאמר כי "לצורך הסדרת עבודתה של וועדת למ"ד על פי אמות מידה קבועות מראש, שוויוניות ענייניות ופומביות, מתקין שר הביטחון, בהסכמת מ"מ היועץ המשפטי לממשלה, כללים אלו". קרי, הכללים אינם מקימים את הוועדה, אלא מניחים את קיומה. הם אינם נסמכים על הוראת דין תקפה כלשהי, אלא על הסכמת הייעוץ המשפטי, שוודאי שאינה מהווה מקור לנורמות משפטיות. אציין גם, שמדו"ח מבקר המדינה עולה שבמועד עריכתו, היועץ המשפטי לממשלה סבר שעצם מקור סמכותה של וועדת למ"ד להמשיך ולחלק כספים בלא חקיקה ראשית, המתירה לעשות כן, מוטל בספק, ומבקר המדינה הסכים עמו. לפי עמדתם המשותפת, הכללים (שהיו בשלבי גיבוש במועד הדו"ח) נועדו לשמש מסגרת זמנית שנועדה ליתן פומבי לקיום הוועדה ולסייע בשמירה על השוויון בהחלטות הוועדה ולא לשמש מקור סמכות נמשך עבורה. אף על פי כן, גם בשלב זה, יותר מ-8 שנים לאחר דו"ח מבקר המדינה ממשיכה הוועדה לפעול, ולהקנות כספי ציבור בלא הוראת חוק מסמיכה. אדגיש - כי על פני הדברים דומה שחקיקה כאמור אינה מורכבת ואינה מחייבת עבודת מטה מסובכת קודם להעברתה למחוקק. העותרת עצמה טוענת כי זכאותה נסמכת על החלטה בלתי ידועה שניתנה בידי וועדת למ"ד, תוך חריגה מה"סמכות" ש"הואצלה" (כאמור, בלא בסיס משפטי), לראש אגף השיקום בהחלטת שר הביטחון. על רקע זה סבורה אני שבית המשפט אינו מוסמך מלכתחילה, להורות לרשות לפעול מחוץ לגדר סמכותה, כמבוקש בידי העותרת. שכן, בין אם תבסס העותרת טענת אפליה ובין אם לאו, כל שתהא רשאית לדרוש מבית המשפט הוא שלילת הזכאות לכספים מאחרים שקיבלו אותם או ממשיכים לקבלם שלא כדין (בג"ץ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191, 202-203; בג"ץ 6758/01 ליפשיץ נ' שר הביטחון, פ"ד נט(5) 258, 274-276). התמיהה השנייה היא שהעותרת מבקשת מבית המשפט להעריך מה הייתה החלטת וועדת למ"ד בעניינה לו זו הייתה נדונה, קודם לקביעת הכללים, במועד מותו של המנוח. היא מבקשת לעשות זאת, בהסתמך על מסמכים כלליים הנוגעים להתנהלות הוועדה, ונסיבותיהם של מקרים אחרים ומסוימים שנדונו בפניה. העותרת מתעלמת מכך שבעקבות פנייתה לשר הביטחון, וועדת למ"ד דנה בבקשתה בפועל, ומצאה לנכון לדחותה. בעת שהופנה ב"כ העותרת לעניין זה במסגרת הדיון בעל פה, השיב בא-כוחה כי לשיטתו הייתה הבקשה צריכה להתקבל וכי ייתכן והיה על העותרת להשיג על ההחלטה בזמן אמת, אך משרדו החל לייצגה רק בשנת 2008 (פרו' ע' 3, ש' 27-29). ב"כ העותרת לא הסביר מדוע לא ביקש לקבל עותק מפרוטוקול הדיון בעניינה של העותרת, שעל פני הדברים הייתה זכאית לו מכוח זכות היסוד של אדם לעיין בכל החומר שבידי הרשות הנוגע לעניינו (בג"ץ 10271/02 פריד נ' משטרת ישראל, פ"ד סב(1) 106, 125, והאסמכתאות שם). ב"כ העותרת מיקד את בקשותיו בקבלת חומר הנוגע למקרים אחרים וספציפיים, שהמשיב סירב למסור לו בטענות הנוגעות לצנעת הפרט. בעת שנשאל בדיון מדוע לא התבקש המידע האמור, אמר "אני לא בטוח שחוק חופש המידע הוא דרך המלך במקרה זה ולכן לא בחרנו ללכת בדרך זו" (פרו' ע' 2 ש' 11-12) וכי "בהתבסס על הליכים קודמים, אותם מסמכים שאנחנו רוצים, בדרך כלל במסגרת חוק חופש המידע, מסרבים להעביר" (פרו' ע' 2 ש' 1). מכל מקום, מכוח חזקת תקינות המנהל, יש בכך כדי להביא לקביעה שההחלטה שניתנה בעניין העותרת עוד בשנת 2004 לא הייתה פגומה ולדבר משמעויות ראייתיות, אליהן אתייחס בהמשך. 8. ומכאן, לשאלת תחולת הכללים על העותרת. הצדדים אינם חלוקים על כך שעל פי הכללים, וועדת למ"ד אינה יכולה להעתר לבקשת העותרת. בעניין זה, קבע כב' הנשיא בהחלטתו בבקשת העותרת לדיון נוסף, כי קצין התגמולים הוא הגורם היחיד המוסמך ליתן הכרה באדם כהורה שכול. הדבר בא לידי ביטוי גם בכללים, והוא בבחינת מובן מאליו. וכך נאמר בהחלטת הנשיא גרוניס: "אין בידי לקבל את טענת העותרת. זאת, מן הטעם הפשוט שבית משפט זה קבע, בעבר, כי השאלה אם יש להכיר באדם כנכה צה"ל, לפי חוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט-1959, הינה בסמכותו של קצין התגמולים ולא של וועדת למ"ד ... קביעה זו יפה היא אף לעניין הכרה בשאיריו של אדם כמשפחה שכולה, לפי חוק משפחות חיילים. העותרת לא הצביעה על כל הוראה בדין המקנה לוועדת למ"ד סמכות להכיר בבני משפחתו של מי שנפטר כזכאים לתגמולים לפי חוק משפחות חיילים. ואכן, עיון בכללי וועדת למ"ד מלמד כי במקרים חריגים בלבד מוסמכת הוועדה לבחון מתן סיוע לזכאי אגף השיקום, לפנים משורת הדין (סעיף 2(א) לכללים). מתן הסיוע, לפנים משורת הדין, הינו למי שכבר הוכר כזכאי לתגמולים על ידי קצין התגמולים, אך מבקש לקבל סיוע מעבר לתגמולים ששולמו לו מכוח החוק האמור. אומנם, הוועדה מוסמכת, כמו כן, 'במקרים נדירים וחריגים', לדון בפנייתם של שאיריו של מי שנפגע בתקופת שירות, אף שאינם זכאי אגף השיקום. זאת, במקרים בהם נקלע הפונה 'למצוקה קשה' בעקבות אותה פגיעה (סעיף 2(ב) לכללים). אולם, אין כל הוראה בכללים הדנה בסמכותה של הוועדה להכיר בשאיריו של אדם כזכאים לתגמולים. מכאן, שאפילו הייתי מניח, לטובת העותרת, כי פרט 26(1) לתוספת הראשונה לחוק אינו חל על החלטות הנוגעות לעצם ההכרה באדם כזכאי לתגמולים, ואיני קובע כל מסמרות בסוגיה זו, הרי ברור שבמקרה דנא לא יכולה הייתה הוועדה להכיר בעותרת כזכאית לתגמולים. זאת, בהיעדר הוראה בדין המסמיכה את הוועדה להורות כך. המסקנה המתבקשת היא, כי אין להורות על דיון נוסף בקביעתו של בית המשפט העליון, לפיה העותרת יכולה לתקוף את החלטת הוועדה בדרך של עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים. אוסיף, כי לא ראיתי לשנות ממסקנתי אף לאחר שעיינתי במסמך הנוסף שצירפה העותרת לעתירה ביום 8.7.2012" (דנג"ץ 4681/12, פסקה 6). כאמור, ב"כ העותרת טוען כי על אף הדברים שנאמרו בהחלטת הנשיא, הכללים אינם חלים על מרשתו, כיוון שבנה נפטר קודם לקביעתם, ובהחלתם עליה יש משום החלה רטרוספקטיבית פסולה. באשר לתחולה של נורמה משפטית נאמר בפסיקה כי: "לכל נורמה משפטית תחולה מבחינת המקום ומבחינת הזמן... לנורמה משפטית חדשה יכול שתהא תחולה רטרוספקטיבית, אקטיבית, או פרוספקטיבית... תחולה רטרוספקטיבית משמעה, כי הנורמה החדשה משנה לגבי העתיד את המעמד המשפטי, התכונות המשפטיות או התוצאות המשפטיות של מצבים שנסתיימו, או של פעולות וארועים שנעשו או התרחשו לפני מועד כניסתה לתוקף של הנורמה החדשה... תחולה אקטיבית של נורמה חדשה משמעה שהיא מוחלת באופן מיידי על מצב קיים השורר בעת נתינתה, ונוועדה לשנות, והלכה למעשה משנה, אפקט משפטי של מצב קיים.. תיתכן חפיפה מסוימת בין תחולה אקטיבית לתחולה רטרוספקטיבית, שכן גם בתחולה אקטיבית מוחלת הנורמה החדשה על מצבים שנוצרו או התרחשו קודם לנתינתה. תחולת החוק תהא פרוספקטיבית אם הוא יוחל על פעולות שתיעשנה בעתיד, ועל מצבים שיתקיימו רק בעתיד..." (דנ"א 3993/07 פקיד שומה ירושלים נ' איקאפוד בע"מ, ניתן ביום 14.7.11, פסקות 27-28). קביעת תחולתה בזמן של נורמה משפטית חדשה, בין פרוספקטיבית, בין רטרוספקטיבית ובין אקטיבית נערכת על פי נסיבות המקרה הספציפיות. ייתכן ולאותה נורמה משפטית, לפי תכליותיה השונות, תיקבע תחולה שונה על פי ההקשר. הרציונל העיקרי להחלת נורמה משפטית שהוחלפה באחרת על סיטואציה מסוימת נעוץ בנסיבות בהן הפרט כלכל את מעשיו על פי הנורמה הקודמת, באופן המקים לו אינטרס הסתמכות מספיק לכך שהשינוי שנערך בדין לא יחול עליו. כך נעשה בעת שהמחוקק מוצא לנכון לקבוע הוראות תחולה או הוראות מעבר (בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 369, 405-406), וכך נעשה בעת שבתי המשפט מפרשים את הנורמות האמורות וממלאים אותן תוכן (ע"א 1130/90 חברת מצות ישראל בע"מ נ' עיריית פתח-תקוה, פ"ד מו(4) 778, 781-782). בחינת המקרה שלפני מעלה שלא ניתן לקבוע כי קיים אינטרס הסתמכות מוגן של העותרת על "דין" או "מדיניות" ששררו במועד מותו של בנה. מלכתחילה, אין לדבר על אינטרס ההסתמכות של בני משפחה במועד מותו של יקירם מעצם מהותו של האירוע המצער, שלעולם הינו בלתי צפוי. המצב המשפטי יבחן איפוא, רק לאחר מועד המוות, שאז יבחרו אימתי לנקוט בהליכים לקבלת זכויות כספיות (בעניין דומה, ראה ע"א 1326/07 המר נ' עמית, ניתן ביום 28.5.12, ובייחוד פסקה ט"ז לפסק דינו של כב' השופט רובינשטיין). ואכן, גם העותרת, שפנתה לשר הביטחון זמן קצר לאחר מות בנה בבקשה לקבלת הטבות כספיות ונדחתה, אינה טוענת שנסמכה בזמן אמת, לצורך פנייתה, על מצב משפטי או מדיניות כלשהם. היא גם אינה מפנה לכל נורמה או מסמך מדיניות שקיומו השפיע על בחירתה לפנות למשיב דווקא באותו שלב. אף הראיות והטענות העובדתיות עליהן נסמכת מערערת נוצרו לאחר מות בנה, והיו בידיעת באי כוחה במועד בו החלו לייצגה. לכך יש להוסיף כי נושא הדין שבמחלוקת אינו מתייחס ישירות לקיומה של זכאות כספית כלשהי. עניינו בתפקידה והיקף סמכויותיה של וועדת למ"ד להעניק הטבות בנסיבות מסוימות. אין חולק שלעותרת לא היו, בשום שלב, מעמד מוכר או זכות, בין מכוח חוק ובין מכוח החלטה מנהלית שניתנה כדין, לקבל תגמולים. בנסיבות אלו, אין מדובר בפגיעה בזכות מוקנית, או בפגיעה בעיקרון סופיות המעשה המנהלי (השווה: עע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל, פ"ד מו(2) 765). מעבר לכך, נראה שיש טעמים ענייניים מובהקים בהחלת הכללים על כל הבקשות שתועמדנה בפני וועדת למ"ד, בין במקרים בהם המנוח נפטר קודם לקביעתם ובין במקרים בהם נפטר לאחר מכן. הכללים נקבעו בעקבות ביקורות קשות שהוטחו בוועדת למ"ד ובפעולותיה, אשר נסבו בין השאר על כך שהתנהלותה בפועל לא תאמה את מטרותיה המוצהרות. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה סבר שההטבות ניתנו על בסיס "העדפת יחסנים גרידא" (נספח ו' לכתב התשובה, ע' 6, פסקה ה), ומבקר המדינה קבע שלא ניתנה הדעת על העלויות התקציביות הנוספות הכרוכות במתן הטבות כספיות לתקופה ארוכה (שם, ע' 7-8). על פי האמור במבוא לכללים, אלו נערכו "לצורך הסדרת עבודתה של וועדת למ"ד על פי אמות מידה קבועות מראש, שוויוניות, ענייניות ופומביות". העותרת אינה חולקת על כך שהכללים עונים על תכליות אלו, של תיקון ליקויים בפעילות הוועדה, אלא שלטענתה בהחלתם עליה יש משום אפלייתה כלפי מי שכבר זכה בעבר בהטבות על פי החלטת הוועדה. ככל שמדובר באפליה, לא הובהר מדוע מצבה של העותרת צריך להיות שונה ממי שיקירו נפטר לאחר פרסום הכללים. בנסיבות אלו, ונוכח תכלית הכללים שנועדה לשפר פעילות פגומה של גוף מנהלי, נראה שיש להעדיף את החלת הכללים המתקנים, שיחולו על כל הדיונים התלויים ועומדים, קל וחומר על דיונים שטרם החלו, כגון זה של העותרת. נוכח כל האמור לעיל, איני סבורה שיש מקום לקבוע כי המועד הרלוונטי לבחינת תחולת הכללים הוא במועד מותו של המנוח, אלא במועד הגשת הבקשה. נוכח הסכמת העותרת כי דין בקשתה לדחייה על פי הכללים, די בכך בלבד, כדי לדחות עתירתה. 9. למעלה מן הדרוש, על מנת שלא תימצא התמונה חסרה, אתייחס גם למחלוקת שנתגלעה בין הצדדים באשר לדין החל והמדיניות שהייתה נוהגת בוועדת למ"ד בתקופת מותו של המנוח, קודם לקביעת הכללים. במישור הדין, ב"כ העותרת סמך טענותיו על סעיפים 3 ו-5 להוראת אגף השיקום. בסעיף 3 נאמר כי הזכאות הינה ל"נפגעים שהגישו תביעה להכרת זכויות ותביעתם נדחתה על ידי קצין תגמולים". בסעיף 5 נאמר כי: "מנהל יחידה באגף או מנהל המחוז/מרחב המבקש/ממליץ להעניק הכרת זכויות או שירותים או הטבות, לפנים משורת הדין לנכים כאמור בסעיף 3. ו- 4. יפנה בקשתו המנומקת בכתב בצירוף החומר הרלבנטי, לסמנכ"ל וראש אגף השיקום". ב"כ העותרת לא הבהיר מהו מעמדו המשפטי של המסמך האמור (שמלכתחילה לא צורף לעתירה, אלא רק צוטט בה). דומה שמדובר בהנחיה מנהלית גרידא, שלא ברור מיהו הגורם שהוציאה ומה היו גבולות סמכותו לאורך כל התקופה הרלוונטית. ב"כ העותרת הסכים כי ההוראה אינה ברורה, כי היא אינה כוללת הגדרה כלשהי למונח "נפגעים" אותו הוא מבקש להחיל על העותרת, וכי תוקפה פקע עם קביעת הכללים (פרו' ע' 4 ש' 3-6). אציין כי פניותיה של העותרת לוועדת למ"ד באמצעות עורכי דינה נסמכו על הכללים, ולא על הוראת אגף השיקום, שעתה הוא מפנה אליה. נוכח מהותה ומעמדה המשפטי העמום, איני רואה יסוד לטענה כי ההוראה נחשבה מקור סמכות לחלוקת כספי ציבור שלא על פי חוק. ככל שנסמכה על החלטת שר הביטחון, הרי שממילא, כפי שצוין לעיל, מדובר בהחלטה שהתיימרה להאציל סמכות שלא הייתה בידו, וממילא לא יכלה וועדת למ"ד להחליט כי היא "מרחיבה" את סמכויותיה. מעבר לכך, גם עיון בהוראה עצמה מעלה כי היא מתייחסת, לכל אורכה, למי שהם "נכים" או "נפגעים". ההתייחסות היחידה לבני משפחה מצויה בסעיף 17 להוראה, המציין, במסגרת של "זכאות וזכויות לקבוצות מוגדרות נוספות" כי אלמנותיהם של נכים שנפטרו שדרגת נכותם הייתה 50% ומעלה, תהיינה זכאיות לתגמולים כאלמנות, בקיזוז קצבת שארים. נוסח זה מצביע על כך שככלל ההוראה נועדה לחול על נפגעים ונכים חיים ולא על בני משפחותיהם, והחריג היחיד לכלל מתייחס לאלמנות של נכים. ממילא, יש בכך כדי להצביע שגם יישום האמור בהוראה אינו מאפשר להקנות לעותרת את המבוקש על ידה. נוכח האמור לעיל, איני סבורה שניתן לראות בהוראה מקור סמכות המאפשר למשיב ליתן לעותרת את המבוקש על ידה. ממילא, בלא בסיס בדין המקנה לוועדת למ"ד סמכות להקנות לעותרת זכאות לסעד המבוקש, ובהתחשב בדברי כב' הנשיא בהחלטה שצוטטה לעיל, לא שוכנעתי כי קיים היום, או כי היה קיים בשלב כלשהו, מקור סמכות, מכוחו הייתה וועדת למ"ד רשאית להעניק לעותרת את הסעד המבוקש על ידה. גם בכך די כדי לדחות את העתירה. חרף זאת אתייחס גם לטענת נוספת של העותרת בדבר המדיניות דה-פקטו בה נהגה וועדת למ"ד בתקופה הרלוונטית. 10. כפי שצוין בראשית פרק הדיון, העותרת פנתה לשר הביטחון בראשית שנת 2004, הדיון התקיים בפני וועדת למ"ד, ובקשתה נדחתה. למשיבים עומדת חזקת תקינות המנהל בהתייחס להחלטה זו. עניין זה, כשלעצמו, מטיל על העותרת נטל כבד ביותר לסתור את טענת המשיבים, לפיה עוד בשנת 2002, עם כניסת כב' השופט בדימוס חיים פורת לתפקיד יו"ר וועדת למ"ד הוחלה מדיניות לפיה בקשת העותרת להטבות כספיות, הייתה נדחית. העותרת מבקשת להרים את הנטל באמצעות הצגת ראיות משניות מסוימות בלבד, מבלי לבקש לקבל ראיות זמינות לכאורה, כגון המידע הנוגע להחלטה בעניינה שלה, מידע סטטיסטי מפורט, או מסמכים אחרים מהם ניתן ללמוד על מדיניות כללית בנושא בתקופה הרלוונטית. זאת, בלא הסבר סביר לכך. גם בחינת הראיות המשניות אליהן הפנתה העותרת מעלה כי בין בנפרד ובין כמכלול, אין בהן כדי לבסס את הנטען על ידה. אשר להחלטות שניתנו בשנים 1997 ו-2001, הן אינן מתייחסות לתקופה הרלוונטית אותה ציינו המשיבים בתשובתם וממילא אינן סותרות את האמור בתשובה. ודאי שיש לייחס לדברים משקל ראייתי פחות מההחלטה בעניינה של העותרת עצמה, שהיא היחידה שנדונה בתקופה הרלוונטית ושבידינו מידע לגביה. אשר להחלטת הממשלה, זו מפנה, כך מסתבר, לא להחלטת מדיניות של וועדת למ"ד, אלא להחלטת שר הביטחון בדבר "האצלת סמכות" (שלא הייתה בידו ממילא) לראש אגף השיקום. ברי, שבעצם הסברה השגויה כי לוועדת למ"ד סמכות לתת הטבות כספיות בנסיבות מסוימות, לא נגזרת המסקנה כי עשתה בהן שימוש מקסימאלי. אציין גם שב"כ העותרת הפנה להחלטת הממשלה וציין שנודע לו עליה עוד בעת שייצג בהליך עת"מ 60115-03-11, אך לא ביקש להסתמך עליה או על ההחלטה המבוטלת בעת שהגיש את העתירה הנוכחית. מכל מקום, אף בהנחה שוועדת למ"ד, בהרכב כלשהו ובזמן מסוים כלשהו נתנה החלטה עקרונית בדבר חלוקת הטבות אוטומטית למי שעומד במגבלות "סמכותה", אין בכך כדי להצביע על כך שנהגה לפיה בפועל לאחר כניסתו לתפקיד של כב' השופט בדימוס חיים פורת. ממילא עניינה של העותרת אינו נופל במגבלות הסמכות המפורטות בהחלטת שר הביטחון. אשר לדו"ח מבקר המדינה, לא נאמר בו דבר באשר לשנת 2004 אלא רק כי עד לחודש אפריל 2003 אישרה וועדת למ"ד "... 33 בקשות לתגמולים ולהטבות לכאלה שאינם זכאי האגף" (נספח ו לכתב התשובה, ע' 5 למטה). פרטיהן של הבקשות והנימוקים לקבלתן אינם ידועים, ואין לדעת אם אלו מתייחסים לנסיבות דומות לאלו של העותרת או לנסיבות אחרות, התואמות את אמות המידה שעוגנו בכללים בשנת 2005, כגון מצב כלכלי קשה. לכך יש להוסיף כי לא הובהרה הסיבה שמבקר המדינה ציין את מספר הבקשות שהתקבלו רק עד חודש אפריל 2003 (קרי כחצי שנה קודם למות המנוח) והאם כוונתו לכך שזה היה מועד בדיקתו את החלטות וועדת למ"ד, או האם מדובר במועד בו התקבלה ההחלטה האחרונה ממין זה. בנסיבות אלו, אין באמור בדו"ח כדי להצביע דווקא על נכונות טענת העותרת בדבר מדיניות הוועדה במועד מות בנה. אשר לעדותו של ישראל שרון בעת"מ 60115-03-11 כל שנאמר בה הוא שעל פי הידוע לו, קודם לשנת 2002, בה החלה מעורבותו בפעילות וועדת למ"ד, הייתה הוועדה מאשרת זכויות באופן גורף לאוכלוסיות שלמות כגון מאבטחי הכנסת או אנשי שב"כ ומוסד, כאילו היו זכאים על פי חוק. לא נאמר דבר באשר להמשך המנהג האמור לאחר מכן. מדובר בעדות שמיעה, שממילא תואמת את טענות המשיבים, ואינה מתייחסת למועד מות המנוח, עליו נסמכת העותרת. גם תצהירו של אורן צ'יקו באותו הליך, אין בו לבסס דבר באשר לאופן בו נהגה וועדת למ"ד במקרים ובמועדים הרלוונטיים. ראשית, הדברים מתייחסים לתקופה שבין 1994 ו-2002 ואינם מתייחסים למועדים מאוחרים מכך. שנית, הדברים מתייחסים לנכים בלבד, ולא נאמר דבר באשר לזכויות המוקנות לבני משפחה של נפטרים ששירתו תקופה פחותה מזו שהוגדרה בהחלטת שר הביטחון. אציין, שהמשיבים התנגדו להגשת התצהיר האחרון, נוכח השלב הדיוני המאוחר בו הוגש. הגם שיש טעם בדברים, בהתחשב בתוכנו הבלתי רלוונטי של המסמך, לא מצאתי לנכון להידרש לעניין זה. סוף דבר 11. מכל הטעמים שפורטו לעיל, העתירה נדחית. לא ראיתי לנכון לפסוק הוצאות. צבאמשרד הביטחון