העתקת הייעוד הציבורי ממגרש מופקע למגרש אחר במסגרת תכנית איחוד וחלוקה

העתקת הייעוד הציבורי ממגרש מופקע למגרש אחר במסגרת תכנית לאיחוד וחלוקה, הנפקע המקורי יכול שיימצא זכאי להשבת המקרקעין שהופקעו ממנו או שוויים.

מהות התביעה


פסק דין זה עניינו בתביעתה של התובעת (חברת הכשרת הישוב בישראל בע"מ) לפצותה בסכום של 41,815,010 ₪ (נכון ליום 28.05.96), בעקבות שינוי ייעוד של מקרקעין שהופקעו ממנה בשנות ה-50 של המאה הקודמת. הסכום האמור, כך נטען בכתב התביעה, הינו שוויין של זכויות המגורים והמסחר שהוקצו למינהל מקרקעי ישראל (להלן – המינהל) עבור מקרקעין אלה, בניכוי הפיצויים שקיבלה התובעת בגין הפקעתם.


רקע ותמצית ההליכים עד כה


בהחלטתי מיום 30.11.08 (להלן – ההחלטה הראשונה או ההחלטה) קבעתי כי הנתבעים (המינהל ושר האוצר; להלן גם - המדינה) התעשרו שלא כדין. זאת בקבלם, במסגרת תכנית 2005/6ב (להלן – תכנית האיחוד והחלוקה או התכנית), נכון למועד אישורה (28.05.96), זכויות למגורים ולמסחר בגין המקרקעין שהופקעו מהתובעת (בשנים 1959-1960) ונותרו בעיקרם בייעוד ציבורי (להלן – המקרקעין המופקעים). עוד קבעתי כי הנתבעים אינם זכאים לפטור מהשבה. את טענת הנתבעים, לפיה ההשבה איננה צודקת לנוכח הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התשס"ו-2006 – במסגרתה הוצע לקבוע הוראת מעבר של התיישנות מהותית של תביעה להשבת קרקע, אשר ממועד מתן ההודעה על ההפקעתה חלפו לפחות 25 שנים – דחיתי באותו שלב של הדיון (בהתאם להחלטה דיונית קודמת, לפיה שאלת התחולה הרטרואקטיבית לא תוכרע בשלב הראשון של הדיון). הוספתי והערתי באותה החלטה (בפסקה 29) כי הטרידה אותי השאלה מיהו הזכאי להשבה – התובעת או יתר המשתתפים בתכנית. לפיכך, הוספתי וקבעתי שם כי הצדדים יידרשו גם לשאלת מיהותו של הזכאי להשבה (ככל ששאלת הרטרואקטיביות תוכרע לטובת התובעת).




על ההחלטה הראשונה הגישו הנתבעים בקשת רשות ערעור (רע"א 798/09). בית המשפט העליון (כב' הנשיאה ד ביניש, כב' השופטת (כתוארה אז) מ' נאור וכב' השופטת ע' ארבל) החליט, ביום 12.09.11, כי נוכח השינוי שחל בינתיים במצב המשפטי עם חקיקת סעיף 27 לחוק לתיקון לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2010 (להלן – סעיף 27 או התיקון), אין טעם בבירור הבקשה. לאור זאת, הוחזר התיק לבית משפט זה לשם דיון בשאלת קיומה של עילת תביעה לתובעת, נוכח הוראת המעבר שבסעיף 27 והפרשנות שניתנה לה בפסיקת בית המשפט העליון. נקבע כי טענות הצדדים (לרבות בשאלת חוקתיות הוראת המעבר הקבועה בסעיף 27) שמורות להם.




בעקבות החלטה זו, איפשרתי לצדדים להגיש לי טיעון משלים בכתב בשאלת קיומה של עילת התביעה לתובעת, נוכח הוראת המעבר שבסעיף 27, כמצוות בית המשפט העליון. בהחלטתי מיום 25.06.12 (להלן – ההחלטה השנייה), אימצתי את עמדת התובעת לפיה העילה של עשיית עושר בגין קבלת אחוזי בניה שלא כדין על בסיס מקרקעין מופקעים, שייעודם ציבורי, היא עילה עצמאית ונפרדת מעילת ההפקעה עצמה. משכך, ומשקבעתי בהחלטה הראשונה כי הנתבעים התעשרו שלא כדין, הגעתי לכלל מסקנה כי הוראת המעבר שבסעיף 27 בתיקון, הקובעת התיישנות מהותית של תביעה להשבת קרקע שהופקעה, אינה חלה על המקרה דנן (כך שאין בה כדי למנוע את המשך בירור תביעתה של התובעת).




אף על ההחלטה השנייה הגישו הנתבעים בקשת רשות ערעור, אך גם זו נדחתה על ידי בית המשפט העליון (כב' השופט נ' סולברג), משלא נמצא טעם המצדיק חריגה מהכלל לפיו השגות על החלטות ביניים ישמעו בעת הערעור על פסק הדין. השופט סולברג הזכיר בהחלטתו כי השאלה בדבר זהות הזכאים להשבה – התובעת או יתר המשתתפים בתכנית – טרם הוכרעה על ידי, ולכן אין הצדקה לכך שערכאת הערעור תעסוק כבר עתה בסוגיה שאפשר ותתייתר (רע"א 6723/12 מינהל מקרקעי ישראל נ' חברת הכשרת הישוב (13.11.12)).




בדיון שנערך בפניי ביום 14.2.13, הודיעו הצדדים כי מקובל עליהם ששאלת הרטרואקטיביות אינה עומדת עוד לדיון או הכרעה בפני בית משפט זה. כן הודיעו הצדדים כי שתי השאלות היחידות העומדות להכרעה הן אלו: האחת, מהו שווי ההתעשרות של הנתבעים בעקבות תכנית האיחוד והחלוקה, כפי שנקבע בהחלטתי הראשונה, ביחס לחלקות שהופקעו מהתובעת. והשנייה, מהו חלקה של התובעת בהשבת ההתעשרות, דהיינו: האם ההתעשרות היא על חשבונה או על חשבון יתר בעלי המקרקעין שהשתתפו בתכנית (להלן – יתר המשתתפים בתכנית).




בחודש יוני 2013, נערכו שני דיונים בתיק זה, שבמסגרתם נחקרו המומחים מטעם הצדדים על חוות דעתם (בתחום השמאות), ולאחר מכן הגישו ב"כ הצדדים את סיכומי טענותים בכתב.




כעת, בסופה של השתלשלות דיונית זו, עלי לדון, לכאורה, בשתי השאלות שהצדדים הותירו להכרעת בית המשפט - שאלת שווי ההתעשרות של הנתבעים ושאלת חלקה של התובעת בהשבת ההתעשרות. אומר אני "לכאורה", משום שלאור תשובתי דלהלן לשאלה השניה, התייתר הצורך לדון בשאלה הראשונה. אפנה אפוא לדיון בשאלה השניה.


חלקה של התובעת בהשבת ההתעשרות
רקע נורמטיבי – בקצרה


תביעתה של התובעת להשבת ההתעשרות מעגנת עצמה בעילה של עשיית עושר. חובת ההשבה, עליה מורה סעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט-1979, "מתגבשת אפוא בהתקיים שלושה תנאים: זכייה בטובת הנאה; שלא על-פי זכות שבדין; שבאה לזוכה מן המזכה" (ע"א 588/87 כהן נ' שמש, מה(5) 297 (להלן – עניין כהן), בעמ' 320, מפי כב' השופט (כתוארו אז) א' מצא). שני התנאים הראשונים מתקיימים בענייננו, משקבעתי בהחלטתי הראשונה כי הנתבעים, שקיבלו במסגרת תוכנית האיחוד והחלוקה מגרשים למגורים ולמסחר על בסיס מגרשים בייעוד ציבורי, התעשרו שלא כדין (ראו שם, פסקאות 14 ו-21). קביעה אחרונה זו, לפיה טובת ההנאה (ההתעשרות) שהמדינה זכתה בה היתה שלא כדין, עולה גם בקנה אחד עם פסק הדין שניתן בבית המשפט העליון לאחר מתן החלטתי הראשונה. כוונתי היא לפסק הדין בעע"מ 7336/10 לוקר נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז חיפה, שניתן ביום 31.11.2012. נקודת המוצא בפסק הדין היא, שמקרקעין שנכנסו לתכנית איחוד וחלוקה בייעוד ציבורי ונותרו בה בייעוד ציבורי, לא ייכללו "מעל הקו" בטבלת האיזון וההקצאה, כלומר, לא יוקצו כנגדם "מגרשי תמורה" (שם, פיסקה 11; ראו גם פסקאות 2 ו- 3). התנאי השלישי, שקיומו נדרש לכינונה של עילת תביעה בעשיית עושר, עניינו בשאלת הקשר הסיבתי, קרי: ממי באה לנתבעים ההתעשרות ולמי יש להשיבה - לתובעת או ליתר משתתפי התכנית. שאלה זו היא שנותרה פתוחה בהחלטתי הראשונה והיא העומדת עתה להכרעה בפסק דין זה.


טענות הצדדים


התובעת טוענת, כי השתתפות המדינה (הנתבעים) בתכנית האיחוד והחלוקה לא שינתה דבר לגבי המשתתפים האחרים. לטענתה, הכללת שטחי המדינה בתכנית לא היטיבה ולא גרעה מהתמורה (השטח ואחוזי הבנייה) שקיבלו יתר המשתתפים בתכנית. זאת, לדידה, משום שאילו אותם שטחים בייעוד ציבורי לא היו נכללים בתכנית, הרי שהשטח הכולל היה קטן, כך שלא היה נותר שטח עודף לחלוקה, וממילא יתר המשתתפים בתכנית לא היו מקבלים תמורה נוספת מעבר לזו שקיבלו. כך, לדבריה, מפני שעל-פי טבלאות האיזון כל אחד מהמשתתפים קיבל בתכנית שטח זהה בגודלו לשטח שהכניס לתכנית ולכל אחד מהשטחים הללו הוענקו 120% בנייה. לטענתה, הגורם היחיד שקבע את התמורה שקיבל כל משתתף הוא השטח "שהכניס" לתכנית, כך שהכללתו או אי-הכללתו של שטח הנתבעים בתכנית לא השפיעו על גובה התמורה של יתר המשתתפים, ועל כן, זכאית היא להשבת מלוא שווי ההתעשרות. לשיטתה, מספר המגרשים של יתר משתתפי התכנית הוא מספר קבוע, שלהשתתפות המדינה לא היתה השפעה עליו. משכך, לטענתה, יתר משתתפי התכנית לא נפגעו מהתעשרות המדינה. התובעת סומכת טענתה זו על הדברים שאמר השמאי בלולו, המומחה מטעם הנתבעים, בחקירתו הנגדית: "אבל תשובתי לשאלתך, ככל שהמדינה השתתפה וטבלת האיזון נכונה אז אף אחד לא נפגע" (פרוטוקול הדיון מיום 17.06.13, עמ' 40 שורות 20-21). עוד טוענת התובעת, כי טענת הנתבעים לפיה ההתעשרות שייכת לשאר משתתפי התכנית היא טענה שבחוסר תום-לב, משעה שקבלתה תאפשר לנתבעים לחמוק מהשבה, לאור טענת התובעת, שתביעתם של יתר משתתפי התכנית התיישנה. התובעת טוענת כי היא זכאית לקבל את ההתעשרות, שהמדינה זכתה בה שלא כדין, על בסיס השטח (אשר הופקע ממנה) שזיקתה אליו נותרה בעינה ובהדגישה כי ההתעשרות מנותקת משאלת ההפקעה.




הנתבעים טוענים מנגד, כי התובעת, שאינה בעלים של קרקע אחרת במסגרת התכנית (חוות דעת המומחה מטעם הנתבעים, פסקה 12.2), אינה יכולה לתקוף במסגרת תביעה זו את התכנית, וממילא אינה יכולה לזכות בהתעשרות של הנתבעים מכוח אותה תכנית. במישור המהותי, טוענים הם, כי לנפקע ההיסטורי אין כל זכות להשבה מכיוון שהוא לא היה צד להליך התכנוני. על כן, התובעת אינה זכאית להשבה, משום שלא השתתפה בתכנית האיחוד והחלוקה; וככל שקיימת התעשרות שלא כדין, היא לא נעשתה על חשבונה של התובעת, אלא לכל היותר על חשבון יתר משתתפי התכנית, שלטענת הנתבעים, תביעתם התיישנה. במישור הדיוני, מוסיפים הם, כי אף אם לתובעת הייתה זכות לתקוף את התכנית (לרבות טבלת האיזון), הרי שהתכנית לא נתקפה במועד הקבוע לכך. הנתבעים ממשיכים וטוענים כי קביעה לפיה התובעת זכאית להשבת ההתעשרות, תביא לכך שהיא תקבל תשלום על אף שתביעתה ביחס למקרקעין המופקעים עצמם בטלה מחמת התיישנות מהותית (בהתאם לסעיף 27 בתיקון). כן טוענים הנתבעים, כי יש לדחות את טענת התובעת לפיה גם אילולא היקצו לעצמם מגרשים שלא כדין, לא היה חלקם של יתר משתתפי התכנית גדל, בהפנותם לדברי המומחה מטעמם (מר בלולו), בחקירתו הנגדית, לפיהם, אם המדינה לא היתה מקצה לעצמה מגרשים, היו המגרשים האלה מתחלקים בין יתר משתתפי תכנית האיחוד והחלוקה על-פי חלקם היחסי במתחם (פרוטוקול הדיון מיום 17.06.13 החל מעמ' 39 ש' 10 ואילך).


דיון והכרעה


אקדים ואומר, כי מקובלת עלי טענת הנתבעים, לפיה יתר משתתפי התכנית לאיחוד וחלוקה - ולא התובעת (שלא השתתפה בה) - הם שזכאים להשבה, וזאת, מבלי לקבוע עמדה בשאלת התיישנות תביעתם.




אין בידי לקבל את טענת התובעת, כי למגרשים שהמדינה נטלה לעצמה שלא כדין, במסגרת תוכנית האיחוד והחלוקה, לא היתה השפעה על חלקם של יתר המשתתפים. אף בעניין זה מקובלת עלי טענת הנתבעים, שאילולא הקצתה המדינה לעצמה מגרשים שלא כדין, היו אלה מתחלקים בין משתתפי התכנית, כפי שהבהיר זאת השמאי מטעם הנתבעים בחקירתו הנגדית ובתשובתו לשאלת הבהרה של בית המשפט (פרוטוקול הדיון מיום 17.06.13 החל מעמ' 39 ש' 10 ואילך). טענתה של התובעת כי אי מסירת ההשבה לידיה תותיר את ההתעשרות שלא כדין בידי הנתבעים, איננה יכולה להוות סיבה להשיב לה את שלא מגיע לה.




טענתה האחרונה של התובעת, הנסמכת על זיקתה למקרקעין שהופקעו ממנה, מבקשת להסתייע בפסק הדין בעת"מ (ת"א) 1121/00 ישראלי נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה, רמת השרון, פ"מ, פסקי דין מינהליים, תשס"א-2001, 529 (להלן - עניין ישראלי). אף הנתבעים, המפנים מצדם לפסק הדין בע"א 8958/10 עיריית רמת השרון נ' טו-מז חברה קבלנית בע"מ, ניתן ביום 09.07.12 (להלן: עניין טו-מז), מתייחסים לפסק הדין בעניין ישראלי. אדרש אפוא לשני פסק דין אלה.




הסיטואציה שנדונה בעניין ישראלי ובעניין טו-מז שונה מזו הנדונה בפניי. במקרים שנדונו שם, מדובר היה בהעתקת ייעוד ציבורי: הרשות נכנסה לתכנית האיחוד וחלוקה עם מגרש מופקע בייעוד ציבורי ובמסגרת התכנית העתיקה את הייעוד הציבורי למגרש אחר.


וכך, בעניין ישראלי, הגם שלא התערב בתכנית עצמה, סבר כב' השופט ע' מודריק כי ראוי שהרשות תחזיר לבעלים המקורי את דמי האיזון ששילם המשתתף, אשר קיבל לידיו חלק מהמגרש המופקע המקורי, לאחר ששוחרר חלקית מייעודו הציבורי והועתק למקרקעין שלו. זאת, משום שסבר כי מדובר למעשה במהלך דו-שלבי ("מהלך כפול" בלשונו): ביטול ההפקעה של המגרש המופקע המקורי והפקעה של מגרש חדש. לפיכך, זכאי הנפקע המקורי, שהפקעת מגרשו בוטלה (חלקית), לדמי האיזון (החלק היחסי) שנטלה הרשות מהמשתתף שקיבל לידיו חלק זה (ראו שם, בעמ' 547-548).

בעניין טו-מז נדרשה כב' השופטת ד' ברק-ארז לשאלה של העתקת הייעוד הציבורי ממגרש למגרש במסגרת תכנית לאיחוד וחלוקה. השופטת שאלה עצמה, האם לנוכח ביטול הייעוד הציבורי במקרקעין המופקעים, אין אכן נדרשת השבתם לבעליהם המקורי. המסקנה שהיא מגיעה אליה הינה: "נקודת המוצא שצריכה אפוא להנחות את השימוש בהליך של איחוד וחלוקה מחדש היא התכלית שלשמה הוענקה סמכות זו: התכלית התכנונית. אכן, לא כל אימת שמקומו של 'הייעוד הציבורי' מועתק במסגרת הליך של איחוד וחלוקה מחדש תתחייב השבת הקרקע לבעליה המקוריים" (שם, פיסקה 27). שם התקבל ערעורה של הרשות המקומית מטעמי מניעות ושיהוי.



בשונה ממקרים אלה של ניוד הייעוד הציבורי בגדרי תכנית איחוד וחלוקה, במקרה שבפניי, לא חל שינוי בייעודם של המקרקעין המופקעים: הם נכנסו לתכנית בייעוד ציבורי ונותרו בה בייעוד ציבורי. אלא, שעל בסיסם, בהתעלם מייעודם הציבורי וכאילו היו מגרשים בייעוד פרטי, הוקצו לנתבעים מגרשים בייעוד פרטי תמורתם (השוו עניין לוקר, פסקה 11). אין מדובר אפוא בביטול המטרה הציבורית, שהוא בבסיס הסיטואציה של ניוד הייעוד והוא אשר מעורר את שאלת הצורך בהשבה לבעלים המקורי.




הפגיעה במקרה שבפניי היא אפוא במשתתפי התכנית, שאילולא ההקצאה שלא כדין לנתבעים, היו הם חולקים, על-פי חלקם היחסי, במגרשים. משתתפי התכנית הם שהעשירו את הנתבעים, הם "המזכה", שמידיו באה לה ההתעשרות, והם, לפיכך, מי שזכאים להשבה.




מן האמור לעיל עולה, כי עת מדובר בהעתקת הייעוד הציבורי ממגרש מופקע למגרש אחר במסגרת תכנית לאיחוד וחלוקה, הנפקע המקורי יכול שיימצא זכאי להשבת המקרקעין שהופקעו ממנו או שוויים. לא כך במצב השני, שבו המגרש המופקע נכנס לתכנית איחוד וחלוקה בייעוד ציבורי ויוצא ממנה כשהוא בייעוד ציבורי. הווה אומר, לא חל שינוי בייעודו של המגרש עצמו, כמגרש שייעודו ציבורי, אלא שעל בסיסו מקצה הרשות לעצמה מגרשים בייעוד פרטי במסגרת תכנית האיחוד והחלוקה. במקרה כזה לא בוטלה המטרה הציבורית של המגרש, ולפיכך, לא קמה לבעלים המקורי זכות להשבתו או לפיצוי תחתיה, זכות שיכול שתקום לו במקרה של העתקת הייעוד הציבורי, לנוכח העובדה שההעתקה משמיעה למעשה ביטול ההפקעה המקורית וביצוע הפקעה חדשה. במקרה שבפניי מטרתו הציבורית של המקרקעין המופקעים נותרה בעינה, ו"כל" שעשו הנתבעים שבפניי הוא שימוש שלא כדין במקרקעין אלה לצורך קבלת מגרשים בייעוד פרטי במסגרת התכנית, בפוגעם בכך במשתתפי התכנית, שההקצאה הבלתי-חוקית גרעה מהחלק שהיו זכאים לקבלו במסגרתה.




סיכומו של דבר: משעה שנקבע שמשתתפי התכנית הם שזכאים להשבה במקרה זה והתובעת איננה ביניהם, אין היא זכאית להשבת ההתעשרות. משכך, התביעה נדחית.


מיותר לציין, כי אין בדברים דלעיל כדי לקבוע בעניין זכות ההשבה הקונקרטית של מי ממשתתפי התכנית.

בנסיבות הכוללות של העניין, ובהינתן קביעתי כי הנתבעים אכן התעשרו שלא כדין, (אף שלא על חשבון התובעת כי אם על חשבון המשתתפים האחרים), לא ראיתי לחייב את התובעת בהוצאות הנתבעים – וכל צד ישא בהוצאותיו.



לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. איחוד חלקות

  2. פרצלציה לא רצונית

  3. איחוד יחידות משנה

  4. בעלות על קרקע לפני איחוד וחלוקה

  5. הפקעה במסגרת תכנית איחוד וחלוקה

  6. איחוד וחלוקה מחדש ללא הסכמת בעלים

  7. שינוי שווי הקרקע לאחר איחוד וחלוקה

  8. תכנית חלוקה ללא הסכמת בעלים במקרקעין

  9. השפעת איחוד וחלוקה על שעבוד מקרקעין

  10. תכנית איחוד וחלוקה ללא הסכמה - הפקעה

  11. אי מיצוי הליכים של תכנית איחוד וחלוקה

  12. פירוק שיתוף במקרקעין לפני איחוד וחלוקה

  13. פירוק שיתוף במקרקעין לאחר אישור תכנית איחוד וחלוקה

  14. תכנית חילופי שטחים במסגרת איחוד וחלוקה של שטחים במושב

  15. פתרון להגדלת זכויות הבניה של התכנית בדרך איחוד וחלוקה

  16. איחוד וחלוקה של חלקה צרה וארוכה בטרם הוצאת היתרי הבנייה

  17. האם ועדת ערר מוסמכת לבטל תכנית איחוד וחלוקה לאחר שאושרה

  18. העתקת הייעוד הציבורי ממגרש מופקע למגרש אחר במסגרת תכנית איחוד וחלוקה

  19. הפשרת ייעודי הקרקע מחקלאות למגורים - תכנית מתאר איחוד וחלוקה ללא הסכמת בעלים

  20. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177

דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון