מה עושים אם הועדה המחוזית לא אישרה תכנית מתאר ?

מה עושים אם הועדה המחוזית לא אישרה תכנית מתאר ?

א. כללי
עניינה של העתירה הינו בתכנית מתאר, אשר הוועדה המחוזית החליטה לבטלה, בנימוק שנפלו בה פגמים מהותיים והיא אינה ראויה לאישור. בחלוף מספר חודשים מהחלטתה הראשונה, שינתה הוועדה המחוזית את דעתה ואפשרה הגשת התכנית מחדש. לטענת העותרים, ההגשה מחדש נעשתה בהליך החורג מהוראות החוק המסמיך, ובאופן שאפשר לוועדה המקומית לדלג על הליכי תכנון מחייבים, וביצוע מעין "מחטף" מבחינת הליכי התכנון והבניה הקבועים בחוק. במסגרת העתירה, התבקש בית המשפט ליתן צו המורה על ביטול החלטת וועדת המשנה מיום 26.2.12, ביטול החלטת הוועדה המחוזית מיום 5.9.11 וכן התבקש בית המשפט להורות, כי דבר ביטול ההפקדה של התוכנית יפורסם כדין.

ב. הצדדים

  1. העותרים הם בעלי זכויות חכירה במשקי עזר ו/או בעלי קרקעות בבעלות פרטית בתחום "נחלת יהודה" שבראשון לציון.
  2. המשיבה 1, היא וועדת המשנה להתנגדויות של המשיבה 2 (להלן: "ועדת המשנה").
  3. המשיבה 2, היא הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז, אשר בתחום סמכותה נמצאת העיר ראשון לציון (להלן: "הוועדה המחוזית")
  4. המשיבה 3, היא הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון שהנה יוזמת התכנית (להלן: "הוועדה המקומית").
  5. המשיבה 4 היא הרשות המקומית שבתחומה נכלל שטח "נחלת יהודה" (להלן: "עיריית ראשון לציון").
  6. המשיב 5, הוא בעל המקרקעין שעליהם חלה התכנית והגוף הממונה על ניהול מקרקעי המדינה.

ג. להלן העובדות הרלוונטיות

  1. נחלת יהודה הייתה מועצה מקומית, אשר סופחה לתחום השיפוט של עיריית ראשון לציון בשנת 1988. נחלת יהודה כללה כ- 40 משקי עזר, אשר יושבו בשנות ה-50 ע"י עולים חדשים. משקי העזר כוללים את בתי המגורים, וחלקת אדמה לעיבוד חקלאי אישי בסדר גודל של כ- 5 דונם.
  2. בתחילת שנות ה-90 יזמה הוועדה המקומית תכנית מתאר, שמטרתה - הפיכת החלקות החקלאיות לשכונות מגורים חדשות.
  3. בשנת 1992 אושרה "תכנית שינוי מתאר נחלת יהודה רצ/במ/ 50/50/1 " ביוזמת הוועדה המקומית. התוכנית נועדה לשנות את ייעודן של חלקות האדמה החקלאיות, לייעוד של מגורים, בצפיפות ממוצעת של 6 יחידות דיור לדונם. תכנית זו לא יושמה אי פעם.
  4. בשנת 1994 החלה הוועדה המקומית בייזום ותכנון של תכנית חדשה, תכנית רצ/1 52/50. ביום 24.11.1994, פורסמה ברשומות "הודעה בדבר הכנת שינוי תכנית מתאר מקומית" אשר לפיה השינויים המוצעים הנם:

"תכנון כולל של החלק הצפוני של נחלת יהודה לצורך הקמת שכונת מגורים. במסגרת "התכנון איחוד וחלוקת החלקות וחלוקתן מחדש תוך הקצאת שטחים בהתאם לזכויות כתכנית, 2) קביעת אזורים למגורים צמודי קרקע ובניה רוויה 3) קביעת שטחים לצרכי ציבור, לדרכים, לבנייני ציבור ולשטח ציבורי פתוח 4) קביעת מערכת דרכים המאפשרת גישה היקפית ופנימית 5) קביעת הוראות בניה למגבלות בניה וקביעת מתחמי תכנון".
5. על אף שההודעה דלעיל פורסמה בשנת 1994, התכנית הוגשה לוועדה רק בשנת 2000 ובשנת 2001 אושרה לראשונה להפקדה.
6. מאחר שהתכנית לא קודמה ע"י הוועדה המקומית ולא עמדה בתנאי ההפקדה, הוארך תוקף החלטת ההפקדה האמורה לעיל מספר פעמים במהלך השנים.
7. רק בשנת 2010, 16 שנים לאחר הפרסום על הכנתה, פורסמה התכנית להפקדה ברשומות. ביום 5.12.10 נשמעו בפני וועדת המשנה התנגדויות לתכנית, לרבות טענות, כי התכנית התעלמה לחלוטין מהזכויות הקנייניות של התושבים על הקרקע; כי לא ניתן לבצע תכנית של איחוד וחלוקה ללא הסדרת הסוגיות הקנייניות, וכן כי התכנית תוכננה בשיטות עבודה מיושנות אשר אינן תואמות את המבא"ת [מבנה אחיד לתכניות].
8. לאחר שמיעת ההתנגדויות של התושבים, החליטה וועדת המשנה לדחות את התוכנית. כך נקבע בהחלטת וועדת המשנה מיום 5.12.2010:
"הוועדה לאחר ששמעה את ההתנגדויות עמדת מהנדס הרשות המקומית לתכנית שתמך ברוב ההתנגדויות שהוגשו לתכנית, סוברת כי בנסיבות אלו ולאור עמדת הרשות המקומית המבקשת לערוך בתכנית שינויים מהותיים ומשמעותיים שייצרו למעשה תכנית חדשה, הרי שדינה של תכנית זו להידחות. תכנית זו, שהחלה את דרכה בשנת 2001 נדרשה למספר שינויים לאורך חייה, בין השאר ע"מ להתאימה לתכניות מתאר רלוונטיות, אף על פי כן, לאורך שנים, לא עמדה התכנית בתנאי ההפקדה הנדרשים, וכעת לאחר שהופקדה, עמדת הוועדה המקומית היא שהתכנית אינה מתאימה ודורשת תכנון מחדש ומכאן שמתחייבת סגירתה. הוועדה אינה מקלה ראש בבואה לבטל תכנית המאפשרת הקמתן של מספר יחידות דיור לא מבוטל לבנייה למגורים, היות ומדובר בתכנית הצפויה, לאור קבלת חלקים מההתנגדויות שהושמעו בפני הוועדה, לשנות את פניה באופן שיחייב ללא ספק הפקדה מחדש ולאור העובדה שלטענת הוועדה המקומית מתקיים מהלך תכנוני חדש לשכונת נחלת יהודה, סבורה הוועדה כי הניסיון להיאחז בתוכנית זו כבפלטפורמה לתכנית המתוקנת לא יקצר את לוחות הזמנים לאישורה של תכנית ראויה להרחבת הבינוי בנחלת יהודה.
הוועדה מבקשת להוסיף כי לאור העובדה שמדובר בתא שטח משמעותי בהיקפו המצוי בתחומי העיר ראשל"צ והמיועד לתכנון מחדש וכן לאור הצורך המתבקש בעתודות בניה למימוש באזור זה, מן הראוי כי תקודם תכנית חליפית, תוך התייחסות ככל שניתן לכלל השיקולים התכנונים שהועלו ע"י המתנגדים ומהנדס העיר וזאת בהקדם האפשרי" (ההדגשות לא במקור א.ס).
החלטת וועדת המשנה מיום 5.12.10, לדחות את התכנית, אם כן, הייתה ההחלטה מנומקת ומפורטת, המתייחסת באופן מפורש וחד משמעי לצורך בסגירתה של התכנית, הכנת תכנית חדשה והפקדתה מחדש על כל המשתמע מכך.
9. אלא שנציגי משרד הבינוי והשיכון ומנהל מקרקעי ישראל סברו אחרת, והגישו לוועדה המחוזית בקשה לדיון חוזר, לפי סעיף 11 ד' לחוק התכנון והבניה (להלן: החוק). למרות שההחלטה על דחיית התכנית התקבלה ביום 5.12.10, הוגשה הבקשה לדיון חוזר רק ביום 9.5.11, באיחור של כחצי שנה מהמועד שנקבע בחוק. אם לא די בכך שהבקשה הוגשה באיחור, אף הוועדה המחוזית עצמה דנה בבקשה רק כארבעה חודשים לאחר הגשתה ביום 5.9.11.
10. ביום 5.9.11 דנה כאמור הוועדה המחוזית, בבקשה לדיון חוזר והחליטה לדחות את הבקשה כשקבעה את הדברים הבאים:
"הוועדה לאחר ששמעה את נציג ממ"י ועמדת לשכת התכנון מחליטה לדחות את הבקשה לפי 11 ד' וסבורה כי לא נפל פגם תכנוני או משפטי בהחלטת ועדת המשנה להתנגדויות. בידי הוועדה המקומית/עירייה להגיש תכנית חדשה, שתבטא את התיקונים המהותיים שביקשה לערוך לתכנית המופקדת ויש לבחון האם התכנית מתאימה למסלול לפי חוק הוד"ל. ככל שיש בידי הוועדה המקומית או ממ"י טענות המצדיקות לטעמם דיון חוזר בוועדת המשנה להתנגדויות, ובכלל זה ככל שהם מבקשים להציג תכנון חדש, עליהם להביאן בפניה בתוך 30 יום, וועדת להתנגדויות תדון בתכנית תוך 30 יום נוספים ותחליט האם יש בפניה נסיבות המצדיקות דיון חוזר וככל שתסבור לכך, תדון בעניין לגופו".
הוועדה המחוזית, אשר דנה בבקשה, קבעה אפוא כי היא דוחה את הבקשה, משום שהיא אינה עומדת בהוראות החוק. אך בד בבד אפשרה לוועדה המקומית להציג תכנון חדש בפני וועדת המשנה, במועדים שקצבה לכך.
11. מתוך הפרוטוקול של ישיבת ועדת המשנה להתנגדויות מיום 26.2.12 עולה כי נציג לשכת התכנון הציג בפני ועדת המשנה להתנגדויות את פניית הועדה המקומית מתאריך 24.11.11 ואת פניית הוועדה מיום 23.2.11. בפרוטוקול נאמר, כי בפניות אלה נטען שפרשנות ועדת המשנה הייתה מרחיקת לכת ושהוועדה המקומית ביקשה לערוך שורה של תיקונים שתאפשר קידומן של התוכניות וכן נטען כי כיוון שחלק מטענות המתנגדים היו מקובלות עליה, לא היה מקום לדחות את התכניות. הועדה המקומית ביקשה להחזיר את התכניות לדיון לאחר עדכון הנושאים שאותם ציינה בפניותיה.
12. במסגרת הדיון מיום 26.2.12 חזרה בה וועדת המשנה מהחלטתה וקבעה, כי יש לאפשר לוועדה המקומית להביא את התכנית בפני וועדת המשנה במתכונת חדשה, ולמעשה- הגשת התוכנית מחדש לאחר שהתכנית כבר בוטלה. וכך קבעה:
"למן החלטתה הקודמת של הועדה חל שינוי מדיניות ברמה הארצית שעיקרו בעידוד בניה למגורים מתוך מגמה להתמודד עם הצורך ביחידות דיור. התכניות הנדונות מוסיפות כ- 3000 יח"ד. הועדה סברה בהחלטתה הקודמת כי האחזות בתכנית הנוכחית כפלטפורמה לתכנית מתוקנת לא תקצר את לוח הזמנים לאישורה של תכנית ראויה להרחבת הבינוי בשכונה. בזמן שחלף למן החלטתה הקודמת של הועדה גיבשה הועדה המקומית תכנית המבטאת את השינויים שביקשה לערוך, וציינה כי אלה מטמיעים התייחסויות למספר נושאים שעלו בהתנגדויות. לנוכח שינוי המדיניות, בשים לב להתקדמות של הועדה המקומית בתיקון התכנית, ובשים לב לעמדתו של מינהל מקרקעי ישראל אשר ביקש לאפשר קידום התכנית הנוכחית עם השינויים הדרושים, סבורה הועדה כי יש לאפשר לועדה המקומית להביא את התכנית במתכונתה החדשה בפני הועדה המחוזית, ומחליטה לשנות את החלטתה מיום 5.12.10 בהתאם.
הועדה אינה סבורה כי ראוי לקיים דיון ראשוני בשינויים אלה במסגרת ועדת ההתנגדויות ולפיכך מורה כי התיקונים המבוקשים המהווים שינוי משמעותי לתכנית שייתכן וידרשו דיון פומבי נוסף, שיתוף ציבור נאות והפקדת התכנית מחדש - יידונו בפני מליאת הועדה המחוזית. הועדה מבהירה למען הסר ספק כי השינויים אותם ביקשה הועדה המקומית להטמיע בתכנית לא נבחנו על ידה לגופם, ואין בהחלטתה להעביר את הדיון בהם למליאת הועדה המחוזית משום הבעת דעה לגבי טיבם של שינויים אלה. שינויים אלה יוצגו ויידונו במסגרת התכנית המתוקנת בפני מליאת הועדה המחוזית אשר תחליט בהם לגופם וכן תחליט בדבר הפעולות הנדרשות על מנת לקדמה, ככל שתחליט לקדמה בהתאם לשיקול דעתה ולהוראות החוק".
13. לטענת העותרים, דבר הגשת הבקשה לדיון חוזר וההחלטה בבקשה נודעו לעותרים רק לקראת סוף ינואר 2012 משחלף המועד שנקבע בהחלטת הועדה המחוזית מיום 5.9.11. לפיכך, ביום 29.1.12 פנו העותרים לוועדה וביקשו כי ביטול התוכנית יפורסם כדין ברשומות.
14. בידי העותרים סיכום פגישה שהתקיימה עם מהנדס העיר ראשון לציון, ביום 26.6.2012 שבה נכח גם אחד מהעותרים. סיכום הפגישה התקבל אצל ב"כ העותרים ביום 31.7.2012. מקריאת סיכום הפגישה ומעדכון שנמסר לב"ב העותרים ע"י העותר יפת אלוני שנכח בפגישה, עולה, כי בכוונת המשיבה 3 (הוועדה המקומית) להפקיד מחדש את התכנית, לאחר שיבוצעו בה שינויים שונים, ולהתבסס על העובדה שמדובר ב"תכנית קלוטה" וכי אין כוונה להכין תכנית חדשה.

ד. טענות העותרים

  1. לטענת העותרים, ביום 5.12.2011, לאחר שקיבלה את ההתנגדויות לתכנית, לרבות התנגדויות העותרים, דחתה הוועדה המחוזית את התכנית בהחלטה מפורטת ומנומקת והנחתה את רשויות התכנון ליזום תכנית חדשה במקומה. במקום זאת, הוחלט ע"י המשיבים "להחיות" את התכנית שבוטלה ע"י שימוש בהליך של בקשה לדיון חוזר לפי סעיף 11 ד' לחוק התכנון והבניה (להלן: החוק). דא עקא- ההליך של "החייאת" התוכנית לקה בכל פגם אפשרי: הבקשה לדיון חוזר הוגשה בחריגה בולטת מהמועד הקבוע בחוק; וועדת המשנה דנה בבקשה למרות הפגמים הרבים, דחתה את ההתנגדויות, אפשרה "להחיות" את התכנית, בהעדר סמכות חוקית לכך וללא מתן זכות טיעון (הקבועה בחוק) למתנגדים.
  2. העותרים טוענים, כי אחיזה בתוכנית הישנה נועדה לאפשר למשיבות לחמוק מדרישות החוק, שהשתנו מאז הגשת התכנית לראשונה (לפני 20 שנה). מאז הגשתה של התכנית נפל דבר בהליכי התכנון והבניה והחל משנת 2006, קמה חובה להגיש תכניות מתאר לפי "נוהל מבא"ת". נוהל זה נועד להסדיר ולאחד את אופן הגשת תכניות המתאר החדשות, כך שיוכנו באופן מקצועי, אחיד, ברור ומדויק. הוא נועד להבטיח, כי התכנית תעבור את כל היועצים הדרושים, אישורי הרשויות המוסמכות, הכנת תשתית תכנונית עדכנית וכד'.
  3. הניסיון של המשיבים להפקיד את התכנית מחדש תוך שימוש בפלטפורמת התכנית הישנה משמעו, הגשתה של התוכנית שלא לפי נוהל מבא"ת ו"דילוג" בין היתר על דיון מחדש בוועדה המקומית ובמליאתה וכן "דילוג" על הליך קליטה בוועדה המחוזית, הכולל הגשתם וחידושם של אישורים שונים, כגון אישור משרדי התחבורה, איכות הסביבה, הבריאות וכן "דילוג" על הליך של ועדת היגוי, הקודם לדיון הפקדה. לו אזרח מן השורה היה מבקש להגיש מחדש תכנית, ולו בהיקף קטן ומצומצם, לא היה עולה על דעתן של רשויות התכנון לוותר על כל מסלול התכנון הקבוע בחוק. במקרה דנן, המשיבים מבקשים לאשר תכנון למתחם עירוני שלם, בהיקף של אלפי יחידות דיור.
  4. יצוין כי הנימוק של דחיפות הליכי התכנון כפי שמועלה ע"י המשיבים הוא תמוה, לאור העובדה שהתכנית נדחתה לפני 3 שנים, ותכנון חדש טרם הוגש. לא זו אף זו, מדובר בתכנית המצויה בתכנון כבר 20 שנה.
  5. ויודגש, העתירה אינה מכוונת כנגד שיקול תכנוני כזה או אחר, אלא כנגד חריגה מהוראות החוק, הקובעות מועדים ועילות לדיון חוזר. הוראות אלו הופרו ברגל גסה: כך, הופרה החובה למתן זכות טיעון ושונתה החלטה מבלי שנתקיים שינוי נסיבות המצדיק זאת. אם תתקבלנה טענות המשיבות, הרי שנוצר מצב אבסורדי, המייתר את תפקיד בתי המשפט לעניינים מנהליים. בתי המשפט פסקו לא אחת, כי תפקידם הינו לבחון את סבירות ההחלטות של גופי התכנון, וכי החלטה שחורגת ממתחם הסבירות, דינה פסלות.

ה. טענות המשיבים

  1. המשיבים טוענים, כי שינוי מדיניות ברמה הארצית, שעיקרו עידוד בנייה למגורים, והחלטת ממשלה שקבעה מדיניות זו, הצדיק את שינוי ההחלטה; אולם מדובר בהחלטה שקדמה להחלטתה הראשונה של המשיבה 2 מיום 5.12.10, שהייתה לנגד עיניה בעת החלטתה לדחות את התכנית, והיא אף התייחסה לסוגיה זו במפורש בהחלטתה.
  2. המשיבים טוענים, כי העתירה הנה "עתירה מוקדמת" וכי ההליך התכנוני נמצא בעיצומו, וכי מוסדות התכנון טרם החליטו מה יעלה בגורל התכנית. אולם ההחלטה שנגדה מכוונת העתירה, הנה ההחלטה השגויה "להחיות" את התכנית בניגוד גמור להחלטה קודמת לפיה התכנית אינה ראויה. זו החלטה שכבר התקבלה, היא כבר מיושמת, והיא וכבר פתחה בפני הוועדה את הדרך ל"קיצור ההליכים" שהיא כה ייחלה לו. בניגוד להלכות אליהן מפנים המשיבים, בענייננו הליכי ההתנגדות כבר מוצו והסתיימו, וההחלטה על גורלה של התכנית, כבר התקבלה. מצב דברים זה אינו דומה למצב של הגשת עתירה בעיצומו של הליך תכנוני או בטרם נשמעו התנגדויות.
  3. טוענות המשיבות טענות בנוגע לאיחור הרב בהגשת הבקשה לדיון חוזר, ובין היתר כי האיחור נבע מכך שחברי הוועדה שהגישו את הבקשה לדיון חוזר, קיבלו את ההחלטה רק ב 4.5.11. טענה זו אינה סבירה, וזאת משום שההחלטה נתקבלה חצי שנה קודם לכן, בעת הדיון עצמו, לאחר שנשמעה התנגדות מהנדס המשיבה 4 לתכנית. אם כך, תמוה, כי חברי הוועדה עצמם ידעו על ההחלטה רק חצי שנה לאחר מכן. לא נמצא כל נימוק הגיוני המצדיק את העיכוב הרב בלוחות הזמנים.
  4. מטרת העותרים בעתירתם, היא בראש ובראשונה מציאת פתרון לקניינם. דא עקא - הנושא הקנייני אינו מצוי בסמכותם של מוסדות התכנון, וממילא נציגי המינהל הבהירו כי זכויות העותרים יוסדרו באופן פרטני לאחר אישורה של התכנית, וכי לפי המצב החוקי כיום, הם יהיו זכאים לרכוש את מלוא המגרשים ולא יפונו מהקרקע כפי חששם.
  5. דינה של עתירה זו להידחות על הסף, בשל היותה של העתירה מוקדמת ובשל אי מיצוי ההליכים, שעה שההליך התכנוני נמצא בעיצומו. שכן הוועדה המקומית טרם השלימה את התיקונים שהיא מעוניינת לערוך ושעה שמוסדות התכנון האמונים על התכנית טרם דנו וטרם הכריעו בה. רוצה לומר, כי העותרים הזדרזו להגיש עתירה, למרות שלא ידוע מה יהיה אופי התכנית ולמרות שחלק מההתנגדויות יוטמעו. בכל אופן, לעותרים תינתן ההזדמנות להשמיע עמדתם בקשר לתכנית המתוקנת בפני מוסדות התכנון, אך טרם הגיעה השעה לכך.
  6. מן הראוי להבהיר, כי ההחלטה מושא העתירה ניתנה בהתאם למדיניות הממשלה לעודד בניה במרכז הארץ בשל מצוקת הדיור והמחסור בקרקעות זמינות; ובהתאם למדיניות התכנונית שנקבעה בתמ"מ/21/3, לפיה שטחה של נחלת יהודה מופיע כאזור פיתוח עירוני ובהתאם לעקרונות תמ"א/35 לעודד פיתוח בערים הראשיות במחוז.
  7. עוד ייאמר – שאין זה מתקבל על הדעת, כי עבודה רבת שנים אשר גורמים רבים שילבו ידיים במטרה לקדמה תרד לטמיון על נקלה בשלב זה, בבחינת "לשפוך את התינוק עם המים". מה גם, דומה שהסעד המבוקש יפגע בראש ובראשונה דווקא בעותרים עצמם, שכן הליכי התכנון יימשכו זמן רב.
  8. ודוק, הוועדה המקומית בשיתוף גורמי מקצוע שונים לרבות גורמים בוועדה המחוזית ומנהל מקרקעי ישראל – פועלת לעריכת שינויים בתכנית אשר יהיה בהם ליתן מענה הולם לצו השעה בדמות הוספת יחידות דיור, תוך הטמעת חלק מטענות המתנגדים (העותרים) ותוך עמידה בסטנדרטים התכנוניים הגבוהים ביותר, על-מנת ליצור תכנון מושכל ומוסכם ככל הניתן. לצורך זאת, מקיימת הוועדה המקומית פגישות באופן שוטף עם ועדת ההיגוי בלשכת התכנון, עם אנשי מקצוע שונים ואף עם נציגי התושבים (חלקם העותרים דכאן). יוצא אפוא, כי דין העתירה להידחות הן על הסף והן לגופה.
  9. כאמור, החלטת ועדת המשנה להתנגדויות היא לאפשר לוועדה המקומית להביא את התכנית במתכונתה החדשה לדיון בפני הוועדה המחוזית, לאחר שייערכו בה שינויים, ותו לא. עוד נקבע, כי בהנחה שהשינויים יהיו מהותיים יידרש דיון פומבי נוסף כולל שיתוף הציבור והפקדה של התכנית מחדש.
  10. טוענים העותרים כי לא היה מקום לקיים דיון חוזר בהחלטת ועדת המשנה להתנגדויות; כי לא ניתנה להם זכות טיעון בנוגע לבקשה לקיים דיון חוזר; כי הבקשה לדיון חוזר הוגשה בשיהוי וכיו"ב. לאור הכלל בדבר אי-תחולתו של "כלל גמר המלאכה", הרי שמוסד התכנון אינו כבול בהחלטתו הראשונית ויש בסמכותו לשנותה אם הובאו בפניו נתונים נוספים עקב הערכה מחודשת של נתונים קיימים. יובהר, כי אין בסדרי הדין ביחס לבקשה לדיון חוזר כדי לשלול את סמכות מוסד התכנון לשוב לדון ולשנות החלטותיו.
  11. לענייננו, למוסד התכנון מסורה הסמכות לקיים דיון נוסף, ובפרט בשים לב לנסיבות המתוארות בהחלטתה המנומקת של ועדת המשנה מיום 26.2.12, אשר יש בהן להוות טעמים מוצדקים וראויים לבחינה מחודשת של תכנון עתודת הקרקע האחרונה שנותרה בראשון לציון שמסומנת בתמ"מ/21/3 כאזור פיתוח עירוני, ובהן: שינוי המדיניות ברמה הארצית שעיקרו בעידוד בניה למגורים, בשים לב להחלטת ממשלת ישראל מיום 13.3.2011 שכותרתה "תכנית חירום להאצת הבניה למגורים" (נספח 11);
  12. בהתייחס לטענת העותרים כי לא ניתנה להם "זכות טיעון" לפני הדיון בבקשה לדיון חוזר – טוענת הוועדה המקומית כי לא התקיים דיון חוזר פומבי בנוכחות הצדדים; בהתאם לפסיקת ביהמ"ש העליון לדיון החוזר שני שלבים: בשלב הראשון בודק מוסד התכנון אם יש מקום להחזיר הדיון לוועדת המשנה או להותיר את ההחלטה על כנה, ובו אין לצדדים הנוגעים בדבר זכות טיעון; רק אם מתקיים השלב השני יש מקום לאפשר לצדדים הנוגעים בדבר להשמיע את עמדתם. בכל מקרה למוסד התכנון שיקול דעת כיצד לנהל את הליך הדיון החוזר. במקרה שלפנינו לא הגיע הליך הדיון החוזר לשלב השני, שכן הוועדה המחוזית החליטה לדחות את הבקשה, ומשכך לא נפל פגם במתכונת הדיון החוזר. עם זאת, אפשרה הוועדה המחוזית לממ"י ולוועדה המקומית להציג טעמים המצדיקים דיון חוזר בפני ועדת המשנה להתנגדויות, ולפיכך אין ממש בטענה זו.
  13. בהתייחס לטענת העותרים כי הבקשה לדיון חוזר הוגשה בשיהוי, וכי הוועדה המחוזית דנה בבקשה 4 חודשים אחרי שהוגשה – טוענת הוועדה המקומית כי בתגובת הוועדה המחוזית הובהר כי הבקשה לדיון חוזר לא הוגשה בשיהוי, שכן חברי הוועדה שהגישו את הבקשה קיבלו את ההחלטה ביום 4/5/11 והגישו בקשתם מספר ימים מאוחר יותר.
  14. הפורום שמוסמך לדון בבקשה רשאי, כל עוד לא קיבלה התכנית תוקף סופי, לשנות החלטות קודמות שהתקבלו בקשר לתכנית. בשל החשיבות הציבורית ככלל נקבע בפסיקה כי מוטב לקיים דיון חוזר אף אם נפלו פגמים בבקשה; בנוסף, הן בשל היעדר תחולתו של "כלל גמר המלאכה" בנוגע להחלטות מוסדות תכנון והן לאור דוקטרינת הבטלות היחסית, הרי שמוסד התכנון רשאי לדון מחדש בהחלטתו ובפרט קיימים טעמים כבדי משקל לעשות כן כמפורט בהחלטת ועדת המשנה להתנגדויות, ואף אם נפל פגם הרי שמדובר בפגם טכני בלבד שלא פגע בעותרים או בחוקיות ההחלטה באופן שיצדיק את ביטולה.
  15. באשר לטענת העותרים כי החלטת הוועדה המחוזית ניתנה בהעדר סמכות – משיבה הוועדה המקומית כי בתקנות התכנון והבניה (סדרי הדיון בקיום דיון חוזר במוסד תכנון), תשס"ג-2003 (להלן: התקנות), הקובעות את סמכות מוסד התכנון בדיון חוזר, נקבע כי מוסד תכנון רשאי, בין היתר, להותיר את החלטת ועדת המשנה, "להחזיר את העניין לדיון בוועדת המשנה שלגבי החלטתה נדרש הדיון החוזר, עם הוראות או בלעדיהן" (תקנה 4), כך שאין ממש גם בטענה זו של העותרים.
  16. ביהמ"ש המנהלי אינו מוסד תכנון עליון, ומשכך לא יתערב בהחלטות מוסדות התכנון, אלא במקרים קיצוניים בלבד, לא כל שכן שעה שמוסדות התכנון טרם סיימו את מלאכתם.
  17. מן המקובץ עולה, כי החלטת ועדת המשנה להתנגדויות מושא העתירה יסודה בדין, שיקוליה ענייניים וסבירים בנסיבות העניין, ולפיכך יתבקש ביהמ"ש לדחות את העתירה.
  18. המשיבים ביקשו להדגיש כי עסקינן בעתירה תכנונית שלא נוגעת למישור הקנייני ומטעם זה לא הייתה כל הצדקה לצירוף המינהל כצד בתיק זה.


19. עתירה זו לא באה לדון בזכויות קנייניות והמינהל לא הביע כל עמדה בדבר מצב הזכויות, ככל שיהיו כאלה בעתיד אם התכנית תאושר.
20. אין כל ממש בטענות בדבר פגיעה בזכות הטיעון ודינן להידחות שכן אחת משתיים, ככל שתתגבש תכנית במתכונת חדשה היא תובא לדיון הפקדה וככל שתופקד ניתן יהיה להגיש התנגדויות כדין. בהתאם להחלטת ועדת המשנה להתנגדויות וככל שהייתה נשמרת המתכונת של שתי תוכניות עם שינויים, שינויים אלו היו נדונים בפני מליאת הוועדה וככל שהמליאה הייתה מחליטה לקדמן צריך היה ליתן הנחיות באשר לאופן בו יוכל הציבור להתייחס לשינויים ומכל מקום זכות הטיעון תישמר במלואה ובהתאם לדין.
21. ההלכה היא, כי לא חלה על רשות ציבורית מנהלית תורת מעשה בית דין ועקרון סופיות הדיון. רשות מנהלית לרבות ועדה לתכנון ובניה פועלת מעצם מהותה ותפקידה לטובת הגשמת מטרות הנוגעות לטובת הכלל ועל כן היא מוסמכת לעיין מחדש בהחלטותיה, לחזור בה מהחלטות קודמות והיא אף רשאית לשנות את דעתה בין אם לטובת האזרח ובין אם לרעתו.

ו. דיון והכרעה

  1. כלל נקוט במשפט המינהלי הוא כי בית-המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתן המקצועי של אותן רשויות. התערבותו של בית-המשפט בהחלטות של רשויות התכנון נעשית במשורה ובעילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המינהלי (ראו: בג"ץ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד מה(3) 678, 688; בג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ(3) 441, 469-468; בג"ץ 4776/03 מלון רג'נסי ירושלים בע"מ נ' שר הפנים, פס' 13 לפסק הדין. אכן הכללים הנ"ל עמדו לנגד עיני בעת הדיון, אך אקדים ואומר, כי במקרה זה הצטברו שורה של נסיבות אשר בגינן יש לקבל את הערעור ולבטל את החלטות הרשות. להלן אנמק החלטתי זו;
  2. בראש ובראשונה אני סבור כי נפל דופי בהחלטת הוועדה, כיוון שהתקבלה בשיהוי ניכר. באשר לשיהוי, הוראות סעיף 11 ד' לחוק קובעות בפירוש, כי ניתן להגיש בקשה לדיון חוזר תוך 7 ימים מיום קבלת החלטת וועדת המשנה לידי המבקשים. כך קובעת הוראת החוק באשר לעניין השיהוי:

"החלטה פגומה - דיון במליאת הועדה
11ד. שני חברים לפחות של הועדה המחוזית רשאים, תוך שבעה ימים מיום קבלת החלטתה של ועדת המשנה לידיהם, לדרוש בכתב שיתקיים במליאת הועדה המחוזית דיון בענין שלגביו התקבלה בועדת המשנה החלטה, בנימוק שהחלטתה של ועדת המשנה פגומה מבחינה משפטית או תכנונית; הדרישה תכלול את פרטי הנימוקים; נתקבלה דרישה כאמור, תקיים הועדה המחוזית דיון בענין והחלטתה תהיה סופית".
3. סעיף 2 לתקנות חוזר אחר ההוראה בחוק וקובע כי חבר או נציג במוסד תכנון, ובוועדה מחוזית שני נציגים לפחות, הדורשים לקיים דיון חוזר, יודיעו על כך בדרישה מנומקת בכתב, ליושב ראש מוסד התכנון ולמזכיר מוסד התכנון, בתוך שבעה ימים מיום קבלת החלטתה של ועדת המשנה לידיהם.
6. דומה כי אין מחלוקת בין הצדדים על כך, כי בעוד שההחלטה על דחיית התכנית התקבלה ביום 5.12.10, הוגשה הבקשה רק ביום 9.5.11, באיחור של כחצי שנה. טענת המשיבות בנוגע לאיחור הרב בהגשת הבקשה לדיון חוזר, ובין היתר כי האיחור נבע מכך שחברי הוועדה שהגישו את הבקשה לדיון חוזר, קיבלו את ההחלטה רק ב 4.5.11, אינה סבירה, וזאת משום שההחלטה נתקבלה חצי שנה קודם לכן, בעת הדיון עצמו, לאחר שנשמעה התנגדות מהנדס עיריית ראשון לציון. אינני מקבל אפוא את הגרסה לפיה חברי הוועדה עצמם ידעו על ההחלטה רק חצי שנה לאחר מכן. יש לקחת בחשבון בעניין זה, כי בסעיף 48ב. לחוק, שעניינו משלוח החלטות של מוסד התכנון, נאמר כי "החלטות מוסד התכנון יישלחו, לחברי מוסד התכנון, בדואר, ויראו אותן כאילו נמסרו בתום 3 ימים מיום שנמסרו לדואר למשלוח." כלומר ישנה חזקה כפולה בחוק: האחת, לפיה החלטות מוסד התכנון יישלחו לחברי המוסד בדואר והאחרת היא כי - יש לראות כי ההחלטות "כאילו נמסרו" בתוך 3 ימים מיום הישלחם.
7. משכך היה על הוועדה המחוזית לדחות את הבקשה על הסף, מבלי לדון בה, וזאת לאור השיהוי הניכר. אולם כבר אז חרגה הוועדה המחוזית מסמכותה ודנה בבקשה, בניגוד להוראות החוק. אם לא די בכך שהבקשה הוגשה בשיהוי ניכר, אף הוועדה המחוזית עצמה דנה בבקשה בשיהוי רב, רק ארבעה חודשים לאחר הגשתה. מסקנת ביניים הינה אפוא שהיה מקום לדחות את הבקשה בשל שיהוי כפי שמתווה החוק ודין העתירה להתקבל ולו רק בשל עניין השיהוי. אולם מעל לצורך, החלטתי לדון בשאר טענות העותרים.
8. לא זו בלבד שהעתירה דינה להתקבל מטעמים של שיהוי, אלא שאני סבור כי החלטת הוועדה המחוזית מיום 5.9.11 אף לוקה בחוסר סבירות קיצוני. הוועדה המחוזית דנה בבקשה לדיון חוזר וקיבלה במסגרת החלטתה, שתי קביעות שהן תרתיי דסתריי - דבר והיפוכו. כדי להגיע למסקנה זו אין לנו צורך להרחיק לכת ודי לנו לעיין בלשון ההחלטה עצמה, ולפיה, מצד אחד קבעה הוועדה כי היא דוחה את בקשת שני חברי הוועדה לדיון חוזר וזאת מהסיבה כי לא נפל פגם תכנוני או משפטי בהחלטת ועדת המשנה להתנגדויות. מן הצד האחר ובאותה נשימה נקבעו בהחלטה כללים שמשמעותם האופרטיבית היא חידוש התוכנית ו"החייאתה" לאחר שנדונה לסגירה מוחלטת. כך, יש להבין את ההוראה לפיה "ועדת ההתנגדויות תדון בתכנית תוך 30 יום נוספים ותחליט האם יש בפניה נסיבות המצדיקות דיון חוזר וככל שתסבור לכך, תדון בעניין לגופו". רוצה לומר, סעיף 11 ד' לחוק מתיר את קיומו של הדיון החוזר, בתנאים מסוימים ומכאן ניתן להסיק כי משלא נתקיימו תנאים אלו, אין כל עילה לדיון חוזר. לפיכך, משנקבע, כי לא נפל פגם תכנוני או משפטי בהחלטת ועדת המשנה, לא הייתה כל סמכות לקיים דיון חוזר והדיון החוזר קוים בניגוד לחוק ותוך חריגה מסמכות.

בענייננו, הוועדה המחוזית היא רשות ציבורית אשר הוקמה מכוח סעיף 17 לחוק. כאמור, רשות ציבורית מחויבת היא לעקרון חוקיות המינהל, ולכן אם הוועדה קבעה שההחלטה איננה בעלת פגם תכנוני או משפטי היא לא הייתה רשאית לבטלה.
10. באשר להסתמכות זו לפי סעיף 11 לחוק, טוענים המשיבים כי הפורום שמוסמך לדון בבקשה רשאי, כל עוד לא קיבלה התכנית תוקף סופי, לשנות החלטות קודמות שהתקבלו בקשר לתכנית וכי בשל היעדר תחולתו של "כלל גמר המלאכה" בנוגע להחלטות מוסדות תכנון והן לאור דוקטרינת הבטלות היחסית, הרי שמוסד התכנון רשאי לדון מחדש בהחלטתו. בעשותם כן הסתמכו המשיבים על פסיקה ולפיה בענייני תכנון ובנייה "יש חשיבות גדולה למתן שיקול דעת רחב לרשות המינהלית בלא שזו תהא קשורה יתר על המידה בהחלטותיה הקודמות" (בג"צ 9717/03, נעלה - עמותה להתיישבות בשומרון נ' המנהל האזרחי ליהודה ושומרון, מועצת התכנון העליונה - ועדת המשנה לכרייה וחציבה ואח', פ"ד נח(6), 97).
אין בידי לקבל את טענות המשיבים בעניין זה משתי סיבות עיקריות:
ראשית, ייאמר שכאשר קיימת הוראת חוק ספציפית והוראת חוק כללית - גוברת ההוראה הספציפית על ההוראה הכללית ( Lex specialis derogat generali) (ראו: אהרן ברק פרשנות במשפט - תורת הפרשנות הכללית 551 (1992); ע"פ 946/94 מדינת ישראל נ' עובד, פ"ד נח(6) 951, 959 (2004)). כלל זה נוסח על ידי המלומד חיים כהן אשר הבהיר כדלקמן:
"וכבר ראינו שאם יש לך שני חוקים סותרים הדנים באותו נושא – אחד מהם כללי ואחד מהם מיוחד לענין פלוני – הרי שלגבי אותו ענין פלוני החוק המיוחד עדיף על החוק הכללי ... וכבר עמדנו על פעולת הכלל והפרט שבחוק אחד; אך כשהכלל הוא במעשה חקיקה השונה מן החוק אשר בו נקבע הפרט, החוק המיוחד עדיף" (חיים כהן, המשפט, עמ' 218).
שנית, אין בידי לקבל את הסבר המשיבים המצדיק שינוי ההחלטה ולפיו שינוי מדיניות ברמה הארצית, שעיקרו עידוד בנייה למגורים, והחלטת ממשלה שקבעה מדיניות זו, הוא שהצדיק את שינוי ההחלטה. זאת כיוון שעיון בפרוטוקול מצביע על כך שההצדקה האמיתית נבעה מנימוקים שהקשר בינם להסבר המשיבים אינו קיים כלל וכלל; כך למשל הוצגו טענות נציג המינהל בנימוקים להצדקת בקשתו לביטול החלטת וועדת המשנה מיום 5.12.10 (ראו פרו' ועדה מחוזית מיום 5.9.11 בנספח 6 לעתירה): "התכנון של השכונות ארך שנים רבות ביוזמת העירייה ובליווי צמוד של העירייה"; "פיתוח השכונות מקובל על העירייה ובן מיועדות לפיתוח"; "הוגש מכתב של ראש העירייה שמבקש לא לבטל את התוכנית אלא לערוך בה שינויים"; "לא סביר לבטל תוכנית כל כך משמעותית"; "החלטת ועדת המשנה להתנגדות לא נכנסה לעמקן של התנגדויות, אלא החליטה לבטל את התכנית בהתייחס לעמדה של העירייה ולכן מדובר בהליך לא תקין של ועדת התנגדויות שלא דנה בהתנגדויות לגופן"; השינויים שהעירייה מבקשת לעשות יש בהם שינויים שחלקם מהותיים. ככל שהוועדה תחליט שהשינויים ראויים וניתן יהיה לבחון את מהלכן הראוי"; "עמדת מהנדס העיר לא הובנה כראוי ע"י הוועדה ולא הייתה מכוונתו לבטל את התוכנית".
11. בעיה חמורה נוספת שהתגלעה בהתנהגותה של הרשות הייתה כי העותרים לא שותפו כלל בהליך "החייאת התוכנית" ובכך נפגעה זכות הטיעון שלהם. כאמור לעיל, העותרים הצביעו על שורה של ליקויים חמורים בעבודת הוועדה ולכך שלא זומנו לישיבות ושלא ניתנה להם זכות טיעון. כך לדוגמה, דבר הגשת הבקשה לדיון חוזר וההחלטה בבקשה נודעו לעותרים רק לקראת סוף ינואר 2012, משחלף המועד שנקבע בהחלטת הוועדה המחוזית מיום 5.9.11. לפיכך, ביום 29.1.12 פנו העותרים לוועדה, וביקשו, כי ביטול הפקדת התכנית יפורסם כדין ברשומות. פניית העותרים לא נענתה, וביום 13.3.12 הומצאה לידי ב"כ העותרים החלטת ועדת המשנה בדיון החוזר, שהנה נשוא עתירה זו. מן ההחלטה עולה, כי רק ביום 24.11.11 וביום 23.2.12 - באיחור רב, ביחס להחלטת הוועדה המחוזית מיום 5.9.11 - הוגשו "פניות" מטעם הוועדה המקומית, אשר תוכנן לא הובא לידיעת העותרים.
14. משמע, עפ"י הוראות החוק, ועדת המשנה לא הייתה מוסמכת לשנות את החלטתה בטרם ניתנה הזדמנות לצדדים הנוגעים בדבר להשמיע את טענותיהם בעניין, בכתב או בע"פ.
15. הדיון התקיים ללא מתן זכות טיעון לעותרים, כנדרש עפ"י התקנות ובכך יש טעם לפגם בניגוד לזכות הטיעון שהוא חלק מזכויות צדק טבעי. סעיף 1 לתקנות קובע, כי מתנגד, וכל מי שהשמיע את טענותיו לפני ועדת המשנה הינו "צד מעונין בדבר". לפיכך, חייבת הייתה וועדת המשנה להעניק למתנגדים זכות טיעון לפני שהחליטה לשנות את החלטתה מיום 5.12.10. זכות כזו לא ניתנה וההחלטה נתקבלה תוך שלילת זכות הטיעון של המתנגדים. זכות הטיעון המוקנית בסעיף 5 לתקנות, היא זכות עקרונית ומהותית, ושלילתה מהווה פגם, אשר תוצאתו בטלות ההחלטה. סוגיה זו כבר נדונה ע"י בתי המשפט במספר מקרים.

סיכום
עולה מהמקובץ שדין העתירה להתקבל. הוועדה המחוזית חרגה מסמכותה ודנה בבקשה של שני חבריה אשר הוגשה בשיהוי ניכר של כחצי שנה לערך. בסעיף 11 ד. לחוק נאמר כי שני חברים לפחות של הועדה המחוזית רשאים, תוך שבעה ימים מיום קבלת החלטתה של ועדת המשנה לידיהם, לדרוש בכתב שיתקיים במליאת הועדה המחוזית דיון בעניין שלגביו התקבלה בועדת המשנה החלטה. משכך היה על הוועדה המחוזית לדחות את הבקשה על הסף, מבלי לדון בה, וזאת לאור השיהוי הניכר. אף החלטת הוועדה המחוזית מיום 5.9.11 דינה להידחות כיוון שנמצאה לוקה בחוסר סבירות קיצוני. הוועדה המחוזית דנה בבקשה לדיון חוזר וקיבלה במסגרת החלטתה, שתי קביעות שהן דבר והיפוכו. מצד אחד קבעה הוועדה כי היא דוחה את בקשת שני חברי הוועדה לדיון חוזר וזאת מהסיבה כי לא נפל פגם תכנוני או משפטי בהחלטת ועדת המשנה להתנגדויות. מצד שני נקבעו בהחלטה הנחיות שמשמעותם האופרטיבית היא חידוש התוכנית ו"החייאתה" לאחר שנדונה לסגירה מוחלטת.
בעיה חמורה נוספת שהתגלעה בהתנהגותה של הרשות הייתה כי העותרים לא שותפו כלל בהליך "החייאת התוכנית" ובכך נפגעה זכות הטיעון שלהם. כאמור, הדיון התקיים ללא מתן זכות טיעון לעותרים, כנדרש עפ"י התקנות ובכך יש טעם לפגם בניגוד לזכות הטיעון שהוא חלק מזכויות הצדק הטבעי.
לאור האמור לעיל, דין העתירה להתקבל אפוא והיא מתקבלת כנגד כל המשיבים להוציא את את המשיב 5 הוא מינהל מקרקעי ישראל. כפי שהתברר לעיל עולה, כי עסקינן בעתירה תכנונית שלא נוגעת למישור הקנייני ומטעם זה לא הייתה כל הצדקה לצירוף המינהל כצד בתיק זה. בנוסף, עתירה זו לא באה לדון בזכויות קנייניות והמינהל לא הביע כל עמדה בדבר מצב הזכויות, ככל שיהיו כאלה בעתיד אם התכנית תאושר.
ניתן בזאת צו כמבוקש באופן שהחלטת וועדת המשנה מיום 26.2.12, והחלטת הוועדה המחוזית מיום 5.9.11 בטלות. המשיבות תדאגנה שדבר ביטול ההפקדה יפורסם כדין.
המשיבים 1,2 (ועדת המשנה להתנגדויות, הועדה המחוזית לתכנון ולבניה בהתאמה) ישלמו לעותרים, יחד ולחוד, הוצאות משפט ושכר טרחת עו"ד בשיעור של 60,000 ₪. המשיבות 3 ו- 4 (הועדה המקומית לתכנון ובניה ראשל"צ ועיריית ראשל"צ) ישלמו לעותרים יחד ולחוד הוצאות משפט ושכר טרחת עו"ד בשיעור של 60,000 ₪. סכומים אלה יהיו צמודים למדד ויישאו ריבית חוקית מהיום ועד לתשלומם המלא בפועל.



לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. פרשנות תכנית מתאר

  2. פרסום הפקדת תכנית מתאר

  3. ביטול תוקף תכנית מתאר מקומית

  4. ביטול תכנית מתאר בגלל מסמך כוזב

  5. זכות לתבוע פיצויים בגין תכנית מתאר

  6. פגיעה במקרקעין עקב תכנית מתאר מקומית

  7. תכנית מתאר מקומית - תביעה על פי סעיף 197

  8. תוך כמה זמן אפשר להגיש התנגדות לתכנית מתאר

  9. מה עושים אם הועדה המחוזית לא אישרה תכנית מתאר ?

  10. עתירה מנהלית לאשר תכנית בינוי בהתאם לתוכנית מתאר

  11. עתירה בהחלטת הוועדה המחוזית לתת תוקף לתוכנית מתאר

  12. סמכות בית משפט לעניינים מנהליים תוכנית מתאר ארצית

  13. האם תכנית מתאר ארצית מפורטת נחשבת ל"תכנית מפורטת" ?

  14. התנגדות לתכנית מתאר מקומית שמטרתה איחוד מגרשים בהסכמת הבעלים

  15. בבסיס תפקידיו של מוסד תכנון לקדם תכנונים ריאליים אשר ייתכנותם גבוהה

  16. החלטת שמאי מכריע כי אין הבדל בייעודי הקרקע בין התכנית המתארית לבין התכנית המפורטת

  17. יש להתייחס לתכניות מתאר שונות הבאות זו אחר זו כתכניות נפרדות לעניין תביעת פיצויים

  18. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177

דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון