קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא התפטרות עובד מועצה מקומית: השופט אדלר: .1לפנינו ערעור על פסק-דין של בית-הדין האזורי בחיפה (השופט כליף -אב-בית-הדין, נציגי ציבור - ה"ה חלבי ורופא; תב"ע מה/250-3), שבו נדחתה תביעה לפיצויי פיטורים ונדחו תביעות להצמדה וריבית על כספים שהועברו באיחור לקרן השתלמות. .2ואלה העובדות, רובן כפי שנקבעו על-ידי בית-הדין האזורי: א) המערערת עבדה אצל המשיבה מ- 4/74עד ל-8/84, כעובדת זכאות במחלקת שירותי הרווחה (להלן - המחלקה); ב) מחלקת שירותי הרווחה נהגה לקבוע זכאות נזקקים בדרך הבאה: עובדת סוציאלית בדקה את הבקשה, ומסרה דיווח למערערת. בידי המערערת היתה סמכות החלטה על סמך הדיווח, הנחיות משרד העבודה והרווחה והכרת הנזקקים. המערער היתה כפופה למנהל המחלקה הכפוף לראש המועצה; ג) בסוף שנת 1983נבחר ראש מועצה חדש, אשר הנהיג סדרי עבודה חדשים ושונים במחלקה. בניגוד לקודמו, החל לקבל תושבים אשר בקשותיהם נדחו על-ידי המחלקה והמערערת, ביקר בביתם לברר את טענותיהם, והתעניין אצל המערערת ואצל עובדים אחרים במחלקה מה היו תוצאות הטיפול בבקשות. הוא גם קיים עם עובדי המחלקה, ובכלל זה עם המערערת, פגישות שבהן הדגיש כי מטרת הלשכה היא לעזור לנזקקים. המערערת לא שינתה את סדרי עבודתה ונוהליה כתוצאה מהתעניינות ראש המועצה, והוא גם לא ביקש ממנה לשנות את החלטותיה; ד) היחסים בין המערערת לבין ראש המועצה היו תקינים, אין המערערת טוענת כי הוא פעל בשרירות לב או מטעמים פסולים. הוא מצידו ציין כי המערערת היתה עובדת טובה ומסורה. אף על פי כן, הודיעה לו המערערת כי אינה יכולה להסתגל להתערבותו בעבודתה, וכי בכוונתה להתפטר. בתגובה הציע לה ראש המועצה לעבור לעבוד כמזכירתו האישית, אך היא סרבה; ה) ביום 20.6.1984הגישה המערערת את מכתב התפטרותה, ובו נאמר: "לכבוד ראש המועצה בנימינה, מזה כ- 10שנים אני עובדת כעובדת זכאות ומינהל במועצה המקומית בנימינה. משך 10שנים היה קיים נוהל עבודה קבוע עם ציבור הנזקקים ובהתאם לנוהל זה פעלתי, לאחרונה שונו באופן מהותי נוהלי העבודה. אינני יכולה להסתגל לנוהל החדש ושוב אינני מסוגלת למלא כהלכה את תפקידי, שהינו רגיש ביותר ומחייב הזדהות מלאה עם נוהלי העבודה. לכן הנני מפסיקה את עבודתי ב- 30.7.1984ומבקשת להתייחס אלי כאל מפוטרת"; ו) המערערת ביקשה פיצויי פיטורים. ראש המועצה הודיע לה כי הוא תומך בבקשתה ויביא אותה לפני המועצה. לטענתו, הוא אף הוסיף כי תשלום פיצויי פיטורים מותנה באישור של המועצה ושל משרד הפנים; ז) ביום 25.6.1984הביא ראש המועצה את מכתבה של המערערת לדיון במועצה ותמך בבקשה. המועצה החליטה לאשר לה תשלום פיצויי פיטורים בהתאם לחוק פיצויי פיטורים, התשכ"ג- 1963(להלן - חוק פיצויי פיטורים) עבור 10שנות עבודתה. ראש המועצה הודיע למערערת על ההחלטה, וביקש ממנה להמשיך לעבוד עד סוף חודש 8/84, כדי להעביר את העבודה לעובדת החדשה. המערערת נענתה לבקשה; ח) המועצה לא שילמה למערערת פיצויי פיטורים במשכורת 8/84ששולמה לה בתחילת חודש 9/84, אף כי התכוונה לעשות זאת. לדברי ראש המועצה נבע הדבר ממחסור בכספים, ולו היו בידו כספים היה משלם, אף כי ידע שהדבר נוגד את החוק ואת הוראות משרד הפנים; ט) העתקי הפרוטוקולים של המועצה הועברו לממונה על המחוז, ובחודש 9/84 נשלח ממשרדו לראש המועצה המכתב הבא: "אחר עיון בפרוטוקולים של המועצה... התברר שהמועצה אישרה מתן פיצויי פיטורים למספר עובדים (כגון מר מאיר דהן ואחרים) שהגישו מרצונם החופשי בקשת פיטורים מהעבודה במועצה מקומית בנימינה. יש להימנע מביצוע התשלום מאחר שההחלטה נוגדת את החוק". לאור הוראה זו כתב ראש המועצה, ביום 2.10.1984, למערערת כי לא ישולמו לה פיצויי פיטורים בגלל התנגדות משרד הפנים; י) לבית-הדין הוגש העתק של "אישור תקציב המועצה המקומית בנימינה (על-ידי משרד הפנים) לשנת התקציב 1984" הנושא תאריך .21.11.1984אחד התנאים שנקבע באישור היה: "המועצה המקומית תשלם גמלאות ופיצויים לעובדים שפרשו ושאירים אך ורק לפי הסכמים קיבוציים או הכללים המקובלים בשירות המדינה. כל חריגה תעשה אך ורק באישור המנהל הכללי של משרד הפנים או ראש מינהל שירות העובדים". .3השאלה העומדת לדיון היא, האם זכאית המערערת לקבל מהמשיבה פיצויי פיטורים על-פי: א) החוק; ב) החלטת המועצה; ג) הסכם. נתייחס לכל אחד מאלה כסדרם. .4המערערת טענה כי היא זכאית לפיצויי פיטורים לפי סעיף 11(א) לחוק פיצויי פיטורים וזאת בשל התערבות ראש המועצה בעבודתה, שיש בה משום הרעת תנאי עבודתה. בית-הדין קמא דחה טענה זו וקבע, כי אין פגם בהתעניינות ראש מועצה קטנה בפניות תושבים אליו בעניין בקשות שנדחו. ראש המועצה מעל במסגרת תפקידו, ולא הוכח שפעל מטעמים פסולים או בדרכים שפגעו במערערת. יתירה מזאת, ראש המועצה הציע למערערת להעבירה למשרה מכובדת והיא סרבה. עיינו היטב בפרוטוקול ובראיות, ולא מצאנו טעות במסקנת בית-הדין האזורי. לא הוכחה "הרעה מוחשית בתנאי עבודתה של המערערת או נסיבות לפיהן אין לדרוש ממנה להמשיך את עבודתה". .5טענתו העיקרית של בא-כוח המערערת היתה, כי המערערת זכאית לפיצויי פיטורים מכוח החלטת המועצה המקומית. טענה זו נדחתה על-ידי בית-הדין קמא מן הטעם, שראש המועצה הודיע למערערת במפורש, שתשלום הפיצויים מותנה באישור הממונה על המחוז. ועוד קבע בית-הדין קמא כי לאור מכתב הממונה על המחוז מחודש 9/84לא היתה המועצה ראשית לשלם פיצויים למערערת. .6בא-כוח המערערת ביקש מבית-הדין להבחין בין שתי משמעויות משפטיות מקבילות שיש להחלטת המועצה: האחת - פעולה על-פי סמכות במסגרת המשפט המינהלי; והשניה - התחייבות במסגרת המשפט האזרחי. איננו מקבלים גישה זו. החלטת המועצה הינה פעולה של מתן אישור המועצה לתשלום במסגרת המשפט המינהלי, אך אין בה התחייבות כלפי המערערת. ההחלטה אינה בגדר הוראת ביצוע, אלא אישור שהינו שלב במסגרת ההליך של תשלום פיצויי פיטורים. המסגרת נקבעה בחוק, וחלק ממנה קשור לתקציב המועצה. כאשר המועצה מאשרת תשלום המאושר מראש בתקציב, היא רשאית לבצע אותו ללא אישור הממונה על המחוז במשרד הפנים. אך אם התשלום אינו מאושר מראש בתקציב, המועצה זקוקה לאישור הממונה. על מנת להבהיר זאת יש להזכיר את המסגרת המשפטית-תקציבית של תשלום פיצויי פיטורים על-ידי מועצה מקומית. סעיף 28לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] (להלן - פקודת המועצות המקומיות) קובע: "התקציב שאושר על-ידי הממונה הוא התקציב השנתי למועצה המקומית, ולא תשלם שום תשלום מכספיה ולא תקבל עליה שום התחייבות, אלא בהתאם לתקציב המאושר". בדב"ע מג/64-3, [1] (בע' 308), נדונה תביעה לפיצויי פיטורים לפי הסכם קיבוצי. שם התייחס בית-דין זה לסעיף 28לפקודת המועצות המקומיות. באותו הליך נפסק כי מרכז השלטון המקומי הינו ארגון מעבידים המוסמך לחתום על הסכם קיבוצי. עוד נקבע שם כי כאשר קיים תנאי בהסכם קיבוצי לפיו עובדת מתפטרת זכאית לפיצויי פיטורים, תשלום הסכום אינו מותנה באישור הממונה על המחוז לפי סעיף 28לפקודת המועצות המקומיות. בית הדין קבע שם, כי סעיף 28האמור אינו עוסק בתשלום כזה; הנימוק לכך היה, כי תשלומי שכר או פיצויי פיטורים אשר מעוגנים בהסכם קיבוצי נכללים מכללא במסגרת התקציב המאושר ועל כן עניינו של חשלום כזה הינו במסגרת המשפט האזרחי (היינו - בין המועצה לבין העובדת) ולא במסגרת משפט המינהלי (היינו - בין המועצה לבין הממונה על המחוז במשרד הפנים). לאור עיקרון זה ניתן להבחין בין דב"ע מג/64-3, [1], לבין התובענה דנן. שם נעשה התשלום לפי הוראות ההסכם הקיבוצי, ועל כן לא היה מותנה באישור הממונה על המחוז, שכן תשלומים כאלה נחשבים, בדרך כלל, לחלק מהותי של "סעיף השכר" בתקציב. לעומת זאת, בתובענה דנן נעשה התשלום לא על-פי חוק ולא על יסוד הסכם קיבוצי, ועל כן היה חסר תוקף כל עוד לא אושר על-ידי משרד הפנים. .7עוד הוסיף וטען בא-כוח המערערת כי המועצה פעלה במסגרת סמכותה, כשאישרה את בקשת המערערת לקבל פיצויים. בשאלה זו יש להבהיר היטב את משמעות הסמכות. המועצה רשאית לקבל החלטות בעניינים רבים. אך "סמכות" לשלם כסף בעניין מסוג זה יש לה רק כאשר מאשר הממונה על המחוז את החלטתה. לכן, המועצה היתה חייבת להשיג את אישור הממונה על המחוז, כדי שתוכל לשלם פיצויי פיטורים למערערת. .8בדב"ע מה/17- 4(ההסתדרות הרפואית - מדינת ישראל - לא פורסם), נדונה תביעה להוסיף תקנים בהתאם לפסק בוררות שנרשם כהסכם קיבוצי. המדינה סרבה להוסיף את התקנים, שכן הוראות חוק התקציב לשנת הכספים 1985, התשמ"ה-1985, וחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, קבעו מספר התקנים, ואסרו על הוספת תקנים מעבר לכך. באותו עניין נפסק, כי הוראות חוק גוברות על הוראות הסכם קיבוצי. בית-המשפט העליון דן בעניין סמכות מועצה מקומית להוציא כספים שלא אושרו בתקציב. בבג"צ 609/85, [2], נקבע כי אין לבצע התחייבות או הוצאה אשר התקציב שלה לא אושר על-ידי מועצת הרשות ומי שהוסמך לכך במשרד הפנים. באותו עניין ציין השופט דב לוין: "לפי המבנה השלטוני הקיים במדינתנו מאז כינונה ועוד בטרם הקמת המדינה, כפופים תקציביהם של הרשויות המקומיות לאישורו של שר הפנים. כפיפות זו אינה שרירותית וחסרת טעם. היא יסוד מוסד של המבנה השלטוני הקיים... כלי הפיקוח שניתן בידי שר הפנים מכוחו של החוק, על מנת שיוכל לגרום לכך שהרשויות המקומיות תתאמנה את תקציביהן ואת מדיניותן לנדרש והמתחייב מהמדיניות הכלכלית והחברתית הכוללת, הוא החיוב שנקבע בחוק כי כל תקציב, בין אם הוא תקציב רגיל ובין אם הוא תקציב מילואים על כל מרכיביו, טעון אישורו של שר הפנים". הדברים נאמרו לגבי חובת אישור שר הפנים של תקציב מילואים, אך הם יפים גם לגבי אישור הוצאה שלא נקבעה מראש בתקציב מאושר ושמקורה אינו בחוק או בהסכם קיבוצי. .9ההחלטה של המועצה לשלם למערערת פיצויי פיטורים היתה ניתנת לביטול כאשר לא אושרה על-ידי הממונה על המחוז. .10הודעת ראש המועצה כי היה משלם למערערת פיצויים, לו היה כסף בקופת המועצה, תמוהה. כוונת פקיד ציבור לעבור על החוק אינה מעניקה למערערת זכות לקבל תשלום בניגוד לחוק. לזכותו של ראש המועצה יכולה אולי לעמוד רק העובדה שהיה חדש בתפקיד, ולא ידע כי תשלום פיצויים שאינם מעוגנים בחוק או בהסכם בלא אישור משרד הפנים, הינו עבירה על החוק. .11מן האמור לעיל עולה המסקנה, כי צדק בית-הדין קמא כשקבע כי החלטת המועצה אינה יכולה לשמש בסיס לתביעת המערערת לתשלום פיצויי פיטורים. .12בא-כוח המערערת טען כי היה הסכם בין הצדדים לפיו תקבל המערערת פיצויי פיטורים. בית-הדין קמא דחה טענה זו מהטעמים הבאים: א) ראש המועצה הודיע לה כי התשלום מותנה הן באישור המועצה והן באישור הממונה על המחוז; ב) המערערת העידה כי לא התנתה את התפטרותה בקבלת פיצויי פיטורים. .13המערערת אינה יכולה להסתמך על הבטחת ראש המועצה, אפילו היתה בלתימסויגת, משום שהחוק לא הסמיך אותו להבטיח. כפי שהמועצה אינה מוסמכת להוציא כספים מעבר לנקבע בתקציב המאושר, כך גם ראש המועצה אינו מוסמך לעשות זאת. התקציב המאושר קובע כי אין לשלם פיצויי פיטורים אלא על-פי החוק, לכן לא היה ראש המועצה מוסמך להסכים לתשלום הפיצויים. מכאן כי אפילו אם לא הודיע ראש המועצה למערערת כי תשלום פיצויי פיטורים מותנה באישור משרד הפנים, לא היה להבטחתו תוקף משפטי. .14בא-כוח המערערת הוסיף וטען, כי טעה בית-הדין קמא כשהאמין לראש המועצה שהעיד כי אמר למערערת שתשלום הפיצויים מותנה באישור הממונה על המחוז. לדעתו היתה סתירה בעדות ראש המועצה: מחד גיסא העיד כי היה מוכן לשלם למערערת פיצויי פיטורים, אך לא שילמם בגלל העדר כספים. מאידך גיסא העיד שלא שילם בגלל התנגדות הממונה על המחוז. איננו רואים בסתירה זו עניין חשיבות מכרעת, שכן כאמור לעיל, אפילו אם לא הודיע ראש המועצה למערערת כי תשלום פיצויי פיטורים מותנה באישור משרד הפנים - אין תוקף להבטחתו. עוד טען בא-כוח המערערת כי המועצה לא פנתה לממונה בבקשה לאשר את תשלום הפיצויים, דבר שהיה עליה לעשותו. טענה זו אינה נראית לנו. ההחלטה של המועצה לשלם פיצויים הועברה לממונה בפרוטוקולים, ולא הוכח כי היה צורך להעביר בקשה מיוחדת. זאת ועוד, הפרת החוק על-ידי המועצה אינה מקנה למערערת זכויות בניגוד לחוק. .15נוסיף, כי קיים כלל ה"ידיעה הקונסטרוקטיבית", על-פיו ידעה העובדת את מגבלותיה של המועצה, כפי שנקבעו בפקודת המועצות המקומיות ובאישורי התקציב שניתנו לה. .16פסק-דין זה ניתן ברוב דעות. שני חברי המותב היו בדעה כי יש לקבל את הערעור, מן הטעמים הבאים: א) המערערת התפטרה עקב הרעת תנאי עבודה וזכאית לפיצויי פיטורים לפי סעיף 11(א) לחוק פיצויי פיטורים. ההרעה היתה בכך שראש המועצה החדש הנהיג סדרי עבודה חדשים ונוהלים שונים. המערערת ראתה בנוהלי עבודה אלה שינוי מהותי, והגיעה למסקנה כי אין ביכולתה להסתגל אליהם, וכי אינה מסוגלת למלא עוד את תפקידה כהלכה, והואיל ותפקידה הוא רגיש ביותר ומחייב הזדהות מלאה עם נוהלי העבודה - התפטרה; ב) המערערת זכאית לפיצויי פיטורים כי התפטרה על סמך הבטחת ראש המועצה. לו היתה יודעת כי אין די בהחלטת המועצה כדי לאשר תשלום פיצויים, ייתכן שלא היתה ממהרת להתפטר. אין לקבל את קביעת בית-הדין קמא כי יש להאמין לראש המועצה שהוא התנה את הבטחתו באישור משרד הפנים, וזאת לאור הסתירות בעדותו בנושא זה. בעניין זה העיד ראש המועצה כי לא שילם פיצויי פיטורים בגלל חוסר כספים, וגזבר המועצה העיד כי לא עלה בדעתו לבקש אישור משרד הפנים לשלם לפי החלטת המועצה. ועוד יש להבין את עדות המערערת כי החלטת המועצה לא היתה תנאי להתפטרותה, כאומרת שהתפטרה בגלל הרעת תנאי עבודה, וגם אילולא היו מאשרים לה פיצויי פיטורים, היתה רואה הכרח לעצמה להפסיק את העבודה ולהתפטר. עם זאת, אין להסיק מכך באופן חד-משמעי שלא היה הסכם בין העובדת למועצה בדבר פרישה מהעבודה. .17מכל הסיבות האמורות לעיל אנו דוחים את הערעור. המערערת תשלם למשיבה הוצאות ושכר טרחה בסך 750 ש"ח.מועצות מקומיותהתפטרות