רקע היסטורי - חוק הגנת הדייר

עיון בדברי הכנסת, בישיבה מיום 6.7.1953, עת הובא חוק הגנת הדיירים 1953 לקריאה ראשונה מלמד על מצב מצוקת הדיור שהיה קיים אז. שר המשפטים דאז, מר פנחס רוזן סוקר את מצב הדיור בארץ מאז שנת 1934, עת התפרסמה ע"י השלטון המנדטורי "פקודת בעלי הבתים והדיירים", ואומר בין היתר, כך: "מצוקת הדיור היא בעיה עולמית. ברב הארצות היא תופעת לואי למלחמות שעברו על העולם מאז 1914...". שר המשפטים דאז מפרט את מצוקת הדיור שנוצרה בעקבות 2 מלחמות העולם ומוסיף - "כפי שכבר הזכרתי, הדירה היא גם אצלנו מצרך בר פיקוח זה כמעט 20 שנה, אבל המניע לחקיקה להגנת הדייר בארצנו היה פחות המלחמה מאשר העליה". החוק שהוגש לקריאה ראשונה היה פרי עבודה של ועדה ציבורית שמונתה בתחילת שנת 1951, ופרי דיונים של ועדת שרים שהורכבה לצורך זה (פנחס לבון, נפתלי, סרלין, רוזן, רוקח ושפירא). ומוסיף ומציין שר המשפטים דאז: "לעומת זה לא יכולנו להתעלם מהצורך לבדוק היטב את הטענה, שהגנת הדייר אסור שתיהפך להריסת בעל הבית. יש הרבה מן הגוזמה בטענה, שהגנת הדייר כמוה כחורבן בעל הבית, אבל יש גם מידה מסוימת של צדק בטענה שהגנת הדייר לפי החוקים הקימים, אינה הולמת עוד את המציאות ושבתיקון החוק יש לקחת בחשבון גם את טובת הדייר וגם אינטרסים צודקים של בעלי הבתים - וכן גם את טובת כלל המדינה, המעונינת בעיקר בשמירה על הבנינים הקימים שברובם הם רכוש פרטי אבל בכללותם הם נכס חשוב של האומה כולה". הצורך ב"הגנת הדייר" בארץ ישראל נבע ממצוקת הדיור החמורה שהיתה קימת לפני קום המדינה. וראה דברי כב' הנשיא לנדוי בע.א. 79/564 רומנו נ. כהן שוחט פ"ד ל"ו(1) 634 - "המחוקק המנדטורי התערב כדי להגן על שוכרי דירות וחנויות בשוק גואה, כדי שלא יהיו נתונים לחסדי בעל הבית, שיוכל לבוא בדרישות מוגזמות להעלאת דמי השכירות ותנאי להארכתו של חוזה שכירות שתקופתו תמה...". בחקיקת החוק היה משום גישור בין פער עמדות המיקוח של בעלי הבתים מזה ושוכרי הדירות מזה. נוכח שינוי הנסיבות, תנופת הבניה שהיתה בארץ, והעובדה שנוצרו תנאי שוק חדשים הועלה שוב ושוב לדיון הצורך לשנות את החוק. דו"ח מבקרת המדינה, כרך 44 משנת 1994 קובע - "מהתיעוד שעמד בפני הבקורת עולה, כי זה מכבר הוכר הצורך לשנות את החוק כדי לסלק עוותים הנגרמים לעתים לבעלי הבתים ולעתים לדיירים. גם אם טרם הגיעה השעה לביטול מוחלט של החוק והשתתת יחסי השכירות על כוחות השוק החופשי, הרי רצוי להחזיר את שיווי המשקל שהופר ביחסים שבין בעלי הבתים לשוכרי הבתים". (שם בעמ' 185) בסוף שנת 1993 גבש משרד הבינוי והשיכון תזכיר להצעה לשינוי יסודי של החוק שעיקרה השתתת השכירות על תנאי השוק. תחולת החוק תפסק בתוך 15 שנים בהדרגה, ולאחר מכן ישולם שכר דירה חופשי בעד הדירה; הדייר ובעל הבית יוכלו לרכוש זה מזה את הזכויות בדירה. שינוי בנסיבות שהיוו רקע לתכלית החוק הצמיח כללי פרשנות גמישים על רקע השינוי בנסיבות למול המצב בזמן חקיקת החוק, על שינוייו השונים, אמץ ביהמ"ש העליון כללי פרשנות גמישים לחוק הגנת הדייר. בע.א. 61/444 חברת גוש 6374 חלקה 127 נ. עזבון אליאס פד"י ט"ז עמ' 284 נתעוררה שאלת פרשנות לגבי ס' 36(10) לחוק (כפי שהיה אז) הדן בעילת פינוי לרגל הריסת המושכר ע"י בעל הבית. רשיון ההריסה הוצא לא על שם החברה בעלת הבית אלא על שם מנהלה, וקבע כב' השופט ברנזון תוך שהוא רואה בהיתר ע"ש המנהל כהיתר שדי בו - "ודאי שאת ההגדרות בחוק הגנת הדייר יש לקרוא באופן דווקני, אך מה לעשות אם קריאה דווקנית מביאה לתוצאה שהדעת אינה סובלתה..." ובדיון נוסף 62/4 באותו ענין (פד"י ט"ז 1292) חזר כב' השופט ח. כהן וקבע -"...יש לקרוא גם את ההגדרה וגם את ההוראה המהותית כך שתהא בהן משמעות סבירה ושיהיו ניתנות לביצוע יעיל". ע.א. 72/539 יערי נ. רייסר, פ"ד כ"ז I עמ' 830 נדונה השאלה האם ניתן לפנות דייר משנה ע"י הדייר הראשי בעילה של "צורך עצמי". נקבע שניתן להרחיב את ההגדרה בחוק גם לצורך דייר ראשי על אף שכתוב בס' 36(7) (כפי שהיה אז) "המושכר דרוש לבעל הבית לצורך עצמי". וקובע שם כב' השופט ברנזון: "כאשר במשך הזמן חל שינוי במצב ובעל הבית או הדייר זקוק למושכר לצורך עצמי, מדוע - אפילו במשטר של הגנת הדייר - לא יוכל לקבל בחזרה מה שהוציא מידו, ובלבד שידאג לדיור חלוף שווה ערך לדייר או לדייר המשנה, לפי הענין? לא שיקולי הגיון ולא שיקול צדק חברתי מחייבים למנוע זאת מהם". "...כאשר נוכחנו לדעת כי פירוש מילולי בחוקי הגנת הדייר מוליך לתוצאה בלתי מתקבלת על הדעת, דחינו אותו והעדפנו לנקוט גישה מעשית ומציאותית כפי שמהות הענינים מחייבת. זו הדרך שנלך בה גם במקרה זה". בע.א. 73/251, תרשיש נ. שיינלירט פ"ד כ"ח I 572, גם שם התלבט ביהמ"ש בפרשנותם של סעיפים מתוך חוק הגנת הדייר כשהוא מטלטל בין פרשנות המניחה את הדעת מבחינה משפטית למול פרשנות המביאה לתוצאה צודקת מבחינה ענינית והשכיל שם להשיג את הפתרון המשיג את 2 המטרות גם יחד. וקובע שם כב' השופט ברנזון: "מוטב ומותר גם מותר לתור אחרי פירוש אחר המתיישב איכשהו עם לשון החוק ובלבד שלא להגיע לתוצאה בלתי צודקת. זהו כלל פרשנות ידוע ומקובל". ומצטט שם מהולסברי: "פרשנות משפטית צריכה להיות מכוונת למניעת תוצאות בלתי נוחות ובלתי צודקות אם הדבר ניתן להעשות בלי לסלף את רוח החוק או לשונו. אם לשון החוק היא דו משמעית וניתנת להתפרש לשתי פנים, אין לקבל את הדעה המוליכה לאי צדק בולט". דייר מוגן (הגנת הדייר)