קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא בחירת יושב ראש ועד מחוז בלשכת עורכי הדין: השופט ברק: ביום 20.2.1979 נבחר מר דוד רוטלוי ליושב ראש הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין בתל- אביב- יפו "בבחירות כלליות, שוות, אישיות, חשאיות וישירות" (סעיף 13(ב) לחוק לשכת עורכי הדין, תשכ"א- 1961 (להלן - החוק)). ביום 22.4.1979 בחרו חברי הוועד המחוזי, מבין חבריהם, "בבחירות שוות, אישיות, וחשאיות" (סעיף 13(ג) לחוק), את מר יהונתן זפרן, כממלא מקום ליושב ראש הוועד המחוזי. ביום 27.12.1979 נמסר לוועד המחוזי על התפטרותו של מר רוטלוי מתפקידו בלש מינויו כציר כלכלי בניו יורק. עם התפטרותו של רוטלוי, שימש מר זפרן כיושב ראש הוועד המחוזי במקומו. בסמוך להתפטרותו של מר רוטלוי נתגלו חילוקי דעות בין חברי הלשכה. היו שגרסו על מר ספרן לכהן כיושב ראש הוועד המחוזי עד למגר הקדנציה, לה נבחר מר רוטלוי, כלומר עד לתום ארבע שנים מאז בחירתו של רוטלוי. בדעה זו החזיק מר זפרן עצמו, ותמך בה רוב חברי הוועד המחוזי של תל אביב יפו. לעומתם גרסו חברי לשכה אחרים, כי יש לערוך בחירות חדשות בהקדם, ועל מר זפרן לכהן כיושב ראש הוועד המחוזי עד לעריכתן של אותן בחירות, ובחירתו של יושב ראש ועד חדש. ביום 29.1.1980 נתקיים דיון בוועד המרכזי של לשכת עורכי הדין, אשר נתבקש לקבוע מועד לבחירות חדשות. בדיון זה תגלו חילוקי דעות בין חברי הוועד, והמשך הדיון נדחה למועד אחר. ביום 4.3.1980 נתכנס הוועד המרכזי בשנית, ולאחר דיון החליט כי הוא "ישוב וידון בשאלת מועד קביעת בחירות ליו"ר ועד מחוז תל אביב רק לאחר שתושג הכרעה שיפוטית מצד צד מעונין או על פי יוזמת הועד המרכזי עצמו, ואשר בעקבותיה, אם יהיה צורך לקבוע מועד, יקבע מועד". ביום 24.3.1980 הוגשה בקשה בדרך המרצה (המ"פ 292/80) לבית המשפט המחוזי בתל אביב יפו, בה ביקשו מספר חברי לשכה - הם המשיבים לפנינו - כי בית המשפט הצהיר כי על הוועד המרכזי של לשכת עורכי הדין בישראל "לקבוע מועד סמוך לקיום בחירות אישיות לבחירת יושב ראש ועד מחוז תל אביב של לשכת עורכי הדין". כמשיבים לבקשה צויינו הוועד המרכזי ויהונתן זפרן. הוועד המרכזי פנה לבית המשפט, וביקש לצרפו כמשיב נוסף, ובקשתו אושרה. בטיעוניהם לפני הערכאה הראשונה הסתמכו המבקשים על סעיף 72(ג) לכללים בדבר הבחירות למוסדות לשכת עורכי הדין, תשכ"ד- 1963, כפי שהותקן בכללים בדבר בחירות למוסדות לשכת עורכי הדין (תיקון), תשכ"ח- 1968. וזו לשון סעיף 72(ג) לכללים: "התפטר ראש הלשכה או יושב ראש ועד מחוזי, או נפטר או נבצר ממנו למלא תפקידו, יתקיימו בחירות חדשות לנושא אותה משרה במועד שייקבע על ידי הועד המרכזי, ולפי הכללים הנוגעים לבחירות אלה בשינויים הנובעים מהענין..." על פי סעיף זה יש לקיים בחירות חדשות למשרת יושב ראש הוועד המחוזי. לעומתם, טענו מר זפרן והוועד המחיזי כי אין לנהוג עוד לפי סעיף 72(ג) לכללים, אשר בוטלו מכללא על ידי סעיף 13(ד) לחוק, על פיו יש לנהוג, ומכוחו - עם התפטרותו של מר רוטלוי - ישמש מר זפרן כיושב ראש הוועד המחוזי במקומו. וזו לשון סעיף 13(ד) לחוק: "התפטר יושב ראש ועד מחוזי או נפטר או נבצר ממנו זמנית או דרך קבע למלא את תפקידו, ישמש ממלא מקומו כיושב ראש הועד המחוזי במקומו". מר זפרן ציין, כי יתכן שיש מקום להיזקק לבחירות על פי סעיף 72(ג) לכללים, וזאת רק במקרה שמטעם זה או אחר אין ממלא מקום ליושב ראש הוועד המחוזי. בית המשפט המחוזי (כבוד השופט בן- דרור) פסק כי הדין עם המבקשים, והוא נתן פסק דין הצהרתי כמבוקש. הערכאה הראשונה קבעה כי הקו המנחה בפירוש חוקים הוא הגשמת רצונו של המחוקק כפי שמצא ביטויו בדבר החקיקה. רצונו של המחוקק בענין שלפנינו הוא כי נושא התפקיד של יושב ראש הוועד המחוזי ייבחר בבחירות "כלליות, שוות, אישיות, חשאיות וישירות". על רצון זה ניתן ללמוד גם מסעיף 72(ג) לכללים, המבטא גם הוא הרצון לקיים בחירות חדשות במתכונת הבחירות שהיו. לאור גישה זו, קובע בית המשפט, כי על עניננו חל סעיף 72(ג) לכללים, ואלי סעיף 13(ד) לחוק לבין סעיף 72(ג) לכללים, וממילא אין לומר כי הראשון ביטל את השני מכללא, אלא שתי ההוראות עשויות לדור זו בצד זו. עם מתן החלטתה של הערכאה הראשונה נתכנס הוועד המרכזי, וקבע כי הבחירות תיערכנה ביום 5.11.1980. במקביל לכך הוגש הערעור שלפנינו. בטענותיהם לפנינו חזרו הפרקליטים המלומדים על עיקרי הטענות שהועלו לפני הערכאה הראשונה, תוך שכל אחד מסתייע בכללי פרשנות ידועים ומקובלים בדבר פירוש חוקים. אציין מיד, כי במרביתם של כללים אלה לא מצאתי כל סיוע. מקובל וידוע כי מקום שחוק סותר תקנה, דין התקנה להתבטל, וכי חוק מאוחר בכוחו לבטל (במפורש או מכללא) חוק מוקדם, וכי אשר אין בהם כדי לקדם את פתרונה של הבעיה הניצבת לפנינו. שכן השאלה העיקרית אשר עלינו להשיב עליה היא אם יש סתירה בין הוראת סעיף 13 לחוק לבין הוראת סעיף 72(ג) לכללים, או שמא כל אחד מהם עוסק בענין שונה. אכן, כללי פרשנות בדבר התנגשות חוקים יש בכוחם להאיר את דרכו של הפרשן היודע את דרכו, אך אין בהם כדי לסייע לפרשן אובד עצה גישתה של הערכאה הראשונה, כי בפירושו של חוק יש ליתן תוקף למטרה החקיקתית, היא כמובן גישה נכונה. עם זאת, לא מצאתי כי יש בגישה זו כדי לקדם במידה משמעותית את פתרונה של בעיתנו. אמת הדבר, מגמתו הברורה של המחוקק היתה כי יושב ראש הוועד המחוזי ייבחר בבחירות "כלליות, שוות, אישיות, חשאיות וישירות". מגמה זו מתגשמת הלכה למעשה בכך שאחת לארבע שנים נערכות בחירות שכאלה. אך האם נובע ממגמתו החקיקתית העקרונית האמורה של המחוקק, כי גם כאשר נתפנה מקומו של יושב ראש הוועד דרך קבע בתוך התקופה האמורה, יש לחזור ולערוך מחדש בחירות שכאלה לשם מילוי החסר? האין לומר כי כנגד השיקולים העקרוניים התומכים בגישה זו, עשויים לעמוד לנגד עיני המחוקק שיקולים פרגמטיים, העשויים להצביע על מגמה חקיקתית שונה? שיקולים פרגמטיים אלה ענינם באפשרות המכבידה כי הבחירות הנזכרות תיערכנה לקראת סוף הקאדנציה, וכי הן תיערכה לא פעם ולא פעמיים, אלא מספר פעמים, עם התפטרותו או פטירתו של יושב ראש הוועד המחוזי, הישן והחדש. האם מובן מאליו הוא, כי מחוקק הדוגל בעיקרון של בחירות "כלליות, שוות, אישיות, חשאיות וישירות" אחת לארבע שנים, דוגל גם בעיקרון של עריכת בחירות שכאלה בתוך התקופה האמורה? לדעתי אין מסקנה זו מתבקשת מאליה כלל ועיקר. טול לדוגמא את חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה- 1975. חוק זה קובע כי ראש רשות מקומית ייבחר בבחירות "אישיות, כלליות, ישירות, שוות וחשאיות" (סעיף 2). משך כהונתו של ראש הרשות הוא בדרך כלל ארבע שנים. סעיף 24(א) לחוק קובע כי אם נפטר או התפטר ראש הרשות בתוך תקופת כהונתו "תבחר המועצה ראש רשות מבין חבריה". נמצא, כי אין חוזרים על הבחירות שהיו, אלא גוף אחר - היא המועצה של הרשות - בוחרת בראש רשות חדש. מביא אני דוגמא זו כדי להמחיש את גישתי, כי מחוקק הדוגל בעיקרון של בחירות פלוניות לאיושה של משרה לתקופה מסוימת, אינו חייב לדגול ממילא בגישה כי אם נתפנתה המשרה בתוך אותה תקופה, יש לחזור אל אותן בחירות מחדש. בעניני בחירות משמשים בערבוביה שיקולים אידיאולוגיים ופרגמטיים, כאשר דבר החקיקה הסופי משקף פשרה פוליטית שניתן היה להשיגה. לא הייתי מסיק, איפוא, מעצם הנהגתן של בחירות "כלליות, שוות, אישיות, חשאיות וישירות" במצב הדברים הרגיל, כי בכך מתגלה כוונה חקיקתית כי שיטת בחירות זו יש לנקוט גם במצבים מיוחדים של התפנות המשרה בתוך התקופה. הכל תלוי בהסדרו של המחוקק, וכשם שהסדרו של סעיף 72(ג) לכללים מצביע על פיתרון אחד, הרי הסדרו של סעיף 13(ד) לחוק - אם הוא חל על ענינו - מצביע על פיתרון שונה. בבחירה בין פתרונות אלה לא תסייע לנו, כך חושש אני, הסתמכות על המטרה החקיקתית, שכן מטרה זו עצמה שנויה במחלוקת בענין שלפנינו. נראה לי כי מקום שגדר הספקות הוא, כמו בענין שלפנינו, איזו מבין שתי הוראות שבחוק חלה בסוגיה פלונית, דרך פרשנות ראויה היא להשקיף על דבר החקיקה כאורגניזם חי המורכב חלקים חלקים, אשר להם תפקידים שונים המבוצעים תוך התאמה הדדית. את פעולתו של חלק זה או אחר באורגניזם זה יש לבחון על רקע תפקידו וייעודו במערכת כולה. על פי גישה זו, ניתן להכריע בשאלה איזו מבין שתי הוראות שבחוק חלה על סוגיה פלונית, בדרך של ניתוח פונקציונאלי של מהותה וטבעה של כל אחת מאותן הוראות על רקע מבנהו הכולל של החוק. אין כל ספק כי סעיף 72(ג) לכללים חל בעניננו, שהרי הוא עוסק במישרין בשאלה שלפנינו. גדר הספקות הוא, אם גם סעיף 13(ד) לחוק חל בעניננו. אכן, אם שתי ההוראות חלות גם יחד תוך סתירה ביניהן, כי אז ידו של סעיף 13(ד) על העליונה, בהיותו דבר חקיקה ראשי לעומת סעיף 72(ג) לכללים שאינו אלא דבר חקיקת משנה. אך האם חל סעיף 13(ד) בעניננו, כלומר, האם בו יש למצוא תשובה לשאלה אם יש מקום לערוך בחירות חדשות, למשרת יושב ראש הוועד המחוזי? עלינו להפנות איפוא, את תשומת לבנו להוראת סעיף 13(ד) לחוק תוך בחינת מהותו, היקפו וסוגו. סעיף 13(ד) לחוק עוסק במאטריה של "ממלא מקום". עם מותו של נושא משרה סטטוטורית או התפטרותו, או מקום שנבצר ממנו למלא את תפקידו, אם דרך קבע, ואם זמנית, נוצר חלל בכל הנוגע לשימוש בכוחות הסטטוטוריים. בעל הסמכות אינו יכול לקיים את סמכותו, ואילו עוזריו וסגניו אינם מוסמכים לפעול תחתיו. לשם מילויו של חלל זה באה הוראה בדבר מילוי מקום, שכן לא רק הטבע אלא גם המשפט והמינהל אינם סובלים מצב דברים שבו קיים חלל, דהיינו קיימות סמכויות אך אינם מצויים אורגנים המוסמכים להפעילן. אכן, בחקיקה שלנו מצויה הוראה כללית בדבר מילוי מקום, היא הוראת סעיף 23 לפקודת הפרשנות (נוסח חדש), הקובעת כי אם "ניתנה סמכות על פי חיקוק לעובד ציבורי, או הוטלה עליו חובה כאמור, ומשרתו של אותו עובד ציבורי פנויה מכל סיבה שהיא, או שנבצר ממנו תקופה מסויימת להשתמש בסמכותו או למלא חובתו משום שהוא נעדר או נטול כושר מחמת מחלה או מחמת סיבה אחרת, רשאית הממשלה להוראות, כי אדם פלוני או עובד ציבורי נושא משרה פלונית יוסמך בסמכות האמורה או תוטל עליו החובה האמורה". הוראה זו אינה חלה לענין פינו משרתו של יושב ראש הוועד המחוזי, שכן הוא אינו "עובד ציבורי" כמשמעות ביטוי זה בסעיף 23 לפקודת הפרשנות. על כן הורגש הצורך לקבוע הוראה מפורשת בענין זה בחוק לשכת עורכי הדין. על צורך זה בפעולה "תקינה ורצופה" עמדה הצעת חוק לשכת עורכי הדין (תיקון מס' 10), תשל"ה- 1975 (ה"ח 1171, תשל"ה 180) אשר בעקבותיה הוסיף סעיף 13(ד) לחוק בחוק לשכת עורכי הדין (תיקון מס' 9), תשל"ו- 1976. מהו משך הזמן בו יכהן ממלא המקום? לעיתים קובע החוק, המקים את התפקיד של ממלא המקום, הוראה מפורשת בענין זה, כגון שממלא המקום ישמש בתפקידו עד אשר ייבחר או יתמנה נושא משרה חדש (ראה סעיפים 20 ו- 21(ד) לחוק יסוד: הממשלה). דוגמא יפה להסדר מסוג זה ניתן למצוא בחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניות וכהונתם), תשל"ה- 1975. כזכור נקבע באותו חוק כי ראש הרשות נבחר "בבחירות אישיות, כלליות, ישירות, שוות וחשאיות" (סעיף 2). כמו כן קובע החוק כי תוך חודש ימים מיום בחירתו של ראש הרשות, בוחרת המועצה של הרשות, מבין חבריה, סגן לראש הרשות (סעיף 14(א)). מוסיף החוק וקובע (סעיף 14(ב)): "הסגן האמור בסעיף קטן (א) יהיה ממלא מקומו של ראש הרשות, אם נעדר ראש הרשות או נבצר ממנו למלא תפקידו או שחדל לכהן בטרם התחיל לכהן ראש רשות חדש". נקבע כאן במפורש כי אם ראש הרשות חדל לכהן, יהיה הסגן ממלא מקומו של ראש הרשות, וזאת עד אשר יחל ראש הרשות החדש לכהן במשרתו. ומה הדין אם ההוראה המקימה את התפקיד של ממלא המקום אינה קובעת כל הוראה מפורשת באשר למשך הזמן בו ישמש ממלא המקום תחת נושא המשרה שנבצר ממנו מלמלא את תפקידו? בוודאי שאין לומר כי בהעדר הוראה באשר למשך זמן בו ישמש ממלא המקום בתפקידו, אין ממלא המקום רשאי כלל לפעול. באותה מידה אין לומר כי בהעדר הוראה, רשאי ממלא המקום לפעול ללא כל הגבלה של זמן. נראה לי כי הגישה הנכונה היא, כי במקום שלא נקבע בחוק משך הזמן שבו ישמש ממלא המקום, ממשיך להתקיים. על כן, אם מילוי המקום נעשה בשל כך שנושא המשרה חלה, תישמע הטענה כי משהחל ממלא המקום לשמש כנושא המשרה, שוב אין נושא המשרה יכול לחזור לתפקידו. בדומה, אם הצורך במילוי המקום נוצר בשל כך שנושא המשרה התפטר, ישמש ממלא המקום עד אשר ימונה או ייבחר נושא משרה חדש. אף כאן לא תישמע הטענה כי משהחל ממלא המקום לשמש בתפקידו, שוב אין מקום למינוי נושא משרה חדש. מילוי המקום בא למלא חלל, והוא משמש בתפקידו כל עוד קיים אותו חלל, אך משנבחר נושא משרה חדש שוב אין החלל קיים, ועל כן שוב אין מקום להמשך פעולתו של ממלא המקום. אמרנו, כי משך השמן בו משמש ממלא המקום בתפקידו תחת נושא המשרה עצמו, הוא כל עוד הצורך במילוי המקום קיים. וכיצד נדע אם הצורך קיים או לאו? התשובה היא, כי בהעדר הוראה מפורשת בסעיפי החוק המסדירים את מילוי המקום עצמו, יש לפנות למקורות שמחוץ להוראות אלה, כדי למצוא בהם תשובה לשאלה זו. כך, למשל, אם מילוי המקום בא בשל כך שנושא המשרה שוהה מחוץ לישראל, כי אז הנתון העובדתי החיצוני כי הוא שב בריא לישראל, הוא הקובע כי הצורך במילוי מקום שוב אינו קיים. במקום שהצורך במילוי המקום בא בשל התפטרות או פטירה של נושא התפקיד, הרי צורך זה יעלם אם ייבחר נושא משרה חדש. התשובה לשאלה אם ניתן, מבחינה משפטית, לבחור בנושא משרה חדש לא תימצא בדרך כלל בהוראה בדבר מילוי המקום, אלא בהוראות אחרות של הדין. יתכן כי על פי הוראות אלה יסתבר כי אין כל אפשרות משפטית לבחור בנושא משרה חדש בתוך מהלך הקדנציה. במקרה זה ימשיך ממלא המקום בתפקידו, עד שאפשרות בחירה מחדש תיווצר. יתכן כי על פי הוראות הדין ניתן לבחור נושא משרה חדש. במקרה זה ימשיך ממלא המקום בתפקידו עד אשר תיערכנה בחירות אלה. לשון אחרת: ההוראה בדבר מילוי מקום כשלעצמה - ובלא תוספת חקיקתית - אינה נוקטת כל עמדה באשר לאפשרות העובדתית או המשפטית למלא את החלל שנוצר, ובכך לייתר את מילוי המקום. אפשרות זו נקבעת על פי נתונים עובדתיים או הוראות משפטיות שמחוץ להסדר הספציפי בענין מילוי המקום. ומן הכלל אל הפרט. סעיף 13(ד) לחוק קובע הסדר "קלאסי" בענין מילוי המקום. אין בו כל מימד של זמן, ואין בו כל הסדר באשר למשך הזמן בו ישמש ממלא המקום כיושב ראש הוועד המחוזי. עדות לכך ניתן למצוא בעובדה שסעיף 13(ד) לחוק דן הן במקרה בו נבצר מיושב ראש הוועד למלא תפקידו דרך קבע, והן במקרה בו נבצר ממנו למלא תפקידו זמנית. כפיש ראינו, בהעדר הוראה מפורשת, הדין הוא כי ממלא המקום ישמש בתפקידו יושב ראש הוועד כל עוד הצורך לכך קיים. בעניננו, כל עוד לא נבחר יושב ראש ועד מחוזי חדש. דבר זה עשוי לקרות רק עם סיום הקדנציה של יושב ראש הוועד המחוזי שהתפטר, וזאת אם הדין אינו מאפשר עריכת בחירות קודם לכן, אך דבר זה עשוי לקראות אף לפני כן, וזאת אם הדין מאפשר בחירת יושב ראש הוועד המחוזי בתוך מהלך הקדנציה. התשובה לשאלה אם אכן הדין מאפשר בחירה מוקדמת זו אם לאו, לא תימצא בהוראות סעיף 13(ד) לחוק, שענינן מילוי מקום בלבד, ושעל כן אינו נוקט כל עמדה בענין זה, לא לחיוב ולא לשלילה, אלא בהוראות הדין שמחוץ לסעיף 13(ד) לחוק. עלינו לפנות איפוא, לחוק לשכת עורכי הדין ולכללים, לשם בחינת השאלה, אם בהתפטרותו של יושב ראש הוועד המחוזי ניתן לערוך בחירות ליושב ראש הוועד המחוזי בתוך מהלך הקדנציה. בחוק לשכת עורכי הדין עצמו אין בענין זה כל הוראה. ההסדר לסוגיה זו מצוי, כפי שראינו, בהוראות סעיף 72(ג) לכללים, לפיו עם התפטרותו של יושב ראש הוועד המחוזי ניתן לערוך בחירות חדשות גם במהלך הקדנציה, ובחירות אלה תיערכנה על פי אותם כללים אשר לפיהם נבחר יושב ראש הוועד המחוזי במצב הדברים הרגיל. עשויה להתעורר השאלה, אם לא היה מקום לקבוע הסדר זה בחוק עצמו ולא בכללים. אכן, יתכן שמדיניות חקיקה ראויה היתה גורסת, כי הסדר כה יסודי כמו בחירות חוזרות במהלך הקדנציה, צריך להיקבע בחוק ולא בכללים. עם זאת, נראה כי גישתו של המחוקק היתה, כי מן הראוי הוא להניח ללשכת עורכי הדין, באמצעות האורגנים המוסמכים לכך, להסדיר את ארגונה הפנימי, תוך פיקוח חיצוני מסויים, המתבטא בכך כי כללים אשר מתקינה המועצה הארצית של הלשכה חייבים לקבל את אישורו של שר המשפטים. גישה זו מוצאת, דרך משל, את ביטויה בכך כי משך כהונתו של יושב ראש הוועד המחוזי והוועד המחוזי עצמו לא נקבע בחוק עצמו. אמנם, החוק קובע כי יושב ראש הוועד המחוזי ייבחר במועד הבחירות לוועד המחוזי (סעיף 13(ב) לחוק), אך לא נקבע בחוק מהו מועד הבחירות לוועד המחוזי. ענין זה מוסדר בכללים, הקובעים כי הבחירות לוועד המחוזי תיערכנה בעת ובעונה אחת עם הבחירות לוועידה הארצית (סעיף 39 לכללים). אכן, אם משך הקדנציה עצמו קבוע בכללים, אין להתפלא כי גם שאלת הפסקת הקדנציה, ועריכת בחירות חדשות, תיקבע בכללים עצמם. מבחינה משפטית טכנית נראה לי כי הסעיף 72(ג) לכללים אינו חורג מהסמכות שהוענקה למחוקק המשנה בסעיף 109 לחוק, הקובע: "המועצה הארצית של הלשכה רשאית, באישור שר המשפטים, להתקין כללים (בחוק זה - כללים) בכל ענין הנוגע לארגון הלשכה ופעולותיה, במידה שלא נקבעו הוראות בחוק זה ובמידה שסמכות זו לא ניתנה בחוק זה לשר המשפטים, ולרבות ענינים אלה: בחירתם, הרכבם וסדרי עבודתם של מוסדות הלשכה, וחלוקת סמכויות הלשכה ביניהם;" נראה לי כי בחירת יושב ראש ועדת מחוזי במהלך הקדנציה בשל התפטרותו של יושב ראש הוועד הנבחר הוא "ענין הנוגע לארגון הלשכה", ולדעתי הוא גם נוגע לבחירתם של "מוסדות הלשכה", אם כי בענין זה נטען לפנינו כי מוסדות הלשכה מפורטים בסעיף 6 לחוק, ויושב ראש הוועד המחוזי לא נמנה עמהם. כנגד זאת ניתן לומר כי הפרק השני לחוק, בו מוסדר ענינו של יושב ראש הוועד, הוא הפרק על "מוסדות הלשכה", ועל כן לענין סעיף 109 לחוק יש לראות בו "מוסד". כמובן, סמכותם של מחוקק המשנה להתקין כללים קמה רק "במיה שלא נקבעו הוראות בחוק זה", אך כבר ראינו כי חוק לשכת עורכי הדין אינו קובע דבר באשר לבחירת יושב ראש הוועד המחוזי במהלך הקדנציה. אכן, הכוח אשר סעיף 109 לחוק מעניק למחוקק המשנה אינו מוגבל לביצוע הסדרים ראשוניים הקבועים בחוק עצמו (תקנות secundum legem) אלא הוא משתרע אף על קביעתם של הסדרים ראשוניים, ובלבד שאינם מוסדרים בחוק עצמו (תקנות praeter legem). במסגרת כוח זה ניתן להסדיר אף את ענין בחירתו מחדש של יושב ראש הלשכה בנסיבות המתוארות בסעיף 72(ג) לכללים. באי כוח המערערים טענו לפני הערכאה הראשונה ולפנינו כי על פי כוונתם של אלה אשר עסקו בחקיקתו של סעיף 13(ד) לחוק הוא נועד למלא תפקיד כפול: ראשית, הוא בא לקבוע את העיקרון כי משנבצר מיושב ראש הלשכה למלא את תפקידו, ישמש ממלא מקומו כיושב ראש הוועד המחוזי במקומו; שנית, הוא בא לתחום מסגרת של זמן למילוי מקום זה, דהיינו, עד לגמר הקדנציה של יושב ראש הוועד המחוזי אשר נבצר ממנו למלא את תפקידו. בדברי ההסבר להצעת חוק לשכת עורכי הדין (תיקון מס' 10), תשל"ה- 1975 (ה"ח 1171, תשל"ה 180), נאמר: "הנטל המוטל על ראש הלשכה ויושבי ראש הועדים המחוזיים, הנבחרים בבחירות אישיות וישירות, הולך וגדל עם גידול מספר חברי הלשכה והתרחבות פעולותיה. אם נבצר מראש הלשכה ומיושבי ראש הועדים המחוזיים למלא תפקידיהם, או אם נפטר או התפטר אחד מנושאי תפקידים אלה, מחייב המצב המשפטי כיום לערוך בחירות חדשות, אפילו בסמוך לסיום הקדנציה. כיום להבטיח פעולתם התקינה והרצופה של נושאי תפקידים אלה מוצע לעגן בחוק את בחירתם של ממלאי מקום" (ע' 180). ובדברי שר המשפטים, חיים צדוק, בכנסת בעת הקריאה הראשונה, נאמר: "ראש הלשכה ויושבי ראש הוועדים המחוזיים נבחרים במישרין על ידי כלל ציבור עורכי הדין בארץ או במחוז, לפי הענין. כדי להקל על עומס העבודה שמוטל עליהם כמאור, נהגו המועצה הארצית של הלשכה והוועדים המחוזיים למנות להם ממלאי מקום, אולם ממלאי מקום אלה אינם יכולים למלא את התפקידים של יושבי ראש אלה שמקורם בחוק. זאת ועוד: אם משום מה נתפנה המקום של אחד מיושבי ראש אלה אין מנוס מקיום בחירות חדשות באמצע הקדנציה של המועצה והוועדים המחוזיים. כדי למנוע תקלות אלה מוצע לעגן בחוק את הנוהג של מינוי ממלאי מקום ליושבי ראש אלה" (דברי הכנסת, כרך 73, ע' 2889). אכן, מוכן אני לפרש דברים אלה כתומכים בגישתם של המערערים, כי הכוונה היתה להסדיר באמצעות סעיף 13(ד) לחוק הן את מימד מילוי המקום עצמו והן את מימד הזמן. דא עקא, כי כוונה זו לא יצאה מהכוח אל הפועל. לשונו של סעיף 13(ד) לחוק אינה עוצרת בחוב כוח מספיק להגשים את שתי המטרות האמורות, אלא אך את הראשונה שבהן. לשונו של סעיף 13(ד) לחוק, ובחינתו הפונקציונלית על רקע ההסדר החקיקתי הכולל אשר נקבע בחוק ובכללים, מובילים לדעתי למסקנה כי סעיף 13(ד) לחוק קובע הסדר באשר למילוי המקום שעה שנבצר מראש הוועד מלמלא את תפקידו, אך אינו נוקט כל עמדה, לא לחיוב ולא לשלילה, באשר למשך הזמן בו ישמש ממלא המקום כיושב ראש הוועד המחוזי, פרט לכך שמתבקש ממנו כי כל עוד יושב ראש הוועד המחוזי לא חזר לתפקידו (אם נבצר ממנו זמנית למלא תפקידו), וכל עוד לא נבחר יושב ראש ועד מחוזי חדש (אם נבצר ממנו למלא את תפקידו דרך קבע), ישמש ממלא המקום כיושב ראש הוועד המחוזי. התשובה לשאלה, מתי ייחבר יושב ראש הוועד החדש, שהיא הקובעת את מימד הזמן למילוי המקום, אינה מוצאת את פתרונה בסעיף 13(ד) לחוק, אלא באותם חלקים בדין העוסקים במיוחד בסוגיה זו, דהיינו סעיף 72(ג) לכללים. על פי סעיף זה, על הוועד המרכזי לקבוע את המועד בו תתקיימנה הבחירות "לפי הכללים הנוגעים לבחירות אלה", דהיינו "בחירות כלליות, אישיות, חשאיות וישירות". הוועד המרכזי קבע מועד זה ליום 5.11.1980. על הבחירות להתקיים במועד זה. התוצאה היא כי אנו דוחים את הערעור. עורך דיןלשכת עורכי הדין