בניית חממות בקרקע חקלאית

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא היתר בניית חממות בקרקע חקלאית: 1. עתירה זו, הוגשה לבית המשפט לעניינים מינהליים. העותר טוען, כי יש לבטל את החלטת המשיבה 1, היא ועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה, מחוז הדרום, שביטלה את החלטת המשיבה 6, היא הועדה המקומית לתכנון ובנייה שמעונים, שהעניקה היתר בנייה, לעותר, לבניית חממות, בשטח שהוא מחזיק בו. 2. אלה הן העובדות, הצריכות לעניין: העותר חבר במושב שיבולים שבנגב. הוקצו לו חלקות אדמה, במסגרת אדמות המושב, לצורך עיבוד חקלאי. העותר רצה להקים חממות, בשטח החקלאי שהוקצה לו ועל כן הוא פנה למשיבה 6, היא הועדה המקומית לתכנון ובנייה שמעונים (שבשטחה נמצא מושב שיבולים) והגיש בקשה, למתן היתר, להקמת חממות בתוך השטח שהוקצה לו. המשיבה 6, העניקה היתר בנייה לעותר, לבניית החממות, והיה זה באוקטובר 1999. בהתאם להיתר שניתן לו, בנה העותר את החממות בסוף שנת 1999. מעט פחות משנתיים, לאחר הקמת החממות, פנו המשיבים 2 - 5, שהם חברי מושב שיבולים, למשיבה מס' 1, בערר, על החלטת המשיבה 6, להעניק היתר בנייה לעותר. הפנייה היתה באוגוסט 2001 וטענת המשיבים 2 - 5 היתה, כי הם קיבלו היתר להקמת תחנת תדלוק, בשטח שהוא סמוך לחלקת האדמה של העותר. החממות הקיימות, תפרענה להקמת תחנת התדלוק. הנימוק העיקרי להגשת הערר, היה, כי לא הוגשה תכנית מפורטת על ידי העותר, ועל כן, לא ניתן היה להעניק לו היתר בנייה. ועדת הערר, דנה בערר זה, והחליטה, כי הבקשה להיתר שהגיש העותר למשיבה 6, איננה ערוכה כדין, התרשים הסביבתי אינו בהתאם לתקנות, לא הוגשה מפה מצבית מעודכנת ולא התנהל דיון בבקשה. עוד החליטה המשיבה 1, כי בקשת העותר הכילה הקלות ולא נעשה כל פרסום, כדי לאפשר למתנגדים, להביע את דעתם לגבי הקלות אלה. טוען העותר, בעתירה זו, כי לא היתה סמכות למשיבה 1 לדון בערר זה, על פי החוק. מוסיף העותר וטוען, כי הוא בנה את החממות, על פי ההיתר, שהעניקה לו, המשיבה 6, והשארת החלטת המשיבה 6, בעינה, תגרום לכך, שהוא ייאלץ להרוס את החממות שבנה. ההשקעה הכספית בחממות היתה גדולה והחממות מספקות עבודה לאנשים לא מעטים ופרנסה למספר משפחות. 3. השאלה העיקרית, שיש להכריע בה, היא, האם היתר הבנייה, שהוציאה המשיבה 6 לעותר, היה חוקי. על השטח בו מצויות החממות שבנה העותר, חלה תכנית מתאר מקומית למועצה איזורית "עזתה" שמספרה 328/02/7 (להלן: "תכנית המתאר המקומית"), בה נאמר בפרק א' סעיף 10: "תכניות מפורטות בקרקע חקלאית - איזורים שיועדו בתכנית זו וגבולותיהם לא הוגדרו ע"י תכנית מפורטת שאושרה על ידי הועדה לשמירה על קרקע חקלאית, תוגש לגביהם תכנית מפורטת שתיקבע את הגבולות. תכניות אלו החלות בשטחים של קרקע חקלאית מוכרזת, תשארנה קרקע חקלאית ותחוייבנה: באישור הועדה לשמירה על קרקע חקלאית, בנוסף לכל אישור אחר הקבוע בחוק. רמת דיוק של התכנית: הדיונים שבתשריט מהווים אינדיקציה לאיתור ייעודי הקרקע. מיקום מדוייק, גודל וגבולות ייקבעו בתכניות מפורטות. שינויים הנובעים מקנה המידה של התכנית, בכל הנוגע לאישורו של ייעוד קרקע, או שטחו, שלא יעלו על 10% מהמסומן בתשריט לא יהוו שינוי לתכנית זו. מטרות התכנית מתן הנחיות להכנת תכניות מפורטות". בפרק ד' של תכנית המתאר המקומית, נאמר: "איזור חקלאי - באיזור הצבוע בפסים ירוקים באלכסון יותרו עיבוד חקלאי, מרעה, הקמת מבנים ומתקנים לצורך היייצור החקלאי, מתקני מים, ביוב ניקוז וחשמל - הכל בכפוף לתוספת הראשונה לחוק. תנאים למתן היתרי בנייה - הבטחת תנאים סניטריים ומרחק סביר מאיזורי מגורים ומאיזורים אחרים - הכל על פי שיקול דעת הועדה המקומית, בנוסף לכל אישור אחר, הקבוע בכל דין". העולה מכל הציטוטים הנ"ל, כי ברור הדבר, שתכנית המתאר המקומית, איננה בגדר תכנית מפורטת, שצריך היה להגיש כדי לקבל היתר בנייה, אלא "תכנית מתאר", היינו תכנית תיאורית כללית, שעל פיה, יש להכין תכנית מפורטת, אם רוצים לקבל היתר בנייה, על שטח, הנמצא בתוך תכנית המתאר המקומית. לגבי ניסוח דומה, המצוי בתכנית תכנית מתאר ארצית מס' 22, העוסקת בייעור, אמר בית המשפט העליון, בבג"צ 288/00 (אדם טבע ודין ואח' נגד שר הפנים ואח') תקדין עליון 2001 (ד) עמ' 808: "ומתוך שתמ"א 22 מדברת בהכנתן של תכניות מפורטות - על רקע היותה היא - עצמה אכן תכנית כללית - מסקנה מתבקשת היא שמכריזה היא על עצמה אך תכנית כללית - מסקנה מתבקשת היא שמכריזה היא על עצמה, כניתנת לביצוע אך ורק בהרקתה אל תוכן של תכניות מפורטות". אף בענייננו כך: אומנם, במקרה שבפני, קיימת תוכנית מתאר מקומית, אולם עדיין אין היא מפורטת מספיק. קנה המידה שלה הוא 1:10,000, והוא מפרט את ייעודי הקרקע. אולם, אחד התנאים - שנקבעו בתכנית המתאר המקומית - להוצאת היתר בנייה, הוא, שיתקיים מרחק סביר מאיזורי מגורים ומאיזורים אחרים. בתכנית הקיימת אין התייחסות לכך, ופרטים אלה, יופיעו מטבע הדברים, בתכנית מפורטת. בבג"צ 288/00, נקבע, כי משהוחלט שיש צורך בתכנית מפורטת, לא ניתן לבצע כל פעילות הקשורה בייעור, בטרם אושרה תכנית מפורטת. במקרה הנוכחי, לא הוגשה תכנית מפורטת, לגבי השטח החקלאי בו נבנו החממות, ועל כן ניתן לומר, שתנאי מקדמי, להוצאת היתר הבנייה, שניתן לעותר, לא נתקיים. 5. טוען העותר, כי למשיבים 2 עד 5, לא היתה זכות ערעור למשיבה 1 ולמשיבה 1, לא היתה סמכות לדון בערעור שהגישו המשיבים2 עד 5. וזאת, משום שבסעיף 152 (א)(1) לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה - 1965 (להלן: "החוק"), נאמר: "הרואה עצמו נפגע מהחלטה של ועדה מקומית או של רשות רישוי מקומית, לסרב לתת היתר, לפי פרק זה, או לדחות התנגדות לפי סעיף 149 (ד), רשאי לערור בפני ועדת הערר תוך שלושים ימים מיום שהומצאה לו ההחלטה בדבר הסיכום או הדחייה". טוען העותר, כי רק אדם שביקש היתר וועדה מקומית סירבה ליתן לו היתר, או אדם שהתנגד להיתר והתנגדותו נדחתה, רשאי לערור לועדת הערר המחוזית. אינני מקבל פירוש זה. בסעיף 12 ב (א) לחוק נקבעו סמכויות ועדת הערר ואלה הן: "ואלה התפקידים והסמכויות של ועדת הערר: (1) לדון ולהחליט בערר על החלטה של ועדה מקומית, של רשות רישוי מקומית או של ועדה משותפת למספר ועדות מקומיות שבמחוז אחד בכל עניין שם, ניתנת בחוזה זכות ערר על החלטותיהן. (2) לדון ולהחליט בערר על החלטה של ועדה מקומית או של רשות רישוי כאמור בפיסקה (1) שעניינה חלוקה ואיחוד של קרקעות לפי פרק ד', או היתר לפי חוק זה, לרבות הקלה או היתר לשימוש חורג". לו עמד סעיף קטן (1) כשלעצמו, ייתכן והיה משקל רב יותר לטענת העותר שכן הסמכות של ועדת הערר, על פי אותו סעיף, היא, לדון ולהחליט בערר "בכל עניין שבו ניתנת בחוק זה זכות ערר על החלטותיהן". נוסח זה, מחזיר אותנו, לסעיף 152 (א) (1) לחוק, הקובע למי זכות ערר ובאיזה מקרה. אולם, משבא סעיף קטן (2) הנ"ל, של סעיף 12 ב (א) ומלמדנו, כי ניתנה סמכות נוספת לועדת הערר המחוזית, והיא לדון בערר על החלטת ועדה מקומית לתת היתר, לרבות הקלה, או שימוש חורג, יש בכך "הרחבה" של הסמכות לדון בערר, מעבר למה שנקבע בסעיף קטן (1) והיא כוללת ערר לגבי כל החלטה למתן היתר, שאדם נפגע ממנה. 6. למעלה מן הצורך, אוסיף עוד, כי גם אם הייתי סבור, שלא היתה סמכות לועדת הערר המחוזית, לדון בערר המשיבים 2 - 5, עדיין יש סמכות לבית המשפט לעניינים מינהליים, לדון בחוקיותו של היתר בנייה (אם כי, אז היה צריך לנקוט בהליך אחר, על ידי עותר אחר). 7. עדיין נותרה שאלה נוספת להכרעה והיא, מה דינו של היתר בנייה, שניתן כאשר לא כל התנאים נתמלאו, האם הוא בטל מעיקרו (VOID), או שמא הוא ניתן לביטול (VOIDABLE). החלטה בשאלה זו, איננה תאורטית בלבד, אלא יש לה השלכה מעשית: אם ההיתר שניתן לעותר, בטל מעיקרו, הרי כל מה שנבנה על פיו, נבנה שלא כחוק ואילו אם ההיתר, ניתן לביטול, כי אז, ניתן למצוא דרך מעשית, לפתרון הבעיה, שהחסר יושלם והטעון תיקון יתוקן. פעולה של רשות מינהלית, בטלה מעיקרא כאשר היא ניתנה בחוסר סמכות, או כאשר היא עומדת בניגוד לחוק. פעולה של רשות מינהלית, ניתנת לביטול, כאשר היא נעשתה במסגרת הסמכות, אולם שיקול הדעת שהופעל, היה לא תקין, או שההחלטה איננה סבירה בנסיבות המקרה. נראה לי, שבמקרה הנוכחי, היתר הבנייה שניתן לעותר, איננו בטל מעיקרו, אלא הוא ניתן לביטול. אלה הם נימוקי לכך: (א) הועדה המקומית (המשיבה 6), פעלה במסגרת סמכותה, כאשר נתנה היתר בנייה לעותר. (ב) היתר הבנייה, תואם לאמור בתכנית המתאר המקומית, שכן המדובר באיזור חקלאי ואין חולק על כך, שהקמת חממות היא בנייה לצורך חקלאי. (ג) ההיתר ניתן לאדם שמחזיק כחוק במקרקעין, ובעל המקרקעין (מינהל מקרקעי ישראל) נתן את הסכמתו, להיתר הבנייה. הטעות היחידה של הועדה המקומית היתה בכך, שהיא "קיצרה את הדרך" ובמקום לפעול, על פי תכנית מפורטת היא פעלה על פי תכנית מתאר מקומית. בשל כך, אין לומר, כי היתר הבנייה בטל מעיקרו. בע.א. 482/99 (בלפוריה ואח' נגד הועדה המקומית לתכנון ובנייה, זרע אלושי ואח'), טרם פורסם (עותק פסק הדין מצורף לסיכומי העותר), נדון מקרה, בו ועדה מקומית הוציאה היתר בנייה וקבעה, כי אין היתר הבנייה מהווה היתר לאיכלוס הבניינים, ויהיה צורך בהיתר נפרד, בתום הבנייה, לצורך איכלוס המבנים. בבית המשפט העליון נטען, כי הועדה המקומית חרגה מסמכותה, שכן היתר איכלוס איננו בסמכותה על פי החוק. בית המשפט העליון החליט, כי את נושא השימוש במבנה, אין לדחות לאחר הבנייה, אלא יש לשקול אותו, לפני ההחלטה על מתן היתר הבנייה. בית המשפט העליון החליט כי: "בנסיבות האמורות, אין מנוס אלא להורות על ביטול היתרי הבנייה שהוענקו לחברה בחלקה נשוא הערעור והשבת העניין לבחינה מחדש בועדה המקומית". לשון זו מלמדת על כך, שבית המשפט העליון, ראה בהיתרי הבנייה הנ"ל, כניתנים לביטול ולא כבטלים מעיקרם. ממילא, היום התפתחה תורת הבטלות היחסית, היינו, מה נפקות הפגם לגבי המקרה הנדון. יתכן שאפילו חוסר סמכות, לא יוביל בהכרח לתוצאה של פסלות פעולת הרשות. ראה: רע"פ 4398/99 (עינת הראל נגד מדינת ישראל), טרם פורסם ע.פ. 866/95 (סוסן נגד מדינת ישראל) פד"י כרך נ', חלק ראשון, עמוד 793, בעמוד 816. בג"צ 598/77 (דרעי נגד ועדת השיחרורים), פד"י כרך לב', חלק שלישי, עמוד 161, בעמוד 168. בבג"צ 288/88 הנ"ל, החליט בית המשפט העליון, כי קרן קיימת לישראל, איננה רשאית לבצע כל פעולות ייעור, כאשר קיימת רק תכנית מתאר ארצית ולא קיימות תכניות מפורטות. אולם בית המשפט לא ביטל ולא הורה לבטל, את כל פעולות קק"ל שנעשו בעבר (והן נעשו שלא כדין). וכך אמר כב' השופט חשין (שם, סעיף 63 של פסק הדין): "וזה הוא הקושי שהכרעת הדין מציבה עתה לפני קק"ל, שהחל ביום פסק הדין, חייבת להפסיק לאלתר, כל פעילויות יער וייעור שהיא עוסקת בהן, להשבית את כל עבודתה כולה ולהמתין לתכניות מפורטות אשר תבאנה - לכשתבאנה - לאחר שהתמהמהו ולא באו כשש שנים". אף בענייננו כך: "קיצור הדרך" שעשתה הועדה המקומית כאשר העניקה היתר בנייה לעותר, בלא שהיתה תכנית מפורטת (אבל כשההיתר הותר בהתאם לתכנית המתאר המקומית), מצדיק ביטול ההיתר. אולם, על סמך היתר זה, הקים העותר חממות, שעלו ממון רב. אין הצדקה - לא משפטית ובוודאי לא מחמת הצדק - לחייב את העותר להרוס מיד את החממות ויש לאפשר לו, תוך זמן סביר, לתקן את הטעון תיקון. במיוחד, נכון הדבר, כאשר המשיבים 2 - 5, הגישו ערעורם לועדת הערר המחוזית, כשנתיים לאחר שניתן היתר הבנייה, והעותר הסתמך עליו ושינה את מצבו לרעה, בשל כך. בית המשפט העליון נהג כך בבג"צ 288/00 הנ"ל באומרו (שם, בסעיפים 62 63 של פסק הדין): "פסיקה זו קשה, כמובן, ועל כן החלטנו כי ראוי שנקצוב תקופת מעבר ראוייה לתחילתו של פסק הדין. להליכה בדרך דומה, ראו והשוו: בג"צ 551/96 שק"ם בע"מ נגד מנהל המכס ומע"מ פד"י כרך נ"ד (1) עמ' 112, 120 והאסמכתאות שבו. שאלנו את עצמנו מה יהיה אורכה של תקופת - מעבר שנקצוב, ולאחר שיקול החלטנו, כי הכרעתנו בדין תחילתה תהא שישה חודשים מיום שימועו של פסק הדין". יושם אל לב, שבאותו פסק דין הוחלט, כי פעולות קק"ל בתחום הייעור הינן שלא כדין, והיו (מיום פירסום תכנית המתאר הארצית מספר 22) שלא כדין, בהעדר תכנית מפורטת. אף על פי כן, דחה בית המשפט העליון, את התקופה, בה יכנס לתוקפו פסק הדין, כדי לאפשר לקק"ל להערך ולתקן את הטעון תיקון. אף בענייננו כך: חקלאי שפעל בתום לב וקיבל היתר בנייה מהועדה המקומית ופעל על פיו, תוך השקעת ממון רב, והתברר לאחר מכן, שהועדה המקומית טעתה במתן ההיתר, לא יחוייב להרוס מיד את מה שנבנה על פי היתר הבנייה. יש לאפשר לו להגיש תכנית מפורטת, שתתאים הן לתכנית המתאר המקומית והן לדרישות החוק ולאחר מכן, תדון מחדש הועדה המקומית במתן ההיתר. 8. לאור כל האמור לעיל, אני מחליט לדחות את עתירת העותר. אני מורה, כי תוך שנה אחת מהיום, לא תפעל הועדה המקומית שמעונים או הועדה המחוזית, באותו מחוז, לביצוע הריסת מבני החממות שבנה העותר, על פי היתר הבנייה שניתן לו ע"י הועדה המקומית הנ"ל ובתקופה זו יהיה רשאי העותר להגיש תכנית מפורטת, בקשר לבניית החממות, ובקשה חדשה למתן היתר בנייה לאותן חממות. העותר ישלם למשיבה 1 הוצאות עתירה זו בסך - 3,000 ₪ שכ"ט עו"ד וכן הוא ישלם למשיב 2 הוצאות עתירה זו בסך - 3,000 ₪ שכ"ט עו"ד. בניהחממותחקלאותקרקע חקלאית