היתר בניה ללא חתימות שכנים

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא היתר בניה ללא חתימות שכנים: השופט ת' אור: .1השאלה העומדת להכרעה בדיון זה היא, האם רשאית ועדה מקומית לתכנון ולבנייה ליתן היתר בנייה לאחד מבעלים משותפים של קרקע, אף-על-פי שהבקשה למתן ההיתר נחתמה על-ידיו בלבד, מבלי שהבעלים האחרים של הקרקע חתמו עליה - ועל-אף התנגדותם של אלה? יוסף וגניה מור (להלן - מור), העותרים בבג"צ 305/82, הינם בעלי חלק מזכויות הבעלות בחלקה 141בגוש 7651(להלן - החלקה), והמשיבים אילנה ויואל אהרונוף (להלן - אהרונוף) הינם הבעלים של יתרת זכויות אלה. מור ובני הזוג ירושלמי רכשו בשעתו את הזכויות בחלקה וחתמו על הסכם שיתוף בחלקה, ועם רכישתם זכויות אלה, וכתנאי לרכישתן, נערך תיקון להסכם השיתוף, כפי בחלקה ועם רכישתם זכויות אלה, וכתנאי לרכישתן, נערך תיקון להסכם השיתוף, כפי שהוסכם על כך בינם לבין מור. עוד קודם לכן הוגשה בקשה להיתר בנייה על החלקה על-ידי מור וירושלמי, כשעל-פי היתר זה אמורות היו להיבנות על החלקה שתי יחידות דיור, האחת עבור מור והאחרת עבור ירושלמי. אכן, לפי בקשה זו נתקבל היתר בנייה (להלן - ההיתר הראשון), ועל-פי היתר זה בנה מור את דירתו על החלקה, בנייה שהחלה עוד קודם העברת הזכויות אל אהרונוף. אהרונוף מעוניינים היו לבנות את דירתם על-פי תכנון שונה מזה אשר לפי ההיתר הראשון, ובהתאם לכך הגישו בפברואר 1980לוועדה המקומית רעננה (להלן - הוועדה המקומית) בקשה לקבלת היתר בנייה, אשר הייתה חתומה על-ידיהם בלבד. בבקשה זו ביקשו לשנות את ההיתר הראשון, ככל שנוגע הדבר לדירה, אותה עמדו לבנות לעצמם, כשהשוני ביחס להיתר הראשון הוא במיקום הדירה, בתכנון הפנימי, בחלוקת שטחים ובניצולם. בקשה זו להיתר עברה מספר גלגולים, עד שבסופו של עניין - אין היום עוד חולק על כך - הבנייה המבוקשת, לאחר תיקונים שונים של הבקשה ושל התכנית המצורפת אליה, עונה מבחינה תכנונית ומכל יתר הבחינות על דרישות הוועדה המקומית, פרט לעניין אחד, והוא העדר הסכמת מור למתן ההיתר. בהחלטתה של הוועדה המקומית מיום 18.1.81, אחת ההחלטות בהן לא נתקבלה בקשת אהרונוף, העלתה הוועדה המקומית דרישה, כתנאי למתן ההתר, שתינתן לבקשה למתן היתר הסכמת כל בעלי הנכס. ובענייננו כוונה היא, שמור ייתנו הסכמתם למתן ההיתר המבוקש. מור, מצדם, לא חתמו על הבקשה למתן היתר ואינם מוכנים ליתן הסכמתם למתן ההיתר המבוקש. לאור זאת, והואיל ועמדתה העקרונית של הוועדה המקומית הינה - כאמור בתצהיר שהוגש מטעמה - שאין להוציא היתר בנייה במקרה של נכס בבעלות משותפת (מושאע), כשהבקשה מתייחסת לשטח רצפה של הנכס, מבלי לקבל את הסכמת כל בעלי הזכויות בנכס, סירבה הוועדה המקומית ליתן לאהרונוף את ההיתר המבוקש. על החלטת הוועדה המקומית לדרוש הסכמת כל בעלי הנכס כתנאי למתן ההיתר הגישו אהרונוף ערר לוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה לפי סעיף 152לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה- 1965(להלן - החוק). הוועדה המחוזית קיימה דיון בערר, ובהחלטתה מיום 21.6.81קבעה, "שאין בסמכות הועדה להמנע מלתת היתר רק בשל העדר חתימת השכן", כשהכוונה היא לחתימת בעלי הנכס המשותפים, מור. כשנתקבלה בוועדה המקומית החלטת הוועדה המחוזית, סבורה הייתה הוועדה המקומית, על סמך חוות-דעת של יועצה המשפטי, שהחלטה זו היא מוטעית, ואף השיגה עליה במכתב אל הוועדה המחוזית. נוכח עמדתה זו של הוועדה המקומית, ומאחר שסירבה להוציא היתר, הורתה הוועדה המחוזית לוועדה המקומית, מכוח סמכות לפי סעיף 28(א) לחוק התכנון והבניה, שאין הוועדה רשאית לסרב מתן ההיתר בשל העדר הסכמת השכן. נוכח עמדתה זו של הוועדה המחוזית החליטה הוועדה המקומית לבטל את דרישתה לקבלת הסכמת "השכן", אך הודיעה למור, שהיא מעכבת את מתן ההיתר למשך 30ימים, עלמנת לאפשר להם לפנות לערכאות, אם הם מעוניינים בכך. אכן, בעקבות הודעה זו של הוועדה המקומית הגישו מור את עתירתם בבג"צ 305/82, בה עותרים הם לביטול החלטת הוועדה המחוזית, שעל הוועדה המקומית ליתן ההיתר לאהרונוף, ולכך שהוועדה המקומית תימנע מלתת להם היתר זה. בבג"צ 353/82 הוגשה עתירה נגדית עלידי אהרונוף, בה עתרו לכך, שהוועדה המקומית תחויב ליתן להם את ההיתר המבוקש על-ידיהם. נוכח העובדה, שמילאו את כל התנאים, שנדרשו על-ידי הוועדה המקומית, פרט להמצאת הסכמת מור. בשתי העתירות הוצא צו-על-תנאי לפי המבוקש, ועתה עלינו להחליט, אם יש מקום לחייב את הוועדה המקומית ליתן את ההיתר, כעמדת אהרונוף והוועדה המחוזית, אם לאו - כטענת מור והוועדה המקומית. .2הנוהל בבקשות להיתרי בנייה ובמתן ההיתרים נקבע על-ידי שר הפנים, מכוח סמכותו לפי סעיף 265לחוק התכנון והבניה, בתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל- 1970(להלן - התקנות). התקנות הרלוואנטיות לענייננו בתקנות אלה הן כדלקמן: " .2(ג) בקשה להיתר ומיפרט יהיו חתומים על-ידי אלה: (1) המבקש; (2) עורך הבקשה; (3) המהנדס האחראי לביצוע השלד; (4) בעל זכות בנכס כמפורט בתקנה 2א. 2א. בעל הזכות בנכס שחתימתו על הבקשה להיתר דרושה לענין תקנה 2הוא: (1) בנכס הרשום במרשם המקרקעין ושאינו בית משותף כמשמעותו בחוק המקרקעין, תשכ"ט- 1969(להלן - בית משותף) - הבעל הרשום או חוכרו; (2) בנכס הרשום במרשם המקקעין ושאינו בית משותף והוא בבעלות משותפת או חכור למספר חוכרים במשותף - בעל רשום או חוכר; ... ... ... (6) על אף האמור בפסקאות (1) עד (4), בבקשה להתיר תוספת בניה שיש עמה תוספת שטח רצפה ולמעט סגירת מרפסת קיימת - הבעל הרשום; 2ב. לענין תקנות 2ו-2א - (1) היו מספר אנשים רשאים לחתום על בקשה להיתר, ולא כולם חתמו, לא יינתן ההיתר, אלא לאחר שהומצא העתק הבקשה לאלה שלא חתמו; המבקש יצרף העתק הבקשה לכל מי שזכאי לקבלו ואת מענו של הזכאי להעתק, והועדה המקומית תמציא את ההעתקים לזכאים להם, על חשבונו של המבקש; (2) בהעדר מענו של זכאי להעתק הבקשה, על המבקש לצרף תצהיר ובו יפרט כי מענו של הזכאי להעתק אינה ידועה לו ושעשה מאמץ סביר כדי להשיגה; (3) בנסיבות האמורות בפסקה (2) על המבקש לפרסמה בדרך שהוועדה המקומית תורה עליה, לרבות פרסום בעתון יומי ולצרף עותק הפרסום לבקשתו; 2ג. הועדה המקומית לא תדון בבקשה להיתר בניה, אלא לאחר שצורפו כל המסמכים שחייבים לצרפם לפי תקנה 2ב ולא תתן את ההיתר, אלא לאחר תום 30יום מיום קבלת הבקשה, אך לא לפני המצאת ההודעות כמפורט בתקנה 2ב". יצוין, שתקנה 2לתקנות תוקנה, ותקנות 2א 2ב ו-2ג לתקנות הוספו בתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) (תיקון מס' 3), תשל"ז-.1976 המצב קודם לכן היה, שתקנה 2(ג)(4) הייתה בנוסח הבא: " .2(ג) בקשה להיתר ומיפרט יהיו חתומים על-ידי אלה: ...... (4) בעל הנכס, או דייר שהורשה על-ידי בית-דין לשכירות לבצע תיקונים או שינויים במושכר בהתאם לסעיף 33(5) לחוק הגנת הדייר, תשט"ו-1955, ובלבד שהמציא לבעל הנכס העתק הבקשה". .3טענתם של מור בעתירתם היא, שלאור האמור בתקנות 2א(2), 2(3) ו-2א(6), המצוטטות לעיל, אין מקום ליתן ההיתר ללא הסכמתם, באשר עלפי כל אחת מתקנות אלה אין הוועדה המקומית רשאית ליתן היתר, כמבוקש על-ידי אהרונוף, על-פי בקשה למתן היתר, אשר הם לא חתמו עליה. תקנה 2א(3) אינה עניין לכאן, שכן אין המדובר בענייננו בהיתר לבנייה בבית משותף. גם תקנה 2א(6) אינה לענייננו. תקנה זו חלה, כאשר מדובר בבקשה להתיר תוספת רצפה, בהשוואה להיתר הראשון. מור טענו, אמנם, שיש בבקשה להיתר של אהרונוף תוספת כזו, אך טענה זו הוכחשה על-ידי אהרונוף. גם באת-כוח הוועדה המקומית, עורכת-דין גל, הודיעתנו חד-משמעית, שאין ההיתר המבוקש כולל תוספת שטח לשטח הרצפה שעל-פי ההיתר הראשון, ובכך נחה דעתנו, שאכן כן הוא. נותרה איפוא להכרעה השאלה, אם לאור התקנה 2א(2) אכן נדרשת חתימה, ומכאן הסכמת כל הבעלים של חלקה, אשר הינה בבעלות משותפת, כתנאי למתן היתר בנייה על החלקה. .4נראית לי בעניין זה עמדת אהרונוף והוועדה המחוזית, על-פיה אין צורך בחתימת כל הבעלי של נכס על בקשה למתן היתר. סעיפים-קטנים 1ו- 2של תקנה 2א דנים שניהם בבקשה להיתר בנייה, המתייחסת לנכס הרשום במרשם המקרקעין, אשר אינו בית משותף. סעיף-קטן 1קובע, שבעל הזכות בנכס, שעליו לחתום על הבקשה, הוא "הבעל הרשום או חוכרו", וסעיף-קטן 2, אשר על-פי לשונו דן בנכס שהוא בבעלות משותפת, קובע, שבעל הזכות בנכס, אשר עליו לחתום על הבקשה, הוא "בעל או חוכר". בעוד שבסעיף-קטן 1מופיעה "ה" הידיעה, בסעיף-קטן 2אין זו מופיעה, ולכאורה די על-פי נוסח סעיף-קטן 2, שאחד הבעלים או החוכרים יחתום על הבקשה. המסקנה כאמור מתחזקת לא רק נוכח הלשון השונה, שנקט מחוקק המשנה בשני הסעיפים הקטנים כאמור, אלא, בעיקר, עקב כך שהפירוש, לו טוענים מור והוועדה המקומית, מרוקן מכל תוכן את סעיף-קטן 2ומייתר אותו. שהרי אם יש לפרש סעיף זה כך שכוונתו היא, שכל הבעלים או החוכרים בנכס שבבעל משותפת חייבים לחתום על הבקשה, מה בא סעיף-קטן 2להוסיף? לו עמד סעיף-קטן 1לבדו, כשנדרשת חתימת "הבעל הרשום", כולל היחיד את הרבים, ובלאו הכי כל הבעלים או החוכרים של נכס בבעלות משותפת חייבים היו לחתום על הבקשה (וראה לעניין זה גם סעיף 5לחוק הפרשנות, תשמ"א1981). אין, על-כן, משמעות לסעיף-קטן 2, אלא אם כוונתו היא לקבוע, שבמקרה של נכס בבעלות משותפת די בחתימת אחד מבעלי הנכס על הבקשה למתן היתר בנייה, ואין צורך בחתימת כולם. כוונה זו מתבקשת ומתחזקת גם נוכח העובדה, שתקנה כדוגמת 2א(2) לתקנות לא הייתה קיימת בתקנות, קודם שאלה תוקנו בתשל"ז. הוספתה עם תיקון התקנות מלמדת על כוונה לתקן את המצב המשפטי, שהיה קיים קודם לכן על-פי תקנה 2(ג)(4) בנוסחה הקודם, לפיו נדרשה חתימת כל הבעלים של נכס על בקשה להיתר בנייה עליו. .5נשמעה הטענה, שאין זה סביר, שמחוקק המשנה התכוון להעניק לאחד מבעלי נכס את הזכות לקבל היתר בנייה עליו ללא הסכמת בעליו האחרים, שהרי כלל הוא לגבי בעלים משותפים בנכס, שלגבי כל דבר, החורג מניהול או משימוש רגילים בו, נדרשת הסכמת כל השותפים (ראה סעיף 30(ג) לחוק המקרקעין, תשכ"ט-1969). הטענה היא, שפירוש כזה של התקנה 2א(2) הינו פירוש אבסורדי, הסותר דיני קניין, ועל-כן אין לקיימו, אף אם סותר הוא את לשון התקנה. אכן, כלל הוא, שאם הפירוש המילולי של החוק יביא לאבסורד ולתוצאה, אשר בעליל סותרת את כוונת המחוקק, רשאי בית המשפט לפרש את החוק פירוש, העומד בסתירה ללשונו, ולעתים, להתעלם ממלים המופיעות בו. אך כך ייעשה רק באותם מקרים יוצאי דופן, כאשר אין ליתן ללשון החוק כפשוטה פירוש סביר כלשהו (ראה: ע"א 403/72 [1], בעמ' ע"פ 309/74 [2], בעמ' 425; ע"א 126/79 [3], בעמ' 27; ע"א 432/77; 753[4], בעמ' 186; ע"א 507/79 [5], בעמ' 777, 787, 793). לא כן בענייננו. מתן הזכות לבקש היתר לאחד מבעליו של נכס אין בו כדי לפגוע בזכויותיהם הקנייניות של בעלים אחרים של אותו נכס. עומדות לבעלים האחרים האפשרות והזכות לפנות לערכאות המוסמכות ולקבל אותם סעדים, להם הם זכאים מכוח זכות הבעלות שלהם בנכס ומכוח היחסים המשפטיים המחייבים בינם לבין הבעלים, אשר ביקשו את ההיתר, אם על-ידי סעד שימנע מתן ההיתר או שיאסור בנייה על-פיו. כפי שנקבע עוד בפרשת איגרא-רמא, בג"צ 16/50 [6], שיטת מתן רישיונות בנייה היא, ש"כל דבר מתן רשיון בנין לאדם המבקש אותו - או דבר סרוב לתת לו רשיון כזה - אינו אלא ענין אשר בינו לבין הציבור" (ראה שם, בעמ' 234). וכפי שאומר כבוד השופט ברנזון בבג"צ 27/62 [7], בעמ' 1335, בדונו בתפקידיה של ועדת בניין ערים מקומית: "עליה לבחון בקשה לרשיון בניה בשים לב לחוק ולסדרי התכנון באיזור ואין זה מסמכותה ואף לא מענינה, לדאוג למניעת פגיעה אפשרית בזכויות הזולת על ידי הרשיון או הבניה כל זמן שהרשיון ניתן תוך קיום הוראות סעיף 21לפקודה. אדם הטוען שהוא עלול להיפגע על ידי הבניה שתיעשה על פי רשיון בניה המבוקש מאת הוועדה המקומית, פתוחה לפניו הדרך לשמור על זכויותיו ולמנוע פגיעה בלתי חוקית או בלתי מוצדקת בהם על ידי פניה לערכאה המשפטית הנאותה". יוצא, שכששוקלת הוועדה המקומית ומחליטה ליתן היתר בניה, אין בכך כדי לפגוע במי אשר טוען לזכויות, אשר תיפגענה אם יינתן ההיתר, או אם ימומש ההיתר על-ידי בנייה על הנכס, ופתוחה בפניו הדרך לפנות לערכאות לקבלת סעד שימנע פגיעה כזו. אכן, בתקנות 2ב ו-2ג של התקנות המצוטטות לעיל, הוקם מנגנון, שבא להבטיח, שכל בעלים אחר של הנכס, אשר לא חתם על הבקשה, יידע על בקשה כזו, לכשתוגש, ותינתן לו אפשרות לנקוט הליכים מתאימים כדי למנוע פגיעה בזכויותיו. על-פי תקנה 2ב(1), אם בעלים של אותו נכס, שרשאי היה לחתום על הבקשה, לא חתם עליה, יש להמציא לו העתק הבקשה, לצורך זה על מבקש הבקשה להמציא העתקים של הבקשה כמספר אלה שהיו רשאים לחתום עליה ולא חתמו, ולהמציא את כתובתם של אלה, ועל הוועדה להמציא להם העתק כזה של הבקשה; ועל-פי תקנה 2ג, רק אם צורפו העתקים כאלה, רשאית הוועדה לדון בבקשה למתן היתר, וגם אז, אם דנה והחליטה שיש מקום לתתו, לא תיתן את ההיתר למבקש אלא לאחר תום 30יום מיום קבלת הבקשה ולא לפני המצאת ההודעות כמפורט בתקנה 2ב. הוועדה המקומית אינה ערוכה לדון ולהכריע בחילוקי דעות עובדתיים ומשפטיים בין בעלים משותפים של נכס, אם עומדת לאחד מהם הזכות לבנות ללא הסכמת האחר אם לאו. אין לה הכלים לגבות ראיות ולהכריע במהימנותן, ואין לה הידע המשפטי להכריע בסכסוכים כאלה, ולפי התקנות ברור, שלא לכך נועדה. והמקרה שלפנינו יוכיח. יש בין מור לאהרונוף חילוקי דעות באשר לפירוש הסכם השיתוף ביניהם, ויש ביניהם חילוקי דעות באשר לנפקותו של פסק בורר, שניתן בשאלת התאמת הבנייה המבוקשת על-ידי אהרונוף למוסכם בין הצדדים, ושאלה זו עומדת לדיון ולהכרעה לפני בית המשפט המוסמך. אין ספק, שאין לוועדה הכלים והידע - והיא אף לא נועדה לכך - להגיע למסקנה, עם מי מהשניים הצדק, ועל כך יכריע בית המשפט המוסמך. יוצא, שהשאלה האמיתית שבמחלוקת בין מור ואהרונוף היא, מי, לאור המחלוקת ביניהם, צריך לפנות לערכאות; האם על אהרונוף, אשר מבקשים את ההיתר, לפנות לערכאות ולקבל סעד מתאים, על-פיו יחויבו מור להסכים למתן ההיתר, או שיינתן ההיתר על-אף התנגדות מור; או שמא מור, המתנגדים למתן היתר, צריכים לפנות לערכאות ולקבל סעד מתאים, על-פיו זה לא יינתן, ואהרונוף לא יוכלו לבנות על החלקה על-פי ההיתר, אם יינתן. במחלוקת זו בין בעלים משותף בנכס, המבקש היתר, לבין בעלים משותף אחר בו, המתנגד למתן היתר, בחרו התקנות, כפי שתוקנו בתשל"ז, בדרך השנייה: מבלי לפגוע בכל זכות קניינית של מור ובזכויות, העומדות להם ביחסיהם עם אהרונוף, על הוועדה המקומית לדון ולהכריע, אם על-פי שיקולים תכנוניים ראוי הוא ליתן ההיתר, ואם כן - עליה ליתן את ההיתר, אף אם מור לא חתמו על הבקשה והם מתנגדים למתן ההיתר; ועל מור, לאחר שקיבלו העתק הבקשה להיתר, אם רצונם בכך, להניע את גלגלי הערכאה המתאימה למניעת פגיעה בזכויותיהם. אינני סבור, שניתן לומר על הסדר זה, בו בחרו התקנות, שהוא אבסורדי, או שהוא מקפח זכויות במידה כזו, שאין לייחס למחוקק שהתכוון לכך. ומכאן, שיש לקיים את התקנות כמובנן כמבואר לעיל. .6מהתקנות עולה לא רק שהבקשה אינה צריכה להיות חתומה על-ידי כל הבעלים המשתפים של הנכס, כתנאי לדיון בה. מתקנה 2ג עולה, כמבואר לעיל, שאין הוועדה המקומית צריכה להכריע בסכסוך בין המבקש לבין הבעלים המשותף האחר של החלקה, אם דרושה הסכמתו של האחרון, ואף אין היא תלויה בעמדתו לגבי מתן ההיתר. על-פי תקנה זו, התנאי לדיון בבקשה על-ידי הוועדה (במקרה של נכס בבעלות משותפת) הוא, שצורפו כל המסמכים, שחובה לצרפם על-פי תקנה 2ב, ובענייננו, העתקים במספר מספיק של הבקשה להיתר לכל הבעלים המשותפים, שלא חתמו עליה. משנתמלא תנאי זה, אין מניעה שהוועדה תדון בבקשה, שהוגשה על-ידי אחד מבעלי החלקה. התנאי הנוסף היחיד שמטילה התקנה הוא, שההיתר לא יינתן אלא לאחר 30ימים מיום הגשת הבקשה, ולאחר שהעתקי הבקשה הומצאו לאותם בעלי החלקה, אשר לא חתמו על הבקשה. אין כל התנאה, על-פיה לא יינתן ההיתר אלא לאחר הסכמת כל הבעלים המשותפים של החלקה או עד לשמיעת תגובתם. המסקנה המתבקשת היא, שהסכמה כזו אינה תנאי למתן ההיתר. .7על סמך כל האמור לעיל נראה לי, שיש לבטל את הצו-על-תנאי, שהוצא בבג"צ 305/82, ולעשות מוחלט את הצו-על-תנאי, שהוצא בבג"צ 353/82, במובן זה, שעל הוועדה המקומית ליתן לאהרונוף את היתר הבנייה המבוקש על-ידיהם. כן הייתי מחייב את מור לשלם לאהרונוף ולוועדה המחוזית - לכל אחד מהם - את הוצאותיהם בסך 000, 100שקלים בצירוף מס ערך מוסף. השופט מ' אלון: אני מסכים. השופט ש' לוין: אני מסכים. הוחלט כאמור בפסק-דינו של כבוד השופט אור. בניהמסמכיםהיתר בניה