עירייה בהקפאת הליכים עקב חובות

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא עירייה בהקפאת הליכים עקב חובות: מונחות בפני שתי בקשות שעניינן הינו יצירת מתווה להמשך ניהולה של עריית טייבה במסגרת הקפאת ההליכים אליה נקלעה, וזאת כזכור עקב צבירת חובות עתק שהביאו בסופו של דבר להתפוררות הלכה למעשה של העירייה כגוף המסוגל להעניק שירותים בסיסיים לאזרחי העיר. זאת ואף זאת; טרם ההקפאה וביתר שאת לאחריה, עלו חשדות למעשי שחיתות בקנה מידה גדול, ובעניינו עסקינן בעיקר ב"אימוץ" של חובות פיקטיביים או מנופחים של מיליונים רבים. אעיר, כי מן הנתונים החלקיים שהציג הנאמן במסגרת הדיון הוברר, כי הדברים מגיעים עד כדי כך כי בפועל נדחו על-ידו למעלה מ-50% מתביעות החוב שהוגשו (קרי, לשיטתו אין עסקינן בחובות אמיתיים או מוכחים), ובסוגים רבים של תביעות חוב, עסקינן בלמעלה מ-90% מערך תביעות החוב שהוגשו (!). לעניין זה, הרי אף אם יהפכו חלק מאותן דחיות במסגרת ערעורים, ככל שיוגשו, עניין לנו באחוזים ובכמות חסרת תקדים, אשר כבר עתה ניתן לומר כי היא מעידה היטב על הנסיבות הקיצוניות נשוא הקפאת הליכים זו, כמו גם על הצורך לנהלה בזהירות, בקפידה ובשיקול דעת. המחלוקת העיקרית, המונחת בפני עתה, נובעת מכשלונם של הצדדים (ובעיקר עסקינן בנאמן ובמדינה) להגיע להסכמות בדבר יצירת מתווה להשבה הדרגתית של העירייה לניהול אוטונומי יותר (בשלב הראשון, באמצעות ועדה קרואה). אי לכך, ולמעשה חרף המלצתו של בית המשפט העליון לצדדים להגיע למתווה מוסכם, מונחים בפני כיום שני מתווים נפרדים: האחד מטעם הנאמן. האחר, מטעם המדינה. שני המתווים דומים בחלק מן הנקודות, אולם ההבדל המרכזי ביניהם, העובר כחוט השני במסגרת המתווים המתחרים, הינו כלהלן: המתווה מטעם המדינה מבקש הלכה למעשה לנתק כליל את הנאמן, כמעט בבת-אחת, מניהול העירייה והשבתה לידי דרגים פקידותיים כאלו ואחרים. הדרך המוצעת בידי הנאמן הינה הדרגתית יותר, וכוללת את מעורבותו (אף אם חלקית), ועוד יותר מכך, עומדת על פיקוח בית המשפט של פירוק על השלבים הבאים בניהול ההקפאה והסדר הנושים. כמה מנקודות המחלוקת המרכזיות בין הצדדים נסבות אודות הנושאים הבאים: אורח האיתור והניהול של שדרה ניהולית חדשה עבור העיריה. אורח חתימתם של מסמכים, בעיקר תשלומים ונטילת התחייבויות - האם ידרשו אישור הנאמן וחתימתו, אם לאו. לבד מהאמור לעיל, התייצבו בדיון מספר פרקליטים המייצגים נושים ובעלי עניין, כאשר חלקם דורש ביטול לאלתר של ההקפאה, וזאת נוכח התמשכות ההליכים על-פני תקופה ארוכה, והתנגדות לתוכניות כאלו ואחרות מצד הנאמן. עיינתי עיין היטב בכתבי הטענות ובעמדות הצדדים. עניין לנו, למעשה, פעם נוספת, במחלוקת אשר יותר מאשר נסבה על פרט כזה או אחר, עניינה מקיף ועקרוני בהרבה, ונוגע לעצם ניהולה של רשות מקומית בהקפאת הליכים. אין צורך להכביר מילים, כי עניין זה נדון והוכרע מספר פעמים, באורח מפורט ומפורש על-ידי במסגרת שלבים קודמים של ההליך (וזאת באשר אותה מחלוקת בין הנאמן למדינה העיבה לא אחת על הליך ההקפאה). אולם לצערי, לא זו בלבד שהמדינה לא השכילה להפנים את הרציונל נשוא פסקי הדין דנן, אלא שלמעשה משתמע מכתבי טענותיה כי המדינה, פשוטו כמשמעו, מסרבת להכיר בפסיקה, וחוזרת שוב-ושוב על אותם טיעונים שנדונו בפירוט ונדחו, כאילו לא ארע דבר ולא נאמר דבר; זאת, באורח אשר אין לי אלא לתהות כיצד הוא מתיישב עם העקרונות הבסיסיים ביותר של כיבוד הדין ומנהל תקין. פעם נוספת, חוזרת המדינה על "אותה נעימה", כי זכותה עומדת לה לבקש הקפאת הליכים בידה האחת, ולהמשיך לנהל את העיריה באותן שיטות אשר הביאו אותה אל פי פחת בידה האחרת, במובן "עולם כמנהגו נוהג"; זאת, בהתאם לפרשנות 'יצירתית' למדי של סעיף 146א לפקודת העיריות, המבקש לקרוא "עולם ומלואו" לתוך הדיבור המאפשר להחיל את דיני הקפאת ההליכים על עירייה "בשינויים המחוייבים". נוכח האמור לעיל, דומה כי אין מנוס, לצד הפניה להחלטותי הקודמות, לשוב ולהעיר הערות מספר. הקפאת הליכים אינה לעולם בגדר "זכות מוקנית" של גוף כלשהו, גדול ונכבד ככל שיהא. עניין לנו בהליך סבוך ופוגעני, שבסופו של דבר מסתיים בפגיעה משמעותית בציבור הנושים, וזאת באמצעות מחיקה הלכה למעשה של חלק נכבד מחובותיהם בהסדר הנושים. אי לכך, הרי שהדין והפסיקה יצרו שורה של איזונים ובלמים, אשר נועדו בין היתר לאבחן ולסכל נסיונות לשימוש לרעה באותו כלי משפטי רב-עוצמה, ובראשם את הנסיון לבצע "הסדר סיבובי של שמיטת חובות", אשר יגלגל הלכה למעשה את נזקי הניהול הכושל אל הנושים, וזאת בלא תיקון משמעותי ותוך העדפת האינטרסים של האחראים למחדל. מסיבה זו, למשל, נוהגת הפסיקה זהירות רבה (ולעיתים אף נוטה להכביד עד מאד) במקרים בהם מבקשים אותם בעלי שליטה שהביאו את החברה הקורסת לחדלות פרעון, לשוב ולרכוש אותה ב"נזיד עדשים" - בין אם במישרין, ובין אם על-ידי הסתתרות מאחורי "צד ג' מדומה". זאת ואף זאת; איזון נוסף מצוי בכך כי לבית המשפט עומדת הזכות והחובה, לסרב ליתן סעד הקפאה ולשלח אחר-כבוד לפירוק גוף אשר נראה כי נוהל באורח שערורייתי, הצעת הסדר הנושים שלו מקפחת את הנושים לטובת בעלי השליטה, וכן גוף אשר נראה כי התפורר בלא תקנה, או שב אל בית המשפט בבקשה ל"שמיטת חובות" נוספת, וזאת שנים מעטות לאחר שכבר עבר הליכי הסדר נושים. דברים אלה מקבלים משנה בעייתיות במקרה בו עסקינן לא בחברה מסחרית אלא בעירייה; כך, באשר חלק מאותם "שינויים מחוייבים" נוגעים לעובדה כי בניגוד לחברה מסחרית, לא ניתן הלכה למעשה לחסל גוף מוניציפאלי, וזאת באשר קיימים תושבים, אזרחי מדינת ישראל, אשר חובת המדינה והדין, שלא להפקירם בשום מצב. על כך עמדתי בהרחבה עוד בהחלטתי הראשונה, נשוא הבקשה להקפאת הליכים. כבר באותו מקום, התייחסתי בהרחבה לתמיהה העולה מן האופן בו עירייה שעברה הסדר נושים (אז, בפיקוח כב' סגן הנשיא לויט) ותוכנית הבראה, הדרדרה מחדש לחדלות פרעון ולהתפוררות מוחלטת, בתוך שנים בודדות. אל פתחו של בית משפט זה הגיעה, הפעם, במצב בו לא היה כל מקום ליתן הקפאה ולו מדובר היה בחברה מסחרית כלשהי, ואחת דינה היה להשלח לפירוק. כבר באותה עת הערתי, כי אורח הדרדרותה של רשות מנהלית למצב כזה, מעלה סימן שאלה גדול לא רק כלפי הגורמים המוניציפאליים המעורבים, אלא גם, אם לא בעיקר מעלה תהיה אודות דרכי התנהלות המדינה עצמה, והכיצד נוצר כשל יסודי כזה בפיקוחה של המדינה על רשות מקומית, באורח אשר אינו הולם מדינה מתוקנת. תמיהות אלו, אעיר, אך הלכו וגברו במהלך הקפאת ההליכים, כאשר טפח אחר טפח, התגלתה לעיני תמונה עגומה ביותר - לא רק של אורח ניהול העיר במישרין טרם ההקפאה, אלא גם ובעיקר ליקויים חמורים ביותר בתפקוד המדינה ורשויותיה השונות, בכל האמור בהתנהלות ופיקוח. כך למשל, הוברר כי פקידים בכירים - לא של עיריית טייבה - אלא של המדינה עצמה, עשו פלסתר את חובתם לפיקוח מקצועי על דרגים ועובדים של העירייה, התייחסו בזלזול ובהתנשאות לתלונות שהתקבלו, העניקו המלצות ואישורים בלא לטרוח לבדוק את מושא חתימתם, ועוד כהנה וכהנה (לעניין זה, ראה למשל פרוטוקול הדיון המפורט בעדותה של גב' גרוס בענין הנאמן בהקפאת הליכים של עיריית טייבה נ' עבד אל באקי מאצרוואה, בש"א 8852/08, המדברת בעד עצמה ); מינויים, לטיפול בענייני העיריה, נעשו באורח חפוז ותמוה, אגב בדיקה שטחית (אם בכלל) של התאמת המועמדים לתפקיד, ראיית התפקיד כ"משרה חלקית" גרידא, ועוד כהנה וכהנה עניינים, אשר המרחק בינם לבין קיום מינימלי של ממשל ומנהל תקין, הינו כרחוק מזרח ממערב. עניינים אלו, אך הגבירו את התמיהה נוכח התעקשותה החד-משמעית של המדינה, לראות את הליך ההקפאה כ"מהלך קוסמטי" גרידא; זאת, כמעט באורח הפוך למימדי ועומק הליקויים, בלשון המעטה, שהתגלו ב"נבירה בקרביו" של הגוף נשוא ההקפאה והגורמים המפקחים עליו. לשיטת המדינה, אם נעמיד את הדברים על מכונם, לשיטת המדינה, אין ההקפאה אלא כמעט בגדר "הליך שמיטת חובות מחזורי", אשר כמעט וניתן לנקוט בו כלאחר יד (ככל הנראה, אחת לכמה שנים).לשון אחר; אם להילך לשיטת המדינה, הרי שהקפאת הליכים והליכי הסדר לא נועדו, הלכה למעשה לחקור לעומק את הסיבות לקריסת העירייה ולטפל בהן מן השורש (כולל, במידת הצורך, חשיפת מעורבות פקידיה שלה במה שנעשה, או ליתר דיוק - לא נעשה). כל משמעותו של הצו, לשיטתה, הינה הגנה חד-צדדית על העירייה מהליכי גבייה, ובדיקת תביעות חוב בכדי לשלמם באורח חלקי, בעוד העיריה עצמה ממשיכה להתנהל בידי אותם גורמים אשר לא מנעו את קריסתה קודם לכן, בבחינת "עולם כמנהגו נוהג, ואין חדש תחת השמש". דומה, כי לא בכדי התנגדה המדינה כמעט לכל הליך שמטרתו טיפול בגורמי עומק למשבר (כך למשל, מיצוי הדין עם אלו מפקידי הרשות המקומית אשר נמצא כי סרחו, ולו במובן של הדחתם וסילוקם מכהונה מכאן ואילך). נוצר מצב כמעט אבסורדי בו המדינה - מגישת הבקשה להקפאת הליכים, שימשה במקרים רבים לא כגורם מסייע, אלא כגורם אשר עשה כל שלאל ידו בכדי לסכל את מטרות ההליך. אי לכך, אין מנוס מלשוב ולהזכיר למדינה ובאי-כוחה המלומדים מושכלות ראשונים. הסדר נושים, בעיקר של גוף אשר לא ניתן לפרקו חרף כל מחדליו וליקוייו, אינו הליך קוסמטי, ואינו פעולה טכנית אשר ניתן לנקוט בה כלאחר יד; אין לאיש, אף לא לפקידים כאלו ואחרים במשרדי הממשלה השונים, זכות לצפות כי ינקטו הליכים של "הסדר חיוור ואנמי", בלא חקירה וירידה לעומקם של דברים, בלא בדיקה מקיפה של התנהלות הגוף - כולל ובעיקר הוצאתו לאלתר, ובמידת הצורך לתקופה ארוכה, מידי אלו אשר הביאו להדרדרות, או למצער לא בלמו אותה במועד. אם לא כך ייעשה, אין כל מקום לגלגל את נזקי הקריסה לפתחם של הנושים דווקא; וודאי שלא בפעם השניה בתוך שנים ספורות. הסדר נושים אינו פתרון טריוויאלי, ואינו דבר של מה בכך, לא בחברה מסחרית ובוודאי שלא ברשות מקומית, אשר חובה עליה להתנהל באורח מאוזן, והיא נתונה לפיקוח המדינה. אין לי אלא להצר, אם כן, כי לא זאת בלבד כי המדינה בחרה להתנהל באורח, אשר הינו בבחינת תרתי דסתרי למושכלות הבסיסיות ביותר של הסדר נושים (ושל עקרונות מנהל תקין בכלל), ולא עוד, אלא שהוסיפה חטא על פשע, ועמדה שוב ושוב על "זכותה" לנהוג כך, כמו לא אמר בית המשפט את דברו. דברים אלו משליכים, מעצם טיבם, אף על המחלוקת נשוא בקשה זו. זאת, בין היתר אף נוכח העובדה כי חלק הארי של עמדת המדינה, אינו אלא ויכוח מופגן עם החלטותיו הקודמות של בית המשפט, ואי-הכרה דה-פקטו במשמעותה של הקפאת ההליכים. אעיר; סעיף 146 לפקודת העיריות והדיבר "בשינויים המחוייבים", וודאי שלא בא לסתור ולהתנות על יסודות דיני ההקפאה - דבר אשר מנוגד לכללים הבסיסיים ביותר של פרשנות הרמונית בין דינים שונים. ישנם די והותר "שינויים מחוייבים" החלים במקביל לניהול העיריה על-ידי נאמן, כולל תחולה של דינים מן המשפט המנהלי, שיקולים ציבוריים בהתקשרויות, חלוקת מימון וטיפול ביעדים בתחום המוניציפאלי, ועוד; יוצא, כי אף בנקודה זו, אין לטענות המדינה כל בסיס, ודינן להדחות. אין ספק, לגופו של ענין, כי בסופו של יום על העירייה לשוב ולהתנהל באורח אוטונומי; כך נקבע אף בבית המשפט העליון, והדברים ידועים וברורים. השאלה הנשאלת, והיא-היא ליבת המחלוקת המונחת בפני, נוגעת לפרטי המתווה לפיו בסופו תחזור העיריה לפסים של ניהול רגיל. האם לעשות זאת כמעט בבת-אחת, כפי שדורשת המדינה, או שמא באורח הדרגתי, תוך המשך פיקוחו של בית המשפט של הקפאה (אותו בית משפט, אשר את הגנתו מקבלת העיריה כל עוד מצויה היא תחת צו הקפאה, המונע הטלת עיקולים וגביה ישירה מצד הנושים). התשובה לכך ברורה מאליה. היא נגזרת הישר מן המושכלה כי הקפאת הליכים לא נועדה אך ורק לשלם חלק מן החובות, אלא גם ובעיקר (וביתר שאת, כאשר בהקפאה של רשות עסקינן) לעשות כמיטב היכולת להבריא באמת ובתמים את הגוף הקורס, ולהביאו למצב אשר ימנע מראש, ככל הניתן, את התדרדרותו מחדש, בתוך זמן קצר, למצב חדש של צבירת חובות עתק וחדלות פרעון. עיון במתווה המוצע על-ידי הנאמן מלמד, כי הוא משקלל היטב את הנחיית בית המשפט העליון לפעול להשבת העיר לניהול אוטונומי, ועורך איזון נכון בין עובדה זו לבין הצורך לעשות זאת בהדרגה, תוך פיקוח (ולא רק של גופי הפיקוח של המדינה, אשר כשלו פעם אחר פעם בעבר) זאת, בין היתר, בהקפדה על העובדה כי המינויים לועדה הקרואה יעמדו במבחן של קריטריונים ראויים. קריטריונים לרבות - א. פיקוח הלכה למעשה. ב. הקפדה על חפיפה הולמת. ג. מעורבות נאותה של "ידו הארוכה של בית המשפט" בהליכי המינוי והעברת הסמכויות, דחיית נסיונה של המדינה לאפשר נטילת התחייבויות במסגרת הקפאה בלא פיקוח וחתימת הנאמן (למרות שהוא עצמו עשוי לחוב אישית, במידה ויעשו מהלכים הנוגדים את הדין בעודו מכהן כאורגן הממונה על ההקפאה וההסדר). אין ספק, כי הדבר הולם ונכון פי כמה וכמה מאשר המתווה המוצע על ידי המדינה, הקובע, "ברחל בתך הקטנה", כי בתוך 15 יום (!!) תעבור העיריה לניהול על ידי ועדה קרואה, אשר תמונה בלא פיקוח כלשהו, בידי אותם גורמים אשר מינו את בעלי התפקיד הקודם (אשר על כשלונם בתפקידם והמצב אליו הביאו את העיריה, אין צורך להכביר מילים), וכל זאת בלא איזכור או התחייבות לקריטריונים הולמים, שקיפות וכיוצא באלו. יוער בשולי הדברים; לא מצאתי ממש בטענותיהם של עו"ד מנסור וגורמים נוספים, המבקשים לסיים לאלתר את ההקפאה, קל וחומר שלא בסגנון המתלהם בו בחרו לנקוט. אין לי אלא לתמוה, הכיצד בידו האחת מבקש עו"ד מנסור להגביר את ההשקעה, תיקון הקיפוח וכיוצא באלו, בעוד בידו השניה הוא מבקש להחזיר את העיריה, כמעט כלאחר יד, למצב בו "כל דאלים גבר", ואשר בו הוטלו עליה עיקולים (חלקם, ככל הנראה, בגין תביעות "בהסכמה" שאין בהן ממש). זאת, כאשר הוא מלגלג על תוכניות הנאמן להשקעה בעיר (לרבות, אם הדבר אפשרי, הקמת מוסדות תרבות וכיוצא באלו). ספק גדול בעיני, מי יהיו אלו אשר אכן יפיקו רווח מביטול ההקפאה או מהצרת צעדי הנאמן בכל האמור בבירור מדוקדק (אף אם איטי) של תביעות החוב, זולת אותם גורמים אשר יתכן והם-הם העומדים מאחורי תביעות חוב בעייתיות, או לוקים באינטרסים דומים. סוף דבר; בכל האמור בתוכנית "מתווה ההפרדה", דין עמדת הנאמן להתקבל, ודין עמדת המדינה להדחות. בנסיבות המקרה, תשא המדינה בהוצאות הנאמן ובשכר-טרחת עורך-דין בסך 75,000 ₪ בתוספת מע"מ, אשר ישאו ריבית והצמדה כדין מהיום ועד ליום התשלום בפועל. הקפאת הליכיםעירייהחוב