עורך דין דיני חינוך | הגדרת "רשות חינוך מקומית" - חוק לימוד חובה

על פי סעיף 1 לחוק לימוד חובה, התש"ט - 1949:  "רשות חינוך מקומית" - פירושה - (א)   לגבי תחום שיפוטה של רשות מקומית - אותה רשות מקומית; אולם רשאי השר לקבוע בצו שפורסם ברשומות, כי אדם או חבר-בני-אדם, המקיימים מוסד חינוך לגילאי לימוד חובה בתחום מועצה אזורית, יהיו רשות חינוך מקומית נפרדת לגבי שטח המוסד שיוגדר בצו, אם ראה לעשות כן מטעמים מיוחדים, ולאחר שנתן למועצה האזורית הזדמנות לטעון טענותיה; (ב)   לגבי מושב, קבוצה או קיבוץ - ועד המושב, או מזכירות הקבוצה או הקיבוץ, לפי הענין; ושטח המושב, הקבוצה או הקיבוץ הוא תחום השיפוט של הועד או המזכירות, לפי הענין; (ג)    לגבי שטח אחר - ועד שהוכר, או אדם שנתמנה, על ידי השר, בצו שפורסם ברשומות, כרשות חינוך מקומית בשטח שתואר בצו; ואותו שטח הוא תחום השיפוט של אותו ועד או של אותו אדם, לפי הענין.   ##הזכות לחינוך כזכות חוקתית## הזכות לחינוך הוכרה זה מכבר במשפט העמים כזכותו הבסיסית של האדם. הזכות עוגנה בחקיקה והוכרה כזכות יסוד בפסיקה. החינוך הוא הגורם החשוב מכל בעיצוב דמותה של החברה וחשוב הוא לא פחות בעיצוב דמותו, בהשפעתו על אישיותו, גורלו ותחושת כבודו של הפרט. הזכות לחינוך הינה זכות מוכרת ובעלת חשיבות בשיטת המשפט שלנו עוד משחר ימיה של המדינה, היא הובטחה במגילת העצמאות ומעוגנת באמנות שונות, והיא מוכרת כאחת מזכויותיו הבסיסיות ביותר של האדם. הזכות לחינוך נטועה עמוק בערכי היהדות ובמורשת ישראל (בג"ץ 5373/08 אבו לבדה נ' שרת החינוך, פסקה 24 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה (6.2.11) (להלן: עניין אבו לבדה); בג"ץ 7426/08 טבקה משפט וצדק לעולי אתיופיה נ' שרת החינוך, פסקה 14 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה (31.8.10) (להלן: עניין טבקה); בג"ץ 2599/00 יתד – עמותת הורים לילדי תסמונת דאון נ' משרד החינוך, פ"ד נו(5) 834, 841-842 (2002); בג"ץ 11163/03 ועדת המעקב העליונה לענייני הערבים בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה 15, 20 לפסק דינו של הנשיא ברק (27.2.06) (להלן: עניין ועדת המעקב); עניין המרכז לפלורליזם יהודי, פסקה 51). הנורמות העקרוניות הקשורות בחינוך מעוגנות היטב במשפט. עוד בשנותיה הראשונות של המדינה נחקקו חוק חינוך ממלכתי וחוק לימוד חובה. במהלך השנים הצטרפה מדינת ישראל לאמנות בינלאומיות שונות אשר הדגישו את מחוייבותה העמוקה למימוש הזכות לחינוך (ראו על כך בעניין אבו לבדה, פסקה 25 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה; פסקה 4 לפסק דינו של השופט דנציגר). כך, סעיף 26 להכרזה האוניברסאלית לזכויות האדם (1948) קובע כי לכל אדם הזכות לחינוך, וכי החינוך יינתן חינם לפחות בשלבים הראשוניים והיסודיים של התלמיד. כן נקבע כי החינוך בשלב הראשון הוא חובה. סעיף 13 לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות (1966), אשר מדינת ישראל אשררה אותה בשנת 1991, קובע כי החינוך היסודי יהיה חובה וזמין חינם לכל, וכי חינוך תיכון יהיה נחלת הכלל ונגיש לכל בכל אמצעי מתאים: א. מדינות שהן צד באמנה זו מכירות בזכות כל אדם לחינוך. הן מסכימות, כי החינוך ייועד לפיתוחן המלא של אישיות האדם ותחושת כבודו, ולחזק את כיבוד זכויות האדם וחירויות היסוד. עוד מסכימות הן כי החינוך ייועד לאפשר לכל אדם להשתתף בפועל בחברה חופשית, לקדם הבנה, סובלנות ורעות בין כל האומות והקבוצות הגזעיות, האתניות או הדתיות, ולקדם את פעולת האומות המאוחדות למען קיום השלום. ב. מדינות שהן צד באמנה זו מכירות, כי לשם השגת מימושה המלא של הזכות האמורה - יהא חינוך יסוד חובה וזמין חינם לכל; יהא חינוך תיכון לצורותיו השונות, לרבות חינוך תיכון טכני ומקצועי, נחלת הכלל ונגיש לכל בכל אמצעי מתאים. לרבות הנהגת חינוך חינם בשלבים; יהא חינוך גבוה נגיש באותה מידה לכל, על-יסוד יכולת בכל אמצעי מתאים, לרבות הנהגת חינוך חינם בשלבים. יעודד או יוגבר החינוך הבסיסי במידת האפשר, למען אותם אנשים שלא קיבלו חינוך היסוד שלהם או שלא השלימו את תקופתו המלאה. יש להמשיך באורח פעיל בפיתוחה של מערכת בתי ספר בכל הרמות, להקים שיטה נאותה של מתן מילגות ולשפר בהתמדה את התנאים החומריים של סגל ההוראה. אף האמנה בדבר זכויות הילד (1989) שאף היא אושררה על ידי מדינת ישראל בשנת 1991, מעגנת בסעיפים 28 ו-29 שבה את הזכות לחינוך של הילד. לאור משקלו המיוחד של החינוך בעיצוב חיי הפרט והחברה, מוטלת חובה על המדינה לא רק לפקח על לימודי החובה, אלא גם להסדיר את התכנים המהותיים של החינוך והערכים הבסיסיים המוקנים באמצעותו. הזכות לחינוך, אם כן, נושאת לצידה גם חובה, חובה המוטלת הן על המדינה, להקצות משאבים למימוש הזכות ולפקח על קיומה, וחובה המוטלת על הפרט, המחויב לדאוג כי ילדו ילמד באופן סדיר במוסד חינוך מוכר (ראו סעיף 4 לחוק לימוד חובה; עניין אבו לבדה, פסקה 27 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה; עניין המרכז לפלורליזם יהודי, פסקה 52, 53; עניין טבקה, פסקה 15 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה). ואכן, חוק לימוד חובה מטרתו להקנות לכל ילד בישראל חינוך ברמה בסיסית כעניין שבחובה (ראו עניין אבו לבדה, פסקה 3 לפסק דינו של השופט דנציגר). החובה הכפולה המוטלת, הן על הפרט והן על המדינה, חלה על כל ילד בגיל חינוך חובה, המוגדר כיום בחוק מגיל 3 עד גיל 17, מכיתה א' עד כיתה י"ב (ראו סעיפים 1, 2 לחוק לימוד חובה; חוק לימוד חובה (תיקון מס' 29), התשס"ז-2007 (להלן: החוק המתקן)). בדברי ההסבר להצעת החוק הודגש: "חוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן – החוק), קובע זכות ללימוד חינם בבתי ספר עד סוף כיתה י"ב, אך לימוד החובה הקבוע לפיו הוא רק עד סוף כיתה י'. החוק, שנחקק בראשית שנותיה של המדינה ותוקן לאחר מכן, היה ראוי לשעתו, אולם כיום יש צורך לספק לילדים ולנערים כלים רבים ומגוונים להשתלבות בחברה המודרנית, ולשם כך ראוי לקבוע חובת לימוד עד סוף כיתה י"ב. להצעת החוק המתפרסמת בזה חשיבות גם בהיבט ההצהרתי, בכך שהיא מעמידה את החינוך בראש סדר העדיפויות של המדינה, המחויבת להעניק לילדיה חינוך המכין אותם בצורה מיטבית להמשך חייהם, תוך מתן הזדמנות שווה לכל ילד ונער..." (הצעת חוק לימוד חובה (תיקון מס' 29) (הרחבת לימוד חובה), התשס"ז-2007, ה"ח 234). אכן, החלת חינוך חובה על כיתות י"א ו-י"ב התקבלה באופן עקרוני בחוק המתקן, ויושמה בפועל באופן הדרגתי (ראו למשל צו לימוד חובה (החלה בכיתות י"א וי"ב), התשע"א-2011). עם זאת, המטרה שעוגנה בחוק היא כי עד לתחילת שנת הלימודים התשע"ה (שנת 2014) תוחל ההרחבה על כלל תלמידי ישראל (ראו סעיף 46 לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009). ואכן בהתאם לצו לימוד חובה (החלה בכיתות י"א וי"ב) (מס' 2), התשע"ד-2014 הוחל חינוך החובה על כלל התלמידים בכיתות י"א וי"ב בכלל הרשויות המקומיות. כן יצוין כי בפועל, כאשר לא כוללים ילדים חרדים ותלמידים ממזרח ירושלים, שיעור הלומדים בכיתה י"ב בשנת 2009 התקרב ל-100% (דו"ח מצב המדינה – חברה, כלכלה ומדיניות 2010, בעמ' 239 (מרכז טאוב, דן בן דוד עורך) (להלן: דו"ח טאוב)). הזכות לחינוך היא מהזכויות החשובות לפרט ולחברה. קיומה של הזכות מבטיח את התפתחותם ומימושם של הפרטים בחברה, את קידום רווחתה של החברה כולה, וכן הטמעת ערכים מוסריים ותרבותיים היוצרים בסיס לחברה משותפת היכולה לחיות ולפעול יחדיו. על חשיבותה של הזכות לחינוך עמד בית משפט זה פעמים רבות בעבר כזכות יסוד המוקנית לכל אדם, שכאמור הובטחה עוד במגילת העצמאות ואושררה באמנות שונות במשפט הבינלאומי שישראל צד להן (ראו עניין טבקה, פסקה 14 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה; בג"ץ 11075/04 גרבי נ' שרת החינוך התרבות והספורט – יו"ר המועצה להשכלה גבוהה, פסקה 25 לפסק דינה של השופטת ברלינר (5.12.07) (להלן: עניין גרבי); עניין המרכז לפלורליזם יהודי, פסקה 51). כך ציין השופט אור כי "החינוך הוא מכשיר חברתי אשר לא ניתן להפריז בחשיבותו. מדובר באחת הפונקציות החשובות ביותר של הממשלה והמדינה. החינוך הוא חיוני לקיומו של משטר דמוקרטי חופשי, חי ומתפקד. הוא מהווה יסוד הכרחי למימושו העצמי של כל אדם. הוא חיוני להצלחתו ולשגשוגו של כל פרט ופרט. הוא חיוני לקיומה של חברה, שבה חיים ופועלים אנשים המשפרים את רווחתם ותורמים, בתוך כך, לרווחתה של הקהילה כולה" (בג"ץ 1554/95 עמותת "שוחרי גיל"ת" נ' שר החינוך התרבות והספורט, פ"ד נ(3) 2, 22 (1996) (להלן: עניין שוחרי גיל"ת)). נראה כי ניתן לחלק היבט זה לשניים: חשיבותה של הזכות לחינוך לחברה ככלל, וחשיבותה של הזכות לחינוך עבור הפרט, היחיד. על תרומתו של החינוך לחברה אמרה השופטת פרוקצ'יה: "בלא חינוך, נפגעת דמותה של החברה, והחתירה לעצב בישראל חברה דמוקרטית, סובלנית, השומרת על חירויות יסוד ומפתחת תרבות כללית וייחודית עלולה להיכשל" (עניין אבו לבדה, פסקה 24 לפסק דינה). ובנוגע לחשיבות החינוך לפרט והשלכותיו אמרה הנשיאה ביניש: "אין חולק כי הזכות לחינוך חיונית לפיתוח אישיותם של כל ילד, ילדה, נער ונערה, למימושם העצמי ולמיצוי כשרונותיהם ויכולותיהם; הזכות לחינוך מאפשרת להם להכיר מגוון של השקפות, החיוניות לתהליך גיבוש זהותם, דעותיהם ובחירותיהם, כמו גם להפנמת ערך כבוד האדם, ובפרט כבודו של האחר, השונה או החריג; מימוש הזכות לחינוך היא הגשר שלהם אל ההשתלבות בחברה כאנשים אוטונומיים, היכולים לבחור את דרכיהם מבין אפשרויות שונות הפתוחות בפניהם, ולשפר את רווחתם ואת רווחת הקהילה בה הם חיים" (בג"ץ 7351/03 ועד הורים עירוני ראשון-לציון נ' שרת החינוך, התרבות והספורט, פסקה 4 (18.7.05)). בהקשר זה יש להדגיש כי הזכות לחינוך הינה מנוף לקידומן ומימושן של זכויות נוספות של הפרט, כגון חופש הביטוי והיכולת לקלוט מידע, חופש ההצבעה והבחירה, חופש ההתאגדות וחופש העיסוק. פגיעה באחת הזכויות עלולה לגרור פגיעה גם באחרות (עניין אבו לבדה, פסקה 24 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה; עניין טבקה, פסקה 15 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה). עם זאת, ומבלי להמעיט מתרומתו העצומה של החינוך לכל חברה מודרנית, נמקד דיוננו בהיבט השני שעניינו השלכותיו של החינוך על הפרט הבודד. העותרים העלו טענות הנוגעות לחשיבותם של לימודי הליבה כגורם המאחד בין מגזריה השונים של החברה הישראלית, וכגורם תורם ומועיל להתפתחותה של החברה בישראל. ואמנם, נראה כי לא ניתן לחלוק על כך שיש חשיבות, בייחוד בחברה המורכבת ממגזרים שונים ונפרדים, להקניית בסיס חינוכי משותף, שעליו יוכל כל מגזר להוסיף ולבנות את ערכיו ואת התכנים החשובים לו. אלא שדומני כי טענות אלו אין בכוחן לבסס זכות המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, העוסק בפרט ובזכויותיו ולא בחברה ובתועלת הצומחת לה. התועלת לחברה ראוי שתעמוד לעיני הממשלה והמחוקק בקובעם מדיניות, ויתכן וניתן יהיה להעמיד מדיניות זו בביקורת שיפוטית בהתאם לעילות הקיימות בדין. עם זאת, ענייננו לא בחברה ובתרומה של החינוך לחברה, אלא בפרט ובזכויותיו המעוגנות בחוק היסוד. נמקד מבטנו, אם כן, אך לעניינו של הפרט בחברה. הזכות לחינוך הינה זכות מורכבת אשר מכילה היבטים שונים, ולמעשה ניתן לדבר על אגד של זכויות הכלולות בה, ואשר יש להבחין ביניהן. באופן כללי מחולקת הזכות לחינוך בספרות המשפטית לשלושה סוגים מרכזיים: הזכות לקבל חינוך, הזכות להשפיע על תכני החינוך, והזכות הקבוצתית לחינוך (ראו יורם רבין וקרן מיידר "בית המשפט תוקע יתד: על הזכות לחינוך והזכות לשוויון בחינוך בשדה החינוך המיוחד", המשפט ח 541, 544 (תשס"ג); יורם רבין הזכות לחינוך 60-62 (2002) (להלן: רבין)). בשלב הראשון של הבחינה החוקתית נתמקד אנו בהיבט של הזכות לקבל חינוך, שהוא ההיבט הרלוונטי בו, כך נטען, פוגע החוק בו עסקינן. בהמשך הדברים נתייחס גם להיבטים הנוספים של הזכות הרלוונטיים לעניין המורכב שבפנינו. שאלת היותה של הזכות לקבל חינוך זכות חוקתית כחלק מכבוד האדם טרם הוכרעה בפסיקתו של בית משפט זה. כידוע, שאלה חוקתית תתעורר רק כאשר זכות האדם בה עסקינן הינה זכות המעוגנת באחד מחוקי היסוד. זכות אדם שאינה מוגנת חוקתית לא תעורר את שאלת תוקפו של חוק הפוגע בה (ראו עניין התנועה לאיכות השלטון, בעמ' 672). הטענה בענייננו הינה כי הזכות לקבל חינוך הינה חלק מהזכות לכבוד האדם המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. לשם דיון בטענה זו יש לבחון את המונח כבוד האדם שבחוק היסוד ולענות על השאלה האם הוא מכיל בתוכו את הזכות לקבל חינוך. ודוק. גם אם תהיה מסקנתנו כי הזכות לקבל חינוך הינה נגזרת מכבוד האדם, לא תהיה זו סופה של הדרך, שכן יהיה עלינו לבחון מהו היקף הזכות המעוגנת בחוק היסוד (בג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר, פ"ד ס(3) 464, 481 (2005) (להלן: עניין עמותת מחויבות); עניין עדאלה, בעמ' 295). נפנה, אם כן, תחילה לבחינת הטענה לפיה כבוד האדם כולל גם את זכותו של האדם לקבל חינוך. ##האם הזכות לקבל חינוך נכללת במושג כבוד האדם?## על פרשנות חוקי היסוד אמר הנשיא ברק: "יש לתת ביטוי לאופיים של חוקי היסוד, אשר נועדו לעצב את דמותה של החברה ואת שאיפותיה במהלך ההיסטוריה; אשר באו לקבוע את תפיסותיה הבסיסיות של המדינה ואת היסוד לערכיה החברתיים; אשר מבקשים לקבוע את שאיפותיה, מחוייבויותיה ומגמותיה של המדינה. חוקי היסוד נועדו לכוון את ההתנהגות האנושית לתקופה ארוכה. הם משקפים את אירועי העבר; הם מניחים את היסוד להווה; הם נועדו לקבוע את פני העתיד. הם פילוסופיה, פוליטיקה, חברה ומשפט גם יחד (ראו א' ברק, פרשנות תכליתית במשפט 435 (2003); להלן - פרשנות תכליתית). מכאן הצורך לתת להם פרשנות מתוך מבט רחב. אכן, "יש לפרש הוראה חוקתית 'מתוך תפיסה רחבה, ולא באופן טכני'... מכאן הגישה המקובלת במדינות דמוקרטיות נאורות - כי הוראות חוקתיות יש לפרש מתוך 'נדיבות'... מתוך גישה מהותית ולא גישה 'לגאליסטית'... מתוך גישה עניינית ולא מתוך גישה 'טכנית' או 'פדאנטית'" (בג"ץ 2481/93 דיין נ' מפקד מחוז ירושלים, פ"ד מח(2) 456, 470)" (עניין התנועה לאיכות השלטון, בעמ' 673-674). לכבוד האדם שני היבטים – היבט חיובי והיבט שלילי. לפיכך, חובתה של המדינה אינה רק שלא לפגוע בכבוד האדם (היבט שלילי), אלא חובתה היא גם להגן על ערך זה (היבט חיובי). חובתה מתבטאת הן בהיבט הפסיבי והן בהיבט האקטיבי של שמירת הזכות (עניין התנועה לאיכות השלטון, בעמ' 681; עניין עמותת מחויבות, בעמ' 478). פרשנות המושג כבוד האדם תהא מושפעת הן ממבנה חוק היסוד, ההיסטוריה שלו, תקדימים שפירשו אותו בעבר ומשפט השוואתי, והן מהמציאות החברתית הקיימת בישראל ועל בסיס ערכי היסוד שלה (עניין התנועה לאיכות השלטון, בעמ' 682). הגישה שהתקבלה לפרשנותו של המונח כבוד האדם הינה גישת ביניים. אין לפרש את כבוד האדם כמונח חובק כל, אשר כל זכויות האדם נכללות בו, אך גם אין לפרשו ככולל הגנה רק על זכויות המצויות בגרעין המצומצם ביותר של הכבוד, כגון פגיעות גופניות ונפשיות, השפלה וכדומה. מודל הביניים קובע כי כבוד האדם יכלול רק זכויות אשר קשורות לכבוד האדם בקשר ענייני הדוק. כך, בעוד שהזכות לשוויון הוכרה במידה מסוימת כנכללת בכבוד האדם, נפסק כי הזכות לאיכות סביבה ראויה אינה נכללת בכבוד האדם ולפיכך אינה מוגנת חוקתית (עניין התנועה לאיכות השלטון, בעמ' 682-683; בג"ץ 4128/02 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נח(3) 503, 518 (2004)). "הזכות לכבוד האדם מהווה אגד של זכויות ששמירתן נדרשת כדי לקיים את הכבוד. ביסוד הזכות לכבוד האדם עומדת ההכרה כי האדם הוא יצור חופשי, המפתח את גופו ורוחו על פי רצונו בחברה בה הוא חי; במרכזו של כבוד האדם מונחת קדושת חייו וחירותו. ביסוד כבוד האדם עומדים האוטונומיה של הרצון הפרטי, חופש הבחירה וחופש הפעולה של האדם כיצור חופשי. כבוד האדם נשען על ההכרה בשלמותו הפיזית והרוחנית של האדם, באנושיותו, בערכו כאדם, וכל זאת בלא קשר למידת התועלת הצומחת ממנו לאחרים" (עניין התנועה לאיכות השלטון, בעמ' 685). יש להדגיש בהקשר זה שבפנינו כי הזכויות העשויות להיכלל במסגרת המונח כבוד האדם יכולות להיות מסווגות כזכויות "אזרחיות" או כזכויות "חברתיות" (עניין עמותת מחויבות, בעמ' 480; על הביקורת על הסיווג הדיכוטומי של שני סוגי הזכויות ראו דבריה של הנשיאה ביניש בעניין חסן, פסקה 26 ואילך; כן ראו רבין, בעמ' 85; גרשון גונטובניק "המשפט החוקתי: כיווני התפתחות שלאחר המהפכה החוקתית" עיוני משפט כב 129, 138 (תשנ"ט) (להלן: גונטובניק); דפנה ברק-ארז, אייל גרוס "הזכויות החברתיות והמאבק על אזרחות חברתית בישראל: מעבר לזכות לכבוד" ספר דליה דורנר 189, 193 (בעריכת שולמית אלמוג, דורית ביניש, יעד רותם, 2009) (להלן: ברק-ארז וגרוס)). הזכות לקבל חינוך, ולו במובן הבסיסי והמצומצם, נכללת לטעמי בערך כבוד האדם המוגן על ידי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. כבוד האדם יוגדר, כאמור, בהתאם לערכיה של החברה ותפיסותיה. "זכויות האדם הן זכויותיו כיצור חברתי. כבוד האדם הוא כבודו כחלק מחברה ולא כמי שחי על אי בודד" (בש"פ 537/95 גנימאת נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(3) 355, 413 (1995); כן ראו עניין עמותת מחויבות, בעמ' 495). נראה כי לא ניתן לחלוק על החשיבות שמייחסת החברה הישראלית לנושא החינוך, בייחוד ככל שמדובר בילדים וילדות, נערים ונערות שטרם בגרו. החינוך, כפי שטענו הצדדים בפנינו בהקשרים שונים, הינו "ציפור נפשה" של החברה הישראלית, ונראה ברור ומובן שהזכות לחינוך תיתפס על ידי הפרטים בה כזכות מהותית, חשובה ביותר הנגזרת מערך כבוד האדם בישראל. למעשה קיים קונצנזוס רחב בחברה הישראלית באשר לחשיבות החינוך הציבורי (ראו ברק-ארז וגרוס, בעמ' 209). כבוד האדם הוגדר על ידי בית משפט זה כמגן על התפיסה שהאדם הוא יצור חופשי ואוטונומי המפתח את גופו ורוחו על פי רצונו בחברה בה הוא חי (ראו עניין התנועה לאיכות השלטון, בעמ' 685). בית המשפט הכיר בכך שכבוד האדם כולל את הזכות לקיום בכבוד, דהיינו דאגה לאמצעים הפיזיים המינימאליים הנדרשים לאדם על מנת לקיימו באופן מכובד. "זכותו של אדם לכבוד היא גם הזכות לכך שיהיו לו תנאי חיים המאפשרים קיום בו יממש את חירותו כבן אנוש" (עניין עמותת מחויבות, בעמ' 480). באופן מקביל יש לומר כי דאגה לקיום רוחני בסיסי בכבוד אף היא חלק מכבוד האדם. תחושת הכבוד הבסיסית של האדם אינה תלויה רק בסיפוק צרכיו הגופניים, ולעיתים תלויה אף יותר בסיפוק צרכיו הרוחניים של האדם (ראו למשל גונטובניק, בעמ' 138-139; מנחם מאוטנר משפט ותרבות בישראל בפתח המאה העשרים ואחת 412-413 (2008) (להלן: מאוטנר)). העדר חינוך בסיסי יכול לגבול בתחושת השפלה של האדם, בהרגשה שהינו נחות ביחס לבני החברה בה הוא חי, ושהוא אינו שווה מעמד להם (ראו גם רבין, בעמ' 69). לא למותר לציין כי יש בסיס להנחה בחברה המודרנית כי הזכות לקבל חינוך יכולה להשפיע באופן מהותי וממשי על הזכות לקיום פיזי בכבוד, וגם על כך נרחיב בהמשך הדברים. הזכות של האדם לחופש בחירה ופיתוח האישיות של הפרט, אף היא, ועל כך אין מחלוקת, חלק מהזכות לכבוד האדם. "כבוד האדם הוא, אפוא, חופש עיצוב האישיות של כל אדם" (ראו אהרן ברק פרשנות במשפט 417, 421 (כרך שלישי – פרשנות חוקתית, 1994)). ברי הוא כי ללא חינוך בסיסי נפגעת זכות זו של הפרט. מובן כי לא כל פגיעה בזכות לקבל חינוך תפגע בזכות לפיתוח האישיות, וכי יהיו היבטים של הזכות לפיתוח האישיות שלא יפגעו כתוצאה מהפגיעה בזכות לקבל חינוך. עם זאת נראה כי לא ניתן לחלוק שפגיעה בהיבטים מסוימים של הזכות לקבל חינוך תפגע בהיבטים מסוימים של הזכות לפיתוח האישיות. ויודגש. פיתוח אישיות הוא עניין של נקודת מבט ואף עניין של תפיסה חברתית. תיתכן חברה בה הפגיעה בזכות לקבל חינוך לא תגרור פגיעה בזכות לפיתוח האישיות. עם זאת, נראה כי בחלקים גדולים של החברה הישראלית פגיעה בזכות לקבל חינוך תגרור אחריה פגיעה ברורה שעלולה להיות אף קשה בזכות לפיתוח האישיות של הפרטים הנפגעים. ואמנם נשמעה דעה כי פגיעה בזכות לקבל חינוך כמוה במידה רבה כפגיעה בחירותו של הפרט. במילים אחרות, "החינוך הינו תנאי לקיומה של חירות" (רבין, בעמ' 66). עוד קיימת הנחה כי החינוך מהווה בסיס להגשמת זכויות בסיסיות וחוקתיות רבות אחרות (רבין, בעמ' 66-76; גונטובניק, בעמ' 139, 141). טלו מקרה קיצון בו מחליטה הכנסת לבטל את חוק חינוך חובה המחייב את הוריו של ילד בגיל חינוך חובה להביאו ללימודים במוסד חינוך מוכר באופן סדיר. דהיינו, המדינה מפסיקה לפקח על חובתם של ההורים לשלוח את ילדיהם ללימודים. האם לא נאמר כי נפגע כבוד האדם של אותם ילדים אשר אינם זוכים להגנת המדינה על זכותם לקבל חינוך, ולו מינימאלי בגיל חינוך חובה? נראה כי ערכי היסוד של החברה בה אנו חיים כיום תיתן לשאלה זו מענה חיובי חד וברור. המסקנה היא אם כן כי השאלה החשובה והקשה אינה האם הזכות לקבל חינוך נכללת בזכות לכבוד האדם, אלא מהו היקפה של הזכות לקבל חינוך ומהם היבטיה אשר יכללו במסגרת ההגנה החוקתית על כבוד האדם. עמדה זו נתמכת בעמדות שנשמעו בעבר בבית משפט זה, גם אם באמרות אגב, מהן השתמע בבירור כי הדעה נוטה להכרה בזכות לקבל חינוך כזכות חוקתית (כן ראו ברק-ארז וגרוס, בעמ' 209; מנגד ראו עמדתו של השופט אור בעניין שוחרי גיל"ת, בעמ' 23-24). כך למשל ציינה השופטת פרוקצ'יה בעניין אבו לבדה: "חשיבותו המכרעת של החינוך בחיי הפרט ובעיצוב הווייתו האנושית, מרכזיותו של החינוך בקביעת אורח חייו ואיכות חייו של האדם, וגורליותו של גורם זה במימוש כבודו האנושי, משלבים, לכאורה, את הזכות לחינוך במשמעותה הגרעינית בערך כבוד האדם אשר הוכר בישראל כזכות חוקתית מכוח חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. נראה, כי הזכות לחינוך נימנית על אותו "גרעין קשה" של כבוד האדם, שבלעדיו ערך הכבוד האישי נפגם פגיעה מהותית וקשה" (פסקה 26). וכך קבע השופט דנציגר באותו עניין: "מסכים אני עם חברתי השופטת א' פרוקצ'יה כי ככלל, חשיבותו המכרעת של החינוך בחייו של כל אדם - ובפרט בקביעת אורח ואיכות חייו ובמימוש כבודו האישי - מצדיקה לכאורה את שילובה של הזכות לחינוך במשמעותה הגרעינית בערך כבוד האדם שהוכר בישראל כזכות חוקתית מכוח חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו..., ואולם הכרעה בסוגיה זו אינה נדרשת כאמור במקרה דנן" (פסקה 7). (עוד ראו עניין טבקה, פסקה 16 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה). בנוסף, יש לציין כי היבטים אחרים של הזכות לחינוך כבר הוכרו כחלק מהזכות החוקתית. פסקי דין קודמים אשר עסקו בסוגיות חוקתיות שנגעו בזכות לחינוך עלתה בהם במשולב סוגית השוויון, כך שבית המשפט לא צריך היה להכריע בשאלת חוקתיותה של הזכות לקבל חינוך בפני עצמה, שכן ברור היה ששאלת השוויון בחינוך הינה שאלה חוקתית, וכדבריה של השופטת פרוקצ'יה "האיסור על הפליה בחינוך, המעגן את חובת השוויון בחינוך, משיק במישרין לזכות החוקתית לכבוד האדם" (עניין טבקה, פסקה 19 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה; כן ראו עניין ועדת המעקב). כך גם נשמעה הדעה כי הזכות לבחור חינוך ולהשפיע על תוכנו הוכרה כזכות חוקתית הנגזרת מהזכות לחירות (ראו עמ"נ (ת"א) 35243-03-10 עמותת חסידי חוסני אלקואסמי נ' משרד החינוך (6.2.11) (להלן: עניין אלקואסמי); ע"א 2266/93 פלונים נ' אלמוני, פ"ד מט(1) 221, פסקה 7 לפסק דינו של הנשיא שמגר (1995) (להלן: עניין פלונים)). אציין כאן בקליפת אגוז כי יתכן גם שניתן לטעון כי הזכות הנפגעת במקרה שבפנינו היא דווקא הזכות לשוויון בחינוך, אך על כך ארחיב בהמשך הדברים. עמדתי אף נתמכת במשפט הבינלאומי. כאמור, הזכות לחינוך מעוגנת במספר אמנות בינלאומיות. סעיף 13 לאמנה בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות קובע כי "מדינות שהן צד לאמנה זו מכירות בזכות כל אדם לחינוך. הן מסכימות כי החינוך ייועד לפיתוחן המלא של אישיות האדם ותחושת כבודו, ולחזק את כיבוד זכויות האדם וחירויות היסוד. עוד מסכימות הן כי החינוך ייועד לאפשר לכל אדם להשתתף בפועל בחברה חופשית, לקדם הבנה, סובלנות ורעות בין כל האומות והקבוצות הגזעיות, האתניות או הדתיות, ולקדם את פעולת האומות המאוחדות למען קיום השלום" (ההדגשה הוספה). כפי שניתן לראות הסעיף קושר במפורש בין הזכות לקבל חינוך לבין תחושת הכבוד של האדם. ##היקף הזכות לקבל חינוך הנכללת בכבוד האדם## כאמור, המסקנה לפיה הזכות לקבל חינוך נכללת במושג כבוד האדם המעוגן בחוק היסוד אינה משמיעה כי כל היקפה של הזכות על כלל היבטיה מוגנת חוקתית. "אין "לקרוא" אל תוך הזכות לכבוד יותר ממה שבכוחה לשאת" (עניין עמותת מחויבות, בעמ' 480). כמו כן, מאחר שהזכות לקבל חינוך אינה מנויה במפורש בחוק היסוד הרי שהיקפה כזכות המוגנת חוקתית עשוי להיות מצומצם מזה שהיה לו היה מדובר בזכות המנויה במפורש בחוק היסוד. "הסקת הזכויות המשתמעות מכבוד האדם נעשית אפוא מזווית הראייה של כבוד האדם, וכדי ההתאמה למושגיות זו. תפיסה זו קובעת את היקפן של הזכויות המשתמעות. זאת, הן לעניין הזכויות האזרחיות המשתמעות...; וזאת, הן לעניין הזכויות החברתיות המשתמעות" (עניין עמותת מחויבות, עמ' 480-481). היקפה של הזכות ייקבע תוך התחשבות בשיקולים שונים, ובהם נסיבות הזמן והמקום, ערכי היסוד של החברה ואורחות חייה, מוסכמות חברתיות ופוליטיות, והמציאות הנורמטיבית השוררת במדינה (עניין עמותת מחויבות, בעמ' 479). יוער כי לאחרונה נפסק כי טענות בדבר אילוצים תקציביים מקומן בשלב השני של הבחינה החוקתית, הבוחן את תכלית הפגיעה בזכות ואת מידתיותה, ולרוב אין מקומן בשלב הראשון הבוחן את עצם הפגיעה בזכות (עניין חסן, פסקה 29 לפסק דינה של הנשיאה ביניש). מכל מקום נראה כי סוגיית ההיבט התקציבי של הזכות לקבל חינוך אינה מתעוררת בעניין דנן במלוא כובדה, שכן ביטול החוק לבקשת העותרים לא יגרום למדינה הוצאות תקציביות משמעותיות, ואף הצדדים לא טענו לכך. "אכן, ההכרעה בדבר היקפן וגבולותיהן של זכויות האדם החברתיות היא לעיתים מורכבת" (עניין חסן, פסקה 31 לפסק דינה של הנשיאה ביניש). עם זאת, נראה כי בעניין שבפנינו אין אנו נדרשים להיכנס לכל נבכיה של הסוגיה לקביעת היקפה של הזכות לקבל חינוך כזכות חוקתית. באופן כללי אומר כי לא כל היבטי הזכות לקבל חינוך יהיו מוגנים על ידי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. כך למשל נראה כי חינוך אוניברסיטאי ככלל לא ייכלל בזכות המוגנת חוקתית (ראו עניין גרבי). מנגד, די אם נאמר כי הזכות לקבל חינוך הנכללת בכבוד האדם ודאי כוללת חינוך בסיסי שניתן כיום לתלמידים באמצעות מערכת חינוך החובה. אמרה על כך השופטת ברלינר: "יש הבדל של ממש בין חינוך חובה לבין השכלה אקדמאית. חינוך - מסוג זה שניתן בכל מוסד חינוכי במסגרת חינוך חובה הוכר כמכשיר בלעדיו אין לצורך הקיום האנושי. אין להעלות על הדעת יכולת השתלבות מינימלית בחברה, כגון היכולת להשתכר, היכולת להשתתף ולהשפיע בהליך הדמוקרטי, היכולת לבטא התנגדות למדיניות שלטונית וכיוצא באלה, ללא ידיעות בסיסיות כגון קרוא וכתוב, חשבון, היסטוריה בסיסית, מסורת ומורשת תרבותית של מדינתך וכיוצא באלה תכנים המועברים במסגרת החינוך הממלכתי כתכני חובה" (עניין גרבי, פסקה 25). 43. לטעמי, אין להגביל הגנה חוקתית זו לבית הספר היסודי בלבד, או לתכני בסיס בלבד כגון לימוד קרוא וכתוב, שכן אני סבורה כי ההגנה הבסיסית כוללת את כל תקופת לימודי החובה של התלמיד בישראל, כפי שהיא מוגדרת בחוק הישראלי, ואת תכני החובה שנקבע כי ילמדו במסגרת זו. עמדתי מבוססת על מספר טעמים. ראשית, המצב הנורמטיבי במדינת ישראל. החוקים העוסקים בחינוך במדינת ישראל, כפי שנסקרו לעיל, מצביעים על תפיסתו של המחוקק הישראלי ושל החברה הישראלית את חינוך החובה כחלק בסיסי ומחייב כל ילד ותלמיד בישראל. החוקים האמורים כופים על ההורים לשלוח את ילדיהם למסגרת לימודית מוכרת ולדאוג כי ילמדו באופן סדיר, אוסרים על העסקת ילדים בשעות הלימודים, ואף מטילים בגין הפרת חובות אלו סנקציות פליליות (ס' 3, 4 לחוק לימוד חובה). חוקים אלו אף מחייבים את המדינה לממן את הלימודים האמורים עבור כל ילד וילד בישראל (ס' 6 לחוק לימוד חובה). כאמור לעיל, המסגרות הלימודיות מחויבות בתכנים מסוימים ומינימאליים, וקיים פיקוח של משרד החינוך כי אכן תכנים אלו מועברים לתלמידים. עוד יש לציין את סעיף 3 לחוק זכויות התלמיד, התשס"א-2004 הקובע מפורשות את זכותו של כל ילד ונער במדינת ישראל לחינוך. עינינו הרואות, המציאות הנורמטיבית בישראל רואה עצמה מחויבת להענקת תכני לימוד בסיסיים לכל ילד בגיל חינוך חובה, אף במחיר של פגיעה באוטונומיה של ההורים עד כדי הטלת חובות אקטיביות על ההורים שהפרתן גוררת סנקציות מהמישור הפלילי (וראו גונטובניק, בה"ש 50). כזכור, חוק לימוד חובה מורחב לתלמידי כיתות י"א ו-י"ב, ועתיד לחול על כלל תלמידי ישראל תוך שנים ספורות בלבד. שנית, ערכי היסוד של החברה הישראלית ומוסכמות חברתיות. אכן, החברה הישראלית אינה בנויה מקשה אחת. עם זאת, לימודי הליבה משקפים את התכנים המקובלים על חלקה הגדול של החברה הישראלית ובכך מהווים מכנה משותף רחב של החברה בישראל. תכנים אלה, ניתן להניח, יתפסו בעיני החברה הישראלית כתכנים בסיסיים שעל כל אדם בחברה להכיר, לדעת וללמוד. היקף הזכות החוקתית תיבחן בהתאם למציאות החיים העכשווית. יתכן כי אם היינו חוזרים בזמן מאה שנים לאחור היינו מסתפקים בהענקת תכנים בסיסיים יותר, כגון קרוא וכתוב וחשבון בסיסי. עם זאת, ערכי החברה הישראלית הנוכחית, שכבוד האדם הוא חלק משמעותי בהם, וודאי כוללים מתן ידע נרחב יותר במגוון תחומי לימוד. כך למשל כוללים לימודי הליבה לימודי עברית, מתמטיקה, מדעים ואנגלית. כן כוללים הם לימודי תנ"ך, היסטוריה, ספרות, גיאוגרפיה, תרבות, מורשת ודת. בנוסף כוללים הלימודים גם לימודי חינוך אזרחי. לימוד בסיסי בכל התחומים האלה הוא חלק מערכי החברה הישראלית, תרבותה, ומציאות החיים בה, ומשכך חלק גם מהגדרתה את כבוד האדם. העובדה לפיה בשנת 2009 קרוב ל-100% מהילדים בקבוצת הגיל הרלוונטית (לא כולל חרדים ותלמידי מזרח ירושלים) לומדים בכיתה י"ב (דו"ח טאוב, בעמ' 239), על אף שהחובה לכך לא חלה על מרביתם, מהווה אינדיקציה ברורה לחשיבות שמייחסים אזרחי ישראל לחינוך, גם כאשר מדובר בחינוך על-יסודי. שלישית, אורחות חייה של החברה הישראלית. השתלבות בחברה הישראלית, ובייחוד בשוק התעסוקה שלה, מחייב במקרים רבים מסד ידע נרחב יחסית. כך למשל דורשים מקומות עבודה מרבים מהמועמדים תעודת בגרות, ואף למעלה מכך. ודוק. אין משמעות הדבר כי לא ניתן להשתלב בשוק התעסוקה ללא הידע הנלמד במסגרת לימודי הליבה. עם זאת, ברור כי העדר ידע בסיסי מקשה כאמור על השתלבות בשוק התעסוקה, ובוודאי חוסם אפשרויות רבות הקיימות בו (ראו מסקנות הצוות לבחינת התעסוקה במגזר החרדי בפורום קיסריה (בראשות יוסי תמיר, יוני 2010); אביעד הכהן ולי כהנר ""בן עשרים לרדוף"? על פוטנציאל ההשתלבות של בני החברה החרדית בגילאי 18-22", בעמ' 35 (נייר עמדה, פורום קיסריה 2011) (להלן: הכהן וכהנר)). ואכן, מחקרים מצביעים על כך שבשוק העבודה הישראלי הביקוש לעובדים משכילים גדל בשיעור משמעותי בעשור האחרון. כך נמצא כי שיעור התעסוקה בקרב כל קבוצות האוכלוסייה (כולל למשל גברים יהודים לא חרדים) גבוה יותר כאשר מדובר באקדמאים וזאת בהשוואה לבעלי השכלה נמוכה (ראו דו"ח מצב המדינה – חברה, כלכלה ומדיניות 2009, בעמ' 216-219 (מרכז טאוב, דן בן דוד עורך)). עוד נמצא כי עובדים בעלי השכלה משתכרים הרבה יותר מעובדים נעדרי השכלה או בעלי השכלה נמוכה. למעשה, מסקנת המחקרים היא כי פערים בהשכלה הם הגורם הראשון במעלה לפערי שכר בישראל (ראו דו"ח טאוב, בעמ' 122-125, 132). כפי שמתברר מהמחקרים, אדם בישראל שלא רכש את הידע הנדרש כדי שיוכל להשתלב בשוק התעסוקה נמנעת ממנו אפשרות מיצוי יכולותיו ורצונותיו במלואם, דבר שיש בו להוביל לכך שכבודו כאדם נפגע. יתכן אמנם שהוא יוכל להשתלב בשוק ולהתפרנס בכבוד, אך יהא עליו להסתפק בקשת מצומצמת של אפשרויות השתלבות, וספק אם יוכל לממש את רצונותיו ושאיפותיו מעבר לכך. "יש קשר ישיר ומיידי בין רמת ההשכלה לבין רמת ההשתלבות בחברה ורמת הניעות החברתית" (רות גביזון "מדינה יהודית ודמוקרטית: אתגרים וסיכונים" בתוך רב-תרבותיות במדינה דמוקרטית ויהודית 213, 254 (בעריכת מנחם מאוטנר, אבי שגיא ורונן שמיר, 1998)). רביעית, ההצדקות להכרה בזכות לקבל חינוך כזכות חוקתית. דומני כי על מנת שיישמר כבודו של אדם המעוניין להשתלב בחברה, יש לאפשר לו לממש את יכולותיו, למצות את האוטונומיה האישית שלו, וכן לאפשר לו לממש זכויות חוקתיות אחרות הנתונות לו, המאפשרות לו לפתח את אישיותו ויכולותיו, ולא ניתן להסתפק ברמת החינוך היסודי. ילד ממוצע שלא נחשף מעולם למקצועות ליבה הנלמדים לראשונה בשנות התיכון, האם יוכל באופן אמיתי לממש את יכולותיו? האם לא תיפגע זכותו ויכולתו במידה כזו או אחרת לממש את חופש הביטוי, חופש העיסוק, הזכות לאוטונומיה אישית וזכות ההשתתפות בחיים הפוליטיים במדינת ישראל? ואכן, הזכות לחינוך הוכרה כמקרינה על זכויות יסוד אחרות של האדם: "הזכות לחינוך משמשת יסוד למימושן של זכויות יסודיות נוספות, כגון חופש הביטוי והיכולת לקלוט מידע, חופש ההצבעה והבחירה, חופש ההתאגדות וחופש העיסוק, אשר בלעדיה, עלולות גם הן להיפגע" (עניין אבו לבדה, פסקה 24 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה). איני רואה לקבל את טענת המשיבים לפיה הזכות לחינוך נסבה סביב עצם האפשרות להשיג חינוך ולא סביב תכני החינוך. דומני כי טענה זו מיתממת ומתעלמת מהמציאות החברתית או הכלכלית המודרנית. אין חולק כי עצם הלימוד כמו גם טיפוח החשיבה הם אכן חשובים וראויים ויהוו בסיס לאפשרות התפתחותו של הילד במגוון תחומים לימודיים. כך גם רכישת ערכי חינוך בסיסיים החשובים להתפתחותה של חברה ערכית ומוסרית. אין ספק גם כי הלימוד במתכונת זו מגשים בהיבטים מסוימים וחשובים את הזכות לחינוך של הילד. יחד עם זאת, לא ניתן להתעלם מהיבטים נוספים וחשובים לא פחות של הזכות לחינוך שעניינם ברכישת ידע בסיסי הנדרש להשתלבות בחברה ובשוק העבודה. ניתן להמשיל את הדבר ללימוד מחצית מאותיות הא"ב בלבד. מובן שלימוד מחצית מהאותיות יש לו ערך רב וחשוב, אך אין הוא שלם ללא לימוד המחצית השניה של האותיות (כן ראו רבין, בעמ' 105-108; גונטובניק, בעמ' 142; יוסי גרין דיני חינוך 50 (2010) (להלן: גרין)). המסקנה היא, אם כן, כי היקפה של הזכות לחינוך המוגנת כזכות חוקתית כוללת את זכותו של כל ילד בגיל חובה ללמוד את לימודי הליבה הבסיסיים המגלמים את הגרעין הקשה של התכנים והערכים החשובים והבסיסיים, כפי שהם נקבעים על ידי משרד החינוך. לעניין זה ראוי לסיים בדבריה של השופטת פרוקצ'יה בעניין טבקה: "לא ניתן לנתק ולהפריד בין כבוד האדם לבין זכותו הבסיסית של אדם לקנות דעת, תרבות, ערכים ומיומנויות שבהשתלבותם מהווים תנאי לקיום ולחיים בכבוד אנושי. בלא מימוש מלא של הזכות לחינוך נפגע כבודו של האדם, ונפגע קיומו האנושי בכבוד. בלא חינוך, נפגעת יכולתו של האדם לממש את הווייתו האנושית במלואה; פגיעה זו כמוה כפגיעה בזכותו לכבוד אנושי" (עניין טבקה, פסקה 16 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה). ##מוסדות-חינוך "מוכרים"## מוסדות-חינוך רשמיים, שר החינוך הוא המכריז על קיומם והוא המורה על המשך קיומם, על מיזוגם וכו'; ראו למשל: תקנות לימוד חובה (מתן צווים לפתיחת מוסדות ולקיומם), תשי"ג1952-; סעיף 10 לחוק חינוך ממלכתי, ועוד. וכשם שהשר מורה על פתיחתם של מוסדות-חינוך רשמיים, כן קובע הוא מה תהיינה תוכניות הלימודים בהם - בהתאם למטרות החינוך הממלכתי, למותר לומר; תוכניות השלמה לתוכנית הלימודים; תוכניות לשעות נוספות ותוכניות לשם ניסוי: סעיף 4 עד 9 לחוק חינוך ממלכתי. כך הוא אף באשר לפיקוח על הנעשה בבתי-הספר, פיקוח שאנשי משרד החינוך מבצעים אותו ואחראים לו. במילה אחת: מוסדות-החינוך הרשמיים אבר הם בגופה של המדינה - בגופו של משרד החינוך - וכל אשר נעשה ונחדל בהם הוא באחריות המדינה, לזכותה ולחובתה. זה השירות אותו נותנת המדינה לתושביה, כך ממלאת המדינה את חובתה לספק חינוך לילדי ישראל. שלא כמותם של מוסדות-החינוך הרשמיים הם מוסדות-החינוך המוכרים (שאינם רשמיים), שבעניינם של אלה האחרונים אין המדינה נושאת בחובות-מישרין אלו: לא בחובת-מישרין ליתן חינוך לילדים המתחנכים בהם ולא בחובת-מישרין לממן את החזקתם של אותם מוסדות. מוסדות-חינוך מוכרים (שאינם רשמיים) גופים פרטיים מחזיקים בהם; הם אף האחראים הראשונים לנעשה בהם והם החייבים בהוצאות החזקתם. החוק מאפשר להורים לבחור לילדיהם חינוך "פרטי" - במוסדות-חינוך מוכרים (שאינם רשמיים) - תחת חינוך "ממלכתי" - אך בה-בעת מקפיד הוא כי במוסדות אלה יתקיימו תנאים נדרשים, הן באשר לעצם החזקתם של המוסדות והן באשר לתוכניות הלימודים בהם. הוראת-החוק הקובעת לענייננו באה בסעיף 11 לחוק חינוך ממלכתי, המשמיע אותנו וזו לשונו: ##מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים## השר רשאי לקבוע, בתקנות, סדרים ותנאים להכרזת מוסדות לא רשמיים כמוסדות-חינוך מוכרים, להנהגת תכנית-היסוד בהם, להנהלתם, לפיקוח עליהם ולתמיכת המדינה בתקציביהם, אם השר יחליט על התמיכה ובמידה שיחליט. הוראת-חוק זו - כלשונה - אינה אלא הוראה מסמיכה; ודרכי ההכרה במוסדות-חינוך מוכרים לא-רשמיים, לרבות הנהגת תוכניות לימודים בהם, הנהלתם, הפיקוח עליהם ותמיכת המדינה בתקציביהם "אם השר יחליט על התמיכה ובמידה שיחליט" נקבעו בתקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), תשי"ג1953- (להלן נכנה תקנות אלו - תקנות מוסדות מוכרים). ניתן דעתנו כי תקנות מוסדות מוכרים הן משנת תשי"ג1953- - לפני כארבעים ושבע שנים - וכי במשך תקופה ארוכה זו לא נשתנו אלא במעט. תקנות אלו קובעות תנאים להכרה במוסד-חינוך כבמוסד-חינוך מוכר (תקנה 3), ביניהם תנאים בעניין תוכנית הלימודים, סגל המורים והעובדים, תנאי השיכון וכו'. ##מימונם של מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים## מוסדות-חינוך רשמיים, המדינה חייבת בהוצאות החזקתם; זו משמעות זכותם של ילדים לקבל מאת המדינה חינוך חינם (סעיף 6 לחוק לימוד חובה). חובתה זו של המדינה חלה רק - ואך-ורק - על מוסדות-חינוך רשמיים. חריג לכלל נקבע בסעיף 6(ג) לחוק לימוד חובה, ולפיו "רשאי השר, בצו, להורות כי מי שלא ניתן, לדעת השר, להבטיח לימודיו במוסד-חינוך רשמי - ילמד במוסד-חינוך אחר, ואוצר המדינה ישא בשכר לימודיו במוסד כאמור, בתנאים שנקבעו בצו האמור." הוראת-חוק זו נועדה לפתור בעיות מיוחדות של ראובן או שמעון, שלא ניתן להבטיח את לימודיהם במוסד-חינוך רשמי. כך גם נלמד מצו מיוחד שצווה לעניין זה והוא צו לימוד חובה (חינוך חינם שלא במוסד-חינוך רשמי), תשל"ח1978-. אין ללמוד מהוראת סעיף 6(ג) לחוק לימוד חובה - כטענת בא-כוח העותרים - כי ייעודה הוא להטיל על המדינה חובה לשאת במימונם של מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים. שלא כמוסדות-החינוך הרשמיים הם מוסדות-החינוך המוכרים הלא רשמיים, שאלה האחרונים אינם זכאים מכוח החוק למימון החזקתם בידי המדינה או בידי רשויות ציבור אחרות. בה-בעת, כפי שראינו, נותן החוק סמכות בידי שר החינוך - בסעיף 11 סיפה לחוק חינוך ממלכתי - לקבוע בתקנות הוראות לתמיכת המדינה בתקציביהם של מוסדות-חינוך מוכרים לא רשמיים "אם השר יחליט על התמיכה ובמידה שיחליט". ##קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא הגדרת רשות חינוך מקומית:## הרקע 1. העותרת היא מושב עובדים המאוגד כאגודה שיתופית ומצוי בתחומה של המשיבה, המועצה האזורית חוף השרון. במושב מצוי בית ספר אזורי שהוקם ב-1958. בית הספר הוקם על ידי אגודה שיתופית בשם אגודת ויצמן שחבריה היו העותרת, כפר נטר מושב עובדים להתיישבות שתופית בע"מ, אודים אגודה שיתופית בע"מ וקיבוץ תל יצחק. העותרת טוענת כי היא וחברים אחרים באגודת ויצמן הינם רשות חינוך מקומית כמשמעה בחוק לימוד חובה, התש"ט-1949. לטענת העותרת כולם הפעילו את סמכויותיהם כרשויות חינוך מקומיות במסגרתו של בית הספר שבתחומי העותרת. הנהלה ציבורית 2. ב-1998 הוקמה ועדת היגוי שחבריה היו נציגי המשיבה ונציגים של ישובים שבתחומה. מטרתה של ועדת ההיגוי היתה לקבוע את עקרונות החינוך בתחומי המשיבה. ביום 27.10.98 פורסמו מסקנותיה של ועדת ההיגוי. על פי מסקנות אלה אוחד בית הספר שבבית יהושע עם בית הספר היסודי שבשפיים, ובית הספר המאוחד ישמש את ילדי האזור.   העותרת תמכה במהלך האמור במכתב ששלחה ביום 6.8.99 יחד עם מושב כפר נטר, בכפוף לכך שלבית הספר המאוחד יהיה ועד מנהל שבו נציגות לכל המשתתפים בבית הספר וכי נציגי המושבים יהיו חלק מהמינהלה.   3. עד ספטמבר 2000 התנהלו ענייני החינוך בהסכמה תוך שיתופה של העותרת. ב-24.9.2000 המליץ יו"ר המשיבה למנות כיו"ר ההנהלה את דני הראל נציגו של קיבוץ שפיים, וביקש מחברי ההנהלה הציבורית של בית הספר לאשר את המלצתו. העותרת התנגדה להצעה זו שלדעתה היתה בסתירה לתנאים שעליהם הוסכם ואשר לפיהם ייבחר היושב ראש מבין נציגי המושבים.   בעקבות זאת פירק יו"ר המשיבה את ההנהלה הציבורית של בית הספר מכל סמכויותיה תוך הקמת צוות ניהול מצומצם שאינו כולל נציגות של הישובים. למעשה מונה צוות ניהול מצומצם מבין עובדי המשיבה וזאת במקום ההנהלה הציבורית.   4. העותרת פנתה לבית המשפט בעתירה זו יחד עם כפר נטר וביקשה להורות למשיבה למנות הנהלה ציבורית לבית הספר שבית יהושע, שבראשה יהיה חבר מטעם העותרת.   העותרת טוענת כי בשום אופן לא היתה מסכימה לוותר על שליטתה ובעלותה בבית הספר באמצעות האגודה, אלמלא הבטחה מפורשת כי תוסיף להשפיע באופן ממשי על הליך קבלת ההחלטות בבית הספר באמצעות קיומה של הנהלה ציבורית בה יהיו נציגים לעותרת (סעיף 22 לתשובת העותרת לסיכומי המשיבה).   מהטיעון האמור עולה כי העותרת מסתמכת על הבטחה שניתנה על ידי המשיבה. בצדק טוענת המשיבה שאין לעותרת מעמד כשטיעונה סומך על אותה הבטחה, וזאת מכמה טעמים.   ראשית, כטענת העותרת בית הספר נוהל והיה בשליטתה של אגודה שיתופית על שם ויצמן שהעותרת היתה אך אחת מהחברים בה. אם יש מעמד לגוף כלשהו בקשר להבטחה שניתנה בתמורה על הויתור על בית הספר, הרי זו האגודה ולא העותרת. מה עוד שבאגודה ארבעה חברים, ששניים מהם לא הצטרפו לעתירה מתחילה וחבר נוסף (כפר נטר) ביקש למחקו מהעתירה. שנית, העותרת טוענת כי כרשות חינוך מקומית יש לה מעמד וענין בשאלה כיצד ינוהל בית הספר. בצדק טוענת המשיבה כי האישיות המשפטית שלה מעמד של רשות חינוך מקומית הוא הועד המקומי ולא האגודה השיתופית. אמנם על פי סעיף 91 (א) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח - 1958, מי שמכהנים כחברי ועד ההנהלה של אגודה שיתופית להתיישבות של הישוב יכהנו גם כחברי הועד המקומי של הישוב. אולם אין בכך כדי לגרוע מזהותו הנפרדת של הועד המקומי מזהותה של האגודה השיתופית. על פי סעיף 1 לחוק לימוד חובה, התש"ט - 1949: "רשות חינוך מקומית" פירושה - (א)               לגבי תחום שיפוטה של רשות מקומית - אותה רשות מקומית; ....   ב) לגבי מושב, קבוצה או קיבוץ - ועד המושב, או מזכירות, הקבוצה או הקיבוץ, לפי הענין; ושטח המושב, הקבוצה או הקיבוץ הוא תחום השיפוט של הועדה או המזכירות לפי הענין;"   מכאן שלאגודה השיתופית עצמה אין מעמד של רשות חינוך מקומית.   שלישית, בצדק טוענת המשיבה כי איחוד בתי הספר בתחום המועצה נעשה מלכתחילה בהסכמה של ועדי המושבים והעותרת ביניהם. עם איחוד בתי הספר הפך בית ספר ויצמן לבית ספר אזורי של המועצה שבו לומדים ילדי העותרת ושל ישובים אחרים, והאחריות לבית הספר ויצמן מבחינת חוק לימוד חובה עברה אל המשיבה.   5. מכל האמור עולה שאין לעותרת מעמד בטענה ל"בעלות" על בית הספר. המשיבה היא האחראית לבית הספר ועל ההחלטות על ניהולו להיות במתחם הסבירות. אין המשיבה כופרת בזכותם של הורי הלומדים בבית הספר למעורבות במתרחש בבית הספר. מעורבות זו נעשית באמצעות ועד הורים שחברים בו גם הורים שהם חברים בעותרת. אין המשיבה סבורה שיש מקום לקיומה של הנהלה ציבורית של בית הספר, אשר תטען לשיתופה בניהול בית הספר. ענין זה הוא למשיבה כרשות חינוך מקומית ואין לכפות עליה את השיתוף של הנהלה ציבורית.     רישום תלמידים לבית הספר התיכון הדסים 6. במשך 2001 הודיעה המשיבה כי החל משנת הלימודים תשס"א לא תהיה יותר אפשרות לבחור בין רישום לבית הספר התיכון האזורי חוף השרון שבשפיים לבין בית הספר התיכון הדסים. לטענת העותרת (בסעיף 83 לסיכומיה) הודעתה של המשיבה נוגדת נוהג מזה שנים רבות שלגביו העותרת כרשות חינוך עצמאית זכאית לבחור בין רישום להדסים לרישום לבית הספר האזורי בשפיים.   כאמור, אין העותרת רשות חינוך מקומית ואין היא יכולה לטעון בתור שכזו כלפי החלטת המשיבה.   העותרת מסתמכת אף כאן על הבטחה של המשיבה, שלפיה גם אחרי איחוד בתי הספר, תשמר האפשרות לבחור בלימודים בבית הספר "הדסים". המשיבה טוענת כי מאיחוד בתי הספר שנעשה גם על דעת העותרת עולה כי כל בוגרי בית הספר ויצמן ימשיכו את לימודיהם בבית הספר התיכון האזורי שבשפיים. העלאת הטענה לזכות הילדים ללמוד בבית ספר הדסים מנוגדת למהלך האיחוד, שבמסגרתו הפך בית הספר ויצמן לבית ספר יסודי אזורי ובית הספר התיכון חוף השרון יהיה לבית ספר תיכון אזורי של המועצה לבוגרי בית ספר ויצמן.   בנוסף לאמור יש טעם בדברי המשיבה שכרשות חינוך מקומית אין לחייבה להסכים לכך שילדי בית ספר ויצמן ילמדו בחטיבת ביניים מחוץ לתחומה של המשיבה. הדבר יפגע בתקנים ובתקציבים של בית הספר האזורי בחוף השרון שהמשיבה אחראית לניהולו. העותרת לא הצביעה על פגם בשאיפתה של המשיבה כי ילדי כל הישובים שבתחומה ילמדו בבית הספר האזורי חוף השרון.   הוצאות הסעה 7. העותרת טענה כי על המשיבה להשתתף בהוצאות של הסעת הילדים לבית הספר הדסים. העותרת מסתמכת לענין זה על סעיף 3.3 להסכם מיום 20.3.00 שבין העותרת למשיבה (נספח ט"ו לעתירה). ב"כ העותרת הודיע במהלך הדיון (עמוד 8) כי הטענה להשתתפות בהוצאות ההסעה אינה נסמכת על ההסכם. לכן מוזר שטיעון זה עלה בסיכומים. גביית 2400 ₪ לתלמיד 8. תושבי העותרת משלמים ארנונה למשיבה. 52% מהסכומים הנגבים מוחזרים לועדים המקומיים. מתוך הסכום המוחזר מנכה המשיבה סכום של 2400 ₪ לכל תלמיד. לטענת העותרת סכום זה נגבה על ידי המשיבה שלא כדין.   אף כאן מי שיכול להעלות טיעון זה הוא הועד המקומי שכן על פי גרסת העותרת עצמה (סעיף 95 לסיכומיה) תרעומתה היא על סכום המנוכה מסכומים שלהם זכאי הועד המקומי. לכן איני רואה צורך לדון ביתר טענותיה של העותרת לענין זה. לימוד חובהעורך דיןדיני חינוךהגדרות משפטיות