כיצד יש לסווג תובענה שיש בה יסודות מינהליים ואזרחיים מזה ומזה, ונדרש להכריע האם עניינה הוא, ביסודו אזרחי, או שמא מינהלי ? סיווגו הענייני של נושא התובענה אינו תמיד קל. הוא מצריך בחינה החורגת מניסוחן הטכני של עילות התביעה והסעדים המבוקשים בתובענה, ומחייב לא אחת ירידה למהות הסכסוך בין הצדדים, ועמידה על התכלית שלשמה מתבקשת ההכרעה השיפוטית. לטענת המינהל, אין לבית המשפט המחוזי סמכות עניינית לדון בתביעה, וכי הסמכות לדון בטענות התובע מסורה לבית המשפט העליון בשבתו כבג"צ. קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא תביעה לבית משפט מחוזי או עתירה לבג''צ: 1. בקשת הנתבע לסילוק התביעה על הסף בהעדר סמכות עניינית לדון בה. 2. ביום 1.8.99 התקשר התובע עם הנתבע, מינהל מקרקעי ישראל (להלן- המינהל) בהסכם בהתייחס לחטיבת קרקע בת כ-380 דונם המצויה בשטח משבצת המושב נורדיה (להלן - המקרקעין). על פי ההסכם, וויתר התובע על כל זכויותיו במקרקעין והחזיר החזקה בהם למינהל. עוד נתן הסכמתו לכך שהמינהל יפעל לשינוי ייעודם, על פי שיקול דעתו, לייעוד של מגורים, מסחר, תעשיה או תיירות, ע"י הכנת תב"ע חדשה והגשתה לאישור רשויות התכנון. בתמורה לכך הוסכם, כי המינהל ישלם לתובע תמורה כספית בשיעור של 27% מתקבולי המינהל בגין מתן זכויות חכירה במקרקעין (להלן - הסכם ההשבה). אין חולק כי הסכם ההשבה נחתם בין הצדדים לו על יסוד החלטה 727 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 3.7.95, תוך שהתובע מצהיר מפורשות כי "ידוע לו, מוסכם ומקובל עליו כי חוזה זה אינו בא להכיר בזכויות של המחזיק מקום שאינן קיימות כדין וכי המינהל מתקשר בחוזה זה אך ורק במסגרת החלטה 727 ומכוחה" (ס' 3.6 להסכם). הסכם ההשבה הותנה בתנאי מוקדם לפיו התב"ע תאושר בתוך 5 שנים מיום חתימת החוזה (הגדרת "תנאי מוקדם" בס' 2 להסכם). כן הוסכם: "לא התקיים התנאי המוקדם בפרק הזמן הקבוע בס' 2 לעיל יהיה ויתורו של המחזיק על הזכויות הקיימות בטל מלכתחילה ולצדדים לא תהיינה תביעות או טענות זה כלפי זה..." (ס' 5.1 סיפא להסכם). עוד הוסכם בהסכם ההשבה כי המינהל יהיה רשאי לבצע את שינוי היעוד על פי כל לוח זמנים שימצא לנכון, וכי אין בהסכם כדי להטיל התחייבות על המינהל לגרום לשינוי יעוד המקרקעין או אחריות לאישור התב"ע "בפרק זמן מסוים או בכלל" (ס' 4.4 להסכם). להשלמת התמונה יוסף כי הוסכם כי מועד פינויו של התובע מן המקרקעין ייקבע ע"י המינהל, אולם לא יקדם למועד אישור התב"ע, וכי עד למועד פינויו יהיה התובע רשאי להמשיך ולהשתמש במקרקעין לגידולים חקלאיים כבר רשות. 2. הסכם ההשבה נחתם, כאמור, על יסוד החלטה 727 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 3.7.95. החלטה זו, אשר נתקבלה במטרה ליצור מלאי של קרקעות זמינות לבניה באמצעות הפשרת קרקעות חקלאיות, הסדירה מתן פיצוי לחוכרים חקלאיים המשיבים את הקרקע שהוחכרה להם למינהל עם שינוי יעוד הקרקע. בפסק הדין שניתן ביום 29.8.02 בבג"צ שיח חדש (בג"צ 244/00 עמותת שיח חדש ואח' נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25), בוטלה החלטה 727 בשל אי סבירותה. עם ביטולה, ועל פי הנחיות בית המשפט העליון, התקינה מועצת מקרקעי ישראל הוראות מעבר, בהחלטה 972, אשר לפיהן יוחלט אלו עסקאות ימומשו ואלו עסקאות לא יצאו אל הפועל בשל בטלות החלטה 727. עוד נקבעו מועדים להגשת בקשות למינהל למימוש עסקאות על פי הוראות המעבר, ולמתן החלטת המינהל באותן הבקשות. התובע פנה למינהל בבקשה להחיל על הסכם ההשבה את הוראות החלטה 727, מכוחן של הוראות המעבר. הבקשה נבחנה ע"י ועדה שהוקמה לשם כך ע"י המינהל (הצוות לבחינת הוראות המעבר) ונדחתה מן הטעם שהתובע איננו עומד בהוראות המעבר. התובע ערר על החלטה זו. צוות הדיון בעררים דחה את הערר, בהחלטתו מיום 21.12.06, תוך שקבע אף הוא כי בקשת התובע איננה עומדת בתנאי הוראות המעבר. 3. התובע הגיש נגד המינהל תביעה בה עתר לסעדים הבאים: א. להצהיר ולקבוע כי הסכם ההשבה הינו בתוקף. להצהיר ולקבוע כי על המינהל לקדם את התוכנית בשקידה ובמהירות, וכי אין באי קידומה של התכנית כדי להשפיע או לגרוע מכל זכויותיו של התובע על פי הסכם ההשבה. להצהיר ולקבוע כי חלה על המקרקעין החלטה 727 של המועצה, או לחילופין, לקבוע כי במקרה של שינוי יעוד המקרקעין התובע יהיה זכאי לפיצוי בשיעור הקבוע בהחלטה 727. לחילופין, אם יקבע שהסכם ההשבה אינו תקף, ליתן צו האוסר על המינהל להמשיך לפעול לשינוי יעוד ללא הסכמת התובע. לטענת התובע בתביעתו, נקט המינהל סחבת בכל המתייחס להליכי התכנון, גרם לעיכוב ההליך התכנוני, והביא לכך ששינוי היעוד לא אושר במהלך התקופה בה היה הסכם ההשבה בתוקף. בהקשר זה הוא טוען כי פרשנות הוראות הסכם ההשבה על פי אומד דעת הצדדים מעלה כי המינהל התחייב לפעול לשינוי ייעוד המקרקעין, וכי התחייב לעשות כן ביעילות ובשקידה. התובע מוסיף וטוען כי התנאי המוקדם הוא, למעשה, תנאי מפסיק, שכן התקיימותו מביאה לבטלות ההסכם, וכי אין המינהל זכאי, מטעמים שונים, להסתמך עליו. עוד הוא טוען כי יש לפרש את הוראות המעבר על פי החלטה 972 בהרחבה, לקבוע כי התובע עומד בתנאיהן, ולכן זכאי לכך שיוחלו עליו הוראות החלטה 727. 4. המינהל מבקש לסלק את התביעה על הסף. לטענת המינהל, אין לבית משפט זה סמכות עניינית לדון בתביעה, וכי הסמכות לדון בטענות התובע מסורה לבית המשפט העליון בשבתו כבג"צ. לטענת המינהל, אף שהתביעה הוגשה בכסות של תביעה אזרחית-חוזית, אין מדובר בתביעה כזו. מטרתה של התביעה היא להבטיח כי התובע יקבל פיצוי בגין המקרקעין בהתאם להחלטה 727, אף שזו נפסלה, ולמעשה, כי ייקבע כי יש להחיל על הסכם ההשבה את הוראות המעבר שבהחלטה 972. טענות התובע הינן משום תקיפה ישירה של ההחלטה שנתקבלה בעניינו ע"י צוות העררים של המינהל לפיה אין להחיל על העסקה את הוראות המעבר. החלטה זו היא החלטה מינהלית שנתקבלה ע"י המינהל ותקיפתה יכול שתיעשה רק ע"י פניה לבג"צ. לטענת המינהל, מדובר בניסיון להחלת הוראות המעבר שבהחלטה 972 על התובע ב"דלת האחורית", תוך יצירת מסלול עוקף להחלטת צוות הדיון בעררים במינהל, כך שבית המשפט יימצא מחליף את קביעותיו של צוות העררים, מבלי שההחלטה המינהלית נבחנה בכלים המתאימים לכך. המינהל מוסיף וטוען כי דרישת התובע למנוע מן המינהל לתכנן את המקרקעין הינה חסרת עילה ואינה בסמכותו של בית משפט זה בשבתו כבית משפט אזרחי. דרישת התובע המבקשת לחסום את המינהל מלתכנן קרקע שבניהולו הינה חסרת בסיס, מה גם שהסכם ההשבה, העומד בבסיס התביעה, אינו עוסק בעצם אפשרותו של המינהל לתכנן חטיבות קרקע שבניהולו. לטענת המינהל, זכאי התובע להתנגד לתכנית, על פי כל הליך שבדין, כפי שאכן עשה. עוד מוסיף המינהל וטוען כי התביעה מחוסרת עילה. לטענתו, עומדים הסעדים המבוקשים בסתירה להוראותיו המפורשות של הסכם ההשבה, לפיהן אין למינהל כל חובה לקדם הליך תכנוני כלשהו. גם התנאי המוקדם בו הותנה הסכם ההשבה לא התקיים ותוקפו של ההסכם פג לפני שנים רבות. 5. התובע טוען בתגובתו לבקשה כי תביעתו היא תובענה חוזית לאכיפת חוזה ההשבה. כל הטענות שהועלו בכתב התביעה ביחס לדרך התנהלותו של המינהל, טענות מתחום המשפט המינהלי, הועלו אך בקשר לתוקפו של הסכם ההשבה. באשר לסעדים הנוספים שנתבקשו, משמעותם של אלה הוא יישומן של החלטות מועצת מקרקעי ישראל ע"י המינהל, לאחר שייקבע כי הסכם ההשבה בתוקף. 6. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים, הנני סבורה כי דין הבקשה להתקבל. הבקשה מעלה לדיון את שאלת האבחנה בין עניין מינהלי לעניין אזרחי, ובהתאם לכך, איתור הערכאה בעלת הסמכות העניינית לדון בתביעה. סוגיה זו נדונה בענין צ'רני (ע"א 9379/03 צ'רני נ' מדינת ישראל, , ניתן ביום 6.12.06), שם קבע בית המשפט: "ענייננו בפרק זה הוא בשאלה כיצד יש לסווג תובענה שיש בה יסודות מינהליים ואזרחיים מזה ומזה, ונדרש להכריע האם עניינה הוא, ביסודו אזרחי, או שמא מינהלי. סיווגו הענייני של נושא התובענה אינו תמיד קל. הוא מצריך בחינה החורגת מניסוחן הטכני של עילות התביעה והסעדים המבוקשים בתובענה, ומחייב לא אחת ירידה למהות הסכסוך בין הצדדים, ועמידה על התכלית שלשמה מתבקשת ההכרעה השיפוטית...   סיווגה של תובענה כעניין אזרחי המצוי בסמכות בית משפט מחוזי, או כעניין מינהלי, שאז מקומה בבית משפט לעניינים מינהליים או בבג"צ, עשויה להיות מורכבת מקום שמשתלבים בה יסודות מזה ומזה. במצב כזה נדרש להכריע מה מבין היסודות המשולבים בתובענה הוא הדומיננטי, ובהתאם לכך לאתר את הערכאה המוסמכת".   הצדדים הפנו לפסקי דין שונים שניתנו ע"י בתי המשפט בסוגיות דומות, בהם הגיעו הערכאות הדיוניות להכרעות שונות. בכך יש כדי להצביע על הקושי הקיים במקרי גבול ביישום ההלכה האמורה. בחלק מפסקי הדין אליהם הפנו הצדדים דנו בתי המשפט בסכסוך מבלי שהועלתה או נדונה סוגיית הסמכות. בענייננו, הנני סבורה כי היסוד המינהלי הוא היסוד הדומיננטי בתביעה. התביעה משיגה על החלטת המינהל שלא להחיל על העסקה את החלטה 727 מכוחן של הוראות המעבר, ומטרתה לחייב את המינהל להחיל על העסקה את הוראות החלטה זו. התביעה נסבה על דרך יישומן של הוראות המעבר, תוך העלאת טענות בדבר נסיבות ספציפיות הנוגעות לעסקה המצדיקות החלת החלטה 727 על הסכם ההשבה מכוחן של הוראות המעבר. תכליתם האמיתית של הסעדים ההצהרתיים המבוקשים היא, לפיכך, לתקוף את שיקול הדעת המינהלי של המינהל בעניין החלת החלטה 727 על העסקה. זהו היסוד הדומיננטי של התביעה. 7. דומה כי השקפה זו תואמת את האמור בבג"צ 10934/02 קיבוץ כפר עזה אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית נ' מינהל מקרקעי ישראל (ניתן ביום 10.5.04) בו בחן בית המשפט את חוקיות הוראות המעבר שבהחלטה 972. בית המשפט קבע בפסק הדין כי החלטה 972 היא החלטה חוקית אשר איננה חורגת ממתחם הסבירות. עוד הוסיף וקבע - "הוראות מעבר, מעצם טיבן, הנן הוראות כלליות, אשר נועדו לתת מענה לשאלות הכלליות והשכיחות הנוגעות להסתמכות על הוראות אשר בוטלו או שונו. הן מהוות תוצאה של הכרעה ובירור יסודי, ונועדו לאפשר לגוף המינהלי להפעיל את סמכותו בקלות, במהירות ותוך אחידות ושוויוניות. במסגרת ההוראות הכלליות, אין זה אפשרי ואין זה מעשי לתת מענה למורכבות ולנסיבות הספציפיות של כל עסקה ועסקה. לכן, יתכנו מקרים מיוחדים אשר יעלו שאלות מיוחדות, אשר לא קיבלו מענה מספק בהוראות המעבר. שאלות כאלה, מקומן בשלב היישום של הוראות המעבר בכל אחד ואחד מהמקרים. במסגרת הפעלת שיקול הדעת המינהלי, יוכרע אם מצדיקות הנסיבות הספציפיות סטייה מהוראות המעבר הכלליות". בית המשפט קבע, אפוא, כי יישומן של הוראות המעבר בכל מקרה ומקרה ייעשה ע"י הגוף המינהלי המופקד על כך לאחר בחינת נסיבותיו המיוחדות של המקרה. בעניינו, אכן נבחן עניינו של התובע ע"י המינהל ונקבע כי אין להחיל עליו את החלטה 727. התובע תוקף בתביעתו, כאמור, את אופן יישומן של הוראות המעבר, תוך העלאת טענות בדבר נסיבות ספציפיות הנוגעות לעסקה המצדיקות החלת החלטה 727 על הסכם ההשבה. טענות דומות נדונו בפועל ע"י בית המשפט העליון בבג"צ 9910/04 בית יצחק שער חפר אגודה להתיישבות חקלאית בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (ניתן ביום 1.6.05), בו טען העותר כנגד סירובו של המינהל להחיל עליו את החלטה 737, שבוטלה אף היא בבג"צ שיח חדש, בין היתר בשל הימשכות הליכי התכנון ועיכובם ע"י המינהל (וראה לעניין זה גם בג"צ 9151/07 טל נ' מנהל מקרקעי ישראל, ניתן ביום 6.1.2010). 8. הנני סבורה, אם כן, כי חרף הכסות החוזית של התביעה, משיג התובע על אופן הפעלת שיקול הדעת המינהלי ע"י המינהל אשר סירב להחיל על העסקה את הוראות החלטה 727 מכוחן של הוראות המעבר. אין מדובר בעניין הנתון לסמכותו של בית משפט זה בדונו בעניינים אזרחיים. יוסף כי הסעד המבקש למנוע מן המינהל לפעול לשינוי ייעוד המקרקעין ללא הסכמת התובע איננו נובע כל עיקר מן העובדות המפורטות בתביעה, ולענין זה התביעה מחוסרת עילה. הנני מורה על מחיקת התביעה על הסף. התובע ישלם לנתבע הוצאות בסך 10,000 ₪ בצירוף מע"מ כחוק.   בג"ץ (בית המשפט הגבוה לצדק)