סמכות הוועדה לקרקע חקלאית

הוועדה לקרקע חקלאית פועלת מכוח סעיף 1 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה (להלן - התוספת). בנוסחו המקורי של החוק נקראה המערערת "הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית". תיקון מספר 43 לחוק התכנון והבניה הוסיף לשמה ולתפקידיה את האחריות לשמירתם של השטחים הפתוחים. קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא סמכות הועדה לקרקע חקלאית ושטחים פתוחים: הנשיא א' ברק:   הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים נתבקשה לתת את אישורה לתוכנית מיתאר שאושרה על ידי ועדה מקומית לתכנון ולבנייה. האם היא רשאית להידרש לשאלת סמכותה של הוועדה המקומית לאשר את התוכנית האמורה? זו השאלה המרכזית הניצבת לפנינו. 1   עובדות   1. חברת דור אנרגיה (1988) בע"מ (להלן - המשיבה) הינה חברה המקימה ומתפעלת תחנות תדלוק ברחבי הארץ. המשיבה יזמה, יחד עם ועד מושב ישעי שבהרי ירושלים, תוכנית בנין עיר מפורטת (תוכנית מפורטת מי/מק/924 (להלן - התוכנית המפורטת) המשנה את תוכנית המיתאר החלה במקום (מי/200)). מטרת התוכנית המפורטת הייתה לשנות את יעודה של קרקע המצויה לצד כביש הכניסה למושב ישעי (להלן - הקרקע), מקרקע חקלאית מוכרזת לקרקע המיועדת להקמת תחנת תדלוק. על פי התוכנית המפורטת, היו אמורים להיות מוקמים על הקרקע תחנת תדלוק, משרדים ושירותים לתחנה, מסעדה, חנות וחניה - זאת בשטח כולל של 120 מ"ר. התוכנית המפורטת אושרה (ביום 10.4.2000) על ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה מטה יהודה (המערערת 2; להלן - הוועדה המקומית). הוועדה המקומית התנתה את אישורה, בין היתר, בקבלת אישורה של הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן - הוועדה לקרקע חקלאית).   2. הוועדה לקרקע חקלאית דנה באישור התוכנית המפורטת והחליטה (ביום 5.6.2000) לאשר אותה, בכפוף לכך שהשטח הבנוי שעל הקרקע יצומצם ל-40 מ"ר בלבד. החלטה זו לא נומקה אך בדיעבד התברר שהתבססה על חוות דעת משפטית של לשכת היועץ המשפטי של משרד הפנים. לפי חוות הדעת לא רשאית הייתה הוועדה המקומית לאשר את התוכנית המפורטת כפי שהיא. זאת שכן סמכותה מכוח החוק הוגבלה אך לאישור הקמתה של תחנת תדלוק ושל המבנים החיוניים לשם תפעולה (כגון משרדי התחנה ומחסן קטן), ואין בסמכותה לאישור עשייתם של שימושים נוספים בקרקע התחנה (כדוגמת שירותי הסעדה, טיפול ברכב וכיו"ב). הוועדה לקרקע חקלאית העריכה כי שטח המבנים החיוניים להפעלת התחנה צריך לעמוד על 40 מ"ר. מפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים (פסקה 1 לפסק הדין) עולה כי הוועדה לקרקע חקלאית ראתה בחוות דעת זו כמחייבת אותה, ומכאן החלטתה לאשר את התוכנית המפורטת בכפוף להקטנת היקף השטח הבנוי ל-40 מ"ר בלבד.   3. על החלטת הוועדה לקרקע חקלאית הגישה המשיבה (ביום 30.9.2000) ערר לוועדת הערר לעניין קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (המערערת 1; להלן וועדת הערר לקרקע חקלאית). בערעורה, המשיבה טענה כי הוועדה לקרקע חקלאית פעלה בניגוד להוראות תוכנית המיתאר הארצית לתחנות תדלוק, מספר תמ"א/ 18, שינוי מס' 2 - נוסח התשנ"ו-1996 (להלן - תוכנית המיתאר הארצית). לטענתה, התוכנית הארצית מאפשרת הקמתן של סוגים שונים של תחנות תדלוק. כאשר מאושרת תחנת תדלוק מסוג ג' ניתן לאשר את הקמתם של מבנים נוספים על קרקע התחנה לצורך הפעלת מסעדה, חנות, משרדים ומחסנים לשירות התחנה. זאת בתנאי שכלל השטח הבנוי שעל הקרקע, אינו עולה על 120 מ"ר. בנסיבות העניין אושרה הקמה של תחנת תדלוק מסוג ג', ועל כן המשיבה טענה כי החלטת הוועדה המקומית הייתה כדין. לחלופין טענה המשיבה כי הוועדה לקרקע חקלאית כלל אינה מוסמכת לדון בתוכנית המפורטת. עוד היא טענה כי צמצום השטח הבנוי ל-40 מ"ר בלבד, שעה שהשטח המינימאלי הנדרש, לשיטתה, לשם הפעלה תקינה של תחנת התדלוק הינו 70 מ"ר, אינו סביר ועלול לטרפד כליל את הקמת תחנת התדלוק.   4. בעקבות הגשת הערר, פנתה ועדת הערר לקרקע חקלאית אל היועצת המשפטית של משרד הפנים וביקשה את חוות דעתה באשר לסוגיות שבמחלוקת. היועצת המשפטית קבעה כי לפי הנחיותיו של משרד הפנים, מוסמכת הוועדה המקומית לאשר אך את הקמתה של תחנת התדלוק ומבנים המהווים חלק בלתי נפרד ממנה. לשיטתה, הוועדה המקומית אינה מוסמכת לאשר כל שימוש נוסף בקרקע התחנה וממילא את הקמתם של מבנים הנדרשים לצורך שימושים שכאלה. אשר לשאלה מהם המבנים המהווים חלק בלתי נפרד מתחנת התדלוק חוות הדעת קבעה כי יש לפעול בעניין זה על פי קביעת מינהל התכנון לפיה יש לראות במבנים בהיקף הנע בין 30 ל-40 מ"ר, המשמשים כמחסן ומשרד של תחנת התדלוק, כמבנים המהווים חלק בלתי נפרד מתחנת התדלוק. לאחר קבלת חוות הדעת, החליטה ועדת הערר לקרקע חקלאית (ביום 16.4.2001) לדחות את הערר, תוך שהיא מאמצת למעשה את חוות הדעת ואת נימוקיה.   בית המשפט לעניינים מינהליים   5. לאור דחיית הערר, המשיבה הגישה (ביום 4.6.2001) עתירה מנהלית (עת"ם 272/01) לבית משפט לעניינים מנהליים בירושלים (השופט י' עדיאל). בעתירתה, חזרה המשיבה על טענותיה. עוד טענה כי בעצם היזקקותן של הוועדה לקרקע חקלאית ושל ועדת הערר לשאלת סמכותה של הוועדה המקומית חרגו המערערות מגדר סמכותן. זאת שכן סמכותן מאפשרת להן, לטענתה, לשקול אך ורק שיקולים הקשורים במישרין לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים. לגופם של דברים, טענה המשיבה כי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הייתה מוסמכת לאשר את התוכנית המפורטת על כל רכיביה. כן הצביעה על פגמים שונים שנפלו, לטענתה, בהליך קבלת ההחלטות של המערערות. המערערות דחו את טענות המשיבה באשר לפגמים שנפלו בעבודתן וציינו כי היו רשאיות להיזקק לחוות הדעת המשפטיות שהועברו אליהן מטעם היועצת המשפטית של משרד הפנים ואף לאמצן. כן דחו את טענות המשיבה בדבר חוסר סמכותן להידרש לשאלת סמכותה של הוועדה המקומית.   6. בית המשפט לעניינים מינהליים מיקד את דיונו בשאלת סמכותה של הוועדה המקומית לתכנון ובניה לאשר הקמת תחנת דלק הכוללת גם שירותים לתחנה, מסעדה וכיו"ב על שטח כולל של 120 מ"ר. בית המשפט ראה בשאלה זו את השאלה העיקרית המצריכה את הכרעתו. בית המשפט פסק כי אין לקבל את טענת המערערות לפיה יש לפרש את המושג "תחנת תדלוק" שהוועדה המקומית רשאית לאשר את הקמתה, כמתייחס אל אספקת דלק ותו לא. זאת שכן במציאות המודרנית משמשות תחנות התדלוק לשם אספקתם של שירותים נוספים זולת אספקת דלק. צמצום סמכות הוועדה המקומית לאישור הקמתן של תחנות תדלוק המוגבלות אך ורק למכירת דלק תוביל, לפיכך, לפגיעה משמעותית ביכולת הוועדה המקומית לספק מענה תכנוני העונה על צרכיי המציאות המודרנית. זאת ועוד - פרשנות שכזו תוביל, למעשה, לסרבול תכנוני שייגרם עקב כך שמקימי תחנות תדלוק יאלצו, על מנת להבטיח את יכולתם לספק לציבור את השירותים השונים המצופים כיום מתחנת תדלוק, לנהל הליכים בשני מוסדות תכנון - בוועדה המקומית ובוועדה המחוזית. זאת במקום לייעל ולזרז את ההליכים התכנוניים הנוגעים לאישור תחנות תדלוק. בית המשפט פסק כי יש ליתן למונח "תחנת תדלוק" "פרשנות תכליתית, המתחשבת במכלול השימושים הנעשים כיום בתחנת תדלוק ובתפקידים שהיא ממלאת" (פסקה 8 לפסק הדין). לאור האמור פסק בית המשפט כי ועדה מקומית המאשרת את הקמתה של תחנת תדלוק, מוסמכת לאשר גם עשיית שימושים נוספים בקרקע התחנה, כמפורט בתוכנית הארצית, כמו גם את הקמתם של המבנים הנדרשים לשם אספקת אותם שירותים. על כן, נקבע כי הוועדה המקומית הייתה רשאית לאשר את התוכנית המפורטת ועשתה כן בגדרי סמכותה.   7. בית המשפט לעניינים מינהליים פסק כי לשונו הברורה של חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבניה) מלמדת כי סמכותה של הוועדה המקומית לאשר את הקמתן של תחנות תדלוק אינה מוציאה את סמכותה של הוועדה לקרקע חקלאית, וזו נותרת בעלת הסמכות מכוח החוק לאשר תוכנית החלה על קרקע חקלאית. יחד עם זאת, פסק בית המשפט כי החלטותיהן של המערערות התקבלו על יסוד עמדתן לפיה לא הייתה הוועדה המקומית רשאית לאשר תוכנית מפורטת המתירה עשייתם של שימושים נוספים בקרקע התחנה. משנדחתה עמדה זו, נשמט הבסיס להחלטת המערערות ובהתאם לכך, אין כל צורך להידרש לשאלה האם מלכתחילה היה בסמכותן של המערערות ליתן דעתן על שאלת סמכותה של הוועדה המקומית. לפיכך, ביטל בית המשפט את החלטותיהן של המערערות והורה להחזיר את הדיון בתוכנית המפורטת אל ועדת הערר לקרקע חקלאית, על מנת שזו תדון בה מחדש. מכאן הערעור שלפנינו.   טענות הצדדים   8. המערערות טוענות כי הפרשנות המרחיבה בה נקט בית המשפט לעניינים מינהליים באשר לסמכות הוועדה המקומית לאשר הקמת תחנות תדלוק על שימושיה הנלווים, אינה נכונה. לטענתן, אין היא מתיישבת עם לשון החוק, תכלית החוק ומכלול החקיקה. אשר ללשון החוק, מציינות המערערות כי הגדרות המונח "תחנת תדלוק", הן בתוכנית הארצית והן בחוק משק הדלק (עידוד התחרות) (תיקון), התשנ"ח-1998 (להלן - חוק משק הדלק) מלמדות כי מכירת דלק היא מהותה של תחנת התדלוק, ועל כן הסמכה לאשר הקמת תחנת דלק לא נוגעת לשימושים נלווים שיכולים להיעשות בה. עוד טוענות המערערות כי עמדתן לפיה מוגבלת סמכות הוועדה המקומית אך לאישור הקמתה של תחנת התדלוק לשם מכירת דלק ומוצריו ותו לא, מתיישבת גם עם תכלית החקיקה. כך, שכן ביסוד הסמכתה של הוועדה המקומית לאשר את הקמתן של תחנות תדלוק עומד הרצון להגביר את התחרות במשק הדלק בדרך של החשת הליכי התכנון והבנייה של תחנות תדלוק. הא ותו לא. המחוקק לא ביקש, לטענתן, להגביר את התחרות בתחומים אחרים כתחום שירותי הדרך, המסעדות וכיו"ב. עוד הן טוענות כי הגבלתה של סמכות הוועדה המקומית נלמדת גם ממכלול החקיקה. הסמכת הוועדה המקומית לאשר את הקמתן של תחנות תדלוק נעשתה כחלק מחלוקת סמכויות חדשה שערך המחוקק בין גופי התכנון. במסגרת חלוקת סמכויות זו, ביקש, לטענתן, המחוקק למסור לידי הוועדות המחוזיות את האחריות לתכנון הכולל של כל מתחם קרקע ולהעביר לידי הוועדות המקומיות סמכויות שעיקרן עריכתם של שינויים או תיקונים תכנוניים נקודתיים בלבד. לטענת המערערות, מתן פרשנות מרחיבה לסמכותה של הוועדה המקומית לאשר את הקמתן של תחנות תדלוק אינה רצויה ואף אינה מתיישבת עם האינטרס הציבורי שבשמירה על שטחים חקלאיים ופתוחים. מוסיפות המערערות וטוענות כי הן יכולות להידרש לשאלה האם פעלה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בחוסר סמכות, וכי הן יכולות לסרב לאשרה לאור פעולת הוועדה המקומית בחוסר סמכות כאמור. זאת שכן אי הידרשות לשאלת הסמכות עלולה להוביל למצג מטעה כלפי היזם וכלפי הציבור באשר לתוקף התוכנית, ואף לבזבוז משאבים ציבוריים עקב דיון בתוכנית העשויה להיות מוכרזת כבטלה בשלב מתקדם יותר של ההליך התכנוני. בחינת שאלת הסמכות נדרשת לטענתן כחלק מההגנה על אינטרס הציבור בדבר שמירתם של שטחים פתוחים מפני אינטרסים מקומיים סותרים. המערערות דוחות את טענות המשיבה באשר לפגמים שנפלו בהליכים שהתקיימו בפניהן. לאור האמור, מבקשות המערערות כי יבוטל פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים וכי ההחלטות שהתקבלו על ידן תישארנה בעינן. המשיבה חוזרת על טיעוניה בפני בית המשפט לעניינים מינהליים. עוד היא טוענת כי המערערות לא הפעילו שיקול דעת עצמאי, כמתחייב על פי חוק, ותחת זאת הכפיפו את שיקול דעתן להנחיות היועצת המשפטית של משרד הפנים.   המסגרת הנורמטיבית   9. הוועדה לקרקע חקלאית פועלת מכוח סעיף 1 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה (להלן - התוספת). בנוסחו המקורי של החוק נקראה המערערת "הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית". תיקון מספר 43 לחוק התכנון והבניה הוסיף לשמה ולתפקידיה את האחריות לשמירתם של השטחים הפתוחים. סעיף 5 לתוספת מסמיך אותה להכריז על קרקע כקרקע חקלאית. סעיף 6 לתוספת קובע:   "6. הגבלת אישור תוכנית   ...לא תאושר תוכנית החלה על קרקע חקלאית, אלא אם אושרה התכנית על-ידי הועדה [לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים] או אם היא תוכנית מפורטת המקיימת את כל ההוראות של תכנית מיתאר שאושרה על-ידי הוועדה".    סעיף 7 קובע כי מקום בו מדובר בקרקע חקלאית, לא יינתן היתר לבניה או לשימוש בקרקע למטרה לא חקלאית אלא בהתאם לתכנית שנתמלאו בו הדרישות של סעיף 6 או אם הסכימה הוועדה לקרקע חקלאית למתן היתר כאמור. על החלטת הוועדה ניתן לערער בפני ועדת הערר לקרקע חקלאית, הפועלת מכוח סעיף 12 לתוספת. על התכלית שביקש המחוקק להשיג באמצעות הכפפתה העקרונית של כל תוכנית החלה על קרקע חקלאית לאישור הוועדה לקרקע חקלאית ניתן ללמוד מתוך דברי ההסבר להצעת חוק התכנון והבניה, תשכ"ג-1962 (ה"ח 532, תשכ"ג, עמ' 11). עיון בהם מעלה כי "התוספת [היא התוספת הראשונה לחוק כנוסחה כיום] באה להבטיח שלא תיוועד קרקע חקלאית למטרה אחרת מבלי שמעשה זה יעבור בדיקה קפדנית על ידי גוף מיוחד, והוא הוועדה לשמירה על אדמה חקלאית המוקמת על ידי הוועדה הארצית" (שם, בעמ' 55. ראו עוד בד"כ 43, תשכ"ה, 2347). הנה כי כן, התכלית שעמדה ביסוד הקמתה של הוועדה לקרקע חקלאית היא שמירה על הייעוד של קרקע חקלאית, בין אם היא כבר משמשת לחקלאות ובין אם לא (ראו בג"ץ 113/68 הורנשטיין נ' הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית, פ"ד כב(2) 270, 272-271). אכן, "תפקידה המרכזי של הוועדה הוא לשמור על השטחים החקלאיים במדינה לבל ייבלעו ללא מחשבה וללא צורך חיוני על-ידי הממותה העירונית השולחת את זרועותיה לכל עבר והופכת חבלים שלמים ליער של בניינים ושיכונים" (בג"ץ 445/71 נוה מדור השקעות בע"מ ואח' נ' הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ואח', פ"ד כז(1) 296, 301 (להלן - פרשת מדור השקעות)). תפקיד זה הורחב כיום גם ביחס לשמירתם של השטחים הפתוחים במדינת ישראל.   10. מהם השיקולים שיכולה לשקול הוועדה לקרקע חקלאית? מכוח סעיף 11 לתוספת היא יכולה לעשות שימוש בסמכותה אך ורק ככל שהדבר "דרוש לשם שמירה על הייעוד של הקרקע החקלאית, ניצולה החקלאי ושמירה על שטחים פתוחים". תחילה נפסק כי לא יהיה לנגד עיני הוועדה, בבואה להשתמש בסמכותה, כל שיקול זולת צרכי השמירה על הייעוד החקלאי והניצול החקלאי של הקרקע הנדונה, וכי כל מקום בו היא שוקלת שיקולים אחרים, אף אם אלה שיקולים "טובים וחשובים שאין להם ולא כלום עם הייעוד החקלאי והניצול החקלאי של הקרקע", החלטתה בטלה וחסרת תוקף (ראו בג"ץ 324/71 הוועד המקומי סביון ואח' נ' הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ואח', פ"ד כז(1) 85, 90 (להלן - פרשת סביון הראשונה)). אולם בהמשך הרחיב בית המשפט את מסגרת שיקוליה המותרים של הוועדה לקרקע חקלאית כך שיתאפשר לה לשקול שיקולים לבר-חקלאיים. כך, נפסק כי ה"'איזון' בין הצרכים החקלאיים החיוניים של המדינה והצרכים העירוניים הדוחקים הוא המונח ביסוד פעולתה של הוועדה" (ראו בפרשת מדור השקעות, שם) וכי "המחוקק חפץ כי הוועדה תשקול מגוון רחב של שיקולים שהאינטרס החקלאי - הגם שהוא המרכזי והחשוב ביותר - הוא רק אחד מהם" (בג"ץ 601/75 ועד מקומי סביון נ' הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ואח', פ"ד לא(1) 103, 106 (להלן - פרשת סביון השנייה)). בית משפט זה עמד על כך כי:   "תפקידה המרכזי של הוועדה הוא לשמור על השטחים החקלאיים במדינה לבל יבוזבזו למטרות אחרות ללא צורך חיוני, ועליה למצוא את האיזון המתאים בין האינטרסים החקלאיים לאינטרסים חיוניים ודוחקים אחרים. במילים אחרות, בראש מעייניה צריכה הוועדה לשים את הצורך לשמור על ייעודה של קרקע חקלאית, אבל היא רשאית משיקולים כלליים להתיר שינוי, אם ישנו גורם חיוני עדיף המצריך ומצדיק שינוי." (פרשת סביון השנייה, בעמ' 107-106)   ודוק: חרף השימוש במונח "איזון", "משקלו של השיקול החקלאי איננו שווה-ערך ליתר השיקולים, אלא בעל מעמד עדיף ומכריע" (שם, בעמ' 111) והוא נותר "כראש וראשון בשיקוליה של הוועדה" (שם). הגישה המרחיבה באשר לשיקולים שרשאית הוועדה לקרקע חקלאית לשקול, כפי שבאה לידי ביטוי בפרשת סביון השנייה, היא שאומצה בפסיקתו המאוחרת של בית משפט זה (ראו בג"ץ 41/78 נאמן ואח' נ' ועדת ערר לשמירה על קרקע חקלאית, פ"ד לב(3) 128, 134 והשוו עמדתו החולקת של השופט אשר, בעמ' 140-139; בג"ץ 162/78 קופת חולים של ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' ועדת הערר לפי סעיף 12 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה ואח', פ"ד לב(3) 449, 452-451).   11. המסקנה המתקבלת, אם כן, הינה כי בהידרשה לתוכנית המפורטת, צריכה הייתה הוועדה לקרקע חקלאית להעמיד בראש מעייניה את שיקול השמירה על עתודות הקרקע החקלאית ואת השיקול בדבר שמירתם של השטחים הפתוחים. לצידם של שיקולים אלה, שהם עיקר שיקוליה, רשאית הייתה הוועדה לשקול את האינטרסים הציבוריים המתחרים, ככל שהם תקפים בנסיבות העניין, הנוגעים לשימוש חלופי בקרקע. ועדת הערר לקרקע חקלאית רשאית הייתה להידרש בנוסף לשיקולים אלה, גם לשיקולים הנוגעים לסדרי ותקינות עבודתה של הוועדה לקרקע חקלאית, הנבחנים על-ידה. המערערות לא העמידו, כעולה מפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים, את החלטתן על השיקולים האמורים כי אם על חריגתה הנטענת של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה מגדרי סמכותה באשרה את התוכנית המפורטת. השאלה העולה, לפיכך, הינה האם פעלו המערערות כדין שעה שהשתיתו את החלטתן על גדרי סמכותה של הוועדה המקומית? מוכן אני להניח, מבלי לקבוע מסמרות בדבר, כי שעה שמדובר במקרה בו ברור בעליל שהוועדה המקומית לתכנון ולבניה פועלת בחוסר סמכות, יכולה הוועדה לקרקע חקלאית לקחת שיקול זה בחשבון ולא לאשר את התוכנית הבאה לעיונה. לכאורה יש טעם בלקיחת שיקול זה בחשבון שכן החלטת מוסד התכנון בנסיבות שכאלה הינה בטלה ועל כן גם הדיון בה בוועדה לקרקע חקלאית הינו עקר ובלתי-רצוי מנקודת מבט ציבורית. אולם השאלה היא האם במקרה שלפנינו פעלה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה באופן ברור מחוץ לסמכותה. נפנה לבחון שאלה זו כעת.   12. השאלה האם רשאית הייתה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה לאשר הקמת תחנת תדלוק על שימושיה הנלווים בגודל של 120 מ"ר היא שאלה מורכבת שפנים לה לכאן ולכאן. מקור סמכותה של הועדה המקומית לאשר את הקמתן של תחנות תדלוק מצוי בסעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבניה. הסעיף התקבל (ביום 21.7.1998) כתיקון עקיף לחוק התכנון והבניה (תיקון מס' 47), במסגרת קבלתו של חוק תיקון משק הדלק. הסעיף קובע כי:   "62א. תכנית בסמכות ועדה מקומית   (א) תכנית מפורטת או תכנית מיתאר מקומית, הכוללת אך ורק אחד או יותר מהנושאים המפורטים להלן, היא תכנית בסמכות הועדה המקומית כאמור בסעיף 61א(א): ... (10) בכפוף להוראות סימן ח' שבפרק ג' - הקמת תחנת תדלוק באזורים המיועדים בתכנית לתעשיה, למסחר, לחקלאות, למשרדים, לאחסנה או לחניה;"   בשאלת היקף סמכותה של הועדה המקומית לפי סעיף 62א(א) לחוק התכנון שוררת זה מכבר מחלוקת בין גורמי התכנון בשלטון המרכזי לבין השלטון המקומי (ראו בג"ץ 5145/00, 5627, 7907 הועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף השרון ואח' נ' שר הפנים ואח', פ"ד נז(2) 179; להלן - פרשת חוף השרון)). מחלוקת זו לא פסחה גם על שאלת סמכות הוועדה המקומית מכוחו של סעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון (ראו ע' טויסטר "תכנית בסמכות ועדה מקומית - פרשנות מצרה ופרשנות מרחיבה" מקרקעין א' (תשס"ב) 380). אין חולק כי לשון הסעיף מקנה לוועדה המקומית את הסמכות לאשר הקמתה של תחנת תדלוק. השאלה שבמחלוקת הינה האם כאשר הוועדה המקומית מאשרת הקמת תחנת תדלוק היא רשאית גם להתיר הקמתם של שירותים נלווים בשטחה, דוגמת שירותי רכב, מסעדה וכיו"ב. חוק התכנון עצמו אינו מבהיר סוגיה זו, בהעדר הגדרה במסגרתו למונח "תחנת תדלוק".   13. בין השיקולים המובילים למתן פרשנות רחבה למונח "תחנת תדלוק", מצויים השיקולים עליהם עמד בית המשפט לעניינים מינהליים בפסק דינו. בליבם של שיקולים אלה ניצבת הטענה כי במציאות המודרנית מספקות תחנות התדלוק, בתגובה לצרכיי השוק, שירותים נוספים זולת אספקת דלק ומוצריו. לעובדה זו חשיבות מבחינת פרשנות הלשונית של סעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבניה (משמעות המונח "תחנת תדלוק"). לעובדה זו חשיבות מבחינת פרשנותו התכליתית, הבאה להבטיח שתחנות תדלוק המוקמות מכוח הסעיף תענינה על צרכיי המציאות המודרנית. פרשנות זו משיגה את היתרון של מניעת ההפרדה לגבי הליכי התכנון של אותה תחנה בין הוועדה המקומית לבין הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה. אל מול שיקולים אלה, ניצבים השיקולים הקוראים למתן פרשנות מצרה למונח "תחנת תדלוק", לפיה המונח נוגע רק לפעולת התחנה כמספקת דלק ומוצריו. בין שיקולים אלה מצויים השיקולים שעניינם אופן הגדרת המונח "תחנת תדלוק" במסגרת החוק לתיקון משק הדלק (סעיף 1 לחוק מגדיר תחנת תדלוק כזו "המוכרת דלק לכלל הציבור"), ושיקול תכליתו הסובייקטיבית הברורה של הסעיף, העולה מדבריו המפורשים של ח"כ פורז לפיהם "...הסמכות של הועדה המקומית היא רק כאשר זו תחנת דלק נטו" וכי "כאשר רוצים מסעדה, או כאשר רוצים סופרמרקט, מינימרקט או כל דבר אחר, מובן שזה הולך שוב לוועדה המחוזית" (ראו ד"כ, התשנ"ח, 9491).   14. הנה כי כן שאלת סמכותה של הוועדה המקומית להתיר הקמת תחנת תדלוק על שירותיה הנלווים הינה שאלה פרשנית מורכבת. בנסיבות העניין נסמכו המערערות על חוות דעת משפטית של לשכת היועץ המשפטי של משרד הפנים. על-פי חוות דעת אלה לא הייתה סמכות לוועדה המקומית לתכנון ולבניה לאשר את הקמת תחנת הדלק על שירותיה הנלווים. הוועדה לקרקע חקלאית אף ציינה:   "אנחנו גוף מינהלי, נמצאים בכפיפות לשר הפנים, כשיועצת משרד הפנים נתנה חוות דעת אנו אמונים על חוות הדעת, זו הסיבה שאישרנו את מה שאישרנו בהתניה, כפי שהותנה" (פסקה 1 לפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים)."   כך גם נהגה ועדת הערר לקרקע חקלאית. המערערות, המיוצגות על-ידי פרקליטות המדינה, טוענות כי הן גופים של המדינה, וככאלה הן כפופות להנחיות היועץ המשפטי לממשלה בכל הנוגע לדין החל עליהן. לטענתן, היועצים המשפטיים של המשרדים והגופים הממשלתיים השונים הם זרועו הארוכה של היועץ המשפטי לממשלה, ועל כן הן כפופות לחוות דעתו של היועץ המשפטי למשרד הפנים. טענה זו אין בידי לקבל, ככל שהיא נוגעת לוועדה לקרקע חקלאית. הוועדה לקרקע חקלאית היא רשות סטטוטורית תכנונית. יש לה פונקציות מינהליות שיפוטיות ומעין שיפוטיות (בג"ץ 5848/99 פריצקי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נד(3) 5, 29; בפסק הדין נתגלעו חילוקי דעות בין שופטות ההרכב, אך אין הם נוגעים לסוגיה שלפנינו). מדובר בגוף קולגיאלי המורכב מנציגים המייצגים אינטרסים שונים (השוו שם, בעמ' 38) ולא כולם שייכים למגזר הממשלתי. כך יושבים בוועדה לקרקע חקלאית נציג המוסדות המיישבים (סעיף 2(5) לתוספת), נציג הרשויות המקומיות (סעיף 2(7)), אדריכל או מהנדס שאינו עובד מדינה (סעיף 2(11)), ונציג גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה (סעיף 2(12)). אמנם שר הפנים ממנה את אחד מנציגיו בוועדה להיות יושב-ראש בה (סעיף 3 לתוספת) אך על הוועדה לקרקע חקלאית להפעיל את שיקול דעתה באופן עצמאי (בג"ץ 678/88 כפר ורדים נ' שר האוצר, פ"ד מג(2) 501, 507). הוועדה לקרקע חקלאית היא גורם שאינו "פנימי" למשרד הפנים, ואין היא כפופה להוראותיו ולתכתיביו (ראו בג"ץ 6673/01 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר התחבורה, פ"ד נו(1) 799, 807). אין עליה לקבל את עמדת היועץ המשפטי של משרד הפנים ככתבה וכלשונה הן לעניין שיקול שמירת השטחים הפתוחים, והן לעניין סמכותם של גורמי התכנון שאת שיקול דעתם היא בוחנת. לא זו אף זו. חוק התכנון והבניה קובע כי "לא תשמש הועדה בסמכות לפי חוק זה, אלא במידה שהדבר דרוש לשם שמירה על הייעוד של הקרקע החקלאית וניצולה החקלאי ושמירה על שטחים פתוחים" (סעיף 11 לתוספת). עמדנו על גדרי השיקולים שהיא רשאית לשקול (פסקה 10 לעיל). הוועדה לקרקע חקלאית וועדת הערר לקרקע חקלאית הבוחנת את החלטותיה, אינן המסגרת המוסדית המתאימה להכרעה בדילמות הנוגעות לסמכויות של גורמים תכנוניים שעליהן לבדוק את החלטותיהם. כשירותה המוסדית היא להתמודדות הנוגעות לדילמות של שמירה על שטחים חקלאיים ופתוחים (ראו את הרכב הוועדה בסעיף 2 לתוספת). אין היא הגורם המתאים והמוסמך להחליט לגבי שאלת סמכותה של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה למצער כאשר שאלה זו מצויה בספק.   15. לדעתי, די בקיומה של מחלוקת משפטית ממשית בשאלת פירושה הנכון של סמכות הוועדה המקומית לפי סעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבניה כדי למנוע מהוועדה לקרקע חקלאית להידרש לשאלת סמכותה של הוועדה המקומית. הכרעה הנוגעת לגדר סמכויותיה של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה לא ראוי לה שתתבצע על-ידי הועדה לקרקע חקלאית. הוועדה המקומית אף לא הייתה צד להליכים שלפנינו, ואת עמדתה לגבי סמכויותיה לא שמענו. אם משרד הפנים סבור כי הוועדה המקומית פועלת בחוסר סמכות, פתוחה בפניו הדרך לפעול לבירור משפטי של סוגיה זו בערכאות המתאימות, על פי הדין. אין מניעה כי הוועדה לקרקע חקלאית תשהה את פעילותה עד לבירור סוגיה זו. אולם בהידרשה לשאלת סמכויות הוועדה המקומית, ובהכרעתה בשאלה זו תוך אימוץ עמדת משרד הפנים, פעלה הוועדה לקרקע חקלאית שלא כדין. על כן התוצאה שאליה הגיע בית המשפט לעניינים מינהליים בעינה עומדת, גם אם לא מטעמיו.   תוצאה   אשר על כן, אנו מחליטים לדחות את הערעור. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.   ה נ ש י א   השופטת ד' דורנר:   אני מסכימה. ש ו פ ט ת   השופטת א' פרוקצ'יה:   אני מסכימה. ש ו פ ט ת     הוחלט כאמור בפסק דינו של הנשיא א' ברק. חקלאותקרקע חקלאית