סמכות העירייה לשנות סיווג ארנונה

מה הדין בסוגיית סמכות העירייה לשנות סיווג ארנונה ? לעירייה נתונה סמכות רחבה בקביעת הארנונה שתטיל על תושביה. סמכות, אשר בית המשפט ימעט להתערב בה. כאמור בבג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים נ' עירית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, 803-804:   "הסמכות הכללית לגביית המס, קבועה בחוק ובחוק זה אכן מוצעים הקריטריונים לאופן הטלתו, אך לא מעבר לכך. יישום הקריטריונים ויציקת התוכן המפורטת הראויים לכל מקרה ומקרה נתונים למועצת הרשות המקומית והיא זכאית לבחור את הקריטריונים הנכונים לה ולעירה.   סמכות רחבה זו המוענקת לעיריות בהטילן את הארנונה מוצדקת היא, שכן, כנאמר: "ומי כאבות העיר, שבתוך עריהם הם יושבים, יודעים איזה ענף מסוגל לשאת נטל כבד יותר של הארנונה מאחרים?". (בג"צ 462/78, 461 361, 345 ירדניה חב' לביטוח בע"מ ואח' נ. עירית תל אביב יפו ואח' לג(1) 112 ,113)."   לכן לא במהרה נתערב בקביעת הרשות. קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא סמכות העירייה לשנות סיווג ארנונה:     השופט א' ריבלין:   1. זהו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (כבוד השופט ש' ברלינר), במסגרתו נקבע כי השינוי, שעשתה המערערת בהגדרת הסיווג "מבנה חקלאי" בצו הארנונה לשנת 1997, חורג מסמכותה ועל כן בטל.   המשיבה, חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, מחזיקה ומפעילה בית אריזה למיון, קילוף ואחסנה של אגוזי אדמה באזור חדרה. בין המשיבה לבין המערערת, עיריית חדרה (להלן: העירייה), נתגלעה מחלוקת בשאלת סיווג הנכס בו מחזיקה המשיבה. בעוד שהמשיבה סבורה כי יש לסווג נכס זה כמבנה חקלאי, טוענת העירייה כי הנכס אינו עומד בדרישות שנקבעו בהגדרת "המבנה החקלאי" בצווי הארנונה שהתקינה. מחלוקת זו נתבררה, לראשונה, בפני ועדת הערר על קביעת ארנונה כללית של חדרה (להלן: ועדת הערר), שדנה בחיוב הארנונה של המשיבה לשנת 1996. באותה עת, הוגדר מבנה חקלאי בצו הארנונה של העירייה כ"מבנה של קבע הנמצא על אדמה חקלאית ומשמש לצרכי חקלאות". ועדת הערר קיבלה את עמדתה של המשיבה בקובעה כי:   "2. אין מחלוקת בין הצדדים כי המדובר במבנה של קבע הנמצא על אדמה חקלאית. המחלוקת העיקרית היא האם עיסוקה של העוררת הינו שימוש לצורכי חקלאות אם לאו.   3. הועדה סבורה שעיסוקה של העוררת, במקרה דנן, הינו עיסוק המשמש לצורכי חקלאות וזאת לאור התיאור המופיע בהודעת הערר שלגביו לא חולק המשיב וחיזוק לטענה זו מוצאת הועדה במסמכים שצורפו להודעת הערר."     כך איפוא, שילמה המשיבה ארנונה, בשנת המס 1996, לפי התעריף שנקבע למבנה חקלאי בצו הארנונה של העירייה בשנת 1996. אלא שבצו הארנונה של העירייה בשנת 1997, שונתה ההגדרה שיוחדה למבנה חקלאי, באופן שמבנה מסוג זה הוגדר כ"מבנה של קבע הנמצא על אדמה חקלאית ומשמש לצרכי הגידולים החקלאיים באותו נכס בלבד". הואיל ואגוזי האדמה בהם מטפלת המשיבה מגודלים על ידי חקלאים שונים, ולא על הקרקע עליה ניצב המבנה בו מחזיקה המשיבה, חייבה אותה העירייה בתשלום ארנונה לפי התעריף שיוחד לנכסים מסוג "תעשיה, שירותים ומסחר".   המשיבה ערערה על חיוב זה, אך הערר נדחה על ידי ועדת הערר מטעמים פרוצדוראליים. על החלטה זו הגישה המשיבה ערעור לבית המשפט המחוזי, שאף הוא נדחה, בין היתר, מהטעם של העדר סמכות; עם זאת, קבע בית המשפט המחוזי (כבוד סגן הנשיא ד' ביין) בפסק דינו כי המשיבה רשאית לפנות, בתובענה מתאימה, כדי להעמיד במבחן את חוקיות צווי המסים של העירייה לשנת 1998-1997 ואת סבירותם. לאור זאת, הגישה המשיבה עתירה מנהלית, לבית המשפט המחוזי, בה תקפה את חוקיותם וסבירותם של צווי הארנונה של עיריית חדרה, בין היתר, בשנים האמורות.   פסק הדין של בית המשפט המחוזי   2. בית המשפט המחוזי קבע כי השינוי בהגדרת "המבנה החקלאי" בצו הארנונה צמצם עד למאוד את ההכרה במבנים שונים, המצויים על אדמה חקלאית, בחדרה כבמבנים חקלאיים, ובין היתר, הוציא מתחולתו של מושג זה את המבנה בו מחזיקה המשיבה. בית המשפט קמא בחן, ראשית, את השאלה האם יש בשינוי זה, בצו הארנונה של עיריית חדרה לשנים 1998-1997, משום פגיעה בלתי סבירה במי שנחשבו לבעלי מבנה חקלאי, על פי צו הארנונה של עיריית חדרה לשנת 1996. בעניין זה, קבע בית המשפט המחוזי כי לא הובאה בפניו תשתית ראייתית מספקת, המצביעה על שינוי קיצוני או בלתי סביר, שמצדיק התערבות בשיקול הדעת הרחב הנתון לרשות מקומית בקביעת צו ארנונה. השאלה השנייה בה דן בית המשפט המחוזי, הייתה השאלה אם שינוי זה מהווה שינוי סיווג לפי תקנה 4(א) לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1997), תשנ"ו - 1996. בית המשפט פסק כי שינוי הגדרת "המבנה החקלאי" בצו הארנונה, שלא נבע משינוי בשימוש שנעשה בפועל בבית האריזה, כמוהו כיצירת תת סיווג חדש. שינוי שכזה, כך קבע בית המשפט, עומד בניגוד למטרת "חוקי ההקפאה". לאור זאת, קיבל בית המשפט המחוזי את עתירת המשיבה וקבע כי לשינוי האמור לא יהיה תוקף לצורך חישוב הארנונה, שהוטלה על המשיבה בשנים 1997, ו- 1998. בית המשפט הוסיף כי אף שאינו קובע דבר לגבי שנות מס אחרות, חזקה על המשיבה, כרשות ציבורית, שתשקול כיאות את המתחייב מהאמור בפסק הדין גם ביחס בנוגע לשנים שלאחר מכן.   טענות הצדדים   3. ערעורה של עיריית חדרה מבוסס על שני נדבכים. הנדבך הראשון הוא דיוני; במסגרתו, טוענת העירייה כי בית המשפט המחוזי שגה כשדחה את טענתה לגבי השיהוי שנפל בעתירת המשיבה, וכי הוא התעלם מטענות הסף האחרות שהעלתה. לטענת העירייה, די בטענות אלו, לבדן, כדי להצדיק את קבלת הערעור ואת ביטול פסק דינו של בית המשפט המחוזי. הנדבך האחר בערעורה של העירייה כולל טענות לגופו של עניין, באשר לחיוב הארנונה שהוטל על המשיבה בשנים הרלוונטיות לערעור. במסגרת זו, טוענת עיריית חדרה כי התוספת להגדרת המושג "מבנה חקלאי", בצו הארנונה של העירייה בשנת 1997, אינה מהווה שינוי כי אם הבהרה בלבד של ההגדרה הקיימת, וכי אין היא סותרת את תכליתם של דיני ההקפאה. לטענתה, הקשר שבין המבנה לבין הגידולים החקלאיים באותו הנכס הינו קשר בל ינותק. לחלופין, טוענת העירייה כי גם אם מהווה השינוי בהגדרה שינוי סיווג, הרי שהמשיבה אינה עומדת גם בדרישות הגדרת "המבנה החקלאי" כמשמעותה בצווי הארנונה בשנים שקדמו לשנת 1997. העירייה גורסת כי הנכס אומנם הוכר כמבנה חקלאי, כאשר היה בידיה של חברת יכין שעשתה בו שימוש חקלאי בפועל, אך משהושכר הנכס למשיבה שוב אין השימוש בנכס עומד בדרישות הגדרת "המבנה החקלאי".   המשיבה, לעומת זאת, סומכת ידיה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. לטענתה, צדק בית המשפט קמא משדחה את טענות הסף שהעלתה העירייה. לגופו של עניין, חוזרת המשיבה על טענותיה בפני בית המשפט קמא. לטענתה, החל משנת 1995 היא עוסקת באותה פעילות במבנה נשוא ערעור זה. לפני כן, כך לטענת המשיבה, שימש המבנה את "יכין חקל" במשך שנים כבית אריזה לפירות הדר, והוכר כמבנה חקלאי מבלי שגידלה "יכין חקל", או נדרשה לגדל, גידולים חקלאיים כלשהם על חלקת המבנה עצמה. בשנת 1996, הוכר המבנה האמור כ"מבנה חקלאי", בהחלטתה של ועדת הערר, ומאז, כאמור, לא השתנה השימוש שעשתה המשיבה במבנה. בנסיבות אלה, טוענת המשיבה, תיקון הגדרת "המבנה החקלאי" בצו הארנונה מהווה שינוי סיווג אסור.   נעמוד, ראשית, על טענות הסף שהעלתה העירייה. לאחר מכן, תיבחן שאלת חוקיותם של צווי הארנונה של העירייה לשנת 1998-1997.   טענות סף   4. העירייה העלתה טענות סף רבות בפני בית המשפט קמא, וביניהן טענות בדבר שיהוי, העדר סמכות עניינית, חוסר תום לב, העדר ניקיון כפיים, ומעשה בית דין. בית המשפט המחוזי דן בטענת השיהוי בהחלטה מקדמית נפרדת שתידון להלן, אך, ראשית, נקדים ונבחן את יתר הטענות המקדמיות של העירייה, בהן לא דן בית המשפט קמא.   טענתה של העירייה, בדבר העדרה של סמכות עניינית מופנית, כנגד טענות, שהעלתה המשיבה, לעניין גודל השטח בגינו חויבה בארנונה, בהודעת החיוב בארנונה לשנת 2000. לטענת העירייה, סוגיות אלה נתונות לסמכות ועדת הערר לפי סעיף 3(א) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976. טענה זו אין לקבל. כיוון שבית המשפט המחוזי הגביל את גדר הדיון שערך לשנים 1998-1997, ולא דן כלל בחיובי הארנונה לשנת 2000, ממילא לא היה כל טעם בדיון בטענה זו של העירייה. גם טענתה של העירייה ביחס למעשה בית דין נוגעת לשנת מס שבה לא דן בית המשפט קמא - שנת המס 1995 - משכך, לא שגה בית המשפט כשלא דן גם בטענה זו. באשר לטענה בדבר חוסר ניקיון כפיים וחוסר תום לב, טוענת העירייה, כי המשיבה טענה בעתירתה כי קיים הסכם בינה לבין העירייה, לפיו החלטת ועדת הערר לגבי שנת המס 1996, תחייב את שני הצדדים, בכל השנים השנויות במחלוקת. טענה זו, לשיטתה של העירייה, הינה טענה שהועלתה בחוסר תום לב, שכן אותה טענה עצמה נדחתה על ידי כבוד השופט ביין, בתיק שנדון בפניו, בהיותה כללית וסתמית.   הואיל והחלטתו של בית המשפט קמא לא נסמכה, ואף לא הזכירה, את טענתה של המשיבה בדבר קיומו של הסכם, איני מוצא פגם בדחיית טענת הסף של העירייה גם בסוגיה זו. במאמר מוסגר יצוין, כי גם לגופו של עניין ספק בעיני אם עצם העלאת הטענה בדבר הסכם מהווה, בנסיבות המקרה, חוסר תום לב וחוסר ניקיון כפיים, המצדיקים סילוק על הסף של העתירה המנהלית.   שיהוי   5. העירייה טענה בפני בית המשפט קמא, וטוענת בפנינו, כי יש לדחות את עתירת המשיבה לבית המשפט המחוזי על הסף, מן הטעם שנפל בה פגם של שיהוי ניכר. העירייה סומכת טענתה בדבר השיהוי גם על האמור בתקנה 3(א) לתקנות בתי המשפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א-2000 (להלן: תקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים), כי יש להגיש עתירה מנהלית במועד שנקבע לכך בדין, וכאשר לא נקבע מועד, תוך 45 ימים מהיום שבו פורסמה ההחלטה כדין או מהיום שהעותר קיבל הודעה עליה. העתירה הוגשה בשנת 2001, שנים ארוכות לאחר פרסום צווי המסים הרלוונטיים, כאשר, לטענת העירייה, כל המידע הנדרש לשם הגשתה היה מצוי בידיה של המשיבה עוד בשנת 1997. העירייה מוסיפה כי לשיהוי יש משמעות רבה מבחינתה, הואיל ופסילת צווי הארנונה או חלקים מהם תפגע בתקציבה הנקבע לכל שנה מראש. המשיבה, מצידה, טוענת כי לא השתהתה בהגשת עתירתה, שכן תקנות בתי משפט לעניינים מנהליים אינן חלות על עתירתה, וכיוון שעל פי הדין שקדם לאותן תקנות שיהוי אינו מכשיל עתירה שעניינה באי חוקיות של מעשה רשות.   תקנה 47 לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים מחילה את התקנות על כל עתירה מנהלית שהוגשה לאחר תחילתן, קרי, לאחר 12.12.2000 (תקנה 46 לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים). לכאורה, לפי לשונן, חלות התקנות ובכללן תקנה 3 על עתירתה של המשיבה, שהוגשה ביום 15.1.2001. ניתן, לכאורה, לפרש לשון זו כמחילה בדיעבד את התקנות, באופן שמניין הימים הנקובים בתקנה 3 יחל זמן רב קודם להכנסה לתוקף. עם זאת, סבורני כי פרשנות גורפת שכזו לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים אינה ראויה. עתירתה של המשיבה הוגשה פחות מ- 45 ימים לאחר שנכנסו התקנות לתוקפן, ואין מקום למנוע ממי שכלכל צעדיו לפי הדין שקדם להן, להגיש עתירתו לבית המשפט (ראו והשוו: ע"א 1130/90 חברת מצות ישראל בע"מ נ' עיריית פתח תקווה, פ"ד מו(4) 778, שם קיצר תיקון לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשמ"ז-1987 את המועד להגשת השגה על הודעת תשלום ארנונה כללית). מכל מקום, אין ספק שנתקיימו כאן נסיבות שהיו מצדיקות, הארכת מועד, אילו אכן היא נדרשה. יש איפוא, יש לבחון את טענות השיהוי של העירייה לאור כללי השיהוי שקדמו לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים. שאלת השיהוי נבחנת לאורם של שלושה יסודות. היסוד הראשון הינו "השיהוי הסובייקטיבי", קרי, האם יש בהתנהגות העותרים כדי לרמז על כך שויתרו על זכויותיהם. היסוד השני הינו "השיהוי האובייקטיבי", במסגרתו נבדקת הפגיעה באינטרסים ראויים של הרשות הציבורית או של צדדים שלישיים. היסוד השלישי עניינו במידת הפגיעה בשלטון החוק שיש במעשי הרשות, נשוא העתירה (ראו: בג"ץ 170/87 דוד אסולין נ' ראש עיריית קריית גת, פ"ד מב(1) 678, 694-695 (להלן: בג"ץ אסולין); עע"ם 7142/01 הועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה נ' החברה להגנת הטבע, פ"ד נו(3), 673, 678-679). בענייננו, כאמור, הלינה המשיבה על צווי הארנונה לשנים 1998-1997, לאחר קבלת הודעות החיוב בארנונה לאותן שנים. כשלושה חודשים בלבד חלפו בין פסק דינו של כבוד השופט ד' ביין לבין הגשת העתירה נשוא ערעור זה. בנסיבות אלה, לא די בתקופה שחלפה כדי לרמז על ויתור מצידה של המשיבה. אל מול היעדרו של השיהוי הסובייקטיבי יש להעמיד את השיהוי האובייקטיבי, ובענייננו, הפגיעה באינטרס של העירייה לתקצב את פעילותה מראש ולהטיל מסים בהתאם. בחינת היסוד השלישי, הפגיעה בעיקרון שלטון החוק, היא המכריעה את הכף לטובתה של המשיבה. גביית מס, שאינה מתיישבת עם הוראות החוק, מהווה חריגה מסמכותה של הרשות המקומית ופגיעה חמורה בשלטון החוק שמפניה נסוג השיהוי האובייקטיבי (ראו: בג"ץ אסולין, לעיל, בע' 679). בנסיבות אלה, דין טענת השיהוי להידחות.   בנוסף לטענות שנדונו לעיל, טענה העירייה גם כי על העתירה להידחות על הסף מן הטעם שאינה מגלה עילה. עיון בטענות שהופיעו תחת כותרת זו מגלה כי המדובר בטענותיה של העירייה באשר לכך שהמשיבה אינה עומדת בהגדרת "המבנה החקלאי" בצו הארנונה של שנת 1996, ולפיכך, גם אם ההגדרה שבצו הארנונה של שנת 1997 תבוטל, לא תהיה לכך נפקות. טענות אלו יידונו להלן. שינוי סיווג   6. משנדונו ונדחו טענות הסף שהעלתה העירייה, יש לפנות לבחינת הערעור לגופו. בעשותנו כן יש לזכור כי לעירייה נתונה סמכות רחבה בקביעת הארנונה שתטיל על תושביה. סמכות, אשר בית המשפט ימעט להתערב בה. כאמור בבג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים נ' עירית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, 803-804:   "הסמכות הכללית לגביית המס, קבועה בחוק ובחוק זה אכן מוצעים הקריטריונים לאופן הטלתו, אך לא מעבר לכך. יישום הקריטריונים ויציקת התוכן המפורטת הראויים לכל מקרה ומקרה נתונים למועצת הרשות המקומית והיא זכאית לבחור את הקריטריונים הנכונים לה ולעירה.   סמכות רחבה זו המוענקת לעיריות בהטילן את הארנונה מוצדקת היא, שכן, כנאמר: "ומי כאבות העיר, שבתוך עריהם הם יושבים, יודעים איזה ענף מסוגל לשאת נטל כבד יותר של הארנונה מאחרים?". (בג"צ 462/78, 461 361, 345 ירדניה חב' לביטוח בע"מ ואח' נ. עירית תל אביב יפו ואח' לג(1) 112 ,113)."   לכן לא במהרה נתערב בקביעת הרשות.   עם זאת, סמכות רחבה זו הוגבלה במסגרת "דיני ההקפאה", שעל תכליתם נעמוד כאן. לאורם נברר האם חרגה העירייה, בענייננו, מהסמכות שהוקנתה לה.   המסגרת הנורמטיבית   7. חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992, קובע בסעיף 8(א) את סמכותה של מועצה להטיל ארנונה על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בניין. עם זאת, לפי הוראת סעיף 8(ב) לחוק זה, סוגי הנכסים והכללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו ייקבעו על ידי שר האוצר ושר הפנים (להלן: השרים) בתקנות. סעיף 9(א) מוסיף כי השרים יקבעו בתקנות גם סכומים מזעריים וסכומים מרביים לארנונה הכללית שיטילו רשויות מקומיות על כל אחד מסוגי הנכסים המנויים בתקנות. על פי הוראות אלה, הוציאו השרים את תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1997), התשנ"ז-1996 (להלן: תקנות הסדרים במשק המדינה), החלות על ענייננו. לעניין שינוי סיווג קובעות תקנות ההסדרים לשנת 1997, כדלקמן:   4. שינוי סיווג   (א) מועצה לא תשנה סוג סיווג או תת סיווג של נכס בשנת הכספים 1997, באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל בשל הנכס לפי תקנות אלה, אולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו.   ....   הוראות אלה הינן חלק מ"חוקי ההקפאה" שנחקקו החל מאמצע שנות השמונים והסדירו את המיסוי המוניציפאלי בישראל, במסגרת המאמץ החקיקתי לדיכוי האינפלציה במשק הישראלי. ההיסטוריה החקיקתית של חוקי ההקפאה נדונה בהרחבה במקום אחר (ראו: רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 490-488 (להלן: פרשת שקם)) ולפיכך, די לנו בבחינת הוראות הדין הרלוונטיות לענייננו, ותכליתן של הוראות אלה. באשר לדיני ההקפאה, נקבע כי תכליתם הינה ריסון והגבלת העלתם של תעריפי הארנונה המוטלת על ידי הרשויות המקומיות וזאת בכדי למנוע השפעות שליליות על משק המדינה (ראו: ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית שאן פ"ד נ(3) 876, 878; בג"צ 4225/95 לקסן (ישראל) בע"מ נ' עיריית אילת דינים עליון נא 389; פרשת שקם, לעיל, בע' 492). גם על תכליתה של הוראת תקנה 4(א) לתקנות הסדרים במשק המדינה עמד בית משפט זה (תקנה זו הופיעה, בניסוחים כמעט זהים, בתקנות הסדרים במשק המדינה החל משנת 1993). נפסק, כי מטרתה של הוראה זו הינה למנוע את עקיפתן של ההוראות האוסרות את העלאת שיעורי הארנונה מעבר לשיעור המרבי שנקבע בתקנות, באמצעות שינוי סיווגו של הנכס (ראו: פרשת שקם, לעיל, בע' 494, פרשת לקסן, לעיל, בע' 389). סיווג נכס הוגדר, בתקנה 1 לתקנות ההסדרים במשק המדינה, כקביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו.   מן הכלל אל הפרט   8. סיווגו של הנכס, בו מחזיקה המשיבה, לצורך שומת המס בשנת 1996, נקבע במסגרת החלטתה של ועדת הערר על קביעת ארנונה כללית בחדרה. ועדת הערר קיבלה את הערר שהגישה המשיבה על שומת הארנונה שהוצאה לה לשנים 1996-1995. בהחלטתה, ציינה ועדת הערר כי אין מחלוקת בין הצדדים כי המדובר במבנה של קבע הנמצא על אדמה חקלאית, וכי המחלוקת התמקדה בשאלה האם השימוש שנעשה במבנה הינו שימוש לצורכי חקלאות. הועדה קבעה, כי לאור התיאור של פעילותה של המשיבה המופיע בהודעת הערר, עליו לא חלקה העירייה, השימוש שעושה המשיבה בנכס הינו שימוש לצורכי חקלאות. יוער, כי החלטת ועדת הערר ניתנה ביום 25.2.1998 לאחר שהוצג בפני הועדה צו הארנונה של עיריית חדרה לשנת 1997, אך צו זה, כפי שציינה הועדה, לא היה רלוונטי לשאלה שניצבה בפניה.   השינוי, שנערך בהגדרת "המבנה החקלאי" בצו הארנונה של עיריית חדרה לשנת 1997, הוביל לכך שהנכס בו מחזיקה המשיבה אינו עומד עוד בדרישות ההגדרה. כתוצאה מכך, סווג הנכס האמור כמבנה מסוג תעשייה, שירותים ומסחר, והוטלה עליו ארנונה בשיעור העולה במאות אחוזים על זה של מבנה חקלאי. מכאן, תוצאתו של השינוי בהגדרת "מבנה חקלאי" הייתה, גם אם בעקיפין, שינוי סיווגו של הנכס בו מחזיקה המשיבה. יוצא כי, בפועל, העלתה העירייה את שיעור הארנונה המוטל על הנכס, שמחזיקה המשיבה, הרבה מעבר להעלאה המקסימלית שהייתה מותרת על פי דין באותה שנה. השינוי שעשתה העירייה אינו פועל יוצא של שינוי השימוש בנכס בפועל והוא בא, לפיכך, בגדר שינוי סיווג, שהוראת תקנה 4(א) לתקנות ההסדרים במשק המדינה נועדה למנעו.   9. לטענת העירייה, אין החלטת ועדת הערר, שהתייחסה לשומת הארנונה לשנים 1996-1995, מחייבת אותה לפעול על פיה בשנים לאחר מכן, שכן החלטה הנוגעת לשומת ארנונה בשנת מס אחת אינה יוצרת מעשה בית דין לגבי השנים הבאות. דינה של טענה זו להידחות, שכן, כפי שטוענת המשיבה, אין זהו כלל מעשה בית דין המונע מהעירייה לשום את גובה הארנונה, שעל המשיבה לשלם בשנת 1998-1997, באופן שונה מהאופן ששמה אותה בשנים 1996-1995. ההלכה, לפיה פסיקת ועדת הערר או פסיקת בית המשפט אינה יוצרת מעשה בית דין, אינה פוטרת את העירייה מעולן של הוראות דיני ההקפאה - המגבילות את יכולתה לשנות את שומת הארנונה. לעניין זה יפים דברי השופט גולדברג בבג"צ 5705/90 דשנים וחומרים כימיים נ' עירית קרית אתא תקדין עליון 95(2), 1632, 1636:   פסק הדין הקודם קבע קביעות בדבר גודלם וסיווגם של נכסים עליהם חייבת העותרת ארנונה כללית. קביעות אלה יפות אך ורק לשנים בהן דן פסק הדין הקודם, ואין הן בגדר "הלכה לדורות". בסמכותה של המשיבה לחייב את העותרת בכל שנת כספים שלאחר מכן בתשלום ארנונת אמת על פי מצב הדברים לאשורו באותה שנה, הן מבחינת גודל הנכסים והן מבחינת סווגם, והכל בכפוף ל"חוקי הקפאה" החלים (אם חלים) לגבי אותה שנה. (ההדגשה שלי - א' ר').     10. טענה נוספת שמעלה העירייה הינה כי החלטתה של ועדת הערר אינה אלא טעות ואין לחייב את העירייה לשוב ולחזור על טעות זו. גם טענה זו יש לדחות. ראשית, משלא ערערה על החלטת ועדת הערר החמיצה העירייה את ההזדמנות להעלות את טענותיה בעניין זה. זאת ועוד, אפילו נפלה טעות בסיווג הנכס לצורכי ארנונה בשנת 1996 טעות זו אינה מעלה או מורידה לשאלת שינוי הסיווג. מבחינת דיני ההקפאה רשאית העירייה לשנות את הסיווג שניתן לנכס, ללא אישור מהשרים, במקרה אחד בלבד- כאשר היה שינוי בפועל בשימוש שנעשה בנכס (ראו לעיל, הוראת תקנה 4(א) לתקנות הסדרים במשק המדינה). שינוי שכזה לא אירע בענייננו.   יש להדגיש כי דיני ההקפאה אינם מעמידים את העירייה בפני שוקת שבורה במצב בו נפלה טעות בסיווגו של נכס. דינים אלה מאפשרים לה לפנות לשרים בבקשה לאישור חריג לשינוי סיווג (ראו: תקנה 9 לתקנות הסדרים במשק המדינה). משלא פעלה העירייה בדרך זו לא היה מנוס מלבטל את השינוי שעשתה בהגדרת "מבנה חקלאי" בשנים 1998-1997, כפי שאכן עשה בית המשפט המחוזי.   גם דין טענותיה של העירייה, לפיהן ביטול השינוי שנערך בהגדרה לא יועיל למשיבה, משום שגם לפי ההגדרה למבנה חקלאי בצו הארנונה של עיריית חדרה עד שנת 1996 לא יכול הנכס בו מחזיקה המשיבה להיחשב מבנה חקלאי, להידחות. טענה זו אינה אלא חזרה על טענת הטעות, שכבר נדונה, בניסוח שונה. בירור שאלה זו יחייב בית משפט זה לשבת כערכאת ערעור על החלטתה של ועדת הערר, מבלי שהוגש ערעור על החלטה זו. כאמור, משנקבע כי לא היה כל שינוי בשימוש שעושה המשיבה בנכס, ומשלא ערערה העירייה על קביעת ועדת הערר משנת 1996, לא הייתה העירייה רשאית לשנות את סיווגו לצורכי ארנונה, מבלי שתקבל אישור לכך מהשרים. השינוי שהכניסה העירייה בהגדרת הסיווג "מבנה חקלאי", איננו אלא שינוי - אם כי בעקיפין - של סיווג הנכס, כאמור.   סוף דבר   הערעור נדחה. העירייה תישא בשכר טרחת עורך דינה של המשיבה, בסך 25,000 ש"ח. ש ו פ ט   השופט י' טירקל: אני מסכים.   ש ו פ ט השופטת א' חיות:   אני מסכימה.   ש ו פ ט ת   הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' ריבלין.ארנונה (סיווג)עירייהארנונה