תשלום דמי היתר למינהל מקרקעי ישראל

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא תשלום דמי היתר למינהל מקרקעי ישראל: ערעור על פסק דינו של בית משפט השלום בפתח תקווה (כב' השופט א' מקובר) בת"א 4076/00 מיום 10 ביוני 2009, שעל פיו נדחתה תביעת המערערים להשיב להם תשלומים ששילמו למשיבה בגין "דמי היתר", בטענה שזו גבתה מהם תשלום ביתר. תמצית העובדות 1. המערערים 8-2 הם בעלי זכויות החכירה בחלקה 4 גוש 6389 בשטח של 928 מ"ר הנמצאת ברחוב קלישר 25 בפתח תקווה (להלן: "החוכרים" ו"החלקה" בהתאמה). החלקה היא בבעלות הקרן הקיימת לישראל, ומנוהלת על ידי מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "ממ"י"). החלקה הוחכרה בשנת 1932 למנוח שרעבי שלמה רצון ז"ל, שהוריש אותה לחוכרים. 2. בתאריך 2.4.1997 חתמו החוכרים על הסכם לביצוע עיסקת קומבינציה עם המערערת 1 (להלן: "הקבלן" ו"הסכם הקומבינציה" בהתאמה), על פיה יבנה הקבלן על החלקה 16 דירות, יקבל חלק מזכויות החוכרים והמערערים יתחלקו ביניהם בדירות שייבנו על פי מפתח שנקבע. 3. החוכרים הגישו לממ"י בקשה לשינוי ניצול וייעוד של החלקה, ונדרשו לשלם דמי היתר בסך 999,192 ₪ בתוספת מע"מ, על פי מפרט כספי מיום 17.3.1997 שערך ממ"י, וזאת כתנאי להסכמת ממ"י לבניה. הקבלן נשא במלוא התשלום לממ"י, לפי הסכמה עם החוכרים שנכללה בהסכם הקומבינציה. 4. כל שהיה בידי החוכרים והקבלן בעת התשלום לממ"י היה "מפרט כספי" שבו צוינה "השורה האחרונה" לתשלום, ולא אופן חישובה. רק לאחר פתיחת ההליכים בבית משפט קמא, חויב ממ"י למסור למערערים מסמכים שונים, ובכללם את השומות שנערכו בעניינם (ראו החלטת כבוד השופטת מ' נד"ב מיום 14.9.2003 בבש"א 2415/03 בת"א (פ"ת) 4076/00). 5. להשלמת התמונה יצוין כי במועד התשלום (23.7.1997) לא הייתה אפשרות, על פי נוהלי ממ"י, לקבל את הסכמת ממ"י לבנייה כנגד תשלום דרישתו לדמי היתר, כפוף להשגה על סכום הדרישה; החוכר נדרש באותו זמן לבחור בין תשלום דמי ההיתר כפי שנדרשו (וקבלת האישור לאלתר), לבין הגשת השגה (ועיכוב בקבלת ההיתר עד להכרעה בהשגה). ואולם, ביום 24.7.1997, יממה לאחר שהקבלן שילם את דמי ההיתר, התקבלה החלטת מועצת מקרקעי ישראל 798, שכותרתה "ערעורים על שומות". בהחלטה זו שונתה מדיניות ממ"י, והוכרה האפשרות לקבל היתר כפוף לתשלום הסכום שאינו שנוי במחלוקת, או 75% משומת השמאי המקורית, לפי הגבוה, והפקדת ערבות בנקאית בשיעור יתרת הסכום. 6. לאחר התשלום הגישו המערערים את תביעתם לבית משפט קמא בטענה כי התשלום ששילמו עולה על זה שהגיע מהם לפי שוויה האמיתי של הקרקע. התביעה אוחדה עם תביעה דומה (ת"א (פ"ת) 3595/01 בוטל נ' קרן קיימת לישראל (להלן: "עניין בוטל")), אשר גם בה נתבעה השבה של דמי היתר שלטענת החוכרים שולמו ביתר. ההבדל העיקרי בין עובדות המקרה בעניין בוטל לבין עובדות ענייננו הוא ששם דמי ההיתר שולמו ע"י החוכרים, בעוד שבעניין שבו עסקינן שילם הקבלן את דמי ההיתר. 7. ביום 9.10.2006 הודיעו הצדדים כי, בהמלצת בית משפט קמא, הגיעו להסדר דיוני ששני העניינים המאוחדים יועברו לשמאי הממשלתי כדי שישום את שווי הקרקע במועד הרלוונטי לתביעה, וכי קביעתו בעניין השווי תהיה סופית. הצדדים הבהירו כי אין בהסכמה זו כדי להוות ויתור על טענותיהם המשפטיות או העובדתיות. 8. חוות דעת השמאי הממשלתי באשר לשווי החלקה ניתנה ביום 14.6.2007, וחוות דעתו ביחס לשווי החלקה בעניין בוטל ניתנה ביום 9.7.2007. מחוות הדעת הללו עולה כי אכן שווי המקרקעין, כפי שהוערך על ידי ממ"י, היה גבוה משוויים האמיתי. כתוצאה מכך, דמי ההיתר שנגבו מן המערערים היו גבוהים בסכום, שלצורך הערעור הנוכחי, עומד על 226,420 ₪ (בתוספת מע"מ). 9. תחשיב הסכום ששילמו המערערים הוא כדלהלן: א. ערך החלקה לאחר בניה לפי שומת השמאי הממשלתי 2,060,000 ₪ (לעומת 2,372,000 ₪ בשומת ממ"י). ב. ערך החלקה לפני הבניה, בהנחה שמותר לבנות עליה בית חד משפחתי (ראו פרוטוקול הדיון מיום 8.3.2010 שורות 7-8), לפי שומת השמאי הממשלתי 615,000 ₪ (לעומת 516,000 ₪ בשומת ממ"י). ערך זה מזוכה ב- 91%, כך שהזיכוי מגיע ל- 559,650 ₪. ג. לפיכך סה"כ ערך החלקה, לצורך ביצוע העסקה לפי שומת השמאי הממשלתי, הוא 1,500,350 ₪. מאחר שדמי החכירה מהוונים לפי 51% מערך הקרקע, סך התשלום שהיה על המערערים לשלם, במונחי שנת 1997, הוא 765,178 בתוספת מע"מ. ד. בפועל שילם הקבלן 991,598 ₪ בתוספת מע"מ. ה. מכאן שהסכום העודף שגבתה המשיבה הוא 226,420 ₪ בתוספת מע"מ. 10. גם לאחר קבלת חוות דעת השמאי הממשלתי, אשר הבהירה כי המערערים שילמו דמי היתר בסכום העולה על זה שהגיע למשיבה, סירב ממ"י להשיב את ההפרש, בטענה כי היה על המערערים להגיש השגה על שומת ממ"י בשעתה, ומשלא מיצו את ההליכים שהיו פתוחים בפניהם אין באפשרותם לתבוע השבה של הסכומים העודפים ששילמו. לאור עמדת ממ"י נדרש בית משפט קמא להכריע בטענות הצדדים. פסק הדין נושא הערעור 11. בית משפט קמא קיבל את טענתו העקרונית של ממ"י כי "אין להסכים לפנייה לבית המשפט כתחליף להשגה שניתן היה להגישה ולא הוגשה. מכיוון שכך, אין גם לאפשר העלאת טענות תקיפה שמעלים היום התובעים בתביעותיהם נגד השומות, טענות שהתובעים היו יכולים להעלותן בהשגה שלא הוגשה על ידם במועד הרלוואנטי" (סעיף 18 בפסק הדין). עם זאת, בית משפט קמא סבר כי בשתי התובענות שלפניו מצב הדברים שונה, שכן לאור ההסדר הדיוני שהושג, קיימת קביעה מוסכמת וסופית שנגבה סכום ביתר מהחוכרים שלפניו. במצב דברים זה "בית המשפט אינו יכול לעצום עיניו ולהתעלם מכך שכספו של האזרח נמצא בידי המדינה, או רשות מרשויותיה, והמדינה נהנית על חשבון הזולת מכספים שאינם שלה, שלא היו צריכים להיות אצלה מלכתחילה" (סעיף 20 בפסק הדין קמא). לאור זאת קיבל בית משפט קמא את תביעת בוטל והורה לממ"י להשיב לתובעות שם את הסכומים העודפים ששילמו. 12. חרף פסק דינו והנמקתו בעניין בוטל, הגיע בית משפט קמא לתוצאה הפוכה בעניינם של המערערים, ודחה את תביעתם. טעמו של בית משפט קמא למסקנה זו הוא ש"נסיבותיהם של התובעים בשתי התובענות דנן אינן דומות" (סעיף 23 בפסק הדין): בעוד שבעניין בוטל דובר ב"אנשים רגילים שרצו לבנות בית בחלקתם", אשר לא היו מיוצגים על ידי עורך דין, ולא ניתן לטעון לחוסר ניקיון כפיים או חוסר תום לב מצידם, הרי שבענייננו מבין המערערים נשא בתשלום הקבלן, שהיה מיוצג על ידי עורך דין והיה מודע היטב למצבו, שעל כן עשה "בחירה שהייתה כלכלית לכל דבר". במצב דברים זה, סבר בית משפט קמא, כי ניסיונו של הקבלן להתכחש לבחירתו, מהווה התנהגות בחוסר תום לב כלפי הרשות, ואין זה ראוי ללכת לקראתו ולהורות על השבה. טענות הצדדים 13. בטיעוניו לפנינו התבסס ב"כ המערערים על מספר נימוקים חלופיים: ראשית, במועד התשלום לא היה בידי המערערים מידע בדבר דרך חישוב שומת ממ"י, שעל כן לא יכלו לתקוף אותה על דרך של הגשת השגה; שנית, לפי הנוהל שהיה קיים בשעתו (ואשר שונה יממה לאחר התשלום) לא הייתה למערערים אפשרות להשיג על שומת ממ"י ולקבל את ההיתר, שלפיכך נאלצו לקבל עליהם את התשלום על מנת להתחיל בבניה; שלישית, ממצגים שיצרו עובדי ממ"י, טרם התשלום, הסיק הקבלן כי אם יתברר שהייתה טעות בשומה יזכה להחזר; רביעית, משהסכים ממ"י להסדר דיוני המבוסס על פניה לשמאי הממשלתי, וקבלת חוות דעתו המקצועית, הוא מנוע מלטעון שאינו חייב בהשבת סכומים ששולמו ביתר על פי חוות דעת זו. 14. ממ"י חזר לפנינו על עמדתו העקרונית שאין לאפשר לחוכר שלא נקט בהליכי השגה לתבוע החזר, וזאת אף בנסיבות שבהן התברר בדיעבד כי נגבו ממנו סכומים העולים על חיובו. לשיטת באת כוח ממ"י המערערים בחרו במודע לקבל עליהם את הדין, לחתום על המפרט הכספי, לשלם את הכסף, ולקבל את ההיתר, ולפיכך אין לאפשר להם לתבוע השבה. לתמיכה בטענותיו התבסס ממ"י על פסיקה שעסקה בצורך למצות הליכי ערר סטטוטוריים בטרם הגשת תביעות להשבת מסים וארנונות ששולמו ביתר. דיון והכרעה 15. אנו סבורים כי דינו של הערעור להתקבל כבר מהטעם שהניע את בית משפט קמא להורות על השבת הכספים בעניין בוטל. שאלת היחס בין הדרישה למיצוי הליכי ערר, לבין זכות ההשבה של סכומים שניגבו ביתר על ידי רשות ציבורית, היא אכן שאלה סבוכה. ואולם, תמימי דעים אנו עם השופט קמא, כי במקום שבו הסכימה הרשות, במהלך ההתדיינות בתביעת ההשבה, על קבלת חוות דעת מקצועית, המלמדת באופן קונקלוסיבי כי הרשות גבתה סכומים שאינם מגיעים לה, אין הרשות יכולה להתבסס עוד על טענות בעלות אופי דיוני, כגון אי מיצוי הליכי ערר, כדי להצדיק את השארת הכספים תחת ידיה. במילים אחרות, טיעונים התוקפים את דרך התנהלותו של האזרח מול הרשות יכולים, במקרים מתאימים, להצדיק את סירוב הרשות לבחון את טענות האזרח, אולם אין בהם, כשהם לעצמם, כדי להוות הצדקה להתעשרות בלתי מוצדקת של הרשות על חשבונו של האזרח. יישום הדברים לענייננו חד ופשוט: יתכן, ובעניין זה נעיר בהמשך שתי הערות (ראו סעיפים 19 ו- 20 להלן), כי ככלל יש לדרוש מחוכרים המבקשים לערער על השומה להגיש השגה בהתאם לנהלים המקובלים אצל ממ"י, וכי אם לא עשו כן, רשאי ממ"י לדחות ניסיון מאוחר מצידם להביא לבחינה שיפוטית של השומה. אלא שבענייננו פגם זה "התרפא", כאשר ממ"י הסכים, במסגרת הדיון בבית המשפט קמא, לקיים הליך הזהה במהותו להליך ההשגה, ולברר במסגרתו את נכונות השומה. איננו סבורים כי ממ"י זכאי להמשיך להיתלות בטעמים הפורמליים בדבר אי מיצוי הליכים, במקום שהתברר בדיעבד, בהסכמת ממ"י, כי השומה שנקבעה בעניינם של המערערים הייתה שגויה. ודוק, אומנם ממ"י הסכים לקבלת חוות דעת השמאי הממשלתי רק כפוף לשמירת כל טענותיה, ואולם כרשות מנהלית, המחויבת לפעול בהגינות ובסבירות, אין ממ"י יכול להתעלם מהמציאות החדשה שיצרו קביעות השמאי הממשלתי, ולהתכחש לה כאשר הקביעות אינן נושאות חן בעיניו. 16. ודוק, יתכנו מצבים שבהם התנהלות האזרח נגד הרשות תביא להוצאה כספית מצד הרשות, ועובדה זו תהווה בסיס לשלילת הזכות להשבה. כך, למשל, כאשר שילם אזרח אגרה בלתי חוקית ועקב כך הקצתה הרשות משאבים לטובת עניינים שהאזרח מעוניין בקידומם (השוו, למשל, ע"א 7664/00 אברהם רובינשטיין ושות' חברה קבלנית נ' עיריית חולון, פ"ד נו(4) 117 (2002); ע"א 8688/06 ברודנו נ' עיריית תל-אביב (ניתן ב- 31.1.2010)). במצב דברים זה, שינוי מצבה התקציבי של הרשות עשוי להצדיק את שלילת הזכות להשבה, וזאת בדומה להגנת שינוי המצב לרעה המוכרת בתחום דיני עשיית עושר ולא במשפט באשר לזוכה שהוא אדם פרטי (לדיון בהגנת התקציב, וביחס בינה לבין ההגנה של שינוי מצב לרעה, ראו ע"א 1761/02 רשות העתיקות נ' מפעלי תחנות בע"מ, פ"ד ס(4) 545 (2006)). ואולם, בענייננו ממ"י לא נשא בכל הוצאה בעקבות תשלום הסכום העודף, אלא רק נתן למערערים היתר, שמחובתו הייתה ליתן להם, כנגד תשלום סכום נמוך באופן ממשי מזה ששולם. לפיכך, אין הלכות אלו יכולות להקים הגנה לממ"י בפני תביעת ההשבה של המערערים. 17. בית משפט קמא סבר, כמובהר לעיל, כי יש בכל זאת מקום לשלול את זכות ההשבה מהמערערים בשל חוסר ההגינות בהתנהגות הקבלן, אשר היה מודע לבחירות שעמדו בפניו, והחליט בכל זאת לשלם את התשלום על פי דרישת ממ"י. עם כל הכבוד, אנו סבורים כי בכך החמיר בית משפט קמא יתר על המידה עם המערערים. ראשית, כפי שיובהר להלן, חלופת ההשגה שהוצעה בשעתה למערערים לא הייתה בגדר הליך חלופי הוגן, שעל כן קשה להלין עליהם שנמנעו מלבחור בה (ראו סעיף 20 להלן). שנית, את דרך התנהגות המזכה מן הראוי להביא בחשבון בעיקר לצורך קביעת גובה ההשבה, ולא כשיקול לשלילת עצם הזכות להשבה. כך, למשל, מפר חוזה, בשיטת המשפט שלנו, זכאי להשבה במקרה של ביטול חוזה (מכוח סעיף 9 בחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), תשל"א - 1970), אף על פי שגובה סכום ההשבה שבו יזכה עלול להיות מושפע מהפסול שבהתנהגותו (ראו דניאל פרידמן, דיני עשיית עושר ולא במשפט (מהדורה שניה, 1998) 756 ואילך). כל אחד משני השיקולים הללו, ובוודאי צירופם יחד, מביא אותנו למסקנה כי לא היה זה נכון לאבחן בין המערערים שלפנינו לבין התובעים בעניין בוטל, באשר לעצם ההכרה בזכות להשבת הסכומים ששולמו ביתר. 18. השיקולים שצוינו לעיל די בהם להצדיק את קבלת הערעור. עם זאת, אנו רואים לנכון להוסיף שתי הערות באשר לשאלה העקרונית שביקש ממ"י להביא לפנינו - שאלת היחס שבין הדרישה למיצוי הליכים לבין זכות ההשבה במסגרת דיני עשיית עושר ולא במשפט. 19. ראשית, כבר ציינו לעיל כי מדובר בשאלה סבוכה, ובשלב זה ראוי שנוסיף כי בניגוד לעמדת ממ"י היא טרם הוכרעה במשפט הישראלי. בצד פסקי דין מהם עולה דרישה למיצוי הליכי ערר סטטוטוריים (ראו למשל רע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעה בע"מ, פ"ד נד(4) 481 (2000)), ניתן למצוא בפסיקת בית המשפט העליון גם הלכות שמהן עולה כי במקרים מסוימים (כגון כשהרשות נהגה ברשלנות) יש לאפשר תביעות השבה גם של מי שלא מיצה הליכי הערר (ראו למשל בר"ע 2824/91 עירית חיפה נ' לה נסיונל חברת ישראלית לביטוח בע"מ (ניתן ביום 16.10.1991); ע"א 7669/96 עירית נהריה נ' קזס, פ"ד נב(2) 214 (1998)). הסוגיה סבוכה ומעוררת שאלות מדיניות מורכבות. כאמור, אין לנו צורך להכריע בה לכאן או לכאן. 20. שנית, הטענה שאין להכיר בתביעת השבה במקום שבו לא מוצו הליכי הערר מתעוררת לרוב ביחס להליכי ערר סטטוטוריים (כגון הליכים לפי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו - 1976). כאשר בכך עסקינן, לא מתעוררת במקרה הרגיל שאלת הגינותם של הליכים אלו. שונים פני הדברים בענייננו, שבו הטענה מתייחסת להליכי השגה שקבעה הרשות הציבורית עצמה ולא המחוקק (השוו לעמדת בית הדין לחוזים אחידים בשאלת סמכותו לפקח על נוסח חוזים שנקבע מכוח החלטות של מועצת מקרקעי ישראל בש"א (י-ם) 2543/05 מדינת ישראל נ' גרנות, אגודה שיתופית חקלאית מרכזית בע"מ (ניתן ב- 28.3.2007)). באשר להליכי השגה שקובעת רשות ציבורית לעצמה יש מקום לבחון, כתנאי להצבת דרישת מיצוי ההליכים, כי ההליכים האלה הוגנים וראויים, ואין בהם כדי להעמיד את האזרח בפני אילוץ של בחירה בין שתי רעות. ספק בעניינו אם הליכי ההשגה שהיו קיימים בעת ששילם הקבלן את דמי ההיתר עמדו בתנאי סף אלו - ולראיה גם מועצת מקרקעי ישראל מצאה לנכון לתקן את נוהלי ההשגה מייד לאחר התשלום. שניים הם הפגמים שאנו רואים בהליכי ההשגה שנהגו בשעתו אצל ממ"י: ראשית, הם חייבו את האזרח לבחור בין הגשת השגה לקבלת היתר לאלתר, ולא איפשרו את החלופה של השגה על שומת ממ"י כפוף להפקדת ערובה לתשלום היתרה השנויה במחלוקת. שנית, הם לא הקנו לאזרח זכות לקבל את המידע הדרוש לו כדי לבחון את סכום החיוב שדרש ממ"י (וראו החלטתה של השופטת מ' נד"ב שנזכרה בסעיף 4 לעיל). כאמור, מתברר כי לפחות אחד מבין הפגמים הללו תוקן (החלטת מועצת מקרקעי ישראל 798 הנזכרת בסעיף 5 לעיל שבה הוסדר נושא הפקדת ערובה בגין סכומים שנויים במחלוקת), ויש לקוות כי כך נעשה גם באשר לפגם האחר (מתן מידע נאות לאזרח על דרך חישוב שומת ממ"י). סוף דבר 21. אנו מקבלים את הערעור, מבטלים את פסק דינו של בית משפט קמא, ומקבלים את התביעה באופן שעל המשיבה להשיב למערערים את תשלום היתר ששילמו בסך 226,420 ₪, כשהוא נושא ריבית והפרשי הצמדה כחוק מיום התשלום (23.7.1997), ובתוספת מע"מ כשיעורו כיום. בנוסף תשיב המשיבה למערערת את ההוצאות ששילמו המערערים בהתאם לפסק בית משפט קמא, וכן תשא המשיבה באגרת הערעור ותשלם למערערים שכר טרחת עורך דין בסך 20,000 ₪ בתוספת מע"מ. כל התשלומים הללו יבוצעו בתוך 30 יום ממועד מתן פסק דין זה, וישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק ממועד זה ואילך. בניהקרקעותדמי היתרמקרקעיןמינהל מקרקעי ישראלמקרקעי ישראל